Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 35/2011 de 12 de abril de 2011

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se aprueba Reglamento del Juego del Bingo Electrónico.

Contestacion

Número Expediente: 31/2011

Administración Consultante:

Comunidad Autónoma

Materia: Proyectos de reglamentos ejecutivos

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN Nº 35 / 2011

Excmo. Sr. D. Juan Antonio García Toledo

Presidente

Ilmo. Sr. D. Rafael Alcázar Crevillén

Ilmo. Sr. D. Antonio Embid Irujo

Ilmo. Sr. D. Fco. Javier Hernández Puértolas

Ilmo. Sr. D. Carlos Navarro del Cacho

Ilmo. Sr. D. Juan F. Sáenz de Buruaga y Marco

Ilmo. Sr. D. Rafael Santacruz Blanco

Ilmo. Sr. D. Francisco Serrano Gill de Albornoz

El Pleno del Consejo

Consultivo de Aragón, con asistencia

de los Consejeros que al margen se

expresan, en su sesión celebrada el

día doce de Abril de 2011, emitió el

siguiente Dictamen:

El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el proyecto de Decreto por el que se

aprueba ?Reglamento del Juego del Bingo Electrónico?.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Que, con fecha 9 de marzo de 2011, entrada el 10 de marzo de 2011, el

Consejero de Política Territorial, Justicia e Interior remitió al Presidente del Consejo

Consultivo de Aragón, para dictamen preceptivo, el proyecto de Decreto por el que se

aprueba el ?Reglamento del Juego del Bingo Electrónico?.

Asimismo remitió el expediente relacionado con el procedimiento instruido,

incorporando 67 documentos numerados, debidamente foliados y relacionados en un índice.

SEGUNDO.- Que, de los documentos incorporados en el expediente interesa

destacar los siguientes:

1. La Orden del Consejero de Política Territorial, Justicia e Interior, fechada el 13 de

diciembre de 2010, por la que dispone iniciar el procedimiento de elaboración del proyecto

de Decreto, encomendando a la Dirección General de Interior su redacción y la convocatoria

de un periodo de información pública.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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2. Una Memoria, fechada el 14 de diciembre de 2010, en la que se alude a la

competencia de la Comunidad Autónoma para dictar la norma, a los objetivos de la misma,

al procedimiento de su elaboración y a la previsión de los posibles efectos económicos que

se puedan derivar de su puesta en vigor. La memoria finaliza con una ? conclusión ? que

justifica la aprobación de la normativa propuesta

3. Un primer proyecto de Decreto, fechado el 14 de diciembre de 2010, que tiene un

artículo y una Disposición final Primera. A continuación, un Anexo con el texto del

?Reglamento del Juego del Bingo Electrónico ? que consta de diez artículos.

4. Una resolución del Director General de Interior, de fecha 14 de diciembre de

2010, por la que acuerda someter a información pública el proyecto de Decreto, justificando

la decisión en la delegación contenida en la Orden del Consejero del departamento de 13 de

Diciembre de 2011.

5. Un oficio del Director General de Interior, fechado el 14 de diciembre de 2010,

remitiendo a la Secretaría General Técnica la Orden de incoación, el proyecto de Decreto y

la Memoria justificativa.

6. Varios oficios de remisión del proyecto, para audiencia, a la Unión General de

Trabajadores (UGT), a Comisiones Obreras (CCOO), a Unión Sindical Obrera, a la

Asociación Empresarial de Máquinas Recreativas de Aragón (AZEMAR ARAGÓN), a la

Asociación de Empresarios de Salones de Juego de Aragón, a la Asociación Empresarial

Aragonesa de Juegos Autorizados (AEJU), a la Asociación de Empresarios de Azar de

Aragón (AEJAA), a la Asociación Regional de Consumidores Impoebro, al Casino de

Panticosa, a la Asociación Aragonesa de Jugadores de Azar en Rehabilitación (AZAJER), a

la Asociación Aragonesa del Juego del Bingo (AJUBIAR) y al Casino de Zaragoza, S.A..

7. Varios oficios al Servicio de Información y Documentación Administrativa para la

apertura del período de información pública; al Director General de Tributos; a las

Delegaciones Territoriales del Gobierno de Aragón en Teruel, en Huesca, en Tarazona, en

Ejea de los Caballeros, en Calatayud, en Barbastro, en Calamocha, en Jaca, en Fraga y en

Alcañiz; y a la Unidad de Policía de Aragón; con objeto de que pudieran efectuar

alegaciones o sugerencias al proyecto de Decreto.

8. Una fotocopia de dos hojas del Boletín Oficial de Aragón nº 254, de fecha 30 de

diciembre de 2010, en las que aparece el anuncio por el que se somete a información

pública el proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Juego del Bingo

Electrónico.

9. Una comunicación fechada de salida y recepción el 17 de Diciembre de 2010, de

la Secretaría General Técnica del departamento de Política Territorial, Justicia e Interior al

Director General sugiriendo que antes de tramitar el proyecto de Decreto se adecuase su

contenido al resto de las normas reglamentarias que afectaban al Juego del Bingo y a la

regulación de las apuestas deportivas, de competición y de otra índole, pendiente en aquel

momento de aprobación por el Gobierno de Aragón. Además, se sugería que se configurase

el bingo electrónico como una modalidad del juego del Bingo, haciendo referencia al

dictamen 117 /2010 de este Consejo Consultivo y a un informe fechado el 9 de diciembre de

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2010, previo a la orden de incoación que inicia el procedimiento y que no figura en el

expediente remitido.

10. A la vista del anterior el Director General de Interior emite, a su vez, un informe

de la misma fecha de 17 de diciembre de 2010 en el que, sustancialmente, señala que la

Comunidad Autónoma de Aragón puede regular con plena competencia cualquier tipo de

juego, siendo el bingo electrónico una apuesta mutua que puede practicarse en los

establecimientos de juego y que su régimen jurídico será el que fija el proyecto del Decreto,

no obstante lo cual se verá afectado por ? la normativa sectorial de cada subsector de Juego

en lo relativo a registro de prohibidos, controles de menores, aforos de locales, seguridad de

los mismos...?.

11. Un informe de la Dirección General de Tributos, de fecha 10 de enero de 2011,

en el que realiza tres observaciones sobre los artículos 4, 5 y 8 del proyecto, señalando que

la realizada sobre el último de esos artículos, el 8, relativo a la cuantía de los premios es

sustancial. El informe aconseja modificar el porcentaje previsto de premios porque altera la

tasa fiscal sobre el Juego (la cuantía del premio se establece ?entre el 80 y el 90% ? de lo

ingresado y la tasa sobre el Juego es del 20%, lo que daría lugar a un margen de beneficio

nulo o negativo). Como consecuencia de todo ello se informa desfavorablemente el

proyecto.

12. Otro informe, de fecha 26 de enero de 2011, en el que la propia Dirección

General de Tributos señala que ?la apuesta ? podría ser susceptible de dos normas

tributarias diferentes, la que establece el tributo sobre el 20% del valor de lo jugado o la que

establece el tributo en el 10% de la diferencia entre lo jugado y lo destinado a premio (la

primera corresponde a la norma general sobre el juego del Bingo, la segunda a la norma

general sobre las Apuestas). En consecuencia la Dirección General entiende que debería

hacerse la pertinente regulación tributaria sobre esta singular modalidad de apuesta e

informa que el Decreto no debe entrar en vigor antes del 1 de enero de 2012.

13. Se unen a continuación varios oficios de las Oficinas Delegadas del Gobierno

expresivos de que no se han producido alegaciones durante el período de información

pública presentadas en sus oficinas.

14. Varias alegaciones presentadas durante el período de audiencia de AZEMAR

ARAGÓN, de la Asociación de Empresarios de Salones de Juegos de Aragón, de la

Asociación de Empresarios de Juegos Autorizados de Aragón, de la Asociación Empresarial

de Aragonesa de Juegos Autorizados, de la Asociación Española de Empresarios de

Salones de Juegos Recreativos. También presentó alegaciones pero fuera de dicho plazo la

asociación AJUBIAR.

15. Un nuevo proyecto de Decreto, fechado el ?14-02-2010 ? (obviamente debería ser

?14-02-2011?), con un solo artículo y una disposición final. A continuación se une como

Anexo I el Reglamento del Juego del Bingo Electrónico con 11 artículos y un Anexo relativo

a la ? Comunicación de instalación de terminales del bingo electrónico ?.

16. Una certificación de la Secretaría de la Comisión del Juego de la Comunidad

Autónoma de Aragón de fecha 15 de febrero de 2011 en la que se expresa que en sesión

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celebrada el mismo día se había aprobado favorablemente y por unanimidad el proyecto de

Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Juego del Bingo Electrónico.

17. Una certificación de la Jefe del Servicio de Autorizaciones Administrativas y

Sanciones de la Dirección General de Interior expresiva de las alegaciones habidas (siete)

en el periodo de audiencia e información pública y de la presentada fuera de dicho periodo.

18. Un informe de la Dirección General de Interior, fechado el 15 de febrero de

2011, relativo al procedimiento seguido para la elaboración del proyecto de Decreto.

19. Otro informe, de la misma fecha y de la misma Dirección General de Interior,

sobre el contenido de las alegaciones presentadas durante el período de audiencia e

información pública.

20. Un Oficio de la Dirección General de Interior, fechado 15 de febrero de 2011,

remitiendo a la Secretaría General Técnica copia completa del expediente e informe acerca

de los trámites seguidos en la elaboración de la norma, a los efectos de lo previsto en el

artículo 50.1 d) de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón.

21. Un informe de la Secretaría General Técnica del departamento de Política

Territorial, Justicia e Interior, fechado el 21 de febrero de 2011, en el que se analiza el

encuadre competencial y la ubicación normativa para dictar la disposición proyectada, el

procedimiento de su elaboración, su estructura y diversas consideraciones sobre el

articulado del texto del reglamento que afectan a los artículos 1, 2, 6 y 7. En el caso de los

tres últimos desde el punto de vista de la más correcta técnica normativa.

22. Como respuesta al informe de la Secretaría General Técnica, la Jefe del Servicio

de Autorizaciones Administrativas y Sanciones de la Dirección General de Interior evacuó el

mismo día 21 de febrero de 2011 otro informe señalando que se aceptaban todas las

sugerencias de mejora de técnica normativa efectuadas, y en lo relativo al coste económico

que conllevaría para la Dirección General de Interior la explotación del juego del bingo

electrónico matizó que no comportaría más gasto que la necesaria modificación del Registro

General del Juego a los efectos de inscribir a los fabricantes, a las empresas prestadoras

del sistema de interconexión del Bingo Electrónico y a la anotación de los locales de juego y

de los terminales autorizados en el citado Registro, ponderando que la repercusión

económica de la aplicación del proyecto de Decreto sería en todo caso positiva para la

Comunidad Autónoma por ?los ingresos derivados de los tributos sobre el juego del bingo

electrónico y de las tasas administrativas por la prestación de servicios técnicos de juego ?.

Finalmente, señaló que se añadía por razones de seguridad jurídica una nueva

disposición final, que pasaba a ser la primera del proyecto, suprimiendo la obligatoriedad de

que el bingo electrónico solo pudiera desarrollarse como apuesta mutua, tal y como estaba

dispuesto en el Decreto 2/2001, de 11 de enero, por el que se aprobó el Reglamento de

Apuestas Deportivas, de Competición o de otra índole, y que ahora se modificaba en tal

sentido.

23. Un nuevo proyecto de Decreto, fechado ? 21-02-2010 ? (obviamente debe ser ? 21-

02-2011 ?), que consta de un solo artículo y de dos disposiciones finales. Se añade un Anexo

que ya no aparece numerado y que contiene el Reglamento del Juego del Bingo Electrónico

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con 11 artículos. Al final del reglamento se añade un Anexo I relativo a la ?Comunicación de

instalación de terminales de bingo electrónico?.

24. Un informe de una Letrada de la Dirección General de Servicios Jurídicos del

Departamento de Presidencia, fechado el 4 de marzo de 2011, con determinadas

sugerencias de fondo y relativas a técnica normativa.

25. Un nuevo proyecto de Decreto, fechado ? 7-03-2010 ? (obviamente debe ser ? 7-

03-2011 ?), que consta de un solo artículo y de dos disposiciones finales. Se une a

continuación, como Anexo, el Reglamento del Juego del Bingo Electrónico, que ahora

consta de 23 artículos divididos en cuatro capítulos, sin duda como consecuencia de las

sugerencias realizadas por los Servicios Jurídicos.

26. Un informe de la Jefa del Servicio de Autorizaciones Administrativas y Sanciones

de la Dirección General de Interior, fechado el 9 de marzo de 2011, en el que explicita que

tras el informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos se ha procedido a la redacción

de nuevo del proyecto de Decreto (se refiere a la versión ? 7-03-2011 ?) introduciendo

modificaciones en la exposición de motivos, mejorando la sistemática de la norma,

introduciendo en el reglamento una división en capítulos y desdoblando algunos artículos,

precisando en su contenido el régimen jurídico de aplicación al Juego del Bingo Electrónico,

suprimiendo la limitación de un solo servidor central del bingo electrónico y corrigiendo

algunas expresiones poco acertadas o equívocas.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

- I -

Analizada la documentación recibida, debe señalarse en primer lugar que

conforme dispone el artículo 15.3 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo

de Aragón, se someten a su dictamen preceptivo los ? proyectos de reglamentos ejecutivos y

sus modificaciones ?.

La ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón (en adelante

LPGA), por su parte, establece en su artículo 50.1.c) que los proyectos de reglamento,

antes de su aprobación, deben ser sometidos preceptivamente al dictamen del Consejo

Consultivo en los casos previstos en la legislación que lo regula.

La disposición normativa que se dictamina desarrolla el artículo 2.2 de la ley 2/2002,

de 28 de Junio, del Juego, que considera apuesta ? la actividad del juego por la que se

arriesga una cantidad económicamente determinada sobre resultados de un acontecimiento

deportivo o de otra índole, previamente establecido, de desenlace incierto? y los artículos

5.1,10 y 11 de la propia ley que atribuyen al Gobierno de la Comunidad Autónoma la

regulación y ordenación de la actividad del juego y apuestas. Tiene, por tanto, carácter

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ejecutivo, tal y como ha sido considerado en relación con otras disposiciones generales

sobre la regulación de las distintas modalidades de juegos o de las apuestas deportivas, de

competición o de otra índole (dictámenes, entre otros, de la Comisión Jurídica Asesora

números 83/2002 y 84/2007, 83/2008 y 84/2008, o de este Consejo Consultivo números

231/2009 y 117/2010).

La Disposición adicional segunda del Decreto 2/2011, de 11 de Enero, por el que se

aprobó el Reglamento de Apuestas Deportivas, de Competición o de otra índole, dispuso

que el Gobierno desarrollaría por Decreto ? la modalidad de apuesta mutua, denominada

juego de bingo electrónico ?.

Y el proyecto de Decreto presentado tiene por objeto aprobar el reglamento que

regula el juego de apuesta ? bingo electrónico ? y modificar la consideración de esa apuesta

como del tipo ? mutua ?, corrigiendo así la redacción de la Disposición adicional segunda del

Decreto 2/2011, de 11 de Enero, mencionado, y del párrafo segundo de la letra a) del

apartado 1 del artículo 3 del reglamento que aprobó aquel Decreto, de forma que ahora se

suprime su consideración como tal apuesta mutua.

- II -

Dado el objeto del dictamen solicitado, una disposición de carácter general,

corresponde emitir el dictamen, de acuerdo con lo previsto en el artículo 19 a) LPGA, al

Pleno de este órgano consultivo y cuyo contenido, sin expresar motivaciones de interés

político, de oportunidad o de conveniencia que no le han sido expresamente solicitadas,

deberá ser estrictamente jurídico, confrontando el proyecto normativo sometido a consulta

no sólo con la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Aragón, sino también con el resto

del ordenamiento jurídico.

-IIIAfirmada

la competencia del Consejo Consultivo para emitir este dictamen

preceptivo, no ofrece duda la que pertenece al Gobierno de Aragón para dictar normas en

materia juego, apuestas y casinos, título competencial que se reconoce a la Comunidad

Autónoma en el artículo 71, 50ª, de la ley orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del

Estatuto de Autonomía de Aragón, cuando le atribuye la competencia exclusiva en materia

de ? Juego, apuestas y casinos, incluidas las modalidades por medios informáticos y

telemáticos, cuando la actividad se desarrolle exclusivamente en Aragón?, y ello puesto en

relación con el art. 43.1 LPGA cuando dispone que ?la potestad reglamentaria reside en el

Gobierno?, no obstante lo cual ?sus miembros podrán ejercerla cuando los habilite para ello

una ley o un reglamento aprobado por el Gobierno ?, y con el artículo 13 de la ley 2/2000, de

28 de Junio, del Juego, que atribuye al Consejero de Presidencia y Relaciones

Institucionales la facultad de proponer al Gobierno, previo informe de la Comisión del Juego,

disposiciones reglamentarias reguladoras de los juegos y apuestas incluidos en el Catálogo,

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competencia que hoy reside en el Consejero de Política Territorial, Justicia e Interior en

virtud de lo dispuesto en el artículo 1 d) del Decreto 225/2007, de 18 de Septiembre, del

Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la Estructura Orgánica del Departamento y que

le atribuye la competencia en la ? gestión de las funciones asumidas por la Comunidad

Autónoma en materia de casinos, juegos y apuestas, a excepción de la gestión de los

tributos y las tasas administrativas sobre el juego?.

-IVPor

lo que se refiere al procedimiento de elaboración del Proyecto de Decreto puede

señalarse que:

A) Se inició formalmente mediante una Orden del Consejero competente de fecha

13 de Diciembre de 2010 que encomendó la elaboración de la norma a la Dirección General

de Interior, en la que además le delegó la facultad de convocar un periodo de información

pública, ampliando así el trámite de audiencia previsto en el artículo 49.1 LPGA.

La Orden justificó la procedencia de la norma ?ante la notable presencia que en la

sociedad actual tienen las nuevas tecnologías, y en particular ante el auge experimentado

por los juegos de azar desarrollados a través de vías remotas, electrónicas o telemáticas,

los cuales está proporcionando una nueva oferta comercial de ocio y juego que precisa la

necesaria regulación?? y con el fin de proteger a ?los participantes, la infancia,

adolescencia y de las personas que presenten adicción al juego patológico y eviten

situaciones de competencia desleal respecto de las empresas de juego actualmente

autorizadas para explotar el juego presencial?.

B) Se elaboró una memoria el 14 de Diciembre de 2010 expresiva de la

competencia que corresponde a la Comunidad autónoma en materia de juego, de los

objetivos perseguidos por la norma que se proyectaba, a los que se añadía respecto de los

contemplados en la Orden de incoación la ? delicada situación que atraviesa el sector del

juego ? y la necesidad de su revitalización ? mediante la introducción de nuevas ofertas de

juego ?.

En el citado documento se expresó la competencia que sobre el juego correspondía

a la Comunidad Autónoma de acuerdo con el Estatuto de Autonomía y la potestad

reglamentaria que correspondía al Gobierno de Aragón, con cita de la ley del Presidente y

del Gobierno de Aragón.

C) Se redactó un primer borrador de decreto el 14 de Diciembre de 2010 al que se

añadió un anexo identificado como ? Anexo único? y con el título de ? Reglamento del Juego

del Bingo Electrónico ?.

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Posteriormente, el 14 de Febrero de 2011, y sin ninguna explicación aparente pero

después del periodo de audiencia e información pública, se redactó una nueva versión que

esta vez incorporaba el ?Reglamento del Juego del Bingo Electrónico ? identificándolo como

?Anexo I ? e incluyendo amplias modificaciones en su texto.

Y más tarde, el 21 de Febrero de 2011 y el 7 de Marzo de 2011, se elaboraron dos

nuevas versiones del proyecto después del informe favorable de la Comisión del Juego y del

informe de la Secretaría General técnica del departamento la primera y después del informe

de los Servicios jurídicos la segunda, con notables variaciones en este último caso en su

estructura y contenido.

C) El texto del proyecto elaborado inicialmente y fechado el 14 de Diciembre de

2010 fue el que se sometió a audiencia e información pública y a informe de la Comisión del

Juego, que lo emitió en sentido favorable y por unanimidad el 15 de Febrero de 2011.

D) La audiencia de las organizaciones y asociaciones representativas se convocó

mediante oficios suscritos por el Director General de Interior y la información pública por

resolución del propio Director de fecha 14 de Diciembre de 2010, publicándose el

correspondiente anuncio en el diario oficial de 30 de Diciembre de 2010.

E) La segunda versión del proyecto, la fechada el 14 de Febrero de 2011, fue

remitida a la Secretaria General Técnica del departamento para la emisión del informe al

que se refiere el artículo 50.1.a) LPGA., lo que efectivamente hizo con fecha 21 de Febrero

de 2011 advirtiendo de la limitación de la Memoria, de la necesidad de precisar en la norma

los lugares dónde se podría practicar el ? bingo electrónico ?, de la necesidad de atender a su

consideración como apuesta ? mutua ?, y de diversas correcciones aconsejadas por una

mejor técnica normativa.

F) Las alegaciones habidas, fundamentalmente desde las organizaciones

empresariales de operadores del juego del Bingo, analizadas por la Dirección General de

Interior, junto con el informe de la Secretaria General Técnica, dieron lugar a la modificación

de la segunda versión del proyecto, redactándose una tercera fechada el 21 de febrero de

2011.

G) La tercera versión del proyecto fue remitida para informe de la Dirección General

de los Servicios Jurídicos, informe que fue evacuado el 4 de Marzo de 2011 dejando

constancia -sin crítica- de los trámites seguidos en el procedimiento de elaboración de la

norma y sugiriendo la conveniencia de alterar la sistemática del reglamento que aprobaba el

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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decreto proyectado, dividiendo los artículos en capítulos para una mejor sistemática y por

razón de la extensión de alguno de ellos.

En cuanto al contenido del texto reglamentario propuso modificaciones, algunas de

las cuales tuvieron carácter sustancial, como la de fijar un régimen jurídico claro y específico

para el ? bingo electrónico ? o la de preservar la libre competencia recogiendo la posibilidad

de que pudieran existir varios servidores centrales que asegurasen la estimulación de la

actividad del sector, que fue recogida como una de las motivaciones de la norma.

H) El informe de los Servicios Jurídicos dio lugar a una cuarta versión del proyecto,

la fechada el 7 de Marzo de 2011, en la que se modificó la ? exposición de motivos? , la

sistemática del reglamento, el régimen jurídico de la apuesta del ? bingo electrónico ?, la no

limitación de un solo servidor central del bingo electrónico y varias correcciones

aconsejadas por la mejor técnica normativa. Y así lo expresó el informe de la Dirección

General de Interior de 9 de Marzo de 2011, último documento del expediente.

El proyecto de decreto, pues, que se somete a dictamen de este Consejo Consultivo

es la versión fechada el 7 de Marzo de 2011.

-VA

la vista del procedimiento de elaboración de la norma y atendiendo sobre todo a

las modificaciones sustanciales habidas entre la versión ahora sometida a dictamen y

aquella otra que fue sometida a la audiencia de las organizaciones y asociaciones

representativas, a información pública y a informe preceptivo de la Comisión del Juego, e

incluso atendiendo a las diferencias existentes entre el proyecto definitivo y el sometido a la

consideración de la Secretaría General Técnica del Departamento proponente de la norma,

procede hacer las siguientes consideraciones:

a) En el expediente solo figura la Memoria elaborada el 14 de Diciembre de 2010,

simultánea al primer borrador de la misma fecha, de forma que su contenido apenas

representa el cumplimento formal de su exigencia, puesto que su generalidad no permite

siquiera conocer cuál va a ser la inserción de la norma propuesta en el ordenamiento

jurídico (el bingo electrónico solo deja de ser una apuesta mutua en la última versión) o

como va favorecer la misma al ? subsector del bingo ?, cuando en el artículo 17.1 de la ley

2/2000, de 28 de Junio, del Juego, las salas de bingo se configuran como locales

reservados para la práctica del juego del bingo en sus distintas modalidades y la instalación

de maquinas recreativas tipo B o asimiladas (apartado 2 del mismo artículo 17 citado).

b) Transcurrido el periodo de audiencia e información pública no se ha elaborado

una Memoria complementaria de la anterior, recogiendo las consideraciones que merecen

las alegaciones habidas en el procedimiento y, después, las correspondientes al análisis de

los informes de la Secretaría General Técnica y de los Servicios Jurídicos que en este

supuesto han dado lugar a variaciones sustanciales del proyecto y a como se produce su

inserción en el ordenamiento jurídico.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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c) Por ello procede recordar que este Consejo Consultivo ha venido reiteradamente

señalando que la Memoria ? es una pieza capital e ineludible en el procedimiento elaborador

de una disposición de carácter general?, entendiendo que no lo es sólo por una exigencia

formal que atiende necesariamente al procedimiento de seguridad jurídica, consagrado en el

artículo 9.3 de la Constitución, sino porque es absolutamente necesario que en la Memoria

se reflejen puntualmente las razones que motivan la nueva norma; Si la Memoria debe de

dar razón de los motivos que empujan al creador de la norma para promulgarla, es oportuno

que los futuros destinatarios de la norma tengan elementos de juicio para apreciar aquella

intención confesada para poder valorar si está en correlación con los específicos mandatos

que contiene, sin que sea suficiente una vaga descripción de lo que significará la norma y

de las consecuencias prácticas de la misma...Una falta de razonamiento explícito, amplio y

claro en las Memorias puede generar la oscuridad de los propósitos del órgano proponente

del proyecto y la clausura de un debido control jurisdiccional e incluso de la crítica social,

que debe facilitarse en un concepto democrático del funcionamiento de la Administración?.

(Vid. entre otros muchos el dictamen 155/2005).

d) En este caso resulta incuestionable que la Memoria debería explicitar claramente

porqué se modifica el segundo párrafo del apartado 1 a) del artículo 3 del reglamento de

?Apuestas Deportivas, de Competición o de otra índole ? que aprobó el Decreto 2/2011, de 1

de Enero, del Gobierno de Aragón, y también la disposición adicional segunda de ese

decreto. O porqué se modifican de manera indirecta los artículos 18 y 19 de aquel

reglamento, relativos a los locales de apuestas, si ahora la apuesta ? bingo electrónico ? solo

podrá formalizarse en las ? Salas de Bingo ? o en los ? Salones de Juego ? en los lugares

donde no existan aquellas.

e) La limitación de los locales para la formalización de la apuesta ? bingo

electrónico " a la que se ha hecho referencia no aparecía en el borrador del proyecto

sometido a la audiencia de las organizaciones y asociaciones representativas y a la

información pública, y tampoco la posibilidad de más de tres ? servidores centrales de bingo

electrónico ?, ni la ahora más desarrollada ? arquitectura del sistema de juego ?.

f) La Comisión de Juego, órgano consultivo que debe informar preceptivamente

todas las disposiciones reglamentarias dictadas en desarrollo y aplicación de la ley 2/2000,

de 28 de Junio, del Juego, tampoco ha podido conocer esas modificaciones sustanciales

introducidas en la tercera versión del proyecto y culminadas en la última versión, la de 7 de

Marzo de 2011.

Todo lo cual viene a poner de manifiesto, a juicio de este Consejo Consultivo, un

defecto legal en el procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto que ahora se

somete a dictamen que deberá necesariamente subsanarse con la redacción de nueva

Memoria, la convocatoria al menos de un periodo de audiencia a las organizaciones y

asociaciones reconocidas por la ley que guarden relación directa con la norma y, desde

luego, con la remisión del proyecto de decreto considerado como definitivo a la Comisión del

Juego para su informe preceptivo, sin que la práctica de los nuevos trámites pueda afectar a

la necesidad o urgencia de la disposición porque su entrada en vigor está prevista para el 1

de Enero de 2012.

Ello no obstante, como se ha puesto de manifiesto en dictámenes anteriores, el

Consejo Consultivo atendiendo a razones de economía procedimental continúa su labor

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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examinadora por si subsanados los defectos señalados no resultara una nueva modificación

sustancial del texto, lo que permitiría mantener el dictamen en su integridad sobre las

restantes cuestiones tratadas.

- VI -

Por lo que se refiere al contenido del proyecto de Decreto remitido debe señalarse

en un primer momento que el título ? Decreto? del Gobierno de Aragón, por el se aprueba

el reglamento del juego del bingo electrónico ? no permite adecuadamente la identificación e

interpretación del contenido de la norma.

De una parte, porque en la disposición adicional primera del Decreto ya se produce

una modificación de la disposición adicional segunda del Decreto 2/2011, de 11 de Enero,

por el que se aprueba el reglamento de ? Apuestas Deportivas, de Competición y de otra

índole ? y del párrafo segundo del apartado 1 a) del artículo 3 de aquel reglamento; y, de

otra, porque la referencia al ? juego del bingo electrónico ? resulta equivoca al no estar

contemplada esa modalidad en el juego del bingo tal y como este viene regulado en el

reglamento aprobado por el Decreto 142/2008, de 22 de julio, y aún porque el propio

concepto del ? bingo electrónico ? recogido en el artículo 2.1 del texto reglamentario que se

aprueba lo reconoce solo como una ? apuesta inspirada en el juego del bingo ?.

El titulo de la norma, pues, deberá modificarse para expresar claramente su

contenido y objeto, de la misma forma que se sugiere que en el resto del decreto y en todo

el texto reglamentario las referencias al ? juego del bingo electrónico ? sean hechas al ? juego

de apuesta de bingo electrónico ?, o solo al ? bingo electrónico?, con el fin de evitar la

interpretación de que se trata de una modalidad del juego del Bingo.

El proyecto de Decreto sometido a dictamen consta de un preámbulo, de un artículo

único, y de dos disposiciones finales.

El preámbulo o texto introductorio trata de cumplir formalmente con su función de

describir su contenido, indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias

y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta la norma, pero se separa claramente de la

Memoria justificativa que existe en el expediente al evidenciar diferentes razones para la

innovación normativa que, por otra parte, no se justifica suficientemente en relación a la

consideración del ? bingo electrónico ? como una ?apuesta ?, sin determinar ahora qué ?tipo ? de

apuesta porque se modifica el reglamento aprobado por el Decreto 2/2011, de 11 de Enero,

aunque pueda atisbarse por el contenido de los informes de la Dirección General de

Tributos -especialmente en el de fecha de 26 de Enero de 2011- que la razón estriba en la

diferente fiscalidad aplicable (? la que establece el 20% sobre el valor de lo jugado (norma

general del bingo) o la que establece el 10% sobre la diferencia entre lo jugado y lo

destinado a premios (norma general sobre apuestas) ?), consideración que obliga a la citada

Dirección General a aconsejar que la entrada en vigor del reglamento se acompase ? a la

pertinente regulación tributaria sobre esa singular modalidad de apuesta? , y para el caso

que se estime necesaria la publicación antes de esa regulación a informar que ?el proyecto

de Decreto no puede entrar en vigor antes de 1 de Enero de 2012? , pero una razón u otra

deberían haberse expresado con claridad en la parte expositiva de la norma.

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Además, en el penúltimo apartado del Preámbulo se deja constancia de que el

Decreto ? ha sido consultado a las asociaciones, organizaciones y empresarios afectados en

el ámbito de aplicación e informado favorablemente por la Comisión del Juego? ?, pero de

acuerdo con lo ya manifestado los contenidos sometidos a audiencia e información pública y

a la Comisión del Juego fueron sustancialmente diferentes a los que ahora se pretenden

aprobar.

Por lo que se refiere a la fórmula promulgatoria su redacción es correcta, al

separar la intervención de otros órganos consultivos que legalmente tienen atribuida la

emisión de informes preceptivos de la propia fórmula, para evitar así la confusión sobre el

valor de cada una de las intervenciones.

El artículo único del Decreto, relativo a la aprobación del reglamento que se inserta

a continuación como anexo, no merece ninguna consideración especial.

La disposición final Primera , relativa a la modificación del Decreto 2/2011, de 11

de Enero, debería modificarse en su redacción por razones de técnica normativa. El texto

marco debería referirse más acertadamente a la ? Disposición adicional segunda ? del decreto

que es la disposición que se quiere modificar, aun cuando por razones de derogación

normativa la aprobación de la regulación ahora proyectada haría innecesaria esa

modificación, aunque pueda mantenerse la del ? párrafo segundo del apartado 1 del artículo

3? con un enunciado más preciso: ? Se modifica el párrafo segundo del apartado 1 a) del

artículo 3 del reglamento de Apuestas Deportivas, de Competición o de otra índole, que

quedará redactado de la siguiente manera:? ?.

Y eso siempre que la redacción sea la querida porque si se dice en el nuevo

precepto modificado ? Se considerará a todos los efectos como modalidad de apuesta, a

desarrollar en los establecimientos de juego, el denominado juego de bingo electrónico??

carece de sentido que en el artículo 3 del reglamento que se aprueba a continuación se

limite el desarrollo de la apuesta ?en las salas de bingo y en los salones de juego ubicados

en las localidades donde no se encuentran autorizadas salas de bingo?, y ello porque en el

artículo 15.2 de la ley de Juego son también establecimientos de juego, entre otros, los

Salones de juego en general, los Salones recreativos y los Espacios especialmente

habilitados en los que es posible, con las limitaciones que en cada caso se establezcan,

todo tipo de apuestas de acuerdo con el artículo 15.3 de la propia ley.

La disposición final Segunda cuando dispone la entrada en vigor de la norma el 1

de Enero de 2012 no requiere ninguna consideración de legalidad, pero procede señalar

que ese amplio plazo de ? vacatio legis ? no viene justificado en la Memoria ni en el texto

introductorio de la norma.

- VI -

Por lo que se refiere al reglamento que se inserta como anexo del Decreto puede

señalarse que el interés fundamental del nuevo marco regulatorio se centra en la posibilidad

de jugar al bingo tradicional en las salas de bingo fundamentalmente (artículo 4), pero a

través un terminal electrónico en el que se adquieren los cartones y en el que se recibe

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información sobre las extracciones de cada partida y premios (artículos 2.1, 9.2 y 12) que

está conectado a un servidor de sala que controla el juego y el registro de las compras de

cartones y cobro de premios (artículo 11) y que, a su vez, está conectado a un servidor

central que controla la extracción automática de bolas que se van produciendo en el

desarrollo de la partida (artículo 10), pero sin que tal actividad se considere ? juego ? o

?máquina recreativa?, sino ? apuesta mutua ? en la norma vigente, el reglamento de ? Apuestas

deportivas, de Competición o de otra índole ? aprobado por Decreto 2/2011, de 11 de Enero,

o simplemente ? apuesta ?, sin definir su tipo, en el proyecto de Decreto que se dictamina.

El articulado del reglamento que está dividido en cuatro capítulos (I.- Disposiciones

Generales; II.- Régimen autorizaciones; III.- Arquitectura del Sistema de Juego; y IV.-

Reglas y Desarrollo del Juego del Bingo Electrónico) y 23 artículos merece algunas

observaciones de distinto significado jurídico que se exponen a continuación.

En el artículo 1, relativo al objeto, deberá suprimirse como se ha señalado

anteriormente la referencia a ? juego del bingo electrónico ? y sustituirse por la de ? juego de

apuesta de bingo electrónico ? o simplemente ? bingo electrónico ?. Y el mismo criterio deberá

seguirse en el resto del texto articulado.

El artículo 3, relativo a los locales en donde es posible la apuesta del ?bingo

electrónico?, limita la posibilidad de la apuesta en las Salas de bingo y allí donde no existan

a los Salones de Juego. Esa limitación contradice la posibilidad más amplia (? a desarrollar

en los establecimientos de juego? ) de la apuesta contemplada en el párrafo segundo del

apartado 1 a) del artículo 3 del reglamento de ? Apuestas deportivas, de Competición o de

otra índole ? que se modifica en el proyecto de Decreto pero con la misma redacción

transcrita, por lo que la redacción de este articulo y la del precepto que se modifica deberán

coordinarse.

En el artículo 5 , relativo a la autorización de la explotación del servidor central del

bingo electrónico, se exige como requisito haber obtenido solicitud de interconexión ? de un

número de salas de bingo que garanticen la viabilidad del juego del bingo electrónico?. Pero,

al margen de que no se hace referencia también a los Salones de juego, la exigencia

representa la posibilidad de una notable discrecionalidad en el cumplimiento del requisito en

perjuicio de la seguridad jurídica ex artículo 9.3 CE, porque en el resto del articulado en

ningún precepto se define ? la viabilidad del juego ?, algo que parecería necesario si se trata

de un juego de apuesta que, por definición, consiste en arriesgar una cantidad económica

determinada sobre los resultados de un acontecimiento de resultado incierto.

De la misma manera, la referencia en el apartado e) de este artículo 5 al

Reglamento del juego del Bingo como conjunto de normas aplicables a la organización y

funcionamiento de la apuesta ? bingo electrónico ? deberá corregirse, ya que comporta

además de un error de sistemática (es en el artículo 4 donde se regula el régimen jurídico

de la apuesta) una desacertada referencia, puesto que entre las modalidades del juego del

Bingo (Capitulo I del Título VI del reglamento de dicho juego aprobado por Decreto

142/2008, de 22 de Julio) no figura ninguna como la mencionada.

En el artículo 8 , apartado 3 , la obligación de que los salones de juego en los que se

instalen terminales de bingo electrónico deban interconectarse con el servidor de sala de

una sala de bingo, vulnera, atendiendo a la descripción y regulación de este elemento

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técnico en el articulo 11 posterior, la libertad de empresa amparada por el artículo 38 CE, de

forma que esa exigencia solo podrá establecerse como posibilidad para el caso de que el

titular del salón de juego no desee o no pueda instalar su propio ?servidor de sala?.

En el artículo 10, apartado 3, relativo a la condiciones técnicas del servidor central,

se exige que los datos transmitidos se guarden en copias de seguridad por un periodo

máximo de 30 días, plazo breve si atendemos a las inagotables formulas de archivo

informático de copias de seguridad o a los tres meses exigidos para la conservación de las

actas de las partidas de bingo tradicional. En todo caso la referencia al plazo debería ser al

periodo mínimo y no máximo como se recoge en el proyecto.

La misma consideración anterior vale para el artículo 11, apartado 2 , relativo a las

copias de seguridad de los servidores de sala.

La redacción del artículo 12, apartado 3 , no es acertada cuando se refiere al ??

Anexo I del reglamento que se aprueba con este Decreto, que deberá? ?. La cita correcta

debería ser ??Anexo I de este reglamento, que deberá??.

El artículo 15, referido a los cartones electrónicos explica en qué consisten, pero

tratándose de cartones ? virtuales ? y teniendo en cuenta los numerosos condicionantes

técnicos de los restantes elementos de la apuesta, tal vez debería expresarse cómo se

genera la serie de números que contienen tales cartones y que se convierten en la apuesta.

O, al menos, expresar si los genera el terminal aleatoriamente o si el apostante puede

generar su propio cartón asignando los números que elija.

El apartado 5 del artículo 19, relativo a la forma en la que en cada terminal se

puede comprobar el desarrollo del inicio de la extracción de bolas sería aconsejable

corregir la expresión ??para el inicio del sorteo? por la de ?? para el inicio de la apuesta?. Y

la referencia al ?articulo 6 de Reglamento que se aprueba mediante este Decreto? es

también incorrecta, la cita debería ser ?articulo 6 de este reglamento?.

La misma consideración efectuada en el último inciso del párrafo anterior sirve para

el apartado 10 de este artículo 19 .

El apartado 15 del artículo 19 debería suprimirse y trasladar parte de su contenido,

exigido por una más adecuada sistemática, al apartado 2 del artículo 20 posterior.

El inciso inicial del apartado 19 del artículo 19 es redundante con el apartado 3 del

mismo artículo y deberá suprimirse.

El apartado 1 del artículo 21 , relativo al pago de los premios, difiere en su contenido

del apartado 18 del artículo 19 referido a la misma cuestión, podría suprimirse este apartado

y regular el pago solo en este artículo 21.

En el artículo 22 , relativo a la verificación y control del sistema, solo se hace

referencia a las salas de bingo, cuando las obligaciones allí recogidas deberían extenderse

a los salones de juego en donde sea posible la apuesta de ? bingo electrónico ?.

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En el artículo 23 , relativo a la averías del sistema, la referencia en su apartado 3 al

?resto de locales autorizados ?, no se compadece con la limitación de la apuesta en el

artículo 3 a salas de bingo y salones de juego en determinadas circunstancias.

Por último, con carácter general se recomienda un análisis y repaso detallado de la

sintaxis y gramática del texto del reglamento, en especial en los contenidos de los artículos

5.1.a), 7.2.e), 11.1, 12.1, 12.3, 13, 15, 16, 17.2, 19.2, 19.5, 19.11, 19.19 y 22.4.

De acuerdo con lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente

Dictamen:

Procede informar favorablemente el Proyecto de Decreto del Gobierno de Aragón

?por el que se aprueba el Reglamento del Juego del Bingo Electrónico, siempre que se

atiendan las observaciones efectuadas sobre el procedimiento de elaboración y de legalidad

en las consideraciones jurídicas contenidas en el cuerpo del Dictamen.

Zaragoza, a doce de abril de dos mil once.