Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 39/1999 de 11 de mayo de 1999

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente de tráfico producido por especie cinegética

(jabalí)

Contestacion

Número Expediente: 26/1999

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia:

Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Comisión Jurídica Asesora del

Gobierno de Aragón

DICTAMEN 39/1999

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCIA TOLEDO

Presidente.

Ilmo. Sr. D. Rafael ALCAZAR CREVILLEN

Ilmo. Sr. D. Lorenzo CALVO LACAMBRA

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI.

La Comisión Permanente de la

Comisión Jurídica Asesora del

Gobierno de Aragón, con asistencia

de los Consejeros que al margen se

expresa, en reunión celebrada el día

11 de mayo de 1999, emitió el

siguiente Dictamen.

"La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el expediente

de reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de

accidente de tráfico ocasionado por jabalí, formulada por A. B. C. en representación de B.,

S.A.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Con fecha 24 de diciembre de 1997, A. B. C. en nombre y representación

de B. S.A., presentó solicitud por la que reclamaba indemnización de los daños sufridos en

el vehículo . producidos al colisionar el vehículo con un jabalí en la carretera N-240, punto

kilométrico 165.800, el día 31 de diciembre de 1996. Los daños mencionados ascendían a

la cantidad de 347.787 ptas. y la razón jurídica que justificaría la reclamación estribaría en

que el jabalí, pieza cinegética, procedería de un terreno acotado próximo cuyo

aprovechamiento era de caza menor y del que era titular una Sociedad de Cazadores.

Como el jabalí es pieza de caza mayor, procedía de un terreno no cinegético para su

especie. De esa forma y según el reclamante tendría aplicación lo previsto en la Ley

12/1992, de 10 de diciembre, de Caza de Aragón que en su art. 72. 1. a) dispone la

obligación de la Diputación General de Aragón de indemnizar ?los daños causados por las

especies cinegéticas procedentes de los terrenos no cinegéticos?.

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Segundo.- Mediante providencia de 26 de enero de 1998, el Consejero de Agricultura

y Medio Ambiente ordenó la incoación del correspondiente expediente de responsabilidad

patrimonial de conformidad con lo establecido en los arts. 139 y ss. de la Ley 30/1992, de

26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común y los arts. 4 y ss. del RD 429/1993, que lo desarrolla

específicamente. También se nombró Instructora y Secretario del mismo comenzándose,

por tanto, las correspondientes actuaciones.

Tercero.- Durante la fase de instrucción se practicaron diferentes pruebas entre las

que interesa destacar ahora la acreditación de que, efectivamente, el terreno mencionado

era acotado de caza menor de titularidad de la Sociedad de Cazadores indicada. Igualmente

se acreditó por la Guardia Civil la realidad del accidente producido por el jabalí procedente

de dicho terreno. También se acreditaron los daños del vehículo mediante la

correspondiente factura y testimonio personal.

Cuarto.- El reclamante presentó con fecha 4 de marzo de 1999 escrito de alegaciones

dentro del correspondiente período de audiencia, en el que reiteró lo pedido sobre

reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración por tratarse de un terreno

no cinegético en relación a la especie cinegética causante de los daños.

Quinto.- La Instructora del expediente por escrito de 12 de marzo de 1999 presenta

propuesta de resolución denegatoria de la responsabilidad fundándose en lo previsto en el

art. 39 del Decreto 108/1995, de 9 de mayo, de la Diputación General de Aragón, que

desarrolla parcialmente la Ley de caza y en el que su apartado segundo indica textualmente

que: ?Serán indemnizados por los titulares de los cotos comerciales y deportivos de caza los

daños de cualquier tipo, incluídos los producidos en los cultivos, producidos por las especies

cinegéticas procedentes de sus respectivos cotos con independencia de la consideración

del coto como de caza mayor o menor?.

Sexto.- Finalmente, el Consejero de Agricultura y Medio Ambiente, por escrito de 18

de marzo (registro de entrada en esta Comisión el día 24 del mismo mes), traslada el

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expediente a la misma a los efectos de que emita el informe a que hace referencia ?el art.

12 del RD 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los

Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial

y el art. 12 del Decreto 132/1996, de 11 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se

aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora

del Gobierno de Aragón?.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

El dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que

legalmente tiene atribuído la Comisión Jurídica Asesora. Según el artículo 56.2 a) de la Ley

1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, cuando el ordenamiento

jurídico así lo disponga, la Comisión emitirá dictamen preceptivo sobre las reclamaciones de

indemnización por daños y perjuicios en las que la Comunidad Autónoma sea competente

para adoptar la resolución final. En el mismo sentido se pronuncia el art. 12.2 a) del Decreto

132/1996, de 11 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón.

Por fin, en función de lo indicado en el art. 64.1 en relación con el 63 de la Ley 1/1995,

de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, resulta competente la Comisión

Permanente de esta Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón para la emisión de

este Dictamen.

II

El supuesto objeto del presente Dictamen constituye un procedimiento administrativo

de indemnización de daños tramitado por la Administración autonómica con arreglo al

ordenamiento sectorial específico contenido en la Ley 12/1992, de 10 de diciembre, de las

Cortes de Aragón, de Caza en su art. 72 1. a) y en su desarrollo parcial el Decreto

108/1995, de 9 de mayo. El precepto legal es, por cierto, el referido expresamente por el

reclamante quien, sin embargo, no menciona el Decreto de desarrollo que aparece

solamente en la propuesta de resolución de la instructora del expediente.

Lo que importa ahora, sobre todo, es precisar que el referido ordenamiento jurídico

atribuye a la Administración pública aragonesa la obligación de indemnización de los daños

que se produzcan por parte de especies cinegéticas procedentes de los terrenos no

cinegéticos. Lo que hace la norma, por tanto, es establecer con toda claridad un supuesto

de obligatoriedad de indemnización por parte de la Administración cuando se den las

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circunstancias referidas en el precepto legal, a saber, que la especie sea cinegética y que

proceda de terrenos no cinegéticos.

Esta configuración legal de la obligación de indemnización administrativa permite

distinguir el supuesto mencionado en relación al ordenamiento genérico de la

responsabilidad administrativa. Pese a que haya apelaciones en los diversos escritos que

aparecen en el expediente a lo regulado en los arts. 139 y ss. de la Ley 30/1992 y al RD

429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de

las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, lo cierto es que la

materia legalmente regulada se aparta en cierta medida de la responsabilidad administrativa

regulada en la Ley 30/1992 (y, en su origen, en la Constitución española, art. 106.1),

presentando un claro engarce con una institución de corte superior, como sería la más

genérica obligación de indemnización administrativa en virtud de un título legalmente

regulado que obligara a ello.

Quiere todo ello decir que no es estrictamente necesario en estos casos de

indemnización cuya causa está delimitada legalmente el análisis de la totalidad de los

elementos constitutivos de la institución de la responsabilidad administrativa

(funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, relación de causalidad,

producción de un daño efectivo y evaluable económicamente, requisitos formales de

reclamación etc...) sino solamente, como veremos, de aquéllos que no tengan una

respuesta concreta en el ordenamiento jurídico sectorial, en este caso el de la Caza,

regulador de la obligación de indemnización.

Lo que se debe examinar es, una vez acreditados indudablemente los daños

producidos por el jabalí, si éste es especie cinegética y si, además, procedía de terreno no

cinegético. Ambos términos de la interrogación son bien simples en su respuesta y, además,

en modo alguno se niegan en el curso del expediente: el jabalí es, evidentemente, una

especie cinegética y el terreno del que procedía un terreno cinegético cuyo

aprovechamiento, además, pertenecía a una Sociedad de cazadores. El hecho de que su

aprovechamiento fuera solo para caza menor no debe ser tomado como quicio para realizar

-como hace el reclamante- complejos procesos de interpretación jurídica. Estos son

innecesarios, además, puesto que en supuestos como el que nos ocupa existe un claro

responsable de los daños producidos por las piezas cinegéticas. En efecto, el art. 39.2 del

Decreto 108/1995 dispone que será obligación de los titulares de los cotos comerciales y

deportivos de caza (que es la calificación del coto cuestionado) la indemnización de los

daños producidos por las especies cinegéticas de sus respectivos cotos, ?con

independencia de la consideración del coto como de caza mayor o menor?. El complejo

normativo, por tanto, Ley de Caza-Reglamento parcial de desarrollo, contiene el conjunto de

elementos necesarios para determinar los responsables de los daños en una cuestión,

además, en que desde la perspectiva de las obligaciones indemnizatorias de la

Administración Pública, es el ordenamiento sectorial específico el que debe ser aplicado y

no el propio de la responsabilidad administrativa (arts. 139 y ss. de la Ley 30/1992) siendo

este último el único que permite operaciones de interpretación de los hechos en su

subsunción en la norma para decidir en torno a cuestiones tan complejas como el

funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o la relación de causalidad.

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Pero es que, insistimos, no hay en este caso daño sin responsable, supuesto en el

que el horror al ?vacío normativo? nos podría inducir, quizás, a otro tipo de metodología de

aplicación del derecho, sino que el daño tiene su responsable específico en el titular del coto

correspondiente. Solo, añadimos, cuando el coto tenga la categoría de social (sobre su

definición vid. el art. 18 de la Ley de Caza) la obligación indemnizatoria recaería sobre la

propia Administración autonómica ex art. 72.1.c) de la Ley de Caza, pero esa no es la

calificación de este coto.

III

Por lo que se refiere al plano procedimental, tenemos que comenzar constatando que

se ha aplicado por la Administración la regulación procedimental propia de la

responsabilidad administrativa (RD 429/1993). En ese plano de la cuestión tenemos que

indicar que el art. 39 del Decreto 108/1995, de la Diputación General de Aragón, por el que

se desarrolla parcialmente la Ley de Caza, previene que en el supuesto de daños

imputables a la Administración autonómica, a efectos de procedimiento se estará a lo

dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (hoy modificada por la

Ley 4/1999, de 13 de enero), lo que no es, como se comprenderá fácilmente, una remisión

al procedimiento propio de la responsabilidad, sino a la regulación genérica del

procedimiento administrativo común que en dicha Ley se contiene.

Ahora bien, esta remisión al procedimiento administrativo común (o sea y en

terminología más exacta, a los principios generales del procedimiento administrativo), no

sirve para solventar cualquier problema que pudiera presentarse porque, por ejemplo, en

ningún lugar de ese procedimiento administrativo común se contiene una regulación del

plazo en el que fuera legítimamente posible instar una petición de indemnización como la

que referimos. No cabe duda, entonces, de que en esta materia hay que acudir a la

regulación material más próxima existente que es la de la responsabilidad administrativa,

encontrándonos dentro de la propia Ley 30/1992 con la referencia de su art. 142.5 a la

prescripción del derecho a reclamar por el transcurso del plazo de un año desde que se

haya producido el hecho o el acto que motive la indemnización. Es claro que en este

supuesto la petición de indemnización se ha producido dentro del plazo legalmente previsto,

pues el accidente tuvo lugar el 31 de diciembre de 1996 y la petición se formuló el 24 de

diciembre de 1997.

Centrada así la cuestión, es fácil observar que se han cumplido los principios

esenciales del procedimiento administrativo en el meticuloso procedimiento practicado, en

especial la audiencia al interesado (art. 84 de la Ley 30/1992), bien que tengamos una vez

más que reiterar que la iniciación del procedimiento administrativo se produjo en realidad

por la mera petición del interesado (art. 68 de la Ley 30/1992) y no por una decisión formal

del Consejero competente.

Ahora bien, la necesaria referencia al procedimiento administrativo aplicable nos da

pie para volver sobre una cuestión ya planteada en algún Dictamen anterior de esta

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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Comisión, como es la de la preceptividad, o no, del Dictamen de la Comisión Jurídica

Asesora en supuestos como éste.

En el Dictamen 5/98, esta Comisión y en relación a otro de los supuestos

indemnizatorios regulado en la Ley de Caza, los daños ocasionados por especies de la

fauna silvestre no susceptibles de aprovechamiento cinegético, cualquiera que sea su

procedencia [art. 72.1.b)], manifestó su opinión favorable a la calificación del Dictamen

como no preceptivo dada la clara configuración objetiva del supuesto indemnizatorio y,

sobre todo, la falta de presencia del servicio público en cualquiera de sus manifestaciones

posibles, pues la obligación de indemnización se produce, para la Ley de Caza, fuese cual

fuese la procedencia de la fauna silvestre siempre que no fuera susceptible de

aprovechamiento cinegético. Como, concluía el Dictamen, no debía seguirse el

procedimiento administrativo previsto en el RD 429/1993, tampoco la intervención de la

Comisión Jurídica Asesora (que con mención al Consejo de Estado u órgano consultivo

autonómico está prevista en el art. 12 del Reglamento concreto) debía juzgarse preceptiva.

Pues bien y en relación a todo ello debemos indicar que el grado de objetividad en el

supuesto que nos ocupa es grande, pero no del mismo grado que la regulación que sirvió de

fundamento al Dictamen 5/98 pues el ?cualquiera que sea su procedencia? de aquél

Dictamen y referido a la fauna no cinegética, es sustituído ahora por la expresión un punto

más indeterminada de ?terrenos no cinegéticos?. Por otra parte si se tiene en cuenta la

posibilidad de mezcla posible de responsabilidad de la Administración con la de los titulares

de cotos deportivos y sociales, y si se advierte que lo relativo a la responsabilidad de los

titulares de estos cotos deportivos y comerciales en la Ley de Caza (art.72.2) está limitada a

los daños en los cultivos, y que ello ha debido ser complementado -en un sentido más que

lógico, por lo demás- por lo previsto en el art. 39. 2 del Decreto 108/1995, que extiende su

responsabilidad a todo tipo de daños -y no solo en los cultivos- y con independencia de la

calificación del coto como de caza mayor o menor, se seguirá apreciando que la

complejidad jurídica que puede producirse en estos casos es notablemente mayor que la

que debimos tratar en nuestro Dictamen 5/98 en donde existía un práctico automatismo

entre un supuesto de hecho y la producción de la obligación de indemnización.

Quiere decirse, por tanto, que entre la regulación jurídica de ambos supuestos se

aprecian diferencias sustanciales como para que en el caso del art. 72.1.a) de la Ley de

Caza deba mantenerse la intervención de esta Comisión Jurídica Asesora como otro de los

elementos del RD 429/1993 que deben aplicarse ante la inexistencia de un completo

procedimiento administrativo que regule en desarrollo lógico y deseable, lo preceptuado en

el art. 72 de la Ley de Caza. El valorable positivamente control de legalidad previo de la

actuación de la Administración autonómica por un lado, y las garantías de que deben gozar

los ciudadanos en sus relaciones con la Administración pública por otro, inducen a ese

resultado final dado que control y garantía son los dos vocablos que resumen, mejor que

ninguna otra descripción, el papel y función a cumplir por organismos como el nuestro.

En todo caso, el conjunto de circunstancias puesto de relieve por el supuesto de

hecho que sirve de ocasión para la emisión de este Dictamen, pone de manifiesto una vez

más la necesidad de desarrollo reglamentario del art. 72 de la Ley de Caza apoyándose

para ello en la específica llamada que la disposición final primera de dicha Ley hace al

ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite

el siguiente DICTAMEN:

Que la Administración autonómica no es responsable de los daños causados en

accidente de tráfico ocasionado por un jabalí, formulada por A. B. C. en representación de

B., S.A

En Zaragoza, a once de mayo de mil novecientos noventa y nueve.