Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 41/2006 de 17 de enero de 2006

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de los perjuicios ocasionados por la Orden de 22 de enero de 1998,

del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales por la que se aprueban las fases primera y segunda del Plan de Empleo relativo a personal de la Sanidad Local y otras actividades sanitarias.

Contestacion

Número Expediente: 240/2005

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Reclamaciones administrativas de

indemnización de daños y perjuicios

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DICTAMEN 41 / 2006

Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de

la Administración derivada de los perjuicios ocasionados por la Orden de 22 de enero de

1998, del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales por la que se aprueban

las fases primera y segunda del Plan de Empleo relativo a personal de la Sanidad Local y

otras actividades sanitarias.

ANTECEDENTES

Primero.- Con fecha 12 de diciembre de 2005, el Consejero de Economía, Hacienda y

Empleo, envía a esta Comisión Jurídica Asesora (con registro de entrada del día 20 de

diciembre) el expediente tramitado por dicho Departamento con propuesta de resolución por

la que se rechaza la solicitud de responsabilidad patrimonial de la Administración tras

solicitud formulada por R.N. por pérdida de puesto de trabajo anulada posteriormente por

sentencia dicha pérdida.

Del expediente remitido resultan un conjunto de actuaciones que se sintetizan en los

siguientes antecedentes.

Segundo.- R.N. ocupaba un puesto en la zona veterinaria de Zuera. Cesó en el mismo

con fecha 29 de septiembre de 1999 como consecuencia de las Ordenes de 19 de agosto y

15 de septiembre de 1999, del Departamento de Economía, Hacienda y Función Pública,

por la que se fijan las fechas para efectuar los ceses y tomas necesarias, para llevar a

efecto el proceso de redistribución del personal veterinario de Administración sanitaria,

previsto en la fase II del Plan de Empleo que había sido aprobado por la Orden de 22 de

enero de 1998. Tras el cese tomó posesión el 30 de septiembre de 1999 en un puesto de

Belchite. Estuvo en él hasta el 1 de enero de 2002, momento en el que cesó tomando

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posesión el 2 de enero de 2002 en un puesto de Zuera como consecuencia de un concurso

convocado.

R.N. había recurrido ante el Tribunal Superior de Justicia de Aragón contra la Orden

de 22 de enero de 1998 en lo que este texto se refería a la zona de Zuera. Obtuvo respuesta

favorable del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, sala de lo Contencioso administrativo,

por Sentencia de 10 de noviembre de 2001 siendo confirmada dicha Sentencia por parte del

mismo Tribunal en resolución de recurso de casación para unificación de doctrina, Sentencia

de 1 de julio de 2004. La Sentencia apreció que la zona de Zuera no debía incluirse en el

plan de empleo.

Con fecha 22 de agosto de 2005, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial

con fundamento en lo previsto en los arts. 139 y ss. de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo

común. Indica que como consecuencia de la pérdida de su puesto de trabajo en Zuera,

había sufrido un perjuicio patrimonial consistente en la pérdida de las retribuciones que

cobraba en su puesto de coordinador en Zuera; igualmente se le había hecho más gravoso

y hasta peligroso desplazarse desde Zaragoza hasta Belchite que el desplazamiento

anterior que realizaba a Zuera. Todo ello lo concreta en la cantidad de 19.523 euros

(resultante de imputar 8655 euros a la pérdida de la retribución de coordinador, 4544 euros

al gasto en kilometraje y 6000 euros por gastos morales) más sus intereses legales desde el

1 de septiembre de 1999 hasta su completo pago

Consta en el expediente remitido también Sentencia del Tribunal Superior de Justicia

de Aragón, sala de lo contencioso-administrativo de 21 de febrero de 2001, mediante la que

se anula el Decreto 102/1997, de 24 de junio, del Gobierno de Aragón, por el que se regulan

los servicios veterinarios oficiales de ámbito inferior a la provincia; la consulta a la sentencia

muestra el papel decisivo que para ello tiene el puesto de coordinador creado por dicho

Decreto y del que se derivaba el ingreso económico que ahora reclama el Sr. N.. Igualmente

se ha incorporado al expediente la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de

2003 por la que se resuelve, negativamente, el recurso de casación interpuesto por los

servicios jurídicos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón contra la

Sentencia mencionada.

Tercero.- En el expediente remitido se encuentra diversa documentación. Entre ella el

nombramiento de instructor del procedimiento (por resolución de 19 de septiembre de 2005

del Consejero de Economía, Hacienda y Empleo). Igualmente tiene interés el Informe del

Jefe de Servicio de clasificación y provisión de puestos de trabajo del Departamento de

Economía, Hacienda y Empleo, emitido el 26 de septiembre de 2005. En él y muy

brevemente se indica que la posibilidad de recibir las retribuciones propias de coordinador

de zona veterinaria ?constituye una mera hipótesis en atención a las condiciones de

desempeño de tales funciones? añadiendo más adelante que habría de valorarse la

incidencia de la Sentencia de 21 de febrero de 2001 del Tribunal Superior de Justicia de

Aragón (supra mencionada). En atención a otra parte de su reclamación se dice que ?similar

consideración negativa puede recibir la pretensión de indemnización por mayor distancia al

domicilio, cuando se trata de dos destinos igualmente distintos al lugar de residencia,

constituyendo tal circunstancia una opción personal del interesado de no acomodarse al

deber de residencia al amparo de su derecho constitucional de libre residencia, cuando ello

no impida el correcto ejercicio de sus funciones?.

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Igualmente se encuentra en el expediente documentación acreditativa de la práctica

del trámite de audiencia al interesado, en el que comparece el reclamante ratificándose en

su reclamación inicial.

Cuarto.- La propuesta de resolución recibida desestima la reclamación por razones

coincidentes con las expresadas sucintamente en el informe al que se ha hecho referencia

en el antecedente anterior.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

El dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que

legalmente tiene atribuido la Comisión Jurídica Asesora. Según el artículo 56.1 c) del Texto

Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón aprobado por el Decreto

Legislativo 1/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, cuando el ordenamiento jurídico

así lo disponga, la Comisión emitirá dictamen preceptivo sobre las reclamaciones de

indemnización por daños y perjuicios. En el mismo sentido se pronuncia el art. 12.2 a) del

Decreto 132/1996, de 11 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora del

Gobierno de Aragón. Esta referencia al ordenamiento jurídico aplicable, nos lleva a citar el

art. 12 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de

las Administraciones Públicas aprobado por RD 429/1993, de 26 de marzo, que dispone la

necesidad de intervención del Consejo de Estado ?o, en su caso, del órgano consultivo de la

Comunidad Autónoma? en los procedimientos de responsabilidad patrimonial.

Igualmente debe hacerse constar que el dictamen sigue siendo preceptivo por superar

la reclamación la cantidad de 1.000 euros, en relación con lo indicado en el art. 24 de la Ley

26/2001, de 28 de diciembre, de medidas tributarias y administrativas.

Por fin, en función de lo indicado en el art. 64.1 en relación con el 63 del Texto

refundido referido en el párrafo primero de esta Consideración, resulta competente la

Comisión Permanente de esta Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón para la

emisión de este Dictamen.

II

La Comisión Jurídica Asesora ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del

procedimiento tramitado por el órgano competente de la Administración Autonómica,

procede o no estimar la reclamación de indemnización económica presentada en relación

con daños ocasionados, según se alega, por defectuoso comportamiento de la

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Administración autonómica lo que habría causado un perjuicio cifrado en 19.523 euros

incluyendo en dicha cantidad 6.000 euros de daños morales.

Por lo que se refiere a la normativa aplicable, como señala el propio reclamante, ha

de recordarse que en el Derecho español vigente la institución de la responsabilidad

patrimonial de la Administración, constitucionalizada en el art. 106.2 de la Constitución,

atribuye a los particulares derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en

cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la

lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y

se cumplan los demás requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico (art. 139 de la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

del Procedimiento Administrativo Común).

Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la

Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial del

régimen de Derecho Positivo sobre la materia, pueden resumirse del siguiente modo: 1º)

la efectiva realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en

relación con una persona o grupo de personas; 2º) que el daño o lesión sufrido por el

reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios

públicos en una relación directa de causa a efecto sin intervención extraña que pueda

influir en el nexo causal y sin que el interesado deba soportar el daño; 3º) que el daño o

perjuicio no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya prescrito el derecho

a reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un año, computado desde la producción del

hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto lesivo).

III

Debemos comenzar nuestra reflexión por tratamientos de mero orden formal para

constatar que se ha producido en la conducción del procedimiento (regulado por el RD

429/1993, de 26 de marzo, cit. en la primera de las consideraciones jurídicas) un respeto

absoluto a sus prescripciones.

La estricta observación del procedimiento administrativo implica, obviamente, la de las

garantías de los interesados en el mismo, cuestión que debe ser siempre una prioritaria

preocupación de esta Comisión Jurídica Asesora constatándose en este caso que todas las

garantías establecidas por el ordenamiento han sido respetadas habiéndose ofrecido el

trámite de audiencia al interesado que ha comparecido en él ratificándose en la reclamación

presentada.

Por otra parte, se ha formulado la reclamación dentro del plazo del año previsto por el

ordenamiento aplicable pues la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón que

desestimó el recurso de casación interpuesto contra la primera Sentencia del mismo

Tribunal, lleva fecha de 1 de julio de 2004 y fue notificada en septiembre, siendo que fue el

22 de agosto de 2005 cuando se presentó la reclamación de responsabilidad patrimonial

IV

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En relación a los distintos conceptos que forman la base de la reclamación de

responsabilidad patrimonial de la Administración debemos partir de un hecho difícilmente

contestable: R.N. desempañaba unas funciones como coordinador en función de un

nombramiento discrecional, sin ningún tipo de concurso relativo a la provisión de puesto de

trabajo en cuanto que tal encargo de coordinador ni siquiera estaba catalogado como puesto

de trabajo, todo ello con fundamento en el Decreto 102/1997, de 24 de junio, que

posteriormente sería anulado por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (cit.

en los antecedentes) precisamente como consecuencia de la configuración que llevaba a

cargo de tal ?puesto? de coordinador juzgada contraria a la legislación de función pública. Es

decir, se reclama la percepción de un complemento obtenido por el desempeño discrecional

de una función conforme a un Decreto que se considerará nulo posteriormente. Vistas las

cosas desde otra perspectiva, podría considerarse un privilegio del reclamante el haber

desempeñado (y percibido el consiguiente complemento) unas funciones obtenidas con

fundamento en un sistema tan irregular como el de la mera designación por la superioridad,

sin proceso de concurso alguno al que pudieran haber acudido otros competidores, quizás

(nunca se podrá comprobar esto, obviamente) con más méritos que los del propio

reclamante (que, por cierto, nunca debieron valorarse a efectos de la designación).

Igualmente no debe olvidarse que la designación para el puesto de coordinador tenía

un límite temporal de 3 años (que concluían en agosto de 2000) según el art. 5 del Decreto

102/1997 y que era libremente revocable con la correspondiente motivación. Este último

argumento puede tener interés para poner un límite temporal (al menos en agosto de 2000 y

desde el cese en el puesto de trabajo el 29 de septiembre de 1999) a las pretensiones del

reclamante, si bien es un argumento que aquí se utiliza solamente ad maiorem, puesto que

lo que se ha negado en el párrafo anterior es la misma posibilidad de percepción de la

indemnización correspondiente al desempeño de un puesto de trabajo obtenido conforme a

un sistema enteramente irregular.

Y en relación a la indemnización como consecuencia de la mayor distancia y

gravosidad que Belchite tiene respecto a Zaragoza que Zuera, nos reiteramos en lo que en

muchos dictámenes hemos indicado ya: los funcionarios tienen obligación de residencia en

el término municipal donde prestan sus servicios (cfr. art. 77 del Texto articulado de la Ley

de Funcionarios Civiles del Estado aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero,

aplicable también a los funcionarios de la Comunidad Autónoma de Aragón) pudiendo ser

dispensados de esa obligación previa petición y siempre que ello no menoscabe las

condiciones de desempeño del servicio. Nada de esto sucedía, por lo que en función del

ordenamiento jurídico aplicable el Sr. N. tenía obligación de residencia primero en Zuera y

luego en Belchite, allí donde estaban sus puestos de trabajo (y, apostillamos, igualmente y a

partir de 2002 en su nuevo puesto de trabajo en Zuera si es que no ha obtenido la dispensa

de la obligación de residencia). El incumplimiento de tal obligación no puede fundamentar

nunca una acción para reclamar una indemnización a la Administración derivándose,

precisamente, de un incumplimiento una pretensión indemnizatoria.

Y concluyendo, finalmente, con lo relativo a la petición de indemnización por los daños

morales, una vez que se ha negado la premisa mayor, no hay nada en la reclamación o en

la documentación presente en el expediente que lleve consigo tal obligación de

indemnización, pues la manera de reclamar vincula tales daños morales, en realidad, al

desplazamiento y gravosidad del mismo a Belchite.

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En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite

el siguiente DICTAMEN:

Que conforme a la propuesta de resolución, procede denegar la solicitud de

responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de perjuicios ocasionados por la

Orden de 22 de enero de 1998, del Departamento de Presidencia y Relaciones

Institucionales por la que se aprueban las fases primera y segunda del Plan de Empleo

relativo a personal de la Sanidad Local y otras actividades sanitarias, formulada por R.N.

En Zaragoza, a diecisiete de enero de dos mil seis.