Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 38/1996 de 17 de diciembre de 1996

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente de tráfico por desprendimiento de piedra sobre la

calzada.

Contestacion

Número Expediente: 39/1996

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia:

Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 38/1996

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DICTAMEN 38/1996

D. Juan Antonio GARCíA TOLEDO,

Presidente

D. Rafael ALCAZAR CREVILLEN

D. Lorenzo CALVO LACAMBRA

D. Antonio EMBID IRUJO

D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI

La Comisión Permanente de

la Comisión Jurídica Asesora del

Gobierno de Aragón, con

asistencia de los Consejeros que al

margen se expresa, en reunión

celebrada el día 17 de diciembre

de 1996, emitió el siguiente

Dictamen:

"La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el

expediente tramitado por el Departamento de Ordenación Territorial, Obras Públicas

y Transportes sobre reclamación de daños, formulada por la representación de C.

C. A..

De ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Con fecha 25 de junio de 1996 tuvo entrada en el Registro General

de la Diputación General de Aragón la documentación remitida por la Demarcación

de Carreteras del Estado en Aragón, consistente en un escrito de reclamación

administrativa previa a la vía judicial formulada por ?, actuando en representación

de C.C.A., solicitando una indemnización por importe de 342.104 pts por los daños

ocasionados al vehículo de su propiedad marca Ford modelo Fiesta, matrícula ?

cuando circulando el día 25 de enero de 1996, a las 6 horas de la mañana, por la

margen derecha de la carretera A-1503 dicho vehículo, conducido por F.C.G.

colisionó en el p.k. 6,600 con una piedra de grandes dimensiones que se

encontraba en la calzada. A dicho escrito se acompañaba copia del poder notarial

otorgado a favor del reclamante, copia del atestado instruido por la Guardia Civil

que consta en las Diligencias Indeterminadas nº 7/96 incoadas por el Juzgado de

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Instrucción nº 2 de Calatayud, y factura de reparación del vehículo, expedida por

Automóviles Lahoz, S.L. con fecha 19 de marzo de 1996.

Segundo.- El Departamento de Ordenación Territorial, Obras Públicas y

Transportes dio al escrito el tratamiento correspondiente a los procedimientos en

materia de responsabilidad patrimonial, tramitándose el correspondiente expediente

administrativo, cuya iniciación fue acordada por Orden de dicho Departamento,

dictada con fecha 28 de junio de 1996.

Por otra parte, en esa misma fecha se ordenó la práctica de las pruebas

interesadas por el reclamante en su escrito inicial de reclamación, consistentes en

la solicitud al Juzgado de Instrucción de La Almunia de Doña Godina el testimonio

de las Diligencias Previas incoadas, el testimonio escrito de O.H.V. y la reclamación

de la correspondiente factura a Automóviles Lahoz, S.L.

Remitido por el Juzgado, que por auto de 6 de febrero de 1996 había

acordado el archivo de las actuaciones por no ser los hechos constitutivos de

infracción penal, dicho testimonio, figuran en el mismo las Diligencias instruidas por

la Guardia Civil el día 25 de enero de 1996, recogiendo la denuncia formulada a las

9,30 horas por el Sr. C.G. y la diligencia de inspección ocular practicada por el

instructor a las 11 horas del mismo día, de la que resulta que la vía cuenta con un

carril para cada sentido, con arcenes impracticables por su irregularidad y

deformación, y estado de rodadura regular, así como que la visibilidad, al producirse

la colisión en plena oscuridad, estaba condicionada por el sistema de iluminación

del vehículo, añadiendo que "la plataforma limita su margen derecho... y con talud

ascendente de composición arcillosa, de donde procedió el material desprendido".

Asimismo se deja constancia de los restos de material arcilloso observados en el

carril derecho de circulación, con apariencia de haber sido fragmentados y

arrastrados por algún vehículo, encontrándose distribuidos dichos restos de forma

longitudinal, sin que se aprecien huellas de neumáticos. Finalmente, después de

recoger los daños que presentaba el vehículo accidentado, se hacía constar que

una pareja de motoristas de la Guardia Civil fueron los primeros en llegar al lugar de

los hechos, con el objeto de efectuar labores de auxilio.

En cuanto a la prueba testifical, O.H.V. declara que el día 25 de enero de

1996 se incorporaba al Escuadrón de Vigilancia Aérea nº 1 de El Frasno en el

vehículo conducido por su compañero, el Sr. C.G., cuando a la altura del Km. 6,600

de la carretera A-1503 se encontraron con una gran piedra que estaba en la

carretera, caída del terraplén de la margen derecha, al no haber redes de

protección contra desprendimientos, contra la que chocaron, ya que cuando la

vieron no había tiempo para detener el vehículo ni para esquivarla, al ser una noche

con mala visibilidad.

Puesto de manifiesto el expediente al reclamante, mediante escrito

presentado el día 10 de julio de 1996, se ratifica en su reclamación inicial,

solicitando que por Automóviles Lahoz, S.L. se acredite el importe de la factura

abonada y se testifique por F.C.G., con arreglo al interrogatorio de preguntas

acompañado.

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La entidad mercantil Automóviles Lahoz, S.L. certificó que la factura, por

importe de 342.104 pts, por la reparación del vehículo ? fue abonada por caja con

fecha 13 de marzo de 1996. Por su parte, el testigo Sr. C.G. declaró ser cierto que

al circular por la carretera A-1503 (El Frasno-Cruce N-234) se encontró con la

presencia de una piedra de grandes dimensiones en la calzada, sin poder detener

el vehículo a pesar de accionar el sistema de frenado, por lo que colisionó con la

misma, causando al mismo numerosos daños.

En el expediente figura asimismo el informe de la División de Carreteras del

Servicio Provincial de Carreteras y Transportes de Zaragoza, fechado el 5 de

agosto de 1996, en el que se indica, en síntesis, que no existe constancia, ni por los

equipos de Vigilancia de Explotación ni por los equipos de Conservación, del

accidente denunciado, añadiendo que el punto en cuestión tiene visibilidad

suficiente, al tratarse de un tramo recto y con señalización adecuada, sin que la

Guardia Civil haya apreciado huellas de neumáticos.

Tercero.- El órgano instructor del expediente formuló propuesta de

resolución en sentido desestimatorio de la reclamación por falta de prueba de los

hechos constitutivos de la reclamación. Al efecto considera acreditado que la

visibilidad de la zona era suficiente, por lo que, aunque en el Servicio Provincial del

Departamento no existe constancia del accidente, al haberse admitido éste en las

declaraciones de la Guardia Civil, la desestimación se fundamenta en la falta de

nexo causal entre el accidente y el funcionamiento de un servicio público dado que

"por la propia naturaleza de un desprendimiento es impredecible e inevitable el

momento en que puede producir".

Cuarto.- De Acuerdo con lo establecido por el art. 12 del Reglamento antes

citado y por el art. 56 de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del

Gobierno de Aragón, el Consejero de Ordenación Territorial, Obras Públicas y

Transportes solicitó de la Comisión Jurídica Asesora el preceptivo dictamen,

mediante escrito de fecha 18 de octubre de 1996, registrado de entrada en la

Comisión el siguiente día 22, adjuntando borrador de la Orden resolutoria y copia

del expediente tramitado.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Procede, en primer término, declarar que el dictamen solicitado a la Comisión

Jurídica Asesora se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que

legalmente tiene atribuido. En efecto, el art. 56-2. a) de la Ley 1/1995, de 16 de

febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, dispone que cuando el

ordenamiento jurídico así lo disponga , la Comisión emitirá dictamen preceptivo

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sobre las reclamaciones de indemnización por daños y perjuicios en las que la

Comunidad Autónoma sea competente para adoptar la resolución final, precepto

que ha de ponerse en conexión con el art. 12.1 del Reglamento de los

procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por RD

429/1993, de 26 de marzo, y con el art. 22.13 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de

abril, del Consejo de Estado.

Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen a la

Comisión Permanente de este Órgano Consultivo (art. 64.1 de la citada Ley 1/1995,

de las Cortes de Aragón).

I I

La Comisión Jurídica Asesora ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del

expediente tramitado por el órgano competente de la Administración Autonómica,

procede o no estimar la reclamación de indemnización económica presentada en

relación con daños ocasionados, según se alega, por la prestación deficiente del

servicio público de carreteras, debiendo concretar específicamente, por mandato

del art. 12-2 del Reglamento aprobado por R.D. 429/1993, de 26 de marzo, la

existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio

público y la lesión producida, con valoración, en su caso, del daño causado y la

cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios legales de

aplicación.

Por lo que se refiere a la normativa aplicable, ha de recordarse que en el

Derecho español vigente la institución de la responsabilidad patrimonial de la

Administración, constitucionalizada en el art. 106.2 de la Constitución, atribuye a los

particulares derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de

sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y

se cumplan los demás requisitos dispuestos por el ordenamiento jurídico (art. 139

de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la

Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial del

régimen de Derecho Positivo sobre la materia, pueden resumirse del siguiente

modo: 1º) la efectiva realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e

individualizado en relación con una persona o grupo de personas; 2º) que el daño o

lesión sufrido por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o

anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a efecto sin

intervención extraña que pueda influir en el nexo causal; 3º) que el daño o perjuicio

no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya prescrito el derecho a

reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un año, computado desde la producción

del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto

lesivo).

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I I I

En el supuesto que nos ocupa, no hay nada que objetar sobre el

cumplimiento de los requisitos formales, al haberse presentado la reclamación

dentro del plazo legalmente establecido y haber sido dirigida a la Administración

Pública competente por persona que ostenta suficiente legitimación para ello.

Por lo que se refiere a las cuestiones de fondo, debe examinarse si

concurren acumulativamente todos los requisitos que han sido enunciados con

anterioridad.

A este respecto, parece incuestionable la realidad de unos daños materiales

sufridos por el vehículo conducido por el reclamante, tratándose de unos perjuicios

efectivos, individualizados y económicamente evaluables (como resulta acreditado

con la aportación de la correspondiente factura y el testimonio de las diligencias

instruidas por la Guardia Civil).

Sin embargo, el órgano instructor del expediente parece titubear sobre las

circunstancias del supuesto accidente (que el reclamante presenta como producido

por el desprendimiento de una gran piedra sobre la calzada, ocasionando daños en

el vehículo), por cuanto, si bien en su Considerando decimonoveno da por probado

que el accidente se produjo, califica de inviable la reclamación por ausencia de una

condición básica, el nexo causal entre el accidente y el funcionamiento normal o

anormal del servicio público de la carretera, por lo que se propone la desestimación

de la reclamación "por falta de prueba de sus hechos constitutivos".

En relación con este punto, considera la Comisión suficientemente acreditada

la versión del reclamante, ya que resulta probada no sólo por la inequívoca versión

de los testigos, sino también, y muy cualificadamente, por la diligencia de

inspección ocular practicada por la Guardia Civil a las pocas horas de la producción

del accidente.

Por otra parte, hay que examinar a continuación, y ello constituye una

cuestión diferenciada, como se ha señalado con anterioridad al resumir los

requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, la existencia de

relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios administrativos de

conservación de la carretera y los daños producidos al vehículo, en cuya ausencia

se fundamenta el sentido desestimatorio del proyecto de Orden objeto de consulta,

por considerar que el desprendimiento es, por naturaleza, impredecible e inevitable,

y que las condiciones de visibilidad eran suficientes. En relación con dicha

fundamentación. la Comisión considera adecuado efectuar las precisiones que a

continuación se exponen.

De entrada, debe señalarse que, como la jurisprudencia y la doctrina del

Consejo de Estado han señalado reiteradamente, la Administración debe responder

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de los daños ocasionados por desprendimiento de rocas o piedras sobre una

carretera, por tratarse "de un hecho perfectamente previsible, aunque su

acaecimiento no sea reiterado ni frecuente" y evitable si no hubiera mediado "la

omisión de las medidas precautorias adecuadas", lo cual "excluye la calificación de

fuerza mayor, por otra parte reservada para los acaecimientos realmente insólitos y

extraños al campo normal de las previsiones típicas de cada actividad o servicio...",

siendo la fuerza mayor la única categoría excluyente de responsabilidad en nuestro

Derecho Positivo.

Tampoco cabría fundamentar la exoneración de responsabilidad en la

existencia de una debida y abundante señalización, advirtiendo del peligro de

desprendimientos, que en el presente caso ni siquiera existía al no hacerse

referencia a la misma en el informe de la División de Carreteras, ya que, aparte de

que por mandato del Reglamento General de Circulación, aprobado por RD

13/1992, corresponde al titular de la vía la responsabilidad de su mantenimiento en

las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación y la instalación y

conservación de las adecuadas señales (art. 139), la simple señalización de peligro

de desprendimiento no es suficiente ni apta para quebrar la relación de causalidad

entre el servicio público y los daños que se produzcan, habiendo señalado el

Tribunal Supremo, por ejemplo en la sentencia de 27 de octubre de 1990 (con

criterio reiterado por otras muchas, como las de 4 de junio de 1994 y 30 de

septiembre de 1995), que "la mera colocación de carteles o señales indicadoras de

peligro no exime de responsabilidad a la Administración", porque ello, que sólo sería

aceptable como solución provisional hasta la adopción de soluciones definitivas, de

aceptarse que descarga de responsabilidad a la Administración "permitiría a ésta

eludir con suma facilidad y sin apoyo legal una norma cuyo rango constitucional

está poniendo de manifiesto su carácter de obligación particularmente reforzada a

fin precisamente de evitar la pasividad de la Administración.....".

En definitiva, del expediente se deduce la concurrencia del requisito

indispensable del nexo causal entre la lesión y el funcionamiento normal o anormal

del servicio público de carreteras, existiendo título suficiente de imputación a la

Administración titular de la carretera de la responsabilidad por el daño ocasionado,

lo que debe conducir a la estimación de la reclamación formulada, por el importe

pretendido, ya que dicha cuantificación aparece asimismo suficientemente

acreditada.

I V

Finalmente, y en todo caso, aunque la reclamación formulada se califique

por el interesado como previa a la vía judicial para el ejercicio de acciones fundadas

en Derecho privado, con invocación específica al art. 120 de la Ley 30/1992, de

Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, es lo cierto que el Departamento de Ordenación Territorial,

Obras Públicas y Transportes la ha tramitado, correctamente, de acuerdo con las

disposiciones contenidas en el Reglamento de los procedimientos de las

Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por

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R.D. 429/1993, de 26 de marzo, por cuya razón en ningún caso resulta conforme a

Derecho indicar que contra la Orden resolutoria, que pone fin a la vía administrativa,

cabe interponer "la correspondiente reclamación ante el órgano jurisdiccional que

corresponda, de acuerdo con las normas procesales del orden civil, y teniendo en

cuenta el plazo de prescripción de acciones previstas en el Código Civil y normas

concordantes de aplicación", ya que, en definitiva, la resolución administrativa de

los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de

relación, pública o privada, de que derive, pone fín a la vía administrativa (art. 142-6

de la Ley 30/1992), por lo que contra ella cabe la interposición de recurso

contencioso-administrativo (art. 110-3 de la Ley 30/1992, y demás preceptos

concordantes del ordenamiento jurídico vigente).

Asimismo ha de precisarse que el proyecto de Orden efectúa alusiones a

diversas normas jurídicas, tanto de textos legales como reglamentarios, sin guardar

la debida unificación de criterios, siendo conveniente, a estos efectos, recordar que

primero debe figurar el ordinal normativo anual para a continuación detallar su

definición material.

En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón es de DICTAMEN:

Que concurren en el presente supuesto todos los requisitos exigidos por el

ordenamiento jurídico para el reconocimiento del deber de la Administración

Autonómica de indemnizar los daños materiales producidos al vehículo del

reclamante, en la cuantía por él justificada, en atención a las razones contenidas en

el cuerpo del presente dictamen.

En Zaragoza, a diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y seis.