Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 35/2007 de 21 de marzo de 2007

Cuestión

Interpretación del contrato administrativo para el transporte discrecional de viajeros, suscrito por la Comarca Comunidad de Teruel.

Contestacion

Número Expediente: 206/2006

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Contratos

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DICTAMEN 35 / 2007

Materia sometida a dictamen: Interpretación del contrato administrativo para el transporte

discrecional de viajeros, suscrito por la Comarca Comunidad de Teruel.

ANTECEDENTES

Primero .- Según consta en el expediente administrativo, la Comarca Comunidad de

Teruel, mediante escrito cursado por su Secretario, se dirigió al Departamento de

Presidencia y Relaciones Institucionales del Gobierno de Aragón en solicitud de informe de

la Comisión Jurídica Asesora, en relación con los antecedentes que se acompañaban, de

conformidad con lo establecido por los artículos 82 de la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 59.3 del Texto

Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y 55.2 del Texto

Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón.

Los antecedentes remitidos consistían en:

1º) Escrito en el que, tras referirse a la existencia del contrato administrativo, basado

en la Orden de 25 de abril de 2001 del Departamento de Obras Públicas, Urbanismo y

Transportes, se expresa que la empresa contratista ha emitido factura cuya copia se

adjunta (factura comprensiva de siete servicios de transporte realizados el día 10 de junio

de 2006, por un importe de 2.848,85 ?, e IVA al 7 %, añadiendo el importe de 181,30 ?, en

concepto de siete dietas de conductores, a razón de 25,90 ? por conductor), habiéndole

solicitado a la empresa su rectificación, con supresión de las dietas, a lo que responde que

según el Pliego de Prescripciones Técnicas ?el precio resultante de la aplicación de estas

tarifas solamente remunerará el coste del servicio efectuado por el transportista, sin estar

incluidos los gastos accesorios o adicionales, como peajes, acompañantes, etc, ni el IVA

correspondiente?.

2º) Escrito del contratista en el que manifiesta su disconformidad con la reducción

de la factura, por considerar que la dieta no es un concepto fijo de gasto ?pues se devenga

cuando existe el mismo?, sin perjuicio de lo cual y para no retrasar el cobro de la indicada

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factura, se envía la factura omitiendo dicho gasto, pero formulando con dicho escrito

reclamación de la cantidad correspondiente a las dietas, por importe de 181,30 euros.

3º) En definitiva, se solicita dictamen ?acerca de la obligación de la Comarca de

pagar el importe correspondiente a las dietas del conductor, teniendo en cuenta que las

prescripciones por las que se rige el contrato derivan de lo dispuesto en la orden citada

más arriba, tanto por lo que se refiere a importes, como por lo que se refiere a condiciones

del devengo?.

Segundo .- La indicada solicitud de dictamen tuvo entrada en el Registro de la

Comisión Jurídica Asesora con fecha 9 de octubre de 2006, y el siguiente día 17 la

Vicesecretaria de la Comisión requirió el complemento del expediente, mediante la remisión

del correspondiente contrato administrativo de transporte discrecional de viajeros y la Orden

de 25 de abril de 2001 del Departamento de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes. El 9

de noviembre se registró de entrada en la Diputación General de Aragón el escrito de

aportación de la documentación complementaria, siendo remitida mediante escrito del

Vicepresidente del Gobierno de Aragón y Consejero de Presidencia y Relaciones

Institucionales de 2 de enero de 2007, registrado, a su vez, de entrada en la Comisión el

siguiente día 4 de enero de 2007.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Procede, en primer término, declarar que el dictamen solicitado a la Comisión

Jurídica Asesora se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente

tiene atribuido. En efecto, el art. 56-1.f). del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del

Gobierno de Aragón, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, incluye,

entre las competencias para la emisión de dictámenes preceptivos, en el ámbito de

actuación de la Comunidad Autónoma y dentro de lo preceptuado en cada caso por el

ordenamiento jurídico aplicable, "la interpretación, modificación, resolución y declaración de

nulidad de concesiones y otros contratos administrativos". Dicho precepto legal ha de

ponerse en correlación con el contenido del artículo 59.3-a) del Texto Refundido de la Ley

de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP), aprobado por Real Decreto

Legislativo 2/2000, de 16 de junio, en cuanto atribuye carácter preceptivo al dictamen del

Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la respectiva Comunidad Autónoma

en los supuestos de ?interpretación, nulidad y resolución de los contratos administrativos,

cuando se formule oposición por parte del contratista?.

Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen a la Comisión

Permanente de este Órgano Consultivo (art. 64.1 del citado Texto Refundido de la Ley del

Presidente y del Gobierno de Aragón).

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I I

La Comisión Jurídica Asesora ha de pronunciarse acerca de un determinado criterio

de interpretación que sostiene la Administración Comarcal consultante sobre el precio del

transporte en el marco de un contrato administrativo de servicio discrecional de viajeros, y

ello es así aun cuando desde un punto de vista formal en el expediente no aparezca

expresamente una propuesta concreta de resolución interpretativa, formulada con

posterioridad a la manifestación de oposición que frente al criterio administrativo ha

manifestado la contratista, ya que de su contexto se deduce cuál es el sentir administrativo

ex facta concludentia, aunque no se explicite el razonamiento que conduce al mismo,

puesto que ha rechazado el pago de una factura concreta en la que al precio del servicio

estricto desarrollado por el autobús se ha adicionado el importe de las dietas de los

conductores, y sobre dicha cuestión concreta ha versado el escrito de alegaciones de la

contratista.

Así pues, la cuestión planteada, que en puridad consiste en averiguar si la

Administración Comarcal está obligada o no a pagar el importe correspondiente a las dietas

del conductor (así se expresa en el escrito del Secretario de la Comarca, de 27 de

septiembre de 2006, en el que se solicita en concreto dictamen sobre dicho punto concreto,

sin recoger cuál es la posición interpretativa de la Comarca, aunque de facto ya había

optado por una, contraria a entender como nacida dicha obligación, pero en todo caso sin

dejar constancia de su fundamentación jurídica), ha de estudiarse y decidirse a la luz del

régimen jurídico vigente, contenido, dada la fecha de adjudicación del contrato, en la Ley de

Contratos de las Administraciones Públicas, texto refundido aprobado por Real Decreto

Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP) así como en el contenido del correspondiente

contrato y del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares.

Por una parte, el art. 59 TRLCAP atribuye al órgano de contratación la prerrogativa

de interpretar los contratos administrativos y resolver las dudas que ofrezca su

cumplimiento, sin perjuicio del carácter preceptivo del informe del órgano consultivo de la

Comunidad Autónoma equivalente al Consejo de Estado, cuando se formule oposición por

parte del contratista. Por otra parte, en cuanto al fondo del asunto, el contrato

administrativo, formalizado con fecha 30 de julio de 2006, contiene en su cláusula Segunda

las tarifas (expresadas en euro por kilómetro, IVA no incluido) y sus condiciones de

aplicación, entre las que figura, bajo el epígrafe ?Precio del Transporte? la siguiente,

idéntica en su redacción a la contenida en el apartado Sexto, letra c), de la Orden de 25 de

abril de 2001, del Departamento de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes (por la que

se establecen tarifas de referencia para el transporte público discrecional de viajeros y

transportes regulares de uso especial realizado en vehículos de diez o más plazas): ?El

precio resultante de la aplicación de estas tarifas solamente remunerará el coste del

servicio efectuado por el transportista, sin estar incluidos los gastos accesorios o

adicionales, como peajes, acompañantes, etc, ni el IVA correspondiente?.

A la vista de dicha regulación, la cuestión objeto de interpretación ha de resolverse a

favor de la tesis sostenida por la Administración Comarcal, partiendo de una interpretación

literal y teleológica de la previsión que el contrato contiene al respecto. En efecto, el

régimen dispuesto prescribe que la tarifa ?solamente? remunera el coste del servicio

efectuado, pero de ello se deduce que remunera todo el coste del servicio, debiendo

entenderse por tal todos los elementos o sub-costes necesarios para hacer posible la

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prestación del servicio o, dicho de otro modo, cuya concurrencia es inescindible. La norma

y la estipulación contractual completa la configuración de la regla de que se trata con una

delimitación negativa, ejemplificativa por vía meramente enunciativa, al expresar que, como

corolario, no están incluidos ?los gastos accesorios o adicionales? (como peajes,

acompañantes, etc). Si por ?accesorio? ha de entenderse, según el diccionario, lo

dependiente de una cosa principal o agregado a ella, por contraposición a lo que es

necesario, y por ?adicional? lo que es añadido o complementario a otra cosa, resulta

razonable considerar que las dietas que devengan los conductores con ocasión de su

prestación laboral específica deben comprenderse integradas dentro del coste del servicio

efectuado, el cual no se podría prestar sin la presencia del conductor o sin que éste

realizara una jornada laboral, cuyo transcurso es precisamente el que da lugar al devengo

de la dieta, como elemento inseparable de la retribución del conductor. Circunstancias

todas ellas que no concurren en los ejemplos previstos en la norma para definir los gastos

accesorios o adicionales, ya que, al menos en hipótesis, podría plantearse el transporte por

una vía que no implicara la exigencia del pago de un peaje, o cabría pensar en la

realización del servicio sin necesidad de acompañante.

En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

emite el siguiente DICTAMEN:

Que es razonable y conforme a Derecho el criterio interpretativo sostenido por la

Comarca Comunidad de Teruel acerca del alcance de las tarifas como remuneración del

coste del servicio de transporte, sin perjuicio de que el contratista pueda impugnar dicho

criterio interpretativo o efectuar la reclamación que considere procedente.

En Zaragoza, a veintiuno de marzo de dos mil siete.