Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 36/2024 de 22 de febrero de 2024

Cuestión

Revisión de oficio tramitado por el ayuntamiento de Calanda (Teruel) de la ordenanza fiscal reguladora del arrendamiento y usos de los bienes

patrimoniales de naturaleza rústica,

Contestacion

Número Expediente: 220/2023

Administración Consultante: Entes locales

Materia:

Revisión de oficio

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 36 / 2024

Sr. D. Xavier DE PEDRO BONET

Presidente

Sr. D. Gerardo GARCÍA-ÁLVAREZ GARCÍA

Sr. D. Jesús LACRUZ MANTECÓN

Sr. D.ª Virginia LAGUNA MARÍN-YASELI

Sr. D.ª Gloria MELENDO SEGURA

Sr. D.ª Cristina MORENO CASADO

Sr. D. Ignacio SALVO TAMBO

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 22 de febrero de 2024,

emitió el siguiente Dictamen.

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente

remitido por el Ayuntamiento de Calanda (Teruel), a través de la Consejera de

Presidencia, Interior y Cultura del Gobierno de Aragón, relacionado con la revisión de

oficio de una ordenanza reguladora del aprovechamiento y uso de bienes patrimoniales de

naturaleza rústica.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Desde el Ayuntamiento de Calanda, a través de la Consejera de

Presidencia, Interior y Cultura del Gobierno de Aragón, por escrito de fecha 1 de

diciembre de 2023 (registrado de entrada en este Consejo Consultivo el 4 del mismo mes y

año), fue remitido el expediente relativo al procedimiento de revisión de oficio de una

disposición administrativa referida al aprovechamiento de bienes patrimoniales del municipio.

Se tiene que hacer mención a la necesidad de realizar dos requerimientos de

subsanación y completitud del expediente remitido (mediante escritos de este Consejo de

fechas 12 de diciembre de 2023 y 12 de enero de 2024) para que por la Comisión del Consejo

se pudiera abordar la emisión de su dictamen preceptivo.

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CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen n.º 36/2024

Segundo.- Del expediente remitido se desprende que por Acuerdo del Pleno del

Ayuntamiento de Calanda de fecha 5 de noviembre de 2021 se aprobó provisionalmente la

ordenanza fiscal reguladora del arrendamiento (aprovechamiento ocupacional) y uso de

bienes patrimoniales de naturaleza rústica.

Se pública tal aprobación provisional Boletín Oficial de la Provincia de Teruel n.º

217, de fecha 15 de noviembre, sin que se presentara alegación, siendo posteriormente

publicada la aprobación definitiva en el mismo Boletín nº 5, de fecha 10 de enero de 2022.

Tercero.- Consta que en fecha 24 de enero de 2022 se tiene acceso por el

Ayuntamiento de Calanda a un requerimiento de la Dirección General de Administración

Local del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, de fecha

indeterminada (no consta ni firma electrónica del requerimiento ni su fecha) en el que de

conformidad con lo previsto en los artículos 146 a) y 147 de la Ley 7/1999,de 9 de abril, de

Administración Local de Aragón (LALA), se requiere al Ayuntamiento de Calanda para que

proceda a la anulación del acuerdo de aprobación definitiva de la ordenanza publicada en

el BOPT de 10 de enero de 2022.

Se señala en tal requerimiento que la disposición publicada adolece de nulidad por:

- No seguirse el procedimiento establecido en la norma para su aprobación,

dado que no se trata de una ordenanza fiscal, sino de aprovechamiento de

bienes, que se debería de haber tramitado conforme lo señalado en los

artículos 140 y 141 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de

Aragón (LALA). En particular se señala que el plazo de entrada en vigor

debería ser de quince días después de su publicación en BOPT y no el día

siguiente al de su publicación.

- A lo largo de todo el articulado se establece como requisito la vecindad o

empadronamiento en Calanda para poder acceder al arrendamiento o disfrute

de los bienes, siendo este requisito contrario a las normas esenciales de la

contratación que prohíben la discriminación por razón de domicilio.

- Se establece el sistema de pujas a la llana (por debajo del precio de licitación),

así como derechos de adjudicación directa o de adjudicación preferente, que

son contrarios a los principios de publicidad, igualdad y concurrencia.

- Se establecen plazos de arriendo de treinta años, por encima del previsto en

términos generales en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las

Administraciones Públicas (de carácter básico en este punto).

- Se prevé la competencia del Alcalde o de la Comisión de Gobierno para la

concesión en arrendamiento con finalidad distinta de la agraria, lo que puede

ser contrario a lo señalado en la disposición final 9ª de la Ley 9/2017, de

Contratos del Sector Público (LCSP) que prevé la competencia del Alcalde

para contratos en los que su presupuesto no supere el 10 por ciento de los

recursos ordinarios del presupuesto.

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CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen n.º 36/2024

Cuarto.- Consta que emite informe por la Secretaria del Ayuntamiento de fecha 1

de febrero de 2022 en el que se hace recensión de las diversas tachas jurídicas realizadas

en el requerimiento de la Dirección General de Administración Local, concluyendo que:

«Es evidente que el requerimiento de la Dirección General de Administración Local, pone de

manifiesto que la regulación tradicional vigente en este municipio respecto de uso de los bienes

patrimoniales rústicos denominados lomas, que se ha intentado mantener en la redacción dada a la

Ordenanza Fiscal aprobada por este Municipio, choca con los principios y regulación vigente respecto

a igualdad, concurrencia y no discriminación, recogidos en la actual legislación de Contratos y

Patrimonio de las Administraciones Públicas, dando lugar a que nos encontremos ante un supuesto de

nulidad del artículo 47.2 de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

de las Administraciones Públicas, que establece serán nulas de pleno derecho las disposiciones

administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango

superior?

Y que si bien puede declarase nula la Disposición Final, variando su entrada en vigor, la

anulación de los artículos 3 ,7 ,11 , 20, 27, 28 supone una desvirtuación de la regulación aprobada.

Además de que apertura del acceso de uso a los no vecinos de Calanda supone una variación

importante a una regulación tradicional de tiempo inmemorial y regulada de manera fiscal en este

Ayuntamiento, que exige una nueva redacción en aspectos muy destacados de la Ordenanza, por lo

que desde el punto de vista de seguridad jurídica y ante el escaso tiempo de vigencia de la misma que

ha supuesto de facto su no aplicación, lo adecuado es proceder a la anulación del acuerdo de

aprobación final de la Ordenanza reguladora del arrendamiento (aprovechamiento ocupacional) y uso

de los bienes patrimoniales de naturaleza rústica. (lomas).»

También se menciona en el informe la posibilidad de suspender la eficacia de la

disposición citando el artículo 108 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo

Común (LPAC), proponiendo tal suspensión «por razones de seguridad jurídica y el escaso

tiempo de vigencia de esta Ordenanza».

Termina el informe proponiendo:

«PRIMERO. Acordar la incoación del procedimiento de revisión de oficio para declarar nulo el

acuerdo de Pleno de 5 de noviembre de 2021 por el que se aprobó inicialmente la Ordenanza fiscal

reguladora del arrendamiento (aprovechamiento ocupacional) y usos de los bienes patrimoniales de

naturaleza rústica, en aplicación del artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en cuanto que sus artículos 3,

7, 11, 20, 27, 28 y disposición final, son contrarios a la normativa vigente en materia de contratación y

patrimonio de las Administraciones públicas.

SEGUNDO.- Publicar este acuerdo en el Boletín Oficial de la Provincia de Teruel, para cumplir

con la obligación de audiencia a los interesados.

TERCERO.- Solicitar informe del Consejo Consultivo de Aragón, a los efectos dispuestos en el

artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas.

CUARTO.- Acordar la suspensión de la aplicación de la Ordenanza fiscal reguladora del

arrendamiento (aprovechamiento ocupacional) y usos de los bienes patrimoniales de naturaleza

rústica..

QUINTO.- Comunicar este acuerdo a la Dirección General de Administración Local del Gobierno

de Aragón.»

Quinto.- Consta «dictamen de la Comisión de Hacienda, Personal y Ahorro

Energético» adoptado en sesión de 4 de febrero de 2022 con sentido y literalidad idéntico

al previo informe de Secretaría de fecha 1 de febrero de 2022.

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Dictamen n.º 36/2024

Sexto.- Por Providencia de Alcaldía de 7 de febrero de 2022, a la vista del

requerimiento recibido de la Dirección General de Administración Local y del informe de la

Secretaría de 1 de febrero de 2022, se solicita de la Secretaría informe ? propuesta para,

en su caso, iniciar el procedimiento de revisión de oficio del acuerdo de aprobación de la

Ordenanza.

Séptimo.- Por Acuerdo de Pleno de 10 de febrero de 2022 se aprueba la propuesta

de iniciar el procedimiento de revisión de la ordenanza fiscal reguladora del arrendamiento

(aprovechamiento ocupacional) y uso de bienes patrimoniales de naturaleza rústica, en los

términos propuestos por el informe de Secretaría de 1 de febrero de 2023 ya trascritos ?ut

supra?.

El Acuerdo del Pleno de 10 de febrero de 2022 se notifica formalmente a la

Dirección General de Administración Local, mediante comunicación de la Secretaría de

fecha 17 de febrero de 2022 que traslada la literalidad del Acuerdo.

Octavo.- Consta la publicación en el BOPT nº 41, de 1 de marzo de 2022, del

Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Calanda de 10 de febrero de 2022, por el que se

aprueba la incoación del expediente de Revisión de oficio de la Ordenanza Fiscal

Reguladora del Arrendamiento (aprovechamiento ocupacional) y usos de los bienes

patrimoniales de naturaleza rústica del Ayuntamiento de Calanda, a requerimiento de la

Dirección General de Administración Local del Gobierno de Aragón, dando plazo de veinte

días a para formular alegaciones.

Mediante diligencia de 12 de abril de 2022 se expide por la Secretaria certificado

acreditando la no presentación de alegación alguna en el periodo de información pública

iniciado por el anuncio inserto en el BOPT nº 41 de 1 de marzo de 2022.

Noveno.- Mediante resolución del Alcalde de fecha 12 de abril de 2022 se solicita

dictamen del Consejo Consultivo, remitiendo la solicitud al Consejero de Presidencia y

Relaciones Institucionales.

Se adjunta a la solicitud de informe ?toda la documentación obrante en el

expediente? tanto de la aprobación de la Ordenanza que es objeto de revisión, como del

posterior procedimiento de revisión de oficio, con treinta y seis documentos.

Como se ha señalado, la petición de dictamen no tendría entrada en este Consejo

Consultivo sino el 4 de diciembre de 2023, fecha en la que se recibe la solicitud remitida

por la Consejera de Presidencia, Interior y Cultura del Gobierno de Aragón.

Décimo.- A la vista del expediente remitido, por el Consejo Consultivo se solicita la

completitud del expediente con la redacción de una propuesta de resolución en dos

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Dictamen n.º 36/2024

requerimientos mediante escritos de fechas 12 de diciembre de 2023 y 12 de enero de

2024.

Decimoprimero.- Tras solicitud de este Consejo Consultivo, se redacta por la

Secretaría un informe - propuesta de fecha 24 de enero de 2024, en el que se reproduce el

contenido del informe de la propia Secretaría de 1 de febrero de 2022, proponiendo

«PROPUESTA DE RESOLUCIÓN

PRIMERO. Declarar nulo el acuerdo de Pleno de 5 de noviembre de 2021 por el que se aprobó

inicialmente la Ordenanza fiscal reguladora del arrendamiento (aprovechamiento ocupacional) y usos

de los bienes patrimoniales de naturaleza rústica, en aplicación del artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de

1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en cuanto

que sus artículos 3,7,11,20,27,28 y disposición final, son contrarios a la normativa vigente en materia

de contratación y patrimonio de las Administraciones públicas.

SEGUNDO.- Publicar este acuerdo en el Boletín Oficial de la Provincia de Teruel, para cumplir

con la obligación de audiencia a los interesados.

TERCERO.- Comunicar este acuerdo a la Dirección General de Administración Local del

Gobierno de Aragón.»

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Competencia del Consejo Consultivo

1 El Dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente

tiene atribuido el Consejo Consultivo de Aragón, según el artículo 15.5 de la Ley 1/2009, de

30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón (LCCA). Ese precepto señala la necesidad

de emisión de dictamen por este Consejo en el caso de «revisión de oficio de actos y

disposiciones administrativas nulos de pleno derecho y recursos administrativos de revisión».

2 Según lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la misma LCCA, la competencia para emitir

este Dictamen corresponde a la Comisión.

II

Procedimiento de revisión de oficio y las cuestiones formales

3 El régimen jurídico del procedimiento de revisión de oficio, se contiene en los artículos 106

y 110 de la citada LPAC, y las causas de nulidad de pleno derecho se recogen en el artículo

47 del mismo texto legal, norma a la que obligadamente este Consejo ciñe su dictamen.

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Dictamen n.º 36/2024

4 Es importante señalar los trámites que se han seguido en el procedimiento hasta la

solicitud de dictamen para cerciorarse si se reúnen los requisitos mínimos que son

exigibles a un procedimiento de revisión de la legalidad, que como tal procedimiento

extraordinario sólo puede tener una interpretación restrictiva en su aplicación y rigorista en

su tramitación.

5 El procedimiento fue iniciado de oficio por la entidad local pero por intimación de la

Dirección General de Administración Local del Departamento de Presidencia y Relaciones

Institucionales del Gobierno de Aragón recibida el día 24 de enero de 2022.

6 Cualquier duda que existiera sobre la forma de inicio del procedimiento ha quedado

disipada por la redacción del artículo 106.2 LPAC que sólo permite el inicio de oficio de los

procedimientos de revisión de las disposiciones de carácter general.

7 Por Providencia de Alcaldía de 7 de febrero de 2022 se incorpora al procedimiento de

revisión el informe de la Secretaria previamente emitido en fecha 1 de febrero de 2022, que

señalaba la procedencia de la revisión de oficio. Este informe es bastante para entender

completado el informe preceptivo requerido en el artículo 3.3.d.3º del Real Decreto

128/2018 de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de

Administración Local con habilitación de carácter nacional.

8 El procedimiento se inicia por acuerdo de Pleno de 10 de febrero de 2022, en el que se

decide suspender la eficacia de la disposición y dar audiencia a los interesados, lo que se

materializa en anuncio publicado en BOPT nº 41 de 1 de marzo, dando plazo de veinte

días para formular alegaciones, sin que en este plazo se haya presentado alegación

alguna.

9 Tras la intimación por este Consejo Consultivo se formula por la Secretaria un informe ?

propuesta que contiene los elementos más esenciales para poder considerar tanto el

sentido de la decisión que se quiere adoptar por el Ayuntamiento, como la motivación de la

misma.

10 Es patente que desde el inicio del procedimiento de revisión, el 10 de febrero de 2022

hasta la solicitud de informe, el 1 de diciembre de 2023, ya han transcurrido los seis meses

que se prevén en el artículo 106.5 para los procedimientos iniciados de oficio.

III

Especial consideración del plazo de tramitación. La caducidad

11 De acuerdo con el artículo 106.5 LPAC «cuando el procedimiento se hubiera iniciado de

oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá

la caducidad del mismo».

12 Y conforme al artículo 22.1. de la LPAC,

«El procedimiento se podrá suspender cuando se soliciten informes preceptivos de la misma o distinta

administración por el tiempo que medie entre la petición y la recepción del informe (en este caso se puede

entender que no existen interesados a los que notificar la solicitud y recepción del informe), sin que la

suspensión pueda exceder de tres meses. En caso de no recibirse el informe en plazo se continuará con

la tramitación del procedimiento.»

[Link]

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13 Transcurrido ese plazo de seis meses el procedimiento debe considerarse caducado,

caducidad que, como señala la jurisprudencia, representa un instrumento con la finalidad de

evitar la pendencia indefinida del procedimiento administrativo de revisión y que provoca

necesariamente el archivo de las actuaciones de acuerdo con lo señalado en el artículo

25.1.b) y 95 de la LPAC.

14 Especialmente para la revisión de oficio de disposiciones generales el artículo 106.2 LPAC

sólo admite el inicio de oficio, sin que se dé virtualidad o efecto a la solicitud del interesado

interesando la revisión de oficio de disposiciones.

15 Es patente que por la Dirección General de Administración Local no se solicita el inicio de un

procedimiento de revisión de oficio, sino la corrección de la quiebra del ordenamiento que

supone la aprobación de la Ordenanza. El interés del Gobierno de Aragón lo es en defensa

de la legalidad, y no en el concreto resultado de la revisión de oficio. La actuación de la

Diputación General de Aragón es el resultado de una función de tutela de la legalidad que

se le encomienda legalmente ex art. 146 y 147 de la LALA.

16 En cualquier caso ya ha transcurrido el plazo para que por la Administración de la

Comunidad Autónoma pueda impugnar en vía contenciosa los actos o disposiciones sobre

los que previamente hubiera girado requerimiento, por lo que no conservaría acción que

pudiera poner apoyar su consideración como interesada.

17 Una vez que transcurre más de un año desde el inicio del procedimiento de revisión (10 de

febrero de 2022) hasta la solicitud de informe a este Consejo Consultivo (4 de diciembre de

2023 procederá la declaración de caducidad y archivo del expediente

IV

Efectos de la declaración de caducidad

18 No obstante, la declaración de caducidad y archivo de las actuaciones no impide iniciar un

nuevo procedimiento en el que deberán practicarse todos los trámites y con las garantías

propias del procedimiento, aunque por excepción puedan incorporarse aquellas actuaciones

o documentos que justifiquen la iniciación (STS, Sala Tercera, de 21 de noviembre de 2012,

rec. 5618/2009).

«Ahora bien, al declarar la caducidad la Administración ha de ordenar el archivo de las actuaciones

(artículo 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción originaria; y artículo 44.2 de la misma Ley en la

redacción ahora vigente), lo cual, rectamente entendido, comporta:

a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse) puede y debe

fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia, determinaron la iniciación del

expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal. Afirmación, esta

primera, que cabe ver, entre otras, en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de

fechas 1 de octubre de 2001 ( dos), 15 de octubre de 2001, 22 de octubre de 2001 y 5 de noviembre de

2001.

b) Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con

observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente caducado,

no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado. Concepto, éste, de actos

independientes, que también cabe ver en las sentencias que acaban de ser citadas.

c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del

primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación para constatar la realidad

de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el

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CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen n.º 36/2024

contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al mandato

legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.

d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones

que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos.

Pero habrán de practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del

procedimiento sancionador y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que

entonces hubiera podido obtenerse. Y

e) Que por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del

caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquél, pues la caducidad

"sanciona" el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver

sus efectos en perjuicio de éste.»

19 Se tiene que advertir también la posibilidad que asiste el Ayuntamiento para optar por la

derogación de la Ordenanza fiscal reguladora del arrendamiento (aprovechamiento

ocupacional) y uso de bienes patrimoniales de naturaleza rústica, mediante el

correspondiente Acuerdo del Pleno, previa la tramitación que corresponda a tal acto. En

este sentido conviene la cita de la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2012,

dictada en recurso de Casación núm. 2463/2009 ECLI:ES:TS:2012:508

«Frente al planteamiento de la Sala de instancia tenemos que destacar que quien ostenta la potestad

reglamentaria, además de acudir al procedimiento de revisión de oficio de las disposiciones generales

previsto en el artículo 102.2 citado, puede también depurar o corregir los eventuales defectos de forma,

de procedimiento o de fondo advertidos en una disposición mediante el dictado una nueva que subsane

el defecto advertido. Lo contrario supone cercenar o restringir injustificadamente el ejercicio de la

potestad reglamentaria a la Administración, que, claro es, también comporta la posibilidad de reformar lo

previamente reglamentado. En suma, en contra de lo razonado por la sentencia recurrida, nada impide

que la Administración sustituya los reglamentos que ha dictado por otros nuevos aun con el fin de

subsanar vicios que incurran en alguna de las causas de nulidad radical, pues como señaló este

Tribunal en sentencia de 4 de mayo de 1989 , resultaría «... de lo más absurdo sostener que un vicio de

procedimiento en una determinada norma congela para el futuro toda posibilidad de reparación por

normativa del mismo rango, pues si los vicios de procedimiento por lo general son reparables, en cuanto

el procedimiento es un mero instrumento para conseguir un determinado objetivo, con mucha más razón

ello debe ocurrir en el de elaboración de disposiciones de carácter general, si no se quiere cegar la

fuente de que emana el poder reglamentario de la Administración "».

20 Tal actuación será además la forma apropiada para cumplir el requerimiento realizado por la

Administración de la Comunidad Autónoma al amparo del artículo 146 de la LALA, dado

que, y tal como se señala en el artículo 65.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de

las Bases del Régimen Local,

«1. Cuando la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de

las respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el ordenamiento

jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente artículo, para que anule dicho acto en el

plazo máximo de un mes.»

21 Es decir, que recibido el requerimiento se puede por el Pleno ?anular? el acto (en este caso

derogar la disposición) en cumplimiento del previo requerimiento, dando satisfacción a la

intimación de forma más sencilla, y creemos que adecuada.

22 En este caso es patente que no se requerirá informe de este órgano consultivo.

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Dictamen n.º 36/2024

Por cuanto antecede, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente DICTAMEN:

Que sin poder dictaminar sobre el fondo del asunto, procederá declarar por la

Administración consultante la caducidad y archivo del procedimiento de revisión sin perjuicio

de la posibilidad de instar de nuevo tal procedimiento o bien optar por la derogación de la

norma.