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09/02/2023
Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 35/2010 de 12 de enero de 2010
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo de Aragon
Fecha: 12/01/2010
Num. Resolución: 35/2010
Cuestión
Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente de tráfico ocasionado por la existencia de piedras enla calzada de la carretera A-137.
Contestacion
Número Expediente: 239/2009Administración Consultante: Comunidad Autónoma
Materia:
Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios
COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN
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DICTAMEN Nº 35 / 2010
Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de
la Administración derivada de accidente de tráfico ocasionado por la existencia de piedras
en la calzada de la carretera A-137.
ANTECEDENTES
Primero.- En escrito de fecha 7 de mayo de 2008, firmado por M.C., en representación
alegada de J.C., registrado de entrada en el Registro General del Gobierno de Aragón el día
siguiente, se efectuó una reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración
autonómica, titular de la carretera A-137, y la siguiente exposición de hechos:
?Mi representado es propietario del vehículo Ford Escora (sic), matrícula ?, y el
pasado día 11-01-08 circulaba mi representado con su vehículo, por la carretera A-
137, cuando a la altura aproximada del kilómetro 3,500, se vio sorprendido con que a
su paso caía desde la montaña aledaña a la carretera a ésta una piedra de grandes
dimensiones, no pudiendo hacer nada para evitar golpearse con la misma,
ocasionándose daños en el turismo?, estimados en 2.299,65 ?.
Como prueba se solicita en el escrito de reclamación la aportación al expediente del
reportaje fotográfico realizado por la Guardia Civil.
Después de una alusión a no haber percibido cantidad alguna por indemnización de
los daños, así como a la no formulación de otra reclamación, se hace mención en el escrito
a la titularidad de la carretera, a lo establecido en los artículos 11 y 39 de la Ley de
Carreteras de Aragón y a Sentencias del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Al escrito de reclamación fueron adjuntadas fotocopias compulsadas de los siguientes
documentos: 1) ? Autorización, corregida, de J.C. a favor de M.C. para formular la
reclamación; 2) ? Atestado de la Guardia Civil; 3) ? Permiso de circulación del vehículo
siniestrado;4) ? Liquidación del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica; 5) ?
Permiso de conducir del propietario del vehículo; 6) ? D.N.I del mismo; 7) ? Factura de
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reparación del vehículo por importe de 2.299,65 ?, I.V.A incluido; 8) - Condiciones
particulares de la póliza del seguro de automóviles.
Segundo .- Por providencia del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y
Transportes de 23 de julio de 2009 se designó Instructor del procedimiento, ?de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, y los artículos 4 y siguientes del reglamento de los procedimientos de las
Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el Real
Decreto 429/1993, de 26 de marzo?.
Tercero.- Cumplimentado lo solicitado por el Instructor, el Comandante accidental del
Puesto de la Guardia Civil de Salvatierra de Esca, con escrito de fecha 24 de agosto de
2009 remitió el atestado, sin adjuntar el reportaje de fotografías ?por carecer de éstas en la
unidad?.
En el atestado consta únicamente lo manifestado por el conductor y propietario del
vehículo, coincidiendo los hechos con los del escrito de reclamación.
Anteriormente, con escrito de 2 de agosto 2009, la misma Comandancia facilitó el
texto de la Diligencia de Inspección Ocular, fechada el día del accidente, ?realizada por los
componentes que se personaron en el lugar del siniestro, dando veracidad de los hechos?.
El texto de esta Diligencia es como sigue:
?Que una vez personados en el Km. 3,500 aproximadamente de la carretera A-137,
observan un vehículo de marca Ford Escort de color blanco con matrícula ? el cual
presenta un gran impacto en su defensa delantera, rompiendo también los focos
antiniebla así como el radiador de dicho vehículo?.
?Que el impacto ha sido producido por una piedra de grandes dimensiones, la cual se
encuentra en mitad de la carretera así como los restos del vehículo producidos por
dicho impacto?.
?Que las condiciones meteorológicas y el estado de la vía eran desfavorables debido a
que se trata de una carretera de montaña, las cuales (las montañas) no se encuentran
cubiertas por ningún tipo de malla metálica o similar, y la carretera se encuentra
delimitada sólo por sus laterales y no teniendo una anchura superior a 3 metros?.
Cuarto.- Con fecha 9 de septiembre de 2009 el Jefe de la Sección Conservación y
Explotación de la Subdirección de Carreteras del Servicio Provincial de Obras Públicas,
Urbanismo y Transportes de Zaragoza, acerca del accidente de referencia, que identifica el
lugar y la fecha, informó:
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?1.- La carretera A-137 es de titularidad de la Comunidad Autónoma de Aragón. 2.- En
la fecha citada NO existían obras en la citada vía. 3.- No procede (con referencia al
supuesto de existir obras). 4.- En la carreta citada y debido a la frecuencia de
desprendimientos existe colocada la siguiente señalización: Señal P-26.-
Desprendimientos frecuentes. Ascendiendo al valle en los pp.kk. 3,900, 5,600 y
10,250.- Descendiendo del valle en los pp.kk. 7,300, 11,010 y 12,200.5.- La realidad
del elemento lesivo y su certeza deberán ser afirmados por el correspondiente
atestado de la Fuerza Actuante, del que se carece en este expediente. 6.- La relación
de causalidad se deduce al haber ocurrido en una carretera A-137 afecta al servicio
público, y aun siendo impredecible la caída de piedras y aun estando señalizado el
tramo, la relación parece clara. 7.- El tramo en cuestión es, dada su orografía, motivo
de frecuentes accidentes similares. La posibilidad de corrección del origen de la caída
de piedras es remota, dada la inaccesibilidad de los montes y lo impredecible de las
caídas. 8.- Valoración de los daños alegados.- Al carecer de factura, atestado y
relación de daños no es posible entrar en la valoración. Todo depende de qué partes
fueran dañadas por la piedra. 9.- En cuanto a otros aspectos relevantes de cara a la
resolución, no cabe mas que contemplar el reportaje que se adjunta de la zona en
cuestión del último desprendimiento, para juzgar que una malla o similar solución no
pueden adoptarse por inútiles?.
Quinto.- Dada audiencia al reclamante, no consta la formulación de alegaciones.
Sexto.- Elaborada propuesta de resolución en sentido estimatorio, en parte, de la
reclamación, suscrita por el Instructor del procedimiento con fecha 16 de noviembre de
2009, ha sido adjuntada a la documentación constitutiva del expediente y ambas remitidas a
esta Comisión Jurídica por el Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes con
escrito de la misma fecha., que ha tenido entrada en el registro de la Comisión Jurídica
Asesora el día 27 de noviembre de 2009.
En la propuesta de resolución se recogen, en primer lugar, los antecedentes, que
coinciden, aunque más ampliamente, con los de los precedentes apartados de este
Dictamen y, seguidamente, los fundamentos de derecho referidos a la competencia para
resolver el procedimiento (f.d. primero), a la regulación de la responsabilidad patrimonial de
las Administraciones Públicas (f.d. segundo), a los requisitos legalmente exigidos para que
las reclamaciones puedan ser estimadas (f.d. tercero), al cumplimiento de las exigencias
formales y a la concurrencia de los citados requisitos (f.d. cuarto).
Al examinar el nexo causal, en el fundamento de derecho cuarto de la propuesta de
resolución se hace cita del criterio sustentado por esta Comisión Jurídica en precedentes
Dictámenes, con cita del número 222/2006, de 7 de noviembre y de otro de fecha 17 de julio
de 2007 (pudieran ser los núms. 122, 124 ó 125), llegándose a la conclusión en el
fundamento quinto de que ?puede estimarse, que del expediente se deduce la concurrencia
del requisito indispensable del nexo causal entre los daños sufridos en el automóvil,
propiedad del reclamante y el funcionamiento anormal del servicio público de carreteras,
existiendo título suficiente de imputación a la Administración titular de la carretera de la
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responsabilidad por el perjuicio ocasionado, al no haber probado la Administración la
existencia de fuerza mayor ni culpa imputable al perjudicado?.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
I
En primer lugar, hemos de indicar que en fecha 8 de abril de 2009 se ha publicado en
el Boletín Oficial de Aragón la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de
Aragón, en cuya disposición transitoria primera, bajo la rúbrica de ?Constitución del Consejo
Consultivo? se señala que ?El Presidente y los miembros del Consejo Consultivo deberán
ser nombrados y tomar posesión de su cargo en el plazo de tres meses a partir de la
entrada en vigor de la presente Ley, momento en el que se entenderá constituido el Consejo
Consultivo y la Comisión Jurídica Asesora dejará de ejercer sus funciones?.
Dado que todavía el Consejo Consultivo de Aragón no se ha constituido, esta
Comisión sigue ejerciendo sus funciones, entre las que se encontraba, en la anterior
regulación legal ?artículo 56.1.c) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del
Gobierno de Aragón)- la de emitir dictamen sobre las reclamaciones de indemnización por
daños y perjuicios en las que la Comunidad Autónoma sea competente para adoptar la
resolución final ?como es el caso- precepto hoy en día derogado en virtud de la Disposición
Derogatoria única de la Ley 1/2009.
Sin embargo, no hay en la nueva regulación legal precepto transitorio alguno aplicable
a los supuestos, como el que estamos examinando, de procedimientos iniciados antes de su
entrada en vigor pero que van a concluir tras la entrada en vigor de la misma (que se
produjo, ex disposición final segunda de la Ley 1/2009, el mismo día de su publicación), por
lo que para determinar la competencia de este órgano consultivo ?en funciones- hay que
estar a lo dispuesto en los artículos 15 y 16 de la precitada Ley. Así, el artículo 15 de la Ley
1/2009 limita, por lo que ahora hace al caso, la intervención del todavía no constituido
Consejo Consultivo ?apartado 10- al dictamen de las reclamaciones administrativas de
indemnización de daños y perjuicios de cuantía superior a 6.000 euros, pero en este caso
aunque la cuantía reclamada sea inferior al nuevo límite cuantitativo, no lo era del señalado
en la normativa vigente cuando la reclamación fue formulada.
En relación a la competencia del Pleno o de la Comisión Permanente, no cabe sino
referirse ?aunque parezca un contrasentido aparente- a la regulación ya derogada, puesto
que mal cabe hablar de competencia de órganos del Consejo Consultivo de Aragón cuando
éste no se ha constituido todavía. Por tanto hemos tenido que referir la competencia en
anteriores Dictámenes, posteriores a la entrada en vigor de la Ley 1/2009, a la Comisión
Permanente en función de lo que indicaba el art. 64 en relación con el 63, del Texto
Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, actualmente derogada en lo
que permanecía vigente, salvo el Capítulo III del Título V, por la Ley 2/2009, de 11 de mayo,
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del Presidente y del Gobierno de Aragón, sin que la Disposición Transitoria segunda de esta
Ley tenga referencia alguna a procedimientos que no sean los de elaboración de
anteproyectos de ley y de disposiciones generales ya iniciados a su entrada en vigor, por lo
que esta situación normativa ha de ponerse en relación con el artículo 12.1 del Reglamento
de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad
Patrimonial, aprobado por el R.D. 429/1993, de 26 de marzo (RPRPAP) y, especialmente,
con los artículos 12.2.a) y 21.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la
Comisión Jurídica, aprobado por el Decreto 132/1996, de 11 de julio (en adelante ROFCJA)
cuya vigencia se mantendrá hasta la aprobación del Reglamento Orgánico del Consejo
Consultivo (Disposición Transitoria segunda de la Ley 1/2009), por lo que atribución de
competencia ha de entenderse que se mantiene con regulación a nivel reglamentario.
II
La Comisión, a la vista del expediente remitido, ha de pronunciarse acerca de si
procede estimar o, por lo contrario, desestimar la reclamación de indemnización económica
presentada en relación con daños producidos en el choque de vehículos por la causa
alegada, referidos al vehículo del reclamante matrícula ?
Por mandato del artículo 12.2 del RPRAP, se ha de concretar la existencia o no de
relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños producidos,
con valoración, en su caso, de los de los mismos, considerando los criterios legales de
aplicación.
Los requisitos para una declaración de responsabilidad patrimonial de la
Administración, según reiterada formulación doctrinal y jurisprudencial del régimen
establecido por el Derecho positivo sobre la materia, recogidos en la propuesta de
resolución, pueden articularse resumidamente en la forma siguiente: 1º) efectiva realización
del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con una
persona o grupo de personas; 2º) que el daño o lesión sufrido por el reclamante sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación
directa de causa a efecto sin intervención extraña que pueda influir en el nexo causal; 3º)
que el daño o perjuicio no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya
prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo legal está fijado en un año, computado desde la
producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su
efecto lesivo).
III
Desde el punto de vista procedimental, se ha instruido el procedimiento de un modo
conforme al Ordenamiento jurídico, con cumplimiento de todos los trámites formales que
son la primera garantía del ciudadano en su relación con las Administraciones Públicas,
incluido el de audiencia establecido en el artículo 11 del RPRPAP, en relación el con artículo
84 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC).
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Por otra parte, se observa que la documentación remitida contiene el índice numerado
que exige el artículo 11.3 del ROFCJA, sin numeración de sus hojas aunque sí de los
documentos que lo integran.
IV
A la vista de los hechos descritos en los antecedentes, resulta que la reclamación ha
sido formulada dentro del plazo legal y se han producido daños efectivos, individualizados, y
económicamente cuantificables.
En cuanto a la legitimación para reclamar, indudablemente la tiene el reclamante, pero
procede llamar la atención acerca de la representación alegada por quien ha suscrito la
reclamación, sobre la que la Administración no ha efectuado observación alguna ni
requerimiento para su acreditación, ya que quien suscribió la reclamación no cumplía las
exigencias del artículo 32, apartado 3, de la LPAC, al estar limitada a una mera autorización,
acreditada mediante fotocopia compulsada, por lo que debió de efectuarse un requerimiento
al reclamante para que en el plazo que procediera acreditara debidamente la representación
alegada y, al igual que lo ha hecho en ocasiones el Consejo de Estado, ha de advertirse que
los órganos instructores deben cuidar que los defectos formales sean rápidamente
subsanados (Vid también art. 71 de la LPAC), pero siendo la falta de la adecuada
acreditación de la representación un defecto subsanable, se estima procedente entrar a
considerar las cuestiones de fondo.
Pues bien, por lo que respecta al fondo de la reclamación planteada, a la vista de los
antecedentes recogidos en este Dictamen, y partiendo de la existencia de unos daños
efectivos e individualizados, como se desprende de las actuaciones de la Guardia Civil,
habrá de analizarse si concurre una relación de causalidad entre los daños sufridos y la
actuación u omisión de la Administración autonómica como titular de la carretera A-137.
Es sabido, y así lo ha puesto de relieve la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Vid.,
por todas, la Sentencia de 4 de mayo de 1999, f. d. cuarto ?recurso de casación 839/1995-,
citada en precedentes dictámenes de esta Comisión Jurídica) que el concepto de relación
causal se resiste a ser definido apriorísticamente con carácter general, y se reduce a fijar
qué hecho o condición puede ser considerado como relevante por sí mismo para producir el
resultado final como presupuesto o coinditio sine qua non , esto es, como acto o hecho sin el
cual es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del
precedente, aunque es necesario además que resulte normalmente idóneo para determinar
el concreto evento o resultado teniendo en consideración todas las circunstancia del caso.
A tal efecto se considera probada, por el Atestado de la Guardia Civil del Puesto de
Salvatierra de Esca y la Diligencia de Inspección ocular de la Fuerza Actuante, que obran en
el expediente (antecedente tercero de este Dictamen), la existencia, por desprendimiento,
de una piedra de ?grandes dimensiones? en la calzada de la carretera autonómica A-137
cuando se produjo el accidente, lo que propició el golpe del vehículo contra la misma y la
producción de los daños materiales en el vehículo.
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Así, en la citada Diligencia se especifica que ?el impacto ha sido producido por una
piedra de grandes dimensiones, la cual se encuentra en mitad de la carreta, así como los
restos del vehículo producidos por dicho impacto?.
A su vez, en el informe emitido por el Jefe de Sección de Conservación y Explotación
de la Subdirección de Carreteras del Servicio Provincial de Obras Públicas, Urbanismo y
Transportes de Zaragoza, se ha aludido a la existencia de señalización de desprendimiento
de piedras en la carretera A-137, concretamente en los puntos que se indican, siendo
impredecible la producción de los mismos en el tramo en el que se produjo el accidente,
dada su orografía, que ocasiona que tales desprendimientos sea frecuentes.
En consecuencia, al igual que en el Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora
103/2002, de 2 de julio, se aprecia que ?han existido circunstancias que explican el daño
causado por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera
evitado aquél (...), por lo que no son admisibles, en consecuencia, concepciones restrictivas
que irían en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas ?Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de marzo de 2000
(Recurso de casación 1057/1996)?, sin que este criterio suponga, como reiteradamente
viene significando la jurisprudencia, convertir a las Administraciones en aseguradoras
universales de todos los riesgos por el mero hecho de utilizar una infraestructura como es el
caso de las carreteras (Vid. .por todas las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de
octubre de 2004 ?recurso de casación 7286/2000).
Al mismo tiempo, tanto esta Comisión (por todos el citado Dictamen 103/2002, de 2 de
julio) como el Consejo de Estado (Vid. Dictamen 967/2002, 25 de abril) han señalado
reiteradamente que la Administración titular tiene el deber de mantener las carreteras
abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen
quede normalmente garantizada Vid. art. 57 del Texto articulado de la Ley sobre tráfico,
aprobado por el R.D. legislativo 339/1990, de 2 de marzo); y este deber de la Administración
establece el nexo causal entre su actuación u omisión y las consecuencias dañosas de los
eventos puramente fortuitos que signifiquen quiebra de tales condiciones mínimas de
seguridad que aquélla está obligada a garantizar.
Además, ante la mención que se hace en el informe de la Sección de Conservación y
Explotación, de la Subdirección de Carreteras de Servicio Provincial (antecedente cuarto) a
la existencia para el tramo de la carretera en el que produjo el accidente señalización de
desprendimientos de piedras, reviste interés lo tantas veces dicho por esta Comisión ante
sucesos semejantes, y muestra clara de ello es el contenido de la Consideración Jurídica III
del Dictamen 135/2005, de 20 de septiembre, en la que se dijo: Tanto la jurisprudencia
como la doctrina del Consejo de Estado y de esta Comisión Jurídica Asesora han señalado
reiteradamente que la Administración debe responder de los daños ocasionados por el
deficiente estado de conservación o mantenimiento de las carreteras, por tratarse ?de un
hecho perfectamente previsible, aunque su acaecimiento no sea reiterado ni frecuente?, y
evitable si no hubiera mediado ?la omisión de las medidas precautorias adecuadas?, lo cual
?excluye la calificación de fuerza mayor, por otra parte reservada para los acaecimientos
realmente insólitos y extraños al campo normal de las previsiones típicas de cada actividad
o servicio...?, siendo la fuerza mayor la única categoría excluyente de responsabilidad en
nuestro Derecho Positivo ; habiendo advertido en la Consideración Jurídica III del Dictamen
16/2003, de 28 de enero: En cuanto a la existencia de la debida señalización, ha de tenerse
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presente que, como ya ha atenido ocasión de reiterar la Comisión Jurídica Asesora en
ocasiones precedentes, la simple señalización de peligro de desprendimiento no es
suficiente ni apta por sí sola para quebrar la relación de causalidad entre el servicio público
y los daños que se produzcan, habiendo señalado el Tribunal Supremo (....) que ?la mera
colocación de carteles o señales indicadoras de peligro no exime de responsabilidad a la
Administración?, porque ello, que sólo sería aceptable como solución provisional hasta la
adopción de soluciones definitivas, de aceptarse (....) ?permitiría a ésta eludir con suma
facilidad, y sin apoyo legal, una norma cuyo rango constitucional está poniendo de
manifiesto su carácter de obligación particularmente reforzada a fin, precisamente, de
evitarla pasividad de la Administración.
Por todo ello, también se estima de interés, para concluir, efectuar una alusión a la
Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2002 (Recurso de casación 1880/1997),
que desestimó el recurso de casación interpuesto contra una Sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Aragón, Sala de lo Contencioso-Administrativo, por estar referido a
un accidente que se produjo en la carretera A-136, por desprendimiento de piedras, y sin
perjuicio de reconocer la existencia de señalización vertical de tráfico indicadora de peligro
de desprendimiento de piedras y posibles obstáculos en la calzada, la Sala de instancia
estimó la existencia de una relación de causalidad entre los daños y la actuación anormal,
por deficiente, de la Diputación General de Aragón, lo que aceptó la Sala de casación por no
instalar otras medidas de protección adecuadas para impedir la caída de piedras
procedentes de la ladera contigua a la carretera, ?no habiendo acreditado la actora la
imposibilidad de adoptar dicha medidas de protección?.
A su vez, ha de destacarse la coincidencia de los criterios expuestos con lo expuesto
en el fundamento de derecho cuarto de la propuesta de resolución.
Por tanto, atendiendo a los hechos que constan en el expediente, se desprende que
no ha quedado probada, ni siquiera existen indicios, una conducta culposa o negligente del
propietario y conductor del vehículo siniestrado, ni acontecimiento alguno susceptible de ser
calificado como de fuerza mayor, por lo que se estima que la Administración autonómica ha
de asumir la responsabilidad patrimonial conforme a la Constitución (art. 106.2) y las
disposiciones legales que la regulan (LPAC y RPRAP), y satisfacer una indemnización de la
cuantía reclamada (2.299,65 ?), si bien su efectividad ha de quedar supeditada a la
justificación del pago de la factura aportada por el reclamante, ya que esta justificación no
ha sido hallada en la documentación que integra del expediente remitido.
Por cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, emite el
siguiente DICTAMEN:
?Que de conformidad con la propuesta de resolución, procede estimar la reclamación
por responsabilidad patrimonial de la Administración de la Comunidad Autónoma, formulada
por J.C. representado por M.C., por los daños ocasionados por el estado de la calzada de la
carretera A-137, en el punto kilométrico 3,500, el día 11 de enero de 2009, producidos en el
vehículo perteneciente al reclamante marca Ford, modelo Escort, matrícula ? en la cuantía
y forma señaladas en la Consideración Jurídica IV?.
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En Zaragoza, a doce de enero de dos mil diez.
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