Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 33/1997 de 06 de mayo de 1997

Cuestión

Modificación puntual del Plan General de Ordenación

Urbana de Calatayud, concerniente a su Ordenanza 14ª (Zonas Verdes).

Contestacion

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Modificación instrumentos de planeamiento urbanístico

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

DICTAMEN 33/1997

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCIA TOLEDO

Presidente

Ilmo. Sr. D. Rafael ALCÁZAR CREVILLEN

Ilmo. Sr. D. Lorenzo CALVO LACAMBRA

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI

La Comisión Permanente

de la Comisión Jurídica Asesora

del Gobierno de Aragón, con

asistencia de los Consejeros que

al margen se expresa, en reunión

celebrada el día 6 de mayo de

1997, emitió el siguiente Dictamen:

La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el

expediente de modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Calatayud

en lo relativo a su Ordenanza 14ª (Zonas Verdes).

De ANTECEDENTES resulta:

Primero .- El Pleno del Ayuntamiento de Calatayud aprobó provisionalmente

con fecha 12 de febrero de 1997, el expediente de modificación de la Ordenanza

14ª, Zonas Verdes, de su Plan General de Ordenación Urbana. Dicha aprobación

seguía a la inicial de fecha 12 de diciembre de 1996 y a la posterior información

pública realizada conforme a lo previsto legalmente. En el trámite de información

pública no se produjeron alegaciones.

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Segundo. - El objeto de la modificación postulada era posibilitar la construcción

de un Kiosco en una plaza calificada en el Plan como zona verde a cuyos efectos se

modificaban las alturas máximas de construcción y se introducían los kioscos y las

oficinas públicas entre los usos permitidos en las zonas verdes.

Tercero .- Del expediente examinado se deduce la tramitación anterior a las

fechas que se indican de un procedimiento similar si bien con aprobación inicial de

la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Calatayud. Detectada la infracción

legal producida (que de persistir hubiera viciado el acto de aprobación de nulidad)

por el Director General de Ordenación del Territorio y Urbanismo se comunicó al

Ayuntamiento la necesidad de que el Pleno de éste procediera tanto a la aprobación

inicial como a la provisional así como otros defectos procedimentales lo que el

Ayuntamiento ha cumplimentado debidamente como se indica en el primero de los

antecedentes.

Cuarto .- El Secretario de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio

ha emitido un informe con fecha de 31 de marzo de 1997 que es complemento de

otro anterior de fecha 20 de mayo de 1996 en el que respondiendo a una petición

exploratoria del Ayuntamiento de Calatayud, consideraba de interés público la

propuesta de construcción municipal del kiosco si bien llamaba la atención sobre la

necesidad de modificación de la Ordenanza 14ª para hacerla posible. El

procedimiento administrativo realizado es el resultado congruente de este informe

de 20 de mayo de 1996 y, por tanto, el de 31 de marzo se remite al mismo

advirtiendo, solamente, de la necesidad de solicitar Dictamen de la Comisión

Jurídica Asesora y de la competencia del Gobierno aragonés para otorgar la

aprobación final en ejecución de lo previsto en el art. 35 del Decreto 70/1992, de 28

de abril, de la Diputación General de Aragón, de competencias en materia de

urbanismo y distribución de las mismas en diversos órganos urbanísticos.

Quinto .- Por oficio de 1 de abril de 1997 (con registro de entrada en esta

Comisión el día 3 de abril), el Excmo. Sr. Consejero de Ordenación Territorial,

Obras Públicas y Transportes, solicita dictamen a esta Comisión Jurídica Asesora

sobre la modificación del Planeamiento General referida.

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CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Procede, en primer lugar, declarar que el dictamen que se solicita de esta

Comisión Jurídica Asesora se encuentra dentro de las competencias legales

atribuidas a la misma. En efecto, el artículo 56.2.d) de la Ley 1/1.995, de 16 de

febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, otorga a la Comisión Jurídica

Asesora competencia para emitir dictamen preceptivo "cuando el otorgamiento

jurídico así lo disponga" en los supuestos de "modificación de los planes, normas

complementarias y subsidiarias y programas de actuación que tengan por objeto

una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres

previstos en el Plan".

Hay que indicar que el ordenamiento específico al que apela el anterior

precepto atribuía competencia, precisamente, al órgano consultivo autonómico, tal y

como resultaba de la lectura conjunta del indicado precepto y del artículo 129 del

Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana,

aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1.992, de 26 de junio.

Es cierto que la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20

de marzo, sobre la Ley 8/1.990, de 25 de junio, de Reforma del Régimen

Urbanístico y Valoraciones del Suelo y sobre el citado Texto Refundido de 26 de

junio de 1.992, ha declarado inconstitucional y, por tanto, nulo el citado artículo 129

de este Texto Refundido, (que promulgó el Estado con el carácter de Derecho

Supletorio), por entender que, en el momento que lo dictó, carecía de título

competencial para dictar normas sobre esta materia ni siquiera con ese carácter de

Derecho Supletorio. Ahora bien, en la misma Sentencia se declara la

inconstitucionalidad y nulidad de parte del apartado primero de la Disposición

Derogatoria única de ese Texto Refundido, por lo que ha recobrado vigencia, como

Derecho Supletorio, (en lo no derogado tácitamente por los pocos preceptos de la

Ley del Suelo de 1.992 cuya validez confirma esta Sentencia), el antiguo Texto

Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobada por

Real Decreto 1.346/1.976, de 9 de abril, (Ley del Suelo de 1.976, de en adelante),

en cuyo artículo 50 también se regulaba este agravado procedimiento de

modificación del planeamiento que tuviere por objeto una diferente zonificación o

uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos por el Plan, aunque

-evidentemente- sin mención alguna de los órganos consultivos y de Gobierno de

las Comunidades Autónomas.

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En conclusión, la aplicación en esta materia de la legislación propia de la

Comunidad Autónoma de Aragón, en concreto, el artículo 56.2.d) de la Ley 1/95, en

relación con el artículo 35 del Decreto 70/1.992, determina que, a partir de la

Constitución es esta Comisión, el órgano competente para emitir el presente

dictamen, tal como entiende el Departamento consultante, es ésta.

El informe que se solicita es preceptivo y, además, tal y como indican

específicamente los artículos 50 de la Ley del Suelo de 1.976 y 35 del mencionado

decreto aragonés, debe ser favorable. Es un informe, pues, habilitante en todo caso

de la actuación del órgano competente, el Gobierno de Aragón para la aprobación

definitiva de la modificación del planeamiento.

Por fin, en función de lo indicado en el artículo 64.1 en relación con el artículo

63, ambos de la Ley 1/1.995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de

Aragón, resulta competente la Comisión Permanente de la Comisión Jurídica

Asesora del Gobierno de Aragón para la emisión de este dictamen.

II

Debe constatarse, en primer lugar, el seguimiento respetuoso por parte del

Ayuntamiento del procedimiento de modificación del planeamiento regulado

legalmente una vez que se señalaron por el Director General de Ordenación del

Territorio los errores cometidos. La consulta del expediente permite observar la

presencia de la información pública en el Boletín Oficial de Aragón, Boletín Oficial

de la Provincia y en un periódico de máxima difusión así como la adopción por el

Ayuntamiento en Pleno de los acuerdos de aprobación inicial y provisional con la

mayoría requerida.

No obstante y en el plano de lo formal debe advertirse que la solicitud de

Dictamen a esta Comisión no ha llegado acompañado de un informe-propuesta de

resolución por parte del órgano (Consejero de Ordenación Territorial, Obras

Públicas y Transportes) que debiera elevarla finalmente al Gobierno aragonés. No

obstante y pese a la posibilidad de devolución del expediente al órgano solicitante

para su necesaria complementación (ex. art. 24.4 del Reglamento de Organización

y Funcionamiento de esta Comisión), entiende esta Comisión Jurídica Asesora que

a lo largo de la ya larga tramitación administrativa de esta modificación de

planeamiento ha quedado suficientemente demostrada la consideración positiva del

órgano activo autonómico en relación a dicha solicitud (vid. los informes técnicos de

20 de mayo de 1996 y 31 de marzo de 1997 y la significativa solicitud de Dictamen

del Consejero a esta Comisión un solo día posterior a esta última actuación), por lo

que aun llamando la atención acerca de la necesidad de que solicitudes de

Dictamen como éstas vayan acompañadas de una propuesta de resolución y

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teniendo en cuenta, también, las sucesivas apelaciones a la urgencia realizadas en

varios escritos por el Alcalde de Calatayud, decide emitir el Dictamen.

III

Para informar sobre la afección que a las zonas verdes y espacios libres

previstos se produce por la modificación del planeamiento pretendida, procede

constatar, con carácter previo, los términos amplios de la previsión legal relativa a la

intervención de esta Comisión Jurídica Asesora en el procedimiento de referencia,

que se justifica no por una presunta "reducción" de dichas zonas y espacios, sino

por una mera o "diferente" zonificación o uso urbanístico de los mismos.

De modo que, como ya ha tenido ocasión de declarar esta Comisión, lo que

queda bien claro es la universal obligación de intervención de órgano consultivo (el

Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, en su caso, que lo sustituya)

que predica el ordenamiento cada vez que se afecte de cualquier forma a lo previsto

(digámoslo en general) en el planeamiento sobre zonas verdes y espacios libres y

no solamente, lo que sería bien distinto obviamente, cuando se pretendiera una

reducción de los espacios dedicados originalmente a esa finalidad. Esta

intervención de órgano consultivo tiene la evidente finalidad de defender las

prescripciones legales sobre superficies mínimas de zonas verdes y espacios libres,

que como determinaciones legales de obligada inclusión en el planeamiento se

contienen en distintos preceptos de la Ley del Suelo constituyéndose, por tanto, en

pieza garantizadora del respeto al ordenamiento jurídico y, con ello, de los legítimos

derechos de los vecinos a un determinado nivel de calidad en la acción ordenadora

y urbanizadora realizada en su respectivo ámbito de intervención por la

Administración y los particulares".

IV

Esta Comisión Jurídica Asesora, una vez constatado el respeto de las

formalidades legales esenciales, debe limitarse a aceptar lo correcto del

razonamiento de los servicios técnicos autonómicos acerca del interés público de la

actuación pretendida que lleva consigo la construcción del Kiosco referido. La

afección, así, a las zonas verdes previstas por el actual planeamiento que se deriva

de la modificación de la Ordenanza 14ª postulada, no lleva consigo una reducción

de las mismas para entregarlas al puro uso privado o, en todo caso, a un uso

excluyente de los intereses generales, sino que la finalidad aun constructiva

perseguida, no es absolutamente extraña a la funcionalidad de las zonas verdes y

puede tener un efecto directo positivo sobre los intereses generales aun diverso al

del puro solaz y disfrute vinculado de forma natural a las zonas verdes. La razón de

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ser del procedimiento agravado previsto en la Ley del Suelo con reflejo en el art. 35

del Decreto 70/1992 aragonés, y la misma intervención de esta Comisión Jurídica

Asesora sucesora en el ámbito territorial aragonés del Consejo de Estado, se

fundamenta en la necesidad de preservación de la funcionalidad pública de las

zonas verdes previstas. No siendo, por tanto, el uso pretendido contradictorio con

esa funcionalidad pública, se considera correcta e inobjetable la pretensión del

Ayuntamiento bilbilitano.

En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

es de DICTAMEN:

Que procede emitir Informe favorable a la modificación del Plan General de

Ordenación Urbana de Calatayud en lo relativo a la Ordenanza 14ª (Zonas Verdes).

En Zaragoza a seis de mayo de mil novecientos noventa y siete.