Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 40/2004 de 27 de abril de 2004

Cuestión

Revisión de oficio de la Resolución de 8 de agosto de 2003 de la Dirección General de la Función Pública, por la que se resuelve la convocatoria del

concurso de méritos para la provisión de puestos de trabajo singularizados vacantes en la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Contestacion

Número Expediente: 32/2004

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Revisión de oficio

DICTAMEN 40 /2004

Materia sometida a dictamen: Revisión de oficio de la Resolución de 8 de agosto de 2003

de la Dirección General de la Función Pública, por la que se resuelve la convocatoria del

concurso de méritos para la provisión de puestos singularizados vacantes en la

Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Con fecha 2 de marzo de 2004, el Consejero de Economía, Hacienda y

Empleo remite escrito, de fecha 27 de febrero, solicitando que por la Comisión se emita el

preceptivo dictamen acerca de la revisión de oficio de la Resolución de 12 de febrero de

2003 de la Dirección General de la Función Pública, por la que se resuelve la convocatoria

del concurso de méritos para la provisión de puestos singularizados vacantes en la

Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Del expediente remitido resulta un conjunto de actuaciones que se sintetizan en los

siguientes antecedentes.

Segundo.- En fecha 28 de febrero de 2003 se publicó en el Boletín Oficial de la

Comunidad Autónoma de Aragón, la Resolución de 12 de febrero de 2003, de la Dirección

General de la Función Pública, por la que se convocaba concurso de méritos para la

provisión de puestos de trabajo singularizados vacantes en la Comunidad Autónoma de

Aragón.

De las bases de dicha convocatoria interesa transcribir, por lo que hace al caso objeto

de este dictamen, la parte introductoria y la Base Primera, punto 4º, que declaran que:

?Vacantes los puestos de trabajo que se relacionan en el Anexo I de esta Resolución,

dotados presupuestariamente, se determina la convocatoria para su provisión por el

procedimiento de concurso de méritos, de conformidad con lo dispuesto en el art. 31 y

siguientes de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de

Aragón (texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero), así

como en el Reglamento de provisión de puestos de trabajo, carrera administrativa y

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promoción profesional de los funcionarios de la Administración de la Comunidad Autónoma

de Aragón, aprobado por Decreto 80/1997, de 10 de junio, modificado por Decreto

193/2000, de 7 de noviembre, y con arreglo a las siguientes bases:

Primera.- ..... 4. En aplicación de lo previsto en el artículo 21.4 de la Ley de

Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, según redacción

dada por la Ley 13/2000, de 27 de diciembre, el personal funcionario procedente de la

Administración Local o Administraciones de otras Comunidades Autónomas que se halle

incorporado a la función pública autonómica podrá solicitar exclusivamente los puestos de

trabajo con Nº R.P.T.: 14128, 1479, 1508, 1518, 1475, 17285, 3574 y 13762. Asimismo el

personal funcionario procedente de la Administración Local que se halle incorporado a la

función pública autonómica podrá solicitar también el puesto Nº R.P.T.: 1667?.

En el Anexo I de la Resolución de 28 de febrero de 2003, en el que se relacionaban

los puestos de trabajo singularizados vacantes cuya provisión se ofertaba, el

correspondiente al número de Relación de Puesto de Trabajo 3020 aparecía definido de la

siguiente forma: ?R.P.T. 3020; denominación del puesto Jefe/a de Sección de Gestión

Forestal; localización: Servicio Provincial de Zaragoza (Departamento de Medio Ambiente);

nivel C. esp.: 26, tipo B, 11.847,60; requisitos: A, 2002-25; descripción: funciones propias del

puesto en materia de gestión forestal; especialización: funciones propias del puesto en

materia de gestión forestal?.

No consta en el expediente que la Resolución que convocaba el concurso de méritos

precitado fuera objeto de recurso alguno.

Tercero.- En fecha 18 de agosto de 2003 se publicó en el Boletín Oficial de la

Comunidad Autónoma de Aragón, la Resolución de 8 de agosto de 2003, de la Dirección

General de la Función Pública, por la que resolvía la convocatoria del concurso de méritos

para la provisión de puestos de trabajo singularizados vacantes en la Administración de la

Comunidad Autónoma de Aragón, resolviéndose (acuerdo Segundo) adjudicar los puestos

de trabajo convocados a los funcionarios con mayor puntuación, según la propuesta

formulada por la Comisión de Valoración, en la forma que se determina en la relación que se

acompaña a la resolución como anexo único; en dicho anexo se indica respecto al puesto de

trabajo nº RPT 3020, la adjudicación a favor de A.F., con una puntuación de 20,17.

Cuarto.- En fecha 27 de agosto de 2003, la Viceconsejera de Economía, Hacienda y

Empleo acordó iniciar conforme a lo previsto por el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, la tramitación de procedimiento de revisión de oficio parcial de la

Resolución de 8 de agosto de 2003, de la Dirección General de la Función Pública, por la

que se resuelve la convocatoria de concurso de méritos para la provisión de puestos de

trabajo singularizados vacantes en la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón,

al considerar nula de pleno derecho la adjudicación efectuada del puesto de trabajo nº 3020,

de Jefe/a de Sección de Gestión Forestal, del Servicio Provincial de Zaragoza del

Departamento de Medio Ambiente; acordar al amparo de lo previsto en el artículo 104 de la

citada Ley, la suspensión de la ejecución de la referida adjudicación, al objeto de evitar la

lesión de los derechos de terceros interesados y el despliegue de efectos de un acto

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manifiestamente contrario a Derecho; y comunicar el presente Acuerdo al interesado y al

Departamento de Medio Ambiente; y ello por entender que el puesto de trabajo nº RPT 3020

había sido adjudicado a un funcionario de la Comunidad Autónoma de Cataluña (Sr. A.F.),

siendo que el citado puesto únicamente podía ser cubierto por funcionarios de la

Administración General del Estado o de la Comunidad Autónoma de Aragón, al incorporar

en su definición la clave A-1, según significación dada a esta clave en el Anexo I del Decreto

140/1996, de 26 de julio, sobre relaciones de puestos de trabajo de la Comunidad Autónoma

de Aragón (esto es, puesto de trabajo que puede ser cubierto por funcionarios del Estado o

de la Comunidad Autónoma de Aragón).

Dicho acuerdo se notificó al interesado en fecha 9 de septiembre de 2003.

En fecha 17 de septiembre de 2003 el interesado compareció en el expediente

oponiéndose a la revisión de oficio propuesta, alegando como fundamento de tal pretensión,

en esencia, que si bien el art. 41 de la Ley 13/2000, de 27 de diciembre, introdujo un nuevo

párrafo, el 4, al artículo 21 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación de la Comunidad

Autónoma de Aragón, estableciendo que ?El personal funcionario de otras Administraciones

públicas que se incorpore, a través de cualquiera de las formas de provisión legalmente

previstas, a los puestos de trabajo de la Administración de la Comunidad Autónoma de

Aragón para los que reúnan los requisitos de desempleo establecidos en las relaciones de

puestos de trabajo, únicamente gozarán de movilidad respecto a puestos expresamente

abiertos a personal de la Administración pública a que pertenezcan?, sin embargo dicha

modificación normativa no puede ser alegada frente al interesado, por entender éste que la

limitación que dicho nuevo apartado contiene no puede ser aplicada más que a quienes se

hubieran incorporado a la función pública de la Administración de la Comunidad Autónoma

Aragonesa tras la entrada en vigor de la Ley 13/2000, pero no a quienes, como es su caso,

ya prestaban servicios en la misma y tenían, por ello, fijada su relación estatutaria conforme

a las normas vigentes en el momento de su incorporación (en el caso del interesado, 19-2-

1998); lo contrario, afirmaba el Sr. A. sería dar carácter retroactivo a una norma limitativa de

derechos, conculcando el principio de irretroactividad de las normas proclamado en el art.

9.3 de la Constitución Española.

Quinto.- Obra, igualmente, en el expediente informe de Letrado de los Servicios

Jurídicos del Gobierno de Aragón, favorable a la propuesta de revisión de oficio de la

Resolución de constante referencia.

Finalmente, obra en el expediente propuesta de resolución de la instructora del

procedimiento proponiendo se acuerde declarar la nulidad de pleno derecho de la

Resolución de 8 de agosto de 2003, de la Dirección General de la Función Pública, al

considerar que incurre en un supuesto de nulidad de pleno derecho del art. 62.1.f, de la Ley

30/92.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

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- I -

El dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que

legalmente tiene atribuido esta Comisión Jurídica Asesora. En efecto, según el artículo

56.1.e) del Texto refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, aprobado por

Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, "en el ámbito de

actuación de la Comunidad Autónoma de Aragón y dentro de lo preceptuado en cada caso

por el ordenamiento jurídico aplicable, la Comisión Jurídica Asesora emitirá dictamen

preceptivo sobre:... e) La revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno

derecho...", precepto que ha de ponerse en relación con el artículo 55 del Decreto

Legislativo 2/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Texto

refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, y con el art.

102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. De esos preceptos resulta que dicho

dictamen debe ser necesariamente favorable y que, por tanto, vincula la decisión de la

Administración.

Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen a la Comisión

Permanente de este Órgano Consultivo (art. 64.1 del citado Texto Refundido).

- II -

En cuanto a los aspectos de carácter formal, del examen del expediente de revisión de

oficio del acto administrativo de adjudicación, se constata que se han seguido los trámites

esenciales del mismo (audiencia al interesado, singularmente) por lo que ninguna

observación cabe hacer en relación a este trascendental orden de cuestiones referidas,

insistimos, al procedimiento de revisión de oficio.

- III -

En el plano de las consideraciones de fondo, debe procederse al examen del motivo

por el Departamento de Economía, Hacienda y Empleo cree que procede la revisión de

oficio de la Resolución de fecha 8 de agosto de 2003 de constante referencia; así aquél

entiende que dicha Resolución habría violentado el art. 62.1.f) de la Ley 30/1992, según el

cuál son nulos de pleno derecho:

?Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se

adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su

adopción?.

La introducción de este motivo de nulidad de pleno derecho en la Ley de 30/1992 tiene

su origen en el realce que el silencio administrativo positivo tiene en esta Ley, y en las

anteriores dudas doctrinales y vacilaciones jurisprudenciales acerca de la extensión de lo

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adquirido por silencio administrativo por el particular cuando lo que éste hubiera solicitado

previamente no se atuviera a lo previsto en el ordenamiento jurídico, si bien el legislador no

se conformó con circunscribir este motivo de nulidad a los actos presuntos, sino que

extendió también su aplicación a los actos expresos, extensión que no aparece justificada

en la exposición de motivos de la Ley 30/92, y que ha generado alguna crítica doctrinal.

En cualquier caso, el art. 62.1.f) de la Ley 30/92 tipifica como supuesto de nulidad

radical el acto dictado de forma expresa o bien en base a la sola inactividad de la

Administración, pero careciendo el administrado de manera notable o sustancial de los

requisitos mínimos necesarios para beneficiarse del acto de concesión, de tal forma que no

puede imponer en la vida jurídica tal acto administrativo.

Pues bien, en el presente caso, en el expediente administrativo queda acreditado que:

la Base primera, punto 4, de la convocatoria de concurso de méritos para la provisión de

puestos de trabajo singularizados vacantes en la Administración de la Comunidad Autónoma

de Aragón, efectuada por Resolución de 12 de febrero de 2003, interpretada a sensu

contrario, excluía al personal funcionario procedente de la Administración Local o de

Administraciones de otras Comunidades Autónomas incorporados a la función publica

autonómica de la posibilidad de solicitar el puesto de trabajo identificado con el número RPT

3020; que el Sr. A. se aquietó frente a las bases de dicha convocatoria, por cuanto no

consta que interpusiera recurso alguno contra las mismas; que el Sr. A. es funcionario de la

Comunidad Autónoma de Cataluña incorporado a la función publica autonómica, por lo que,

de acuerdo con la citada base primera, punto 4, de la convocatoria, no podría solicitar el

puesto de trabajo nº RPT 3020; que, ello no obstante, la Resolución de 8 de agosto de 2003

por la que se resuelve la convocatoria del concurso de méritos de constante referencia,

adjudicó el puesto de trabajo nº RPT-3020 al Sr. A. con infracción de lo dispuesto en las

bases de la convocatoria, y dando lugar a que quien carecía de uno de los requisitos

esenciales para cubrir el puesto de trabajo ofertado adquiriera la condición de titular del

mismo.

En este punto no será ocioso recordar la consolidadísima doctrina jurisprudencial

(valga, por todas, la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal

Supremo de 20 de marzo de 1995) que declara que las bases del concurso oposición

constituyen la ley del mismo, obligando tanto a la Administración convocante y al Tribunal

examinador designado, como a quienes luego de publicadas aquéllas toman parte del

procedimiento de selección se aquietan a las mismas.

Por otro lado, ninguna tacha de legalidad cabe efectuar a la, tantas veces citada ya,

Base primera, punto 4 del concurso de méritos, ya que la misma se ajusta a lo dispuesto en

el artículo 21.4 de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma

de Aragón (que invoca expresamente), y tanto este precepto como aquella base respetan el

contenido del artículo 17 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de

la Función Pública, según la interpretación que del mismo ha efectuado el Tribunal

Supremo.

En efecto, el art. 17 de la Ley 30/1984, en su apartado primero, bajo la rúbrica

?Movilidad de funcionarios de las distintas Administraciones Públicas?, dispone que ?con el

fin de lograr una mejor utilización de los recursos humanos, los puestos de trabajo de la

Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas podrán ser cubiertos por

funcionarios que pertenezcan a cualquiera de estas Administraciones Públicas, de acuerdo

con lo que establezcan las relaciones de puestos de trabajo?. Este precepto, en un primer

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momento, originó un debate a cerca de si el término ?podrán? que figura en su tenor literal

confería un derecho subjetivo a los funcionarios o, por el contrario, suponía una facultad de

las Administraciones que en cada caso se debía concretar en la correspondiente relación de

puestos de trabajo. Dichas dudas doctrinales, que se trasladaron a la denominada

jurisprudencia menor, fueron solventadas por la Sentencia de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Tribunal Supremo, de fecha 12 de mayo de 1994, dictada en recurso de

casación en interés de ley, en cuyo Fundamento de Derecho Cuarto se declara lo siguiente

?El artículo 17 de la Ley 30/1984, bajo la rúbrica ?Movilidad de funcionarios de las

distintas Administraciones públicas- dispone, en su apartado 1, -con el fin de lograr una

mejor utilización de los recursos humanos, los puestos de trabajo de la Administración del

Estado y de las Comunidades Autónomas podrán ser cubiertos por funcionarios que

pertenezcan a cualquiera de estas Administraciones públicas, de acuerdo con lo que

establezcan las relaciones de puestos de trabajo-. Este último inciso de la norma, que tiene

el carácter de básica (artículo 1.3 de la referida Ley) y es por tanto aplicable al personal de

todas las Administraciones públicas, sin que pueda ser desplazada por normativa

autonómica, viene así a condicionar la movilidad entre Administraciones a que cada una de

éstas haya previsto, en el instrumento de ordenación de la función pública que constituye la

relación de puestos de trabajo, la posibilidad de intercambiabilidad de funcionarios de una u

otra esfera administrativa para proveer concretos puestos de trabajo, conforme al contenido

de tales relaciones (artículo 15.1 de la mencionada Ley 30/1984). La mencionada relación o

catálogo de puestos de trabajo ocupa también, en la función pública andaluza, una posición

central y ordenadora de todo el sistema de personal, como lo evidencian los artículos 11 y

12 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, del Parlamento de Andalucía, y es a tal

instrumento al que la norma estatal básica, como se ha dicho, supedita la admisión al

sistema de provisión de puestos de trabajo (en este caso, concurso de méritos) de

funcionarios procedentes de otras Administraciones públicas, por lo que la tesis maximalista

de la sentencia recurrida, al dejar en manos de la sola voluntad de los funcionarios

aspirantes la posibilidad de acceder a puestos de trabajo de otra Administración diversa a la

que pertenecen, no se acomoda al sentido y finalidad que inspira el mencionado precepto

básico, sin que a conclusión distinta pueda llegarse con base en el artículo 22 del

Reglamento Estatal de Provisión de Puestos de Trabajo de 15 de enero de 1990, también

aducido por la sentencia impugnada, pues este precepto que no puede oponerse al designio

del artículo 17 de la Ley 30/1984, de la que es desarrollo, se limita a prever la posibilidad,

cuando se den los requisitos para ello, de que funcionarios estatales puedan obtener destino

en la Administración de las Comunidades Autónomas mediante el acceso a concretos

puestos de trabajo de éstas, provistos bien por concurso de méritos bien por libre

designación, requiriéndose en el primer caso que los funcionarios hayan permanecido dos

años en el puesto de destino desde el que participan. Al estar ausente en el caso el requisito

de que en la relación de puestos de trabajo se prevea la admisión al sistema de provisión de

estos puestos de trabajo de funcionarios pertenecientes a otras Administraciones públicas,

la interpretación llevada a cabo por la sentencia impugnada ha de reputarse errónea, en

cuanto disconforme al Ordenamiento jurídico aplicable. Ha de añadirse que la cuestión

litigiosa no se podía decidir con la sola aplicación del artículo 25.3 de la ley de la Función

Pública de Andalucía antes citada, pues el apartado 4 de este mismo artículo excepciona la

regla general de cubrir los puestos de trabajo con funcionarios al servicio de la Función

Pública de la Junta de Andalucía, permitiendo la movilidad funcionarial entre las diversas

esferas administrativas, si bien el régimen de dicho artículo 25.4 ha de ser integrado con el

requisito o condicionamiento previo estatuido por la norma básica (artículo 17.1 de la Ley

30/1984), que aquí, insistimos, no aparece cumplido?.

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Por tanto, el Tribunal Supremo fija como Doctrina legal correcta ? que el art. 17 de la

Ley 30/84 no confiere un derecho a los funcionarios de la Administración del Estado

inmediata e incondicionadamente ejercitable, sino que les otorga la posibilidad de acceder a

puestos de trabajo de la Administración de las Comunidades Autónomas en tanto en cuanto

las relaciones de puestos de trabajo de la función publica de estas ultimas Administraciones

contengan expresa previsión al respecto?.

De donde se infiere que, en el presente caso:

- El art. 21.4 de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad

Autónoma de Aragón, al señalar que el personal funcionario de otras Administraciones

Públicas que se incorpore a puestos de trabajo de la Administración de la Comunidad

Autónoma de Aragón, únicamente gozarán de movilidad respecto a puestos expresamente

abiertos a personal de la Administración Publica a la que pertenezcan, no viene sino a

concretar el mandato contenido en el art. 17 de la Ley 30/1984, que es norma básica a

respetar por la legislación de las Comunidades Autónomas.

- Que tanto cuando se incorporó el Sr. A. a la Administración de la Comunidad

Autónoma de Aragón, como tras la entrada en vigor de la reforma operada en la Ley de

Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón por la Ley

13/2000, los funcionarios del Estado y de otras Comunidades Autónomas incorporados a la

función publica autonómica aragonesa no gozaban de un derecho inmediata e

incondicionalmente ejercitable a la movilidad entre los puestos de trabajo vacantes en el

ámbito de aquella, sino que únicamente, y al amparo de lo dispuesto en el art. 17 de la Ley

30/84, gozaban y gozan de la posibilidad de acceder a puestos de trabajo de la

Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón en tanto en cuanto la relación de

puestos de trabajo de la función pública de ésta contenga expresa previsión al respecto.

- Que el puesto de trabajo adjudicado al Sr. A. en virtud de resolución del Director

General de la Función Publica de 8 de agosto de 2003, únicamente podía ser cubierto por

funcionarios del Estado y de la Comunidad Autónoma de Aragón, afirmación que efectúa

esta Comisión a la vista de la expresa y rotunda manifestación a este respecto contenida en

el acuerdo de iniciación del procedimiento de remisión de oficio dictado por la Viceconsejera

de Economía, Hacienda y Empleo que señala que el puesto de trabajo nº RPT 3020 prevé,

en sus requisitos de desempeño, la apertura del mismo a funcionarios de la Comunidad

Autónoma de Aragón y a funcionarios de la Administración General del Estado, al incorporar

en su definición la clave ?A 1?, según significación dada a dicha clave en el Anexo I del

Decreto 140/1996, de 26 de julio, y a pesar de que en el Anexo de la resolución de 12 de

febrero de 2003 en el que se relaciona los puestos de trabajo vacantes ofertados en

concurso de méritos, no se incluye la clave A1 en la descripción de los requisitos del puesto

nº RPT 3020, lo que no debe ser obstáculo para el resultado de la decisión a adoptar

siempre que la RPT recoja efectivamente el requisito de desempeño precitado.

- Que, en definitiva, la resolución de 8 de agosto de 2003, de la Dirección General de

la Función Pública, por la que se resuelve la convocatoria de concurso de méritos para la

provisión de puestos de trabajo singularizados vacantes en la Administración de la

Comunidad Autónoma de Aragón debe ser considerada nula de pleno derecho respecto a la

adjudicación efectuada del puesto de trabajo nº RPT 3020 a favor de A.F. por haberse

adjudicado un puesto de trabajo a favor de quien carecía de los requisitos necesarios para

ello, incurriendo tal acto administrativo en el supuesto de nulidad radical contemplado en el

art. 62.1.f), de la Ley 30/92.

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En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite

el siguiente DICTAMEN:

Que de acuerdo con la propuesta de resolución, y en virtud de los razonamientos

contenidos en la misma y el presente dictamen, procede que se declare la nulidad de pleno

derecho de la resolución de 8 de agosto de 2003, de la Dirección General de la Función

Pública, por la que se resuelve la convocatoria de concurso de méritos para la provisión de

puestos de trabajo singularizados vacantes en la Administración de la Comunidad Autónoma

de Aragón respecto a la adjudicación efectuada del puesto de trabajo nº RPT 3020 a favor

de A.F. por incurrir tal acto administrativo en el supuesto de nulidad radical contemplado en

el art. 62.1.f), de la Ley 30/92

En Zaragoza, a veintisiete de abril de dos mil cuatro.