Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 23/1999 de 24 de mayo de 1999

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se desarrolla la Ley de Caza de Aragón

Contestacion

Número Expediente: 21/1999

Administración Consultante: Comunidad

Autónoma

Materia: Proyectos de reglamentos ejecutivos

Comisión Jurídica Asesora

del Gobierno de Aragón

DICTAMEN 23/1999

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCÍA TOLEDO

Presidente

Ilmo. Sr. D. Rafael ALCÁZAR CREVILLÉN

Ilmo. Sr. D. Ángel BONET NAVARRO

Ilmo. Sr. D. Lorenzo CALVO LACAMBRA

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Fco. Javier HERNÁNDEZ PUÉRTOLAS

Ilmo. Sr. D. Federico LARIOS TABUENCA

Ilmo. Sr. D. Juan Fco. SÁENZ DE BURUAGA Y MARCO

Ilmo. Sr. D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI

El Pleno de la Comisión

Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón, con asistencia de los

Consejeros que al margen se

expresan, en su sesión celebrada el

día 4 de mayo de 1999, emitió el

siguiente Dictamen:

La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el proyecto de

Decreto relativo al ?Reglamento de Caza?.

De los ANTECEDENTES resulta:

PRIMERO.- El Consejero de Agricultura y Medio Ambiente, con escrito fechado el día

12 de marzo de 1999, ha remitido a la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón,

para su dictamen, el texto del proyecto de ?Reglamento de Caza?. No obstante ser éste el

epígrafe o denominación del documento, en el mencionado escrito de remisión

expresamente se ha hecho constar que se trata de un ?Proyecto de Decreto en desarrollo

de la Ley 12/1992, de 10 de diciembre, de Caza en Aragón? (en lo sucesivo L.C.A.).

También se ha dejado constancia en el mismo escrito de que con el proyecto de

Decreto se adjuntaba el informe emitido por la Dirección General de Servicios Jurídicos

sobre el ?primer borrador de Decreto, así como las matizaciones que la Dirección General

del Medio Natural ha efectuado al mismo?.

SEGUNDO.- Junto a los documentos citados, obran en el expediente los textos de

los dos proyectos de Reglamento elaborados con anterioridad al que constituye el objeto

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

2

de este dictamen, fechados en diciembre de 1997 y mayo de 1998. El proyecto a

dictaminar está fechado en febrero de 1999.

Este último texto aparece acompañado en la documentación remitida de una

?Memoria justificativa? y de una ?Memoria económica?, ambas suscritas por el Director

General del Medio Natural el día 28 de mayo de 1998, cuyo contenido será analizado en

las consideraciones jurídicas de este Dictamen.

TERCERO.- No consta a qué órganos se han solicitado informes ni a qué entidades

u órganos se les ha dado audiencia para formular alegaciones al proyecto de Reglamento,

sin embargo se hallan incorporados al expediente enviado a esta Comisión los siguientes

documentos:

1.- Acta de la reunión del Consejo de Caza de Aragón, de fecha 2 de julio de 1998.

2.- Alegaciones de la Federación Aragonesa de Caza, aprobadas en la Asamblea

General celebrada el día 18 de julio de 1998.

3.- Alegaciones de la Asociación de Cazadores de Zaragoza y Provincia, con fecha 3

de noviembre de 1998.

4.- Dictamen del Pleno del Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón, según

certificación expedida de la reunión habida el día 5 de noviembre de 1998.

5.- Escrito denominado de ?puntualizaciones? procedente de la Asociación Aragonesa

de Jóvenes Agricultores (ASAJA), carente de fecha así como de suscripción por persona

alguna.

De los documentos 1 y 4 precedentemente relacionados se destaca, en primer lugar,

que el Consejo de Caza de Aragón no emitió informe sobre el borrador de Decreto

recibido, pero conoció las ?puntualizaciones? de ASAJA y las alegaciones de la Federación

Aragonesa de Caza.

Por su parte, el Consejo de Protección de la Naturaleza de Aragón consideró que ?el

texto presentado no debe ser modificado sustancialmente, sin perjuicio de incorporar, para

completarlo, algunas ?puntualizaciones?, que afectaban a los arts. 27.4 -reducción de las

distancias de los linderos del coto-, 31 -sustitución del ?uso público?, recogido en el texto,

por ?dominio público?-, 76 -establecimiento de un seguro que cubra los accidentes en las

zonas de seguridad?-, 27 -mantenimiento de las actuales explotaciones intensivas de caza-

, 15 -audiencia en los procedimientos para la creación de refugios de fauna silvestre-, 41 -

pruebas de aptitud- y 18 -plazo mínimo de adscripción de los terrenos cinegéticos-.

En el voto particular emitido por tres miembros de este Consejo se recogió su

parecer sobre la regulación prevista en el proyecto de Reglamento de las siguientes

materias: especies de caza (art. 5); vallados cinegéticos (arts. 27, 34 y Disposición

Adicional segunda); zonas de seguridad (art. 31); examen del cazador (arts. 42, 43, 44 y

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

3

Disposición Transitoria primera y anexo); Consejos de Caza (arts. 47 y 49); Asociaciones

colaboradoras (art. 52); Planes Técnicos (art. 54) y guardas honorarios (art. 60).

Bajo el epígrafe ?carencias importantes del borrador?, se aludió a las autorizaciones

especiales, en desarrollo de los arts. 44 y 45 de la Ley, a las facultades de la

Administración para el cierre de cotos y la paralización de actividades cinegéticas que

pongan en peligro el equilibrio del medio natural, a cuyo efecto se propuso que el

Departamento esté facultado para sancionar los cotos que incumplan reiteradamente la

Ley, e incluso para prohibir cautelarmente la caza cuando quede afectado el medio natural

por la actividad cinegética, y al acceso a la información sobre actividades cinegéticas,

Planes Técnicos, registro de terrenos cinegéticos, autorizaciones excepcionales, etc.

La Federación Aragonesa de Caza ha propugnado la inclusión del art. 49 de la Ley y

la modificación del art. 31.1 a fin de que conste la referencia a vías y caminos de dominio

público. Asimismo esta Federación ha propuesto modificaciones de los arts. 14.5, 17, 1,

23, 27, 49, 5, 52, 54 y 62, algunas de ellas directamente relacionadas con la participación

de la Federación Aragonesa de Caza y otras con el canon a satisfacer, admisión de socios

aragoneses en las sociedades solicitantes, distancias máximas de las explotaciones

intensivas a los cotos colindantes, zonas de seguridad, número de cazadores por jornada,

guardas honorarios, comercialización de piezas de caza y transporte de animales,

superficie para la caza intensiva de animales procedentes de granjas cinegéticas, etc.

El Presidente de la Asociación de Cazadores de Zaragoza y Provincia, en un extenso

escrito de alegaciones, señaló la posible contradicción con la L.C.A. de los arts. 9.2; 12.2.;

18.5 y 6; 21.11; 24.5.f); 31.2 y 6; 33; 34; y 41.7. También cuestionó el contenido de otros

arts. (17.2; 19; 26.1; 27.4 y 7.c); 28; 39.2 y 5; 42.1; 47; 48; 50 a 58; 59 a 64; 78; 83 y

Disposición Transitoria primera). Por último, se puso de manifiesto en las alegaciones de

esta Asociación la falta de desarrollo de algunos artículos de la L.C.A. (17.4; 19.7; 20.4;

37.3; 38; 39; 41; 48; 49; 51.5; 79 y Disposición Adicional segunda). Cabe señalar, además,

que todos los extremos a los que están referidas estas alegaciones se apoyan en

motivaciones, la mayoría de carácter jurídico, a fin de que el texto objeto de análisis

pudiera ser reconsiderado.

Finalmente, ASAJA ha efectuado, en el aludido documento, ?puntualizaciones? que

afectan a trece artículos (3.2; 9.1; 16.10; 19; 20; 31.1; 41.1; 47.2; 50.1.; 54.5; 60; 77 y 82).

CUARTO.- Cabe fundadamente presumir que las alegaciones e informes emitidos

están relacionados con el texto del segundo borrador, es decir, del fechado en mayo de

1998, y a él también habrá de entenderse referido el informe emitido por el Letrado de los

Servicios Jurídicos con fecha 3 de diciembre de 1998. Este informe merece una valoración

positiva por el estudio, extenso y fundado, llevado a cabo sobre el Proyecto de Reglamento

sometido a su consideración.

Tras indicar el Letrado informante el marco estatutario legal que delimita el contenido

el proyecto de Reglamento, advierte sobre la falta de justificación documental del trámite

de información pública o de consulta a las asociaciones representativas previsto en el art.

33 de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón (en lo

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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sucesivo L.P.G.A.), tras estimar cumplidos los requisitos formales que exige el art. 32 de la

misma Ley.

Pero al analizar el articulado, el Letrado informante aprecia que en veinte artículos

existe extralimitación o infracción de ley, y respecto a otros señala la conveniencia de su

aclaración, rectificación, complemento o reconsideración, tal es el caso de los artículos del

proyecto examinado números 3, 7, 16, 17, 18, 20, 23, 24, 28, 34, 37, 47, 48, 51, 53, 54, 59,

60, 62, 63, 64, 68, 70, 75, Disposición Adicional primera y Disposiciones Transitorias

primera y segunda.

Pero reviste mayor interés las indicaciones motivadas que sobre contradicciones con

la Ley se detallan en el informe, que incluso afectan a bastantes de los artículos

anteriormente citados. De ellas, en síntesis, se destacan las siguientes: 1.- El artículo 2

incurre en extralimitación al conceptuar la ?acción de cazar?; 2.- El artículo 9 contradice al

artículo 52 de la L.C.A., que prohibe y declara nulos los subarriendos de los

aprovechamientos de caza; 3.- El Plan Técnico es inexcusable frente a lo previsto en el

artículo 12.2 y contradictorio con el propio texto que se examina (art. 54), según resulta de

los artículos 11 y 32 de la L.C.A.; 4.- Contradice a la Ley 30/1992, de 20 de noviembre, del

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común (en lo sucesivo L.P.A.), la posibilidad de presentar alegaciones en los

Ayuntamientos prevista en el art. 16.5.; 5.- El artículo 17 hace extensiva la superficie

requerida para los cotos deportivos (art. 9 de la L.C.A.) a todos los cotos; 6.- Con las

cesiones que efectúen los entes locales habrán de observarse los plazos mínimos fijados

en el art. 17.7 de la L.C.A.; 7.- Los cambios de titularidad admitidos en el art. 19 pueden

infringir la prohibición expresa del art. 52 de la L.C.A.; 8.- La fijación del justiprecio es

requisito para el ejercicio de los derechos expropiados, en oposición a lo señalado en el

art. 21.5 del proyecto; 9.- El porcentaje de reserva de los permisos de caza a favor de los

cazadores aragoneses, recogido en el art. 21.11, contradice lo dispuesto en el art. 18.6 de

la L.C.A.; 10.- El plazo de subsanación señalado en el art. 24.4 no es coincidente con el del

art. 71 de la L.P.A.; 11.- La duración de los cotos deportivos, prevista en el art. 24.5, no

podrá ser distinta a la establecida en el art. 17.7 de la L.C.A.; 12.- El art. 26 se aparta de la

exigencia de la figura societaria impuesta por el art. 21 de la L.C.A. para la explotación

privada de caza; 13.- El denominado ?canon? constituye una tasa, por lo que está sujeto a

los requisitos legalmente exigidos para los ingresos de derecho público. El contenido del

art. 26 habrá de observar lo dispuesto en la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación

del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las

Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, indicación que afecta a los arts. 26.3 y

27.7.; 14.- El art. 29.6 contradice lo dispuesto en el art. 10 de la L.C.A. al incrementar el

número de registros; 15.- Existe una extralimitación en el art. 31.1 respecto al art. 52.2 de

la L.C.A., al exigir la señalización de las vías férreas y pecuarias para que puedan ser

consideradas como zonas no cinegéticas; 16.- El apartado 3 del art. 31 contradice la

remisión que a la legislación especial hace el art. 25.3 de la L.C.A. respeto a las zonas de

seguridad, al igual que el apartado 6, por imponer el mencionado art. 25 la prohibición del

ejercicio de la caza en estas zonas; 17.- Excede el art. 33.3 lo dispuesto en el art. 27 de la

L.C.A. ya que niega la consideración de terreno cercado a aquel que lo sea con fines

cinegéticos; 18.- La regulación que el art. 38 hace de las licencias de la clase A no está en

correspondencia con el art. 31 de la L.C.A.; 19.- La posibilidad que el art. 39 da de

concertar con terceros la tramitación y cobro de las licencias cabe considerarla contraria al

art. 74 de la L.C.A.; 20.- No cabe, como indica el art. 41.7, que las resoluciones del

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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Presidente del Tribunal calificador no sean susceptibles de recurso; 21.- La sustitución de

la licencia por el permiso específico admitido en el art. 42.2 infringe lo dispuesto en los arts.

30.1 y 36.1 de la L.C.A.; 22.- La condición de entidades colaboradoras, en los términos del

art. 52.1., ha de quedar limitada a las sociedades, según el art. 76.1 de la L.C.A., y no cabe

referirla, como lo hace el proyecto de Reglamento, a los titulares de cotos; 23.- El

nombramiento de guardas honorarios se articula en el art. 64 ?de espaldas a la Ley?, en

tanto que el guarda del campo es de obligada existencia y no potestativa como la de aquél;

24.- El apartado 2 del art. 82 se desvía de lo previsto en el art. 64 de la L.C.A. respecto al

depósito de piezas cobradas; 25.- La L.C.A. no concede las excepciones contenidas en la

Disposición Adicional segunda acerca de las superficies mínimas y condiciones de los

cotos comerciales y las explotaciones intensivas de caza, sin perjuicio de lo establecido en

la Disposición Transitoria cuarta de la L.C.A. para la subsistencia de cotos privados y

locales vigentes en el momento de promulgarse la Ley, y 26.- También se considera

contraria a ley la Disposición Transitoria segunda.

Sobre el contenido del informe del Letrado de los Servicios Jurídicos, se ha aportado

al expediente un documento denominado ?Informe sobre las apreciaciones contenidas en

el Dictamen emitido por la Asesoría Jurídica en relación con el proyecto de decreto que

desarrolla la Ley 12/92, de 10 de diciembre, de Caza?, que tiene como fecha el día 26 de

febrero de 1999. El pie de firma corresponde al Director General del Medio Natural, pero

este documento carece de firma.

Es de interés resaltar que en este documento, si bien se hace mención a que se ?ha

procedido a considerar la mayoría de las apreciaciones formuladas? y se han introducido

modificaciones, el mantenimiento inicial del texto ?es debido a que tal mantenimiento es

sustancial para la realización de la actividad cinegética,... se ha sido consciente de que

determinados aspectos regulan condiciones y situaciones no explicitadas en el texto legal,

pero ello es debido... a que si es esa (sic) regulación la actuación administrativa quedaría

vacía de contenido y por ende la gestión repercutiría negativamente en la citada actividad

cinegética?.

De los cuarenta y cuatro artículos del proyecto que fueron objeto de observaciones

jurídicas en el informe del Letrado, tantas veces mencionado, tan sólo se alude a doce en

el documento de la Dirección General del Medio Natural.

QUINTO.- El proyecto de Reglamento está integrado por ochenta y cuatro artículos,

dos Disposiciones Adicionales, cuatro Disposiciones Transitorias, una Disposición

Derogatoria y dos Disposiciones Finales.

A su vez, el articulado está compuesto por nueve Títulos, de los que tan sólo tres

están subdivididos en Capítulos, algunos de éstos con un número de artículos muy

reducido.

Los epígrafes de los Títulos y Capítulos, así como los artículos agrupados en ellos,

son los siguientes: Título I -Principios Generales (arts. 1 a 10); Título II -De la clasificación

de los terrenos en Aragón a los efectos de caza: -Capítulo I (arts. 1 a 13); Capítulo II -

Espacios Naturales, Refugios de Fauna Silvestre y Reservas de Caza (arts. 14 a 16);

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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Capítulo III -De los Cotos de Caza (arts. 17 a 27); Capítulo IV -Señalización y Registro

(arts. 28 y 29); Capítulo V -Terrenos no cinegéticos y granjas cinegéticas (arts. 30 a 35);

Título III -Licencia de Caza de Aragón. Pruebas de aptitud y educación cinegética: -

Capítulo I -De la expedición de la licencia de caza (arts. 36 a 40); Capítulo II -De las

pruebas de aptitud (arts. 41 y 42); Capítulo III -De la educación cinegética (arts. 43 y 44);

Título IV.- Administración protección y conservación de la caza: Capítulo I.- Competencia

orgánica (arts. 45 y 46); Capítulo II. Del Consejo de Caza de Aragón (arts. 47 a 51);

Capítulo III.- De las Entidades Colaboradoras (art. 52); Capítulo IV.- De la gestión (arts. 53

a 58); Capítulo V.- De la vigilancia de la caza (arts. 59 a 64); Capítulo VI.- Del control de la

caza (arts. 65 y 66); Capítulo VII.- Limitaciones de la caza en cultivos y masas de agua

(arts. 67 y 68).- Título V.- De la comercialización, transporte y suelta de las piezas de caza

(arts. 69 a 74); Título VI.- Autorizaciones especiales (art. 75); Título VII.- Seguro obligatorio

y responsabilidad por daños (arts. 76 a 78).- Título VIII .- Financiación (art. 79) y Título IX.-

Infracciones (arts. 80 a 84).

La estructura del proyecto de Reglamento no se corresponde con la de la Ley que

desarrolla. Para significar esta falta de correspondencia basta con mencionar los epígrafes

de los Títulos de la Ley en el orden con que figuran en ella: Título I.- Principios Generales;

Título II.- De la clasificación de los terrenos a los efectos de la caza; Título III.- De las

licencias, permisos y Plan Técnico de caza; Título IV.- De la propiedad de las piezas de

caza; Título V.- De la protección y conservación; Título VI.- De las infracciones y

sanciones; Título VII.- Seguro obligatorio y responsabilidad por daños, y Título VIII.- De la

administración, gestión y vigilancia de la caza.

El número de artículos de la Ley (78 tras la supresión del art. 60 de texto de la Ley

12/1992 por las modificaciones introducidas en ésta por la Ley 10/1994) se aproxima al del

Reglamento, pero aquélla carece de subdivisión en Capítulos, lo que dificulta el examen

comparativo del orden con que las distintas materias son objeto de regulación en cada uno

de los textos. Cabe destacar que los Títulos IV, V y VI de la Ley han tenido muy escaso

desarrollo en el proyecto de Reglamento que se dictamina, y recordar que el Decreto

108/1995 desarrolló los Títulos I, II y VII.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

DE CARÁCTER GENERAL

A) Sobre las atribuciones de competencias.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

7

Ha de señalarse, como consideración primera, que tanto la Constitución como el

Estatuto de Autonomía de Aragón contienen determinaciones que directamente afectan a

la materia que constituye el objeto del proyecto de Reglamento sometido a dictamen.

Sabido es, pero se estima conveniente recordarlo, que el art. 148.1.11ª del texto

constitucional posibilita la asunción por la Comunidad Autónoma de competencias en

materia de ?pesca en aguas interiores..., la caza y la pesca fluvial?, y el mismo artículo -

materia 8ª de las enunciadas- tiene análoga previsión respecto a la ?gestión en materia de

protección del medio ambiente?, pero el art. 149.1. 23ª de la Constitución atribuye al Estado

competencia exclusiva en materia de ?legislación básica sobre la protección del medio

ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer

normas adicionales de protección?. Sobre esta distribución constitucional de competencias

se proyecta el art. 45 de la Constitución, que impone a los poderes públicos la obligación

de velar por ?la utilización racional de todos los recursos naturales?, con los fines que el

propio artículo señala, y así como disfrutar de un medio ambiente adecuado es un derecho

generalizado, dentro de los calificados como fundamentales, la misma calificación tiene el

deber de conservarlo y, por ello, quienes lo violen podrán ser penal o administrativamente

sancionados y obligados a reparar el daño, en los términos que la Ley fije.

Estos preceptos constitucionales han de estar muy presentes, no sólo por lo que a la

atribución de competencias se refiere sino, también, para determinar su contenido, e

incluso las materias que son objeto de reserva de Ley en la propia Constitución.

El Estatuto de Autonomía de Aragón en su art. 35.1, y como materia sobre la que la

Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva, incluye la ?pesca fluvial y lacustre,

acuicultura y caza; protección de los ecosistemas en los que se desarrollen dichas

actividades?, correspondiéndole en esta materia (apartado 2 del mismo artículo) ?la

potestad legislativa, la reglamentaria y la función ejecutiva?, con respeto al ámbito de

autonomía de los Municipios y de las competencias exclusivas del Estado.

Pero el art. 37 del Estatuto, tras la L.O. 6/1994, amplia las competencias de la

Comunidad Autónoma al atribuirle el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación

básica del Estado (apdo. 3) para la ?protección del medio ambiente; normas adicionales de

protección del medio ambiente y del paisaje?.

Es indiscutible que sobre el mismo soporte físico o territorial podrán coincidir, y

coincidirán, competencias exclusivas, compartidas o concurrentes y, en concreto, en la

materia objeto del Reglamento que se dictamina no cabe su desvinculación de la

protección de los espacios naturales ni, por tanto, de la legislación básica sobre la

protección del medio ambiente.

Así, con motivo del recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de

la Ley 1/1992, de Pesca Fluvial, de Castilla-La Mancha, el T.C. (Sentencia 15/1998, de 22

de enero -f.j. 3-) ha tenido presente la necesidad de articular la concurrencia de títulos

competenciales específicos que inciden sectorialmente, como sucede con la caza, sobre

una misma realidad física, y tal concurrencia no ha de resolverse en términos de exclusión

sino de acomodación o integración para lo que, frecuentemente, resultarán imprescindibles

mecanismos de colaboración que permitan la necesaria coordinación y cooperación entre

las Administraciones implicadas, sin sustracción de las competencias propias (Vid. SS.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

8

T.C. 149/1991, de 4 de julio; 13/1992, de 6 de febrero; 36/1994, de 10 de febrero, y, la más

reciente, 109/1998, de 21 de mayo).

Es muy expresiva al respecto la Sentencia del T.C. 102/1995, de 20 de junio, al decir

(f.j. 26) que ?la caza y la pesca son actividades tan antiguas como el hombre y con una

repercusión que puede llegar a ser nefasta precisamente para las especies más

apreciadas, algunas desaparecidas y otras al borde de la extinción, en las cuales ha

primado siempre el ánimo de lucro, motor de su peligrosidad. Por lo dicho, con una

concisión que pretende ser expresiva, tienen una influencia directa para la supervivencia

de la fauna silvestre, como elemento del medio ambiente. Ello legitima la actuación estatal

al respecto, dentro del marco estricto de su competencia sobre protección del medio

ambiente que le es propia, la legislación básica, pero con una penetración menos extensa

e intensa, nunca expansiva además, por topar frontalmente con la competencia exclusiva

de las Comunidades Autónomas sobre la materia (E.A. Andalucía, art. 13.18; E.A. Aragón,

art. 35.12;...) al amparo de la previsión constitucional que permite tal asunción de

competencias sobre la pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la

pesca fluvial (art. 148.1.11ª. C.E.), ninguna de cuyas actividades puede encontrarse entre

las que con carácter exclusivo corresponden al Estado, a quien sólo se le defiere la pesca

marítima (art. 149.1.19.ª). Se trata de un título radicalmente distinto del que respalda la

Ley, sin darse entre ellos relación alguna de género y especie por estar en planos

diferentes y, por ello, le queda vedado al Estado internarse en la regulación de tales

actividades?.

El mismo Tribunal advierte en esta Sentencia (f.j. 30) que ?Si es cierto que la calidad

del medio ambiente será mayor cuanto más poblada estén las tierras y las aguas de

animales y peces (STC 80/1985) no lo es menos que tal razonamiento hasta tal extremo

llevado conduciría al absurdo de extender la competencia del Estado para todo cuanto

tuviera conexión de alguna manera con el soporte físico donde se desenvuelven y, en

suma, a vaciar de contenido cualesquiera otras competencias autonómicas sobre aspectos

particulares?.

Finalmente, el T.C., con ocasión del recurso de inconstitucionalidad interpuesto

contra la Ley de Caza de Extremadura, ha precisado (Sentencia 14/1998, de 22 de enero -

f.j. 2-), en términos trasladables a la Comunidad Autónoma de Aragón, que ?tanto la

Constitución (art. 148.1.11ª) como el Estatuto de Autonomía de Extremadura reconocen la

competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma para regular legislativamente la caza,

su aprovechamiento privado y la protección de los ecosistemas en los que directamente

esa actividad se desarrolla?, y con la reforma del Estatuto (L.O. 6/1994) la Comunidad

Autónoma de Aragón pasó a tener, además de esa competencia exclusiva, la

correspondiente al desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio

ambiente, hasta llegar al texto actual tras la L.O. 5/1996. ?Y de aquí que aquellas medidas

legislativas que tengan por objeto la salvaguarda de la fauna silvestre susceptible de ser

cazada y la conservación y protección de los ecosistemas en los que habita no puedan ser

consideradas, sin más, como una invasión de la competencias del Estado sobre el medio

ambiente?.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

9

B) Sobre la potestad reglamentaria del Gobierno de Aragón y el Dictamen de la

Comisión Jurídica Asesora.

De la lectura del art. 24.1 del Estatuto de Autonomía se desprende que la Diputación

General tiene una ?potestad reglamentaria originaria?, y corresponde la titularidad de esta

potestad, según el art. 29.1 de la L.P.G.A., al Gobierno de la Comunidad Autónoma, y a los

Consejeros cuando resulten habilitados por una Ley o por un Reglamento aprobado por el

Gobierno. La potestad reglamentaria de las Comunidades Autónomas es, pues, una

potestad propia derivada de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía -S.T.S. de 17

de febrero de 1998-

Elaborado el Proyecto de Reglamento de Caza por el Departamento de Agricultura y

Medio Ambiente, según dispone el art. 32.1 de la Ley 1/1995, el Consejero titular de este

Departamento, tras la tramitación que se desprende del contenido del expediente, ha

efectuado su remisión, con los documentos adjuntados, a esta Comisión Jurídica Asesora,

en cumplimiento de la exigencia formal contenida en el art. 56.1.b) de la L.P.G.A., norma

que da carácter preceptivo al Dictamen de la Comisión cuando se trate de ?proyectos de

disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de una Ley, sea ésta

autonómica o del Estado, así como sus modificaciones?, naturaleza que tiene el proyecto

de Reglamento sometido a Dictamen, calificación sobre la que ésta Comisión ha señalado

reiteradamente (Dictámenes 21/1997, de 15 de abril, 41/1998, de 5 de mayo y 104/1998,

de 27 de octubre, entre otros), acogiendo la doctrina del Consejo de Estado, que no se

trata de una pura disquisición doctrinal analizar el carácter de un Reglamento para deducir

si es o no ejecutivo, ya que las consecuencias de la calificación tienen unas claras

repercusiones respecto a la exigencia del Dictamen de ésta Comisión en el procedimiento

instruido para la aprobación de una disposición de carácter general.

Atendiendo a lo dispuesto en el art. 58 de la L.P.G.A. y en el art. 15 del Decreto

132/1996, de 11 de julio, por el que se aprobó el Reglamento de Organización y

Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora, el Dictamen de esta Comisión, ha de

limitarse a ?consideraciones exclusivamente jurídicas?, mandato legal que si bien delimita

el contenido de los dictámenes a emitir, obliga, como en este caso sucede, a contrastar el

proyecto de Reglamento que se dictamina no sólo con la Constitución y el Estatuto de

Autonomía sino también con el resto del Ordenamiento Jurídico, como se desprende del

art. 32 del L.P.G.A., sin perjuicio de que la necesaria correspondencia ha debido quedar

recogida en la documentación que ha de incorporarse al expediente que al efecto se ha

instruido.

Como ha puesto de relieve la Jurisprudencia (Vid. S.T.S. de 18 de marzo de 1998 -

fundamento de derecho primero-), cuando se trata de reglamentos ejecutivos han de

ponerse particularmente en relación con la Ley que desarrollan, ?con los principios

generales de Derecho y con la doctrina jurisprudencial en la medida en que ésta

complementa el ordenamiento jurídico (art. 1.6 del Código Civil), en aras del principio de

seguridad jurídica proclamado en el art. 9.3 de la Constitución. Ello es así porque el

reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la ley, puede explicitar reglas

que en la ley estén simplemente enunciadas y puede aclarar preceptos de la ley que sean

imprecisos?, dándose por reproducidas las consideraciones que acerca de los reglamentos

ejecutivos ha manifestado de forma reiterada esta Comisión (entre otros en los Dictámenes

ya citados 21/1997 y 41/1998).

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

10

Las precedentes consideraciones conducen a la calificación del Reglamento que se

dictamina como Reglamento ejecutivo, que desarrolla parcialmente la Ley 12/1992, de

Caza de Aragón, y, por tanto, el Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora deviene en

preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto, como ya se ha señalado, en el art. 56.1.b) de la

L.P.G.A. (Vid S.T.C. 204/1992, de 26 de noviembre, y SS.T.S. de 18 de diciembre de 1997

-fundamento de derecho tercero-, de 26 de diciembre de 1997 -fundamento de derecho

segundo- y 18 de noviembre de 1998 -fundamento de derecho segundo-).

Dada la naturaleza normativa del texto remitido para Dictamen, corresponde al Pleno

de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emitirlo, tal y como establece el

art. 63.1.a) de la L.P.G.A., y su enjuiciamiento ha de efectuarse contrastándolo con el

?bloque de la legalidad?.

C) Sobre la habilitación legislativa a otros órganos.

La Disposición Final primera de la L.C.A., facultó a la Diputación General para que,

en el plazo de un año, dictara las disposiciones de desarrollo necesarias para su

cumplimiento. A su vez, la Disposición Final primera de la Ley 10/1994 expresamente

?autoriza? a la Diputación General para dictar las normas reglamentarias que sean precisas

para su correcto desarrollo y aplicación.

Existen, por tanto, unas remisiones genéricas para el desarrollo reglamentario de la

Ley, y son precisamente estas remisiones las que hacen del proyecto de Reglamento que

se dictamina el complemento de la Ley que pretende desarrollar, criterio acogido por el

Tribunal Supremo, entre otras muchas, en las Sentencias de 7 de abril de 1997, 17 de

febrero, 18 de marzo y 10 de junio de 1998, y por esta Comisión Jurídica Asesora en sus

Dictámenes (Vid Dictámenes 41 y 104/1998, de 5 de mayo de 27 de octubre).

Pero junto a estas remisiones genéricas, existen en el texto legal otras muchas de

carácter específico: señalización de los terrenos cinegéticos (art. 12.2); autorizaciones de

capturas por razones técnicas o científicas (art. 14.3); declaraciones de agregaciones de

fincas (art. 17.5); señalización de los cotos (art. 17.8); distribución de permisos de caza

(art. 18.6); condiciones de los consorcios en los cotos deportivos (art. 19.4); condiciones de

Plan Técnico de caza en estos cotos (art. 19.5); criterios para la determinación de la renta

cinegéticas (art. 19.7); determinación del canon para los cotos comerciales (art. 20.4);

regulación de los campos de adiestramiento (art. 23.3); calificación de terrenos como

cinegéticos por criterios adicionales a los especificados en la Ley (art. 24.e); condiciones

para realizar las pruebas de aptitud (art. 30.3); medios para la educación cinegética (art.

32); Planes Técnicos (art. 37.5 y 6); Orden General de Vedas (art. 39.1); condiciones para

la comercialización y para el transporte de la caza muerta (art. 47.1 y 3); identificación de

piezas en época de veda procedentes de granjas u explotaciones industriales (art. 47.4);

normas para la mejora y conservación de los hábitats de la fauna silvestre (art. 48); cuantía

de las indemnizaciones (art. 70); audiencia al Consejo de Caza (art. 75.g); contenido de la

encuesta cinegética (art. 79), etc.

Con ocasión del recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Caza de la

Comunidad Autónoma de Extremadura (S. 14/1998) anteriormente citado, el Tribunal

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

11

Constitucional (f.j. 8) recordó que en su anterior Sentencia 71/1982 ya declaró que ?no

existe una quiebra constitucionalmente relevante de la seguridad jurídica, cuando la Ley

utiliza conceptos jurídicos indeterminados, indispensables por cuanto no son sustituibles

por referencias concretas, remitiéndose a reglamentaciones específicas en áreas en que la

complejidad técnica con la necesidad de una previa ordenación del sector así lo exijan.

Este es el caso. La remisión por la Ley a determinados instrumentos de planificación (Plan

General y Planes Especiales) que complementen sus previsiones es una forma de

colaboración normativa necesaria en materias que, como la conservación de las especies

cinegéticas y la racionalización de su aprovechamiento, requieren de una imprescindible y

continuada actividad de ordenación y planificación de tales recursos, que justifica el

margen de habilitación ofrecido por el legislador a la Administración para que, de acuerdo

con los correspondientes planes, concrete la regulación general contenida en la Ley?.

Pero no toda las materias objeto de regulación en la L.C.A. han sido desarrolladas en

el proyecto de Reglamento que se considera y, en lo que ahora importa, ha de destacarse

que algunas de las remisiones que expresamente la L.C.A. hizo al Gobierno para que, en

su marco, éste llevara a cabo la complementación necesaria e indispensable, no han sido

cumplimentadas, tal es el caso de los artículos 20.5 y 7, 23.3, 37.5, 48, 70.1 ó 79.2, y de

forma calificable de insuficiente el de los artículos 17.5 y 47.3.

A este respecto destaca el criterio sustentado por la jurisprudencia -S.T.S. de 16 de

enero de 1998, f.j. cuarto b)- según el cual: ?...cabe apreciar una ilegalidad omisiva

controlable jurisdiccionalmente, cuando, siendo competente el órgano titular de la potestad

reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de previsión

reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación expresamente establecida por la

ley que se trata de desarrollar o ejecutar, o cuando el silencio del Reglamento determine la

creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento

jurídico.?

Existe además en el texto que se dictamina, por una parte, una autorización genérica

en la Disposición Final segunda a favor del Consejero de Agricultura y Medio Ambiente

?para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo del

presente Decreto?, y, por otra, una atribución de competencias al mismo Consejero a lo

largo del articulado para que desarrolle preceptos de la L.C.A. que ésta confía al

Gobierno.

Así sucede en el artículo 21.6 en relación con el artículo 18 de la L.C.A., pues la Ley

dispone que será el Gobierno, y no el Consejero, quien establecerá reglamentariamente

las normas para la distribución de los permisos de caza, o en el artículo 26.3 al establecer

que será el Departamento de Agricultura y Medio Ambiente el que señalará el canon de las

explotaciones privadas de caza, al igual que el artículo 27.7.c) para las explotaciones

intensivas de caza, ambas integradas en los cotos comerciales según el artículo 25 de la

L.C.A., norma esta última que dispone que el canon o matrícula anual especial será

determinado reglamentariamente. En estos casos no sólo es inexistente una regulación

mínima en el proyecto de Reglamento sino una atribución de competencias al

?Departamento?, sin entrar a considerar, por no ser el momento adecuado, la calificación

jurídica que ha de darse al canon.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

12

La primera cuestión no suscita problemas de legalidad pues, aun cuando los

Consejeros carecen de competencia originaria para dictar disposiciones de carácter

general, les corresponde, de acuerdo con los artículos 25.6 y 29.1 de la L.P.G.A., el

ejercicio de la potestad reglamentaria ?cuando les habilite para ello una ley o un

reglamento aprobado por el Gobierno?.

Por ello es adecuada la habilitación contenida en la Disposición Final segunda del

proyecto, ya que se trata del desarrollo del Reglamento de Caza. Así se desprende de las

Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de febrero y 15 de abril de 1998, por citar algunas

de las más recientes. De aquí que no se formule tacha de ilegalidad respecto a las

habilitaciones incluidas en otros muchos artículos: 4 -órdenes de veda-; 21.9 -obtención de

los permisos de caza en cotos sociales-; 28.7 -reglamentación específica de las señales-;

30.e) -criterios adicionales para la consideración de terrenos como no cinegéticos-; 37.3 -

contenido y características formales de las licencias-; 67.1 -protección de cultivos-; etc.

No pueden ser enjuiciadas, sin embargo, de forma favorable, la habilitación que da el

articulado del proyecto de Reglamento al Consejero del Departamento de Agricultura y

Medio Ambiente para regular materias propias de aquél. Este enjuiciamiento ya ha sido

mantenido por esta Comisión en su Dictamen 41/1998, en el que, además, hizo cita de la

Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de abril de 1992, acogida por la posterior de 30 de

noviembre de 1996. No puede el Gobierno disponer de su potestad reglamentaria a través

de remisiones incondicionadas o carentes de límites ciertos y estrictos, pues ello entrañaría

un desapoderamiento, a favor de otro órgano, contrario a la L.C.A. y también a la L.G.P.A.

En definitiva, no cabe vaciar la potestad reglamentaria atribuida al Gobierno por el

Estatuto, e incluso con habilitación de Ley, en los titulares de los Departamentos.

El Gobierno, no puede, dice la Sentencia del T.S. últimamente citada, deferir al

Ministro correspondiente... la regulación de materias de entidad esencialmente sustantiva

propias exclusivamente del Decreto gubernamental aprobatorio del Reglamento, aunque

claro está si puede deferir al Ministro puntos concretos y de carácter accesorio que no

supongan una modificación o alteración sustantiva del Reglamento, sino simplemente un

mero desarrollo objetivo y puntual de las normas reglamentarias.

Sin insistir en cuanto ha quedado expuesto sobre la atribución de la potestad

reglamentaria al Gobierno y a los Consejeros, de conformidad con el art. 29, en relación

con los arts. 16.7 y 25.6, de la L.P.G.A., ante el reconocimiento proyectado de

competencias en el texto que se dictamina a favor de órganos inferiores, ha de

puntualizarse que el ordenamiento jurídico limita orgánicamente la atribución de la potestad

de dictar disposiciones de carácter general, como claramente se desprende de los artículos

últimamente mencionados y de la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administración

de la Comunidad Autónoma, de la que se hace especial referencia a los arts. 16 a 18 y

30.2.c).

Pero en el proyecto de Reglamento existen dos artículos cuya lectura suscita cierta

sorpresa: son los artículos 10 y 45.1. De mantenerse el contenido de estos artículos, el

propio órgano, que en el ejercicio de su potestad reglamentaria aprobará el Reglamento,

reconocería de forma explícita, que a él le corresponderá ?el ejercicio de las competencias

que en materia de caza establece la Ley 12/1992, de 10 de diciembre y el presente

Reglamento?, con una diferencia en los textos ya que, en tanto que el del artículo 10 añade

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

13

como último inciso ?sin perjuicio de las atribuciones específicas a los distintos

Departamentos?, el artículo 45 reconoce al Gobierno la facultad de ?dictar las normas

complementarias para el cumplimiento de sus fines?, cuando ese es precisamente el

contenido de la potestad reglamentaria del Gobierno en relación con la Ley, por lo que no

sólo resultan inadecuados los últimos incisos de ambos artículos sino la totalidad de sus

textos, independientemente de lo que en su momento estableció el Decreto 108/1995 (art.

8) y sin confundir la atribución de competencias hecha por la L.C.A. en su artículo 73 con la

recogida en los textos cuya supresión se propugna.

Finalmente, el plazo señalado en la Ley para dictar las normas de desarrollo no

impide la aprobación del Reglamento sometido a Dictamen de esta Comisión, por cuanto

se trata, como ya ha quedado dicho, del ejercicio de una potestad ?originaria?, derivada del

Estatuto y, por tanto, no sujeta a caducidad, pudiéndose recordar que incluso los Decretos

190/1994 y 108/1995 fueron promulgados transcurrido este plazo.

Así lo ha entendido el Consejo de Estado de forma constante, como expresamente lo

indica en su Dictamen 403/1996, de 22 de febrero, al decir: ?como regla general la

superación del plazo fijado en una Ley para que el Gobierno dicte la correspondiente

norma reglamentaria, no constituye un elemento impeditivo del ejercicio tardío por el

Gobierno de la potestad reglamentaria, puesto que ésta, en su condición de potestad

reglamentaria ?originaria?, tiene su origen directo en el artículo 97 de la propia

Constitución.?

II

SOBRE LA ELABORACIÓN DEL PROYECTO DE DECRETO.

A) Tramitación seguida y constancia documental.

De la documentación incorporada al expediente, entendiendo como tal la conformada

por los dieciocho documentos remitidos a esta Comisión, tan sólo cabe presumir que habrá

sido el Consejero de Agricultura y Medio Ambiente, o tal vez el Director General del Medio

Natural, quien tomó en su día la iniciativa para desarrollar, mediante un texto

reglamentario, el contenido de la Ley de Caza, si se tiene en cuenta lo dispuesto en el art.

32.1 de la L.P.G.A.

El proyecto de Reglamento que se dictamina ha tenido en su proceso de elaboración

dos textos anteriores, por lo que ha sido largo en el tiempo el procedimiento seguido, aun

cuando no haya constancia de la fecha de su iniciación. Basta comparar las fechas del

primer proyecto y del tercero -el que ahora es objeto de consideración- para que resulte

evidenciada la dilación temporal habida, tal vez como consecuencia directa no sólo de los

problemas que desde el inicio del procedimiento presentaba la elaboración del texto

reglamentario para el desarrollo de la L.C.A. sino, también, de las alegaciones formuladas,

cuya síntesis se ha recogido en el antecedente tercero de este Dictamen.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

14

La aportación al expediente de estudios e informes previos, así como la participación

funcional en el procedimiento seguido, no sólo de los órganos cuya intervención pueda

resultar preceptiva, sino también de aquellos que pueda resultar oportuna, conveniente e

incluso necesaria para el mayor acierto de la norma en formación, así como del conjunto

de sectores u organizaciones afectadas o cuyos criterios tengan especial cualificación o

sean de singular interés, constituye una exigencia para la mejor comprensión de la norma

proyectada y recepción de los problemas que la misma pueda solventar o generar (Vid.

Dictamen del Consejo de Estado nº 2910/1996, de 14 de agosto).

Toda norma debe nacer como consecuencia de un procedimiento en el que, tras la

propuesta o providencia del órgano competente para asumir la iniciativa, habrán de

efectuarse estudios, borradores y sucesivos anteproyectos, como en este caso ha

sucedido, y por ello cada paso debe de ir acompañado de los informes justificativos, por lo

que a esta Comisión importa, de la legalidad de la norma en elaboración y de la que

finalmente se propone, y, claro es, que todos esos informes deberán de tener constancia

en el expediente. Pero, una vez más, esta Comisión advierte de las deficiencias

observadas: ni un sólo documento justifica fundadamente la razones del contenido inicial

del texto, ni de las modificaciones efectuadas, sin que a este criterio se oponga la mera

indicación de la existencia de Decretos anteriores de desarrollo parcial de la Ley y la

necesidad de su unificación, ni el informe de la Dirección General del Medio Natural, de 26

de febrero de 1999, acerca del emitido por la Asesoría Jurídica.

En definitiva, los arts. 32 y 33 de la L.P.G.A. estructuran un procedimiento especial

de elaboración de las disposiciones de carácter general, y de las actuaciones habidas en él

debe quedar constancia escrita y completa en el expediente.

Si la Jurisprudencia ha señalado que el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de

acomodarse al procedimiento establecido en la Ley, y ha de exigirse en la elaboración de

las disposiciones de carácter general que se observen los trámites específicos de carácter

formal, puesto que su inobservancia, si son indispensables, producirá la nulidad de la

disposición, también ha reconocido explícitamente (STS de 6 de octubre de 1998) que la

doctrina científica al hacer el análisis y la crítica de la Jurisprudencia existente sobre

elaboración de los reglamentos viene señalando la necesidad de que el Tribunal que

enjuicie, valore individualmente todos los trámites, particularmente aquellos que puedan

tener o tengan por sí relevancia.

Sabido es que el art. 33 de la L.P.G.A. impone el trámite de audiencia previa a las

asociaciones representativas de intereses colectivos relacionados con la materia a

reglamentar, cuando su existencia ?conste de manera indubitada para la Administración de

la Comunidad Autónoma?.

Sobre éste trámite el Tribunal Supremo ha advertido (Sentencia de 22 de enero de

1998), al igual que esta Comisión, que la audiencia sirve a objetivos de participación, por lo

que guarda una directa relación con el mandato del art. 9.2 de la Constitución, y es de

destacar, además, la función de garantía que para los ciudadanos encierra, puesto que, ?a

través de la audiencia singularizada o colectiva mediante formas organizativas, se hace

realidad la garantía que institucionalmente corresponde a la audiencia?, que ha de quedar

referida a todas las Administraciones, pues el contenido de preceptos como el art. 105 y

los arts. 103 y 106 de la Constitución así lo hacen, como se infiere de la doctrina contenida

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

15

en la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1985, de 8 de mayo. Esta doctrina

jurisprudencial tiene una larga trayectoria y últimamente ha sido reiterada, además de la

Sentencia que acaba de ser objeto de cita, en la Sentencias de 21 de enero de 1998, que

afectó a la validez de una disposición de carácter general de la Diputación General de

Aragón, y 8 de abril de 1998.

Pues bien, no consta en el expediente cuales han sido las asociaciones a las que,

con el carácter indicado en la Ley, se les ha dado audiencia en el procedimiento de

elaboración del proyecto de Reglamento de Caza. Únicamente puede tenerse

conocimiento de aquellas que han formulado alegaciones al segundo de los proyectos

reglamentarios y, consiguientemente, esta Comisión tan sólo puede advertir acerca del

cumplimiento de este trámite como exigencia en el procedimiento de elaboración del

Reglamento y reiterar lo ya dicho en otros Dictámenes en los que ha sido recogido su

criterio, concordante con la doctrina del Tribunal Supremo y del Consejo de Estado, sobre

la necesidad de efectuar una interpretación funcional y teleológica de las garantía

procedimentales que se justifica no por el puro formalismo de su realización sino por la

realidad a la que responde, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las

especialidades de la disposición general de que se trate, y también se ha significado que el

cumplimiento de los trámites ordenados por el procedimiento de elaboración de las

disposiciones de carácter general ha de interpretarse partiendo del significado general de

tal cauce de actuación y de cada uno de sus trámites, sin caer en un anacrónico

formalismo (Vid. STS de 13 de septiembre de 1996, Dictamen del Consejo de Estado

44507, de 29 de julio de 1982, y Dictámenes 41 y 104/1998 de ésta Comisión).

A pesar de la importancia de un considerable número de las alegaciones formuladas,

se echa en falta un informe sobre las mismas por parte de los Servicios del Departamento

que hubiera contribuido a esclarecer las razones de su rechazo o de su aceptación, con el

consiguiente reflejo en el texto remitido para ser dictaminado por ésta Comisión. Tampoco

la Memoria justificativa alude a las alegaciones, ni podía hacerlo al estar fechada con

anterioridad, ni contiene referencia alguna al procedimiento seguido en la elaboración del

proyecto de Reglamento.

Esta deficiencia viene poniéndose de manifiesto en los Dictámenes de esta Comisión

en excesivo número de ocasiones, siendo casi una excepción los casos en los que se

cumplimenta la aportación de los informes subsiguientes a la audiencia legalmente

establecida. Es muy expresivo lo dicho por el Consejo de Estado -Dictamen nº 47/1997, de

6 de febrero- al dictaminar el proyecto de Decreto de Normas Marco de los Reglamentos

de las Policía Locales en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla-León. Alaba a

las actuaciones habidas en el procedimiento en relación con la consideración que tuvieron

las sugerencias formuladas y el examen razonado que de cada una de ellas se llevó a

cabo para aceptarlas o desecharlas, y esto dio lugar a que se manifestara en los siguientes

términos: ?Frente a lo que sucede con frecuencia (no es inusual que la Administración se

limite a incluir en el expediente las propuestas o alegaciones de otras Administraciones o

de organizaciones interesadas, incorporación meramente formal y reducida a la

introducción en el expediente de unos documentos), en esta ocasión se ha hecho un

meritorio esfuerzo por estudiarlas y analizarlas primero, y después exteriorizar las razones

que justifican aceptar algunas y rechazar otras. En ejercicio de la discrecionalidad propia

de la potestad reglamentaria, la Administración es libre para seguir o no seguir esas

propuestas o sugerencias, libertad que no se cercena ni disminuye por el hecho de motivar

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

16

o exteriorizar las razones que explican la aceptación de unas y el rechazo de otras. Esa

labor de reflexión racional constituye un importante instrumento procedimental para orillar

la eventual arbitrariedad de una norma (proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución), ya

que esa arbitrariedad puede tener su origen en la precipitación o improvisación con que se

elabora un Reglamento, mientras que esa tarea de reflexión racional reduce las

posibilidades de una eventual arbitrariedad.- Por otro lado, ese modo de proceder satisface

plenamente las finalidades materiales que se persiguen cuando se exige la intervención de

determinadas instancias en el procedimiento de elaboración de una disposición de carácter

general. Esas finalidades no se satisfacen rectamente cuando la Administración se limita a

oír sin escuchar; cuando despacha rituariamente esos trámites, la Administración no abre

materialmente el procedimiento a las otras instancias; esa apertura o diálogo no debilita en

nada la discrecionalidad en la aprobación del Reglamento, y en cambio da pleno sentido a

esa intervención que el artículo 105 de la Constitución ha impuesto como trámite

procedente en el marco de un Estado social y democrático de Derecho.?

En relación con la emisión de informes preceptivos por otros órganos consultivos,

cabe señalar que con anterioridad a la L.C.A., el Decreto 42/1986, de 14 de abril, creó los

Consejos de Caza de Aragón y reguló su funcionamiento y competencia. Asimismo ha de

mencionarse que la Ley 2/1992, de 13 de marzo, creó el Consejo de Protección de la

Naturaleza. Ha de destacarse que entre las funciones de éste órgano consultivo figura (art.

2.b) ?informar los anteproyectos de Ley que, a criterio de la Diputación General tengan

destacada trascendencia en el ámbito del medio ambiental?, pero no existe función análoga

respecto a las disposiciones generales que desarrollen las leyes comprendidas en ese

ámbito. Lo mismo sucede en relación con los Consejos de Caza, excepción hecha de las

regulaciones especiales aplicables a toda la región (art. 3.1º) y de los planes de gestión

cinegética de los terrenos de régimen cinegético especial, así como de los espacios

protegidos (art. 3.5º), lo que lleva a estimar que los informes de estos Consejos respecto al

Reglamento que se dictamina no tienen carácter preceptivo, atendiendo no sólo al Decreto

que inicialmente los reguló, sino, muy especialmente, a lo establecido en el art. 75 de la

L.C.A. que, sin embargo, impone la audiencia previa del Consejo de Caza de Aragón para

las Ordenes de veda, fijación de rentas cinegéticas de cotos de caza, creación de reservas

de caza y refugio de fauna silvestre, etc.

Por las razones apuntadas no era exigible el informe preceptivo de los mencionados

órganos consultivos -Consejos de Caza y Consejos de Protección de la Naturaleza-, sin

que pueda calificarse como informe la actuación llevada a cabo en el procedimiento por el

Consejo de Caza de Aragón y sí el del Consejo de Protección de la Naturaleza, emitido

con el contenido señalado en el antecedente tercero.

Sin embargo, el informe de la Asesoría Jurídica sí tiene carácter preceptivo de

acuerdo con lo dispuesto en el art. 3º.3.a) del Decreto 167/1985, de 19 de diciembre, por el

que se reguló la Organización y Funcionamiento de la Asesoría Jurídica de la Diputación

General de Aragón, y ha sido emitido en los términos expuestos en el antecedente cuarto

de este Dictamen, informe que ha de ser valorado positivamente por contener un análisis

fundamentado de un considerable número de artículos del proyecto que le fue remitido, lo

que supone el estudio del mismo en su integridad.

Por último, no se ha dado audiencia a los Ayuntamientos a pesar del contenido que

tiene esta legislación sectorial, ejemplo de ello es su representación en el Consejo de

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

17

Protección de la Naturaleza (Ley 2/1992, art. 3º.1.b) y c). Esta Comisión en su dictamen

41/1998 emitió su parecer en sentido de considerar aconsejable la audiencia de los

Ayuntamientos en el proceso de formación de la norma reglamentaria, al menos a través

del Consejo Local de Aragón, así lo ha entendido también el Consejo de Estado, entre

otros, en sus Dictámenes 2.910 y 4.078/1996, de 14 de agosto y 5 de diciembre,

respectivamente.

B) Documentación complementaria unida el texto del Proyecto de Reglamento.

Se ha indicado en el antecedente segundo que junto al proyecto de Reglamento

figuran dos documentos denominados ?Memoria Justificativa? y ?Memoria Económica?,

ambas fechadas el día 28 de mayo de 1998.

Con estos documentos formalmente se ha cumplimentado lo establecido en el art.

32.2 de L.P.G.A., puesto que esta norma impone que el proyecto de disposición general

?deberá ir acompañado de una exposición de motivos y de una memoria que justifique la

necesidad de la promulgación de la norma, su forma de inserción en el Ordenamiento

jurídico y una valoración de los efectos que, ha juicio del Departamento proponente, pueda

seguirse de su aplicación?, añadiendo, ?cuando la ejecución del reglamento conlleve

efectos económicos, la propuesta deberá ir acompañada de la memoria económica

correspondiente?.

La Memoria justificativa comprende tres apartados. El primero de ellos, bajo el

epígrafe ?Competencia normativa de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de

caza? hace cita de los artículos 148.1.11ª de la Constitución, para indicar que ésta ?faculta?

a la Comunidad Autónoma para asumir competencias en materia de caza, y 35.17 del

Estatuto de Autonomía de Aragón por el que ?corresponde a la Cmunidad Autónoma de

Aragón la competencia exclusiva en materia de...caza, y la protección de los ecosistemas

en que se desarrollen estas actividades?, de la Ley 12/1992, de Caza, modificada por la

Ley 10/1994, de 31 de octubre, que establece su régimen jurídico, y de la potestad

reglamentaria estatutariamente atribuida a la ?Diputación General de Aragón?.

El contenido del segundo apartado, con la rúbrica ?Regulación de la caza en la

Comunidad Autónoma de Aragón?, se limita a mencionar, junto a la Ley de Caza de

Aragón, los Decretos 190/1994, de 13 de septiembre, y 108/1995, de 9 de mayo, ambos de

desarrollo parcial de la Ley.

Por último, en el tercer apartado, que está destinado a la ?justificación de la

necesidad de promulgación del Reglamento de Caza de Aragón?, se alude, en primer

lugar, a la dispersión reglamentaria existente que obliga a su ?reunificación? y a la

necesidad de integrar la materia en ella no desarrollada. Por ello, la finalidad de nuevo

texto, según queda indicado en este documento, será la de ?arbitrar los procedimientos

administrativos relacionados con la caza existentes,... procurar el aprovechamiento de sus

recursos y la mejora de su gestión y conservación?, a cuyo efecto se menciona la

educación en materia cinegética, las pruebas de aptitud para la obtención de licencia, la

regulación de los Consejos de Caza, el establecimiento de una guardería cinegética, el

control sanitario y genético de las especies, etc.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

18

El último párrafo de esta Memoria pone de relieve que con lo anteriormente expuesto

se justifica ?el establecimiento de un nuevo marco reglamentario... que contemple con

precisión y seguridad todos los actos de la Administración de la Comunidad Autónoma...

así como el ejercicio de sus potestades administrativas en defensa de un ordenado

aprovechamiento cinegético?.

Pero esta Comisión entiende que la Ley exige algo más. No se está ante el

Preámbulo sino ante la Memoria justificativa; la inserción del nuevo Reglamento en el

ordenamiento jurídico reviste una mayor complejidad que la que exterioriza este

documento. No son suficientes la menciones a la Constitución, al Estatuto de Autonomía y

a la Ley de Caza, además de la de los Decretos antes citados de desarrollo parcial de la

L.C.A..

La relación del proyecto de Reglamento que desarrolle la L.C.A. con lo establecido

en esta Ley, con las directrices Generales de Ordenación del Territorio, y con el resto de

ordenamiento jurídico precisa de más extensas y profundas consideraciones, como se

pondrá de relieve al analizar el articulado, que, en parte, ya pueden deducirse de cuanto

han puesto de manifiesto en sus informes o alegaciones la Asesoría Jurídica y los órganos

y entidades que han dado respuesta en el trámite de audiencia que se presume les fue

concedido.

Se aprecia que esta Memoria se ha redactado para evitar la existencia de un defecto

formal, es decir, para que en el expediente no faltara este documento, mas que para

reflexionar y analizar en él todas las cuestiones a cuya solución o regulación se dirige, por

ello se estima que su contenido no responde a la exigencia legal.

Han sido muchos los problemas jurídicos planteados en el procedimiento de

elaboración del Reglamento para que su análisis resulte totalmente obviado en la Memoria,

y son también muchas las modificaciones e innovaciones introducidas respecto a los

Decretos anteriores para que pueda asumirse que este documento omita toda referencia a

ellas.

En qué medida el proyecto de Reglamento da respuesta a los objetivos

genéricamente enunciados para conseguir los efectos pretendidos es una interrogante sin

respuesta adecuada en la Memoria justificativa.

Y si ha de calificarse como insuficiente la Memoria últimamente mencionada, con

mayor razón ha de recibir la misma calificación la parca ?Memoria económica?, cuyo texto

evidencia que así sea calificada.

El artículo 31.2 de la Constitución, que establece los principios de economía y

eficiencia del gasto público, no permite aprobar un Reglamento sin tener constancia

suficiente de los medios económicos precisos para garantizar su aplicación práctica; lo

contrario sería equivalente a un proceder arbitrario proscrito por el art. 9.3 de la

Constitución, ya que es jurídicamente infundado y por tanto caprichoso aprobar un

Reglamento que no se va a poder aplicar en la práctica al no haber medios económicos

suficientes para poner en funcionamiento las disposiciones que contiene la norma

(Dictámenes del Consejo de Estado 4.078/1996, de 5 de diciembre y de ésta Comisión

41/1998, de 5 de mayo).

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19

El texto de la Memoria económica pone de relieve que la aplicación del nuevo texto

no va a significar un coste sensiblemente superior al que actualmente se ?debería? destinar

a la gestión de la caza, y alude a la necesidad de convalidar plantillas, lo que precisará de

las consignaciones presupuestarias adecuadas y suficientes, a los mayores costes

?derivados de la normativa que nos ocupa? y, consiguientemente, al incremento de las

dotaciones económicas, haciendo especial referencia a las derivadas de la subvenciones,

indemnizaciones, pruebas de aptitud, etc.

Finaliza esta Memoria diciendo literalmente ?existe consignación económica

suficiente para afrontar el costo que se derive de la aplicación de la normativa que nos

ocupa, siendo necesario incrementar las dotaciones presupuestarias del Capítulo II para la

realización de las pruebas de aptitud del cazador y las del Capítulo VII para atender las

líneas de subvenciones en materia cinegética?.

Los contenidos de los artículos 16, 21, 32, 41, 44, 61, 77 y 79, entre otros, del

proyecto de Reglamento son muestra elocuente de la insuficiencia de este documento y,

en consecuencia, al igual que se dijo en el Dictamen de esta Comisión últimamente

mencionado (41/1998), ha de decirse ahora la vista de la Memoria adjuntada al proyecto

de Reglamento que ?no está suficientemente maduro?, falta de madurez que, por lo

expuesto, se hace extensiva a la Memoria justificativa.

III

SOBRE EL TEXTO DEL PROYECTO DE REGLAMENTO

A) Consideraciones previas de carácter general.

1.- Desarrollos reglamentarios vigentes.

Tras la Ley 12/1992, de Caza, se promulgaron dos Decretos del Gobierno de Aragón,

directamente relacionados con el desarrollo parcial de esta Ley y a los que se ha hecho

alusión con anterioridad: el Decreto 190/1994, de 13 de septiembre, por el que se

concretaron ?actuaciones en aplicación de las Disposiciones Transitorias de la Ley

12/1992, de 10 de diciembre, de Caza de Aragón? y el Decreto 108/1995, de 9 de mayo,

por el que se desarrollaron ?los Títulos I, II y VII? de la misma Ley. Ambos Decretos se

aprobaron a propuesta del Consejero del Departamento, entonces denominado de

Agricultura, Ganadería y Montes, sin que conste en la fórmula de promulgación referencia

al dictamen de órgano consultivo alguno, cuestión sobre la que ésta Comisión entiende

que no ha de entrar a considerar.

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20

El Decreto 190/1994 tiene un reducido articulado (5 artículos), junto a tres

Disposiciones Transitorias y dos disposiciones Finales. Mayor extensión tiene el Decreto

108/1995, con un articulado agrupado en tres Títulos con los mismos epígrafes que los de

la L.C.A. que desarrolla y, además de treinta y ocho artículos, contiene tres Disposiciones

Transitorias y dos Disposiciones Finales.

2.- Desarrollo reglamentario propuesto: texto único.

El proyecto de Reglamento objeto de examen pretende, junto a otras finalidades,

?refundir y complementar? los Decretos citados a través de un texto unitario, sin diferenciar

el Decreto de aprobación del Reglamento del texto correspondiente a este último.

El intento y el propósito de regular toda la materia en un sólo texto es elogiable por

cuanto esta técnica evitará la dispersión normativa y reforzará y certidumbre que tanto

facilitan la aplicación de las normas jurídicas. El Consejo de Estado ha puesto de relieve en

la Memoria del año 1990, como se recoge en su Dictamen 539/1992, de 9 de julio, que en

ocasiones el texto único puede no resultar aconsejable por la sustantividad de las distintas

materias, pero al mismo tiempo ha reconocido que existen poderosas razones en pro del

desarrollo integral de la leyes en un solo texto reglamentario, pues como indicó en la

Memoria citada pueden concurrir razones que lo hagan conveniente, como el respeto a la

Ley, la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas,

la coherencia interna de éstas, etc. y, además, porque ?es más difícil que se deslicen

distorsiones y desviaciones en un Reglamento único y completo que en una pluralidad de

Reglamentos parciales, y, además, para la consecución de la seguridad jurídica en los tres

aspectos de certeza de los administrados, autovinculación de la Administración y

estabilidad del ordenamiento.?

El proyecto de Reglamento está dirigido a unificar la regulación de la actividad de la

caza. Desde este punto de partida la técnica utilizada se estima correcta, ya que tiende a

obtener un texto completo con una fuerte unidad temática y, al mismo tiempo, ha de

destacarse la importancia que esta técnica tiene para la seguridad jurídica al aportar mayor

claridad para el manejo de la normativa de la caza, con lo que podrá conseguirse un

objetivo predicable a todas las normas: alcanzar la certeza en el derecho a aplicar (Vid

Dictamen 21/1997 de esta Comisión y las citas que en él se hicieron).

Pero esta Comisión viene elogiando, y propugna, la diferenciación entre el Decreto

de aprobación y el Reglamento a aprobar, en aras de una adecuada presentación y

construcción formal de las disposiciones administrativas de carácter general.

Se ha efectuado la defensa de esta técnica por cuanto el texto de un artículo único

para la aprobación del reglamento contiene una declaración expresa del órgano que

ostenta la potestad reglamentaria y proporciona un adecuado grado de autosuficiencia a la

norma que, dentro de los límites de la Ley, disciplina una materia. Además, esta técnica

permite la acogida del alcance derogatorio del Decreto de aprobación respecto a las

normas que con anterioridad desarrollaron la L.C.A. (a esta técnica respondió el Decreto

de aprobación del anterior Reglamento de Caza de 1971).

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21

3.- Estructura.

Desde otra perspectiva, que afecta más a la estructura del Reglamento, se indica que

esta Comisión (Dictamen 21/1997, entre otros) ha asumido el criterio del Consejo de

Estado según el cual las divisiones internas de las disposiciones administrativas tienen

sentido cuando aquellas son extensas, con el fin de facilitar su manejo, pero se convierten

en inútiles, si no perturbadoras, cuando su contenido es reducido. Pero también ha de

decirse que ante un Reglamento extenso, como el que ahora se dictamina, conviene

analizar si la división efectuada en Títulos y Capítulos no resulta excesiva ya que existe un

Título con un sólo artículo y Capítulos con uno o dos artículos.

Siguiendo el criterio anteriormente expuesto, se propone reestructurar el texto

elaborado para ajustarlo a los Títulos de la Ley y al orden de ésta, o bien suprimir el

Capítulo IV del Título II e integrar su contenido en el Capítulo III, eliminar la división entre

los Capítulos II y III del Título III, situar el Título IV como II, o mejor como último,

reduciendo su contenido a los de los Capítulos I, II y III, estructurar el Título con los

Capítulos IV -con posible epígrafe referido a los Planes-, V, VI y VII, pero integrados éstos

tres Capítulos en uno con un epígrafe que sintetice los epígrafes del proyecto, por lo que el

epígrafe del Título también habria de tener un nuevo texto si se separan de él los Capítulos

I, II y III, e incorporar el Título VI al Título III y el Título VIII al Título IV.

4.- Incorporación de textos legales.

En bastantes ocasiones se integran en el texto reglamentario el de algunos de los

artículos de la Ley que desarrolla, y esto sucede en el proyecto de Reglamento que se

dictamina, sobre lo que esta Comisión se ha pronunciado en sus Dictámenes 5/1997,

114/1997 y 83/1998. Esta reproducción, se ha dicho, puede resultar inútil cuando es literal

?y si la reproduce parcialmente omitiendo mandatos o derechos, contradiciéndolos con

pretendidas disposiciones de desarrollo, infringe el principio de jerarquía normativa?

(Dictamen 83/1998, de 28 de julio), lo que obliga a una revisión minuciosa para que no

quiebre este principio.

A su vez, en el Dictamen 114/1997, de 22 de diciembre, esta Comisión estimó que

?se trata de un supuesto de duplicación de contenidos entre una norma reglamentaria y

una norma legislativa, o, dicho de otro modo, el ejercicio por el Gobierno de su potestad

reglamentaria, dictando normas que tienen el mismo contenido que la norma legal

habilitante. Pues bien, no parece que dichos preceptos duplicativos puedan estimarse

como nulos, por regular contenidos propios de la Ley, con la apariencia de una posible

degradación de su rango normativo, siempre que se trate de colmar exigencias de

sistemática, si bien, para evitar márgenes de inseguridad y error, resultaría plausible que,

en tales casos, las reiteraciones reglamentarias de normas legales fueran acompañadas

de una mención expresa y concreta, por ejemplo entre paréntesis, de los correspondientes

artículos del texto legal cuyo desarrollo reglamentario se esté efectuando; y cuando la cita

no sea literal podrá señalarse que forman parte ?del? contenido del correspondiente

precepto legal?.

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22

Cierto es que el Tribunal Constitucional se ha mostrado desde un principio contrario a

esta técnica legislativa, que puede resultar superflua, advirtiendo que ?esta técnica

duplicativa se presta a un margen de inseguridad y error? -Sentencia 40/1981, de 18 de

diciembre (f.j. 1.c).-, mostrándose incluso favorable a la remisión a otras disposiciones -S.

10/1982, de 23 de marzo (f.j. 8)-, y ha llegado a sustentar -S. 38/1982, de 22 de junio (f.j.

6)- que esta técnica es incorrecta porque ?introduce un factor de inseguridad en el

ordenamiento y de posible confusión acerca de lo vigente en cada momento, al quedar

afectadas las disposiciones en caso de cambio de la Ley y al poder introducir aparentes

modificaciones inadvertidas cuando la transcripción no es absolutamente literal o se saca

de su contexto lo transcrito? (en el mismo sentido, pero con referencia a la reproducción de

preceptos constitucionales en las Leyes, la Sentencia 76/1983, de 5 de agosto -f.j. 23).

Se plantea, por tanto, como ya se recogió en el Dictamen de esta Comisión 21/1997,

la existencia de dos técnicas: una incluir en el Reglamento sólo los preceptos que tengan

este rango y, otra, la incorporación al Reglamento de los preceptos legales que desarrolla,

cuyo texto habrá de incluirse sin modificaciones y señalando, mediante un paréntesis, el

artículo de la Ley que en él se reproduce.

El Consejo de Estado -Dictamen 44.669, de 14 de octubre de 1982- ha puesto de

manifiesto que ?no se ve con claridad como se pueda operar en la producción del texto

reglamentario sin reproducir en lo necesario los textos legales, so pena de convertir a

aquel en una norma difícilmente inteligible, por las que habrían de ser sus continuas

remisiones a la norma legal desarrollada?, y sale al paso de los criterios de Tribunal

Constitucional al decir que ?el confusionismo al que el Tribunal Constitucional alude podría,

sin embargo obviarse a través del procedimiento, altamente recomendable, de señalar de

forma expresa en el Reglamento que se proyecte aquellos de sus preceptos que son

reproducción de la Ley desarrollada, y que, por tanto, conservan el mismo rango que ésta,

distinguiéndolos así de los que propiamente son desarrollo reglamentario, por el rango

jerárquico inferior que corresponde a éste tipo de promulgación?.

Más recientemente, el mismo Consejo -Dictamen 1221/1997, de 23 de marzo- ha

matizado, sin entrar de nuevo en consideraciones sobre la ventajas o inconvenientes de

esta técnica, que ?debe advertirse al menos que la transcripción literal de los precepto de la

Ley en una norma reglamentaria de desarrollo únicamente debe utilizarse en la medida en

que sea imprescindible para que la norma reglamentaria alcance un grado de comprensión

suficiente. En estos casos, cuando se opta por advertir que efectivamente se está

transcribiendo un precepto legal, dicha transcripción deberá ser literal, no siendo admisible

en ningún caso que, a pesar de advertir dicha transcripción a través de la cita del precepto

legal correspondiente, se altere, aunque sea mínimamente su dicción literal?, posición que

puede compartirse plenamente en aras de la claridad y fácil manejo de las normas,

proyectándolo sobre el texto del proyecto de Reglamento sometido a dictamen de esta

Comisión.

5.- Cualidades.

Como reiteradamente viene señalando esta Comisión en sus Dictámenes, son tres

las cualidades que debe reunir todo Reglamento: ha de ser completo, claro y de fácil

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

23

manejo, cualidades que también han sido propugnadas por el Tribunal Supremo -

Sentencia de 27 de diciembre de 1990- y por el Consejo de Estado -por todos el Dictamen

1264/1994, de 14 de julio-.

Sin embargo, el texto del proyecto de Reglamento no puede ser calificado como

completo si se pone en relación con el contenido de la L.C.A.. Son numerosas las materias

no incorporadas, algunas de ellas significativas: personas que no pueden obtener licencia

o practicar la caza (arts. 33 y 34), propiedad de las piezas (art. 38), prohibiciones en

beneficio de la caza (art. 42), catálogo para proteger especies (art. 43), métodos y medios

prohibidos (art. 44), registro de infractores (art. 56), etc..

Esta característica, se ha dicho, no es equivalente a una exigencia de respuesta

concreta en su articulado a todas las cuestiones que la realidad pueda plantear.

Pero los reglamentos también deben tener un texto claro, pues no ha de olvidarse

que las normas se aprueban para ser debidamente cumplidas, y para que su cumplimiento

sea efectivo es necesario que sean fácilmente entendidas, entendimiento que, como ha

apuntado el Consejo de Estado, no puede quedar circunscrito al estrecho círculo de los

especialistas, sino que ha de extenderse a todo el ámbito de sus destinatarios, que son

especialmente los cazadores y los propietarios de terrenos, al igual que sucede con

quienes hayan de aplicar la reglamentación que regule esta actividad. Por ello, los

reglamentos han de redactarse de forma y con términos sencillos, de fácil comprensión, sin

merma de su rigor jurídico.

El juego de las remisiones genéricas o específicas (arts. 3, 16, 17, 20, 21, 23, 26 a

29, 33, 48, 73, 74, etc.) ha de evitarse en la mayor medida posible a fin de conseguir que el

texto sea de fácil manejo.

En definitiva, si la seguridad jurídica se caracteriza por ser suma de certeza y

legalidad (S.T.C. 27/1981, de 20 de julio -f.j. 10-), la exigencia del artículo 9.3 de la

Constitución, relativa a este principio, ?implica que el legislador debe perseguir la claridad y

no la confusión...., y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas? (S.T.C.

46/1990, de 15 marzo -f.j. 4-).

La trascendente Sentencia en materia de urbanismo dictada por el Tribunal

Constitucional -número 61/1997, de 20 marzo-, alude de forma reiterada a la seguridad

jurídica y sobre ella se dice que responde a ?la necesidad de proporcionar la mayor

seguridad a los operadores jurídicos y a los ciudadanos sobre la validez de los textos

normativos?, y ha de servir para conseguir el adecuado cumplimiento del art. 9.3 de la

Constitución, puesto que este artículo garantiza la certeza del derecho. El mismo Tribunal,

en el Auto 168/1998, de 14 de julio, ha puesto de relieve la procedencia de entender la

seguridad jurídica como ?certeza normativa? o ?certeza del Derecho?, según la Sentencia

174/1998, de 23 de julio (f.j. 6).

Sobre la importancia de éste principio, y su proyección hacia quienes tienen que

aplicar la norma o actuar conforme a ella, el Tribunal Supremo recientemente ha puesto de

manifiesto -Sentencia de 27 de marzo de 1998- que ?es acorde la doctrina científica en

señalar que el principio de seguridad jurídica consiste en que los interesados que vayan a

iniciar una determinada actuación, puedan predecir las consecuencias jurídicas que se

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

24

derivan de su actuar, o en otras palabras que sepan la respuesta jurídica que el

ordenamiento jurídico da a su posible actividad?, y posteriormente -Sentencia de 2 de junio

de 1998- ha indicado que ?desde un punto de vista constitucional la seguridad jurídica

respecto de las normas consiste en su certeza y claridad, de tal forma que los ciudadanos

sepan a que atenerse en cuanto a su aplicación y cumplimiento?.

6.- Atribuciones genéricas o no especificadas de competencias.

Se estima conveniente efectuar una última consideración de carácter general,

aplicable al texto del proyecto de Reglamento que se dictamina: la referente a atribuciones

de competencias de forma genérica. En la mayoría de los artículos se menciona al

Departamento de Agricultura y Medio Ambiente o al ?órgano competente?. Sin entrar ahora

a pormenorizar en qué artículo se incluyen estas referencias, basta con la lectura del

apartado 3 del art. 2 para conocer la falta de precisión que sobre este extremo tiene todo el

texto.

Esta Comisión propugna la corrección de estas imprecisiones, y así lo viene

manifestando en sus Dictámenes en aras de una mayor claridad de la norma y para

facilitar no sólo el conocimiento de qué órgano es el competente sino también las

relaciones de los ciudadanos con la Administración.

Partiendo de que el concepto jurídico relativo a la competencia administrativa viene

determinado por el conjunto de funciones que el ordenamiento jurídico atribuye a un ente

público, el Tribunal Supremo -Sentencia de 19 de diciembre de 1997, fundamento de

derecho primero- ha puesto de relieve que ?lo normal es que la atribución de competencias

a un ente público sea de forma específica, indicando el órgano al que corresponde ejercitar

la potestad correspondiente, pero, a veces, el ordenamiento jurídico atribuye

genéricamente la competencia sin señalar el órgano que haya de ejercitarla?.

El Consejo de Estado -Dictamen 1221/1997, de 13 de marzo-, ante la referencia en

una norma reglamentaria al ?órgano competente?, después precisado en posteriores

Decretos sobre estructura orgánica y atribución de competencias de la Comunidad de

Madrid, ha indicado que ?no habría inconveniente en citar nominalmente a la Dirección

General de Deportes en el proyecto de Decreto, lo que introduciría una mayor claridad. La

objeción que podría formularse a esta sugerencia, consiste en la distorsión que se

produciría si dicho órgano se extinguiera, queda salvada por el principio generalmente

admitido de que, ante la desaparición de un órgano administrativo, deberá interpretarse la

norma en la que se cite al órgano extinguido por referencia al órgano administrativo que

sustituya a éste en el ejercicio de sus funciones?.

B) Título del proyecto de Reglamento.

De ser asumida la técnica legislativa, antes indicada, de separación entre el Decreto

de aprobación del Reglamento y el texto de éste, el título que figura en el proyecto tendrá

que ser sustituido por el siguiente: ?Decreto... por el que se aprueba el Reglamento de

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

25

Caza?. En caso contrario, no se formula objeción al que figura en el proyecto sometido a

dictamen.

C) Preámbulo.

El Preámbulo del proyecto de Reglamento tiene un contenido análogo al de la

Memoria justificativa. No son idénticos los textos pero guardan tal grado de aproximación

que puede decirse que uno es el duplicado del otro, y si la Memoria está compuesta de

tres apartados el Preámbulo consta de cuatro párrafos, pero el último tiene una

singularidad que no rompe el paralelismo de los textos.

En el texto del párrafo primero se alude al Estatuto, a la Ley del Presidente y del

Gobierno de Aragón y a la Ley de Caza, para encuadrar el Reglamento.

En el párrafo segundo se hace cita de los anteriores Decreto 190/1994 y 108/1995, y

de la Orden de 23 de noviembre de 1995, y viene a felicitarse su redactor de que el

esfuerzo general se haya visto compensado por la ?consecución de los fines perseguidos?

y la ?consolidación de una cultura de la caza?.

Pero todo es susceptible de mejora, y para hacer patente tal posibilidad el párrafo

tercero señala que con el nuevo texto se ?refunden? los Decretos anteriores, se completa

definitivamente el ?marco general? establecido en la L.C.A., y se pretende impulsar una

mejor gestión de los recursos cinegéticos y la conservación del medio natural a través del

fomento de la educación cinegética, las pruebas de aptitud, la guardería cinegética, el

control sanitario y genético de las especies y el adecuado ?manejo del medio natural?.

Pero el paralelismo entre la ?Memoria justificativa? y el Preámbulo se rompe al

incorporar éste un párrafo tan innecesario como innovador, ya que su contenido se limita a

mencionar el número de artículos y Disposiciones Adicionales, Transitorias, etc., de que

consta. Aunque sólo sea por la ?estética del Derecho? ha de suprimirse este párrafo.

No puede decirse que en el proyecto de Reglamento se refunden los anteriores

Decretos, pues no cabe confundir la técnica utilizada, tendente a incorporar al

ordenamiento jurídico un texto reglamentario unitario, con la refundición de los Decretos

anteriores. Tampoco se estima correcto afirmar en el Preámbulo que con el Reglamento

proyectado se completa definitivamente el marco general establecido en la Ley 12/1992,

puesto que toda norma está sujeta a modificaciones, y, además, su contenido deja vacíos

normativos que precisarán de disposiciones complementarias; pero por encima de éstas

posibles deficiencias del texto, reviste mayor interés resaltar, una vez más, la importancia

del contenido del Preámbulo, como ha significado esta Comisión en múltiples ocasiones,

que comienzan a ser excesivamente numerosas (Vid. Dictámenes 28/1997 y 41, 42 y

104/1998).

Esta Comisión ha señalado, incorporando en ocasiones criterios reiteradamente

sustentados por el Consejo de Estado, que el Preámbulo cumple con una importante

función, cual es la de motivar el ejercicio de la potestad reglamentaria y contribuir a su

control judicial desde la perspectiva del art. 9.3 de la Constitución. No hay que olvidar que,

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

26

como ha quedado expuesto, el ejercicio de la potestad reglamentaria supone en ocasiones

optar entre distintos criterios para complementar lo dispuesto en la ley sin contradecirla, es

decir, se estará ante el ejercicio discrecional de una potestad que hará conveniente,

incluso necesaria, la aportación de los criterios utilizados.

Cuanto antecede nos lleva a incorporar nuevamente a este Dictamen lo advertido por

esta Comisión Jurídica Asesora sobre el contenido que deben tener los Preámbulos de las

disposiciones generales, cualquiera que sea su calificación, ya que si bien carecen de valor

normativo son elementos a tener en cuenta en la interpretación de las leyes por el valor

que a tal efecto tienen, según advierte el art. 3º del Código Civil (SS.T.C. 36/1981 y

150/1990), criterio que ha de ponerse de nuevo de manifiesto.

El Preámbulo, también ha señalado esta Comisión, debe ser expresivo y ha de

contribuir a poner de relieve el espíritu y la finalidad de la disposición respecto a cuanto se

regula en su texto articulado para contribuir a su mejor interpretación y subsiguiente

aplicación del Reglamento, por lo que se estima, se insiste, en que tales objetivos no han

quedado suficientemente cubiertos.

Como puso de relieve esta Comisión al dictaminar el texto del actual Decreto 80/1997

(Dictamen 28/1997), ?se deja constancia de la posibilidad desaprovechada en la redacción

ofrecida, de destacar las principales innovaciones introducidas, lo que permitiría no sólo

subrayar el alcance de las mismas, por relación y contraste con la normativa modificada,

sino también ayudar a la aclaración de su contenido, elemento éste siempre fundamental

para una más adecuada inteligencia e interpretación de las normas en el posterior

momento de su aplicación?.

No se trata de que en el Preámbulo queden justificadas todas y cada una de las

decisiones normativas, pero si de que ofrezca una explicación sucinta de las principales

decisiones que se desprendan de su texto.

Por último, se observa la omisión de un párrafo que haga referencia a la

promulgación del Reglamento, a propuesta del Consejero de Agricultura y Medio Ambiente,

haciendo alusión al ?previo informe? de la Comisión Jurídica Asesora, con la especificación

de si la aprobación se produce ?de acuerdo con? o, en caso contrario ?visto? el Dictamen de

la Comisión Jurídica Asesora pues, de lo contrario, se incumplirá lo dispuesto en el art. 59

de la L.P.G.A.

Se insiste en esta cuestión para salvaguardar de forma adecuada la publicidad

legalmente prevista de los Dictámenes de la Comisión Jurídica Asesora, especialmente

cuando éstos tienen carácter preceptivo, y, por tanto, es necesaria la exteriorización de la

correcta preparación de los Reglamentos ejecutivos, por la finalidad garantizadora que

tiene la participación de esta Comisión.

D) Articulado.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

27

1.- Titulo I.- Principios generales (art. 1 a 10).

Se propone, en primer lugar, la sustitución del epígrafe del artículo 1 por el de

?objeto?, más acorde con su contenido, pues el objeto de todo el proyecto de Reglamento

es el señalado en el texto de este artículo.

Al mismo tiempo, regular la actividad cinegética, la conservación y fomento de los

hábitats de las especies cinegéticas y el respeto al medio ambiente no puede ser una mera

?pretensión? sino el objeto mismo del Reglamento.

Por otra parte, es superflua la referencia a la Ley 12/1992, ya que supone una

reiteración de la inserción del Reglamento en el ordenamiento jurídico, y ésta es una de las

finalidades que corresponde a la Memoria y, de forma más breve, al Preámbulo.

El último inciso del artículo puede ser suprimido, puesto que lo dicho en él será

consecuencia de la efectiva aplicación de las disposiciones que regulen esta actividad. No

obstante, aun cuando no se formula tacha de ilegalidad, se aconseja que la manifestación

de los logros a conseguir se recoja, en su caso, en la Memoria.

Por todo ello, la redacción de este artículo podría simplificarse de la forma siguiente,

y así se propone:

?Es objeto de este Reglamento la ordenación de la actividad cinegética, la

conservación y fomento de los hábitats de las especies cinegéticas y el respeto al medio

ambiente como elemento fundamental en la gestión de la fauna silvestre?.

Este artículo, al igual que los artículos 2 a 7, deben numerarse con cardinales

arábigos y no con ordinales arábigos, así lo señala la Instrucción de la Dirección General

de Asuntos Jurídicos y Administración Autonómica de 21 de diciembre de 1992,

coincidente con la aprobada por el Consejo de Ministros para la Administración del Estado

(acuerdo de 18 de octubre de 1991).

La acción de cazar aparece definida en el texto del artículo 3 de la L.C.A., y a él debe

adaptarse el texto del apartado 1 del art. 2, sin adiciones que hagan extensiva la acción de

cazar y sin omisiones que eludan los límites legales que condicionan su ejercicio -se da por

reproducido lo dicho en la consideración III-A)-4 de este Dictamen-. Además, la alusión a la

?preparación?, como ha señalado la Asesoría Jurídica en su informe, tiene una excesiva

falta de concreción.

Como consecuencia de la observación anterior, el apartado 2 del mismo artículo no

debe referirse genéricamente a los ?medios autorizados?, reiterando lo dicho en la

definición legal, sino que habrá de determinar cuales sean estos medios, sólo así el texto

reglamentario complementará el de la Ley, que precisamente contiene a tal efecto una

remisión al Reglamento.

El apartado 3 de este artículo ha de entenderse como una respuesta al mandato del

apartado 2 del artículo 3 de la Ley. Así entendido su contenido se considera correcto con

tres observaciones: una, la relativa a la precisión de a qué órgano habrán de dirigirse las

entidades y personas mencionadas; otra, la supresión del inciso ?en el uso y preservación

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

28

de alguno de estos procedimientos?, que precisamente son los ya citados en el inicio del

apartado, de esta forma se estima que el texto ganará en calidad sin que se altere su

contenido, y, tercera, el ?órgano competente? para establecer las características y

condiciones específicas ha de contar con la necesaria habilitación, por lo que habrá de

estarse a lo indicado en la consideración general I-C.

Siguiendo el sistema de la L.C.A., el artículo 3 en su apartado 1 viene a conceptuar,

bajo la rúbrica ?del cazador?, el derecho a cazar, al igual que el artículo 4 de la L.C.A.

Ambos artículos no pueden desvincularse de la ?propiedad de las piezas de caza? -art. 38

de la L.C.A., sin desarrollo en el proyecto de Reglamento-, y la propiedad de las piezas de

caza, a su vez, habrá de ser puesta en relación con el alcance del término ?concesión? que

aparece, entre otros, en los artículos 7, 23 y 27 del proyecto de texto reglamentario y en los

artículos 8, 19 y 20 de la L.C.A.

Pues bien, de nuevo considera esta Comisión que la definición de tal derecho debe

ajustarse a la de la Ley. Cuestión distinta es que el Reglamento se refiera a los supuestos

de inhabilitación para el ejercicio del derecho, pero habrá de hacerse de forma

diferenciada.

El texto del apartado 3 de este artículo se separa del de la Ley al asumir la indicación

formulada en el informe de la Asesoría Jurídica. Sin embargo, la modificación introducida

en el texto del segundo borrador, e incorporada al que ahora se informa, puede tener una

concreción contraria a la claridad y fácil manejo del texto, de aquí que el criterio de esta

Comisión, siguiendo el expuesto con carácter general, sea el de incluir en el texto

reglamentario la redacción del apartado 2 del art. 4 de la L.C.A.

Para distinguir el derecho a cazar de los menores con vecindad civil aragonesa o sin

ella, se propone separar en dos apartados el texto del que figura con el número 3 en este

artículo. No obstante, en los dos casos resultará correcta la exigencia de la licencia y del

permiso de caza -arts. 30 y 36 de la L.C.A. y 36 y 21 del proyecto de Reglamento-, que

habrán de quedar acreditados por medio de los correspondientes documentos, sin que se

encuentre sentido a la referencia genérica a otros ?documentos? directamente relacionados

con el ejercicio del derecho de cazar, por lo que se indica la conveniencia de su no

inclusión o, en su caso, de la concreción de qué documentos se trata, cuya exigencia esté

legalmente justificada.

En los apartados 5, 6 y 7 debe omitirse la expresión ?a los efectos de la Ley 12/1992

y del presente Reglamento?, ya que es precisamente el texto reglamentario el que va a

conceptuar a las clases de cazadores que distingue.

Asimismo puede ser acogida la alegación tendente a sustituir la palabra ?extranjeros?

por ?no nacionales?.

Una vez más, el texto del artículo 4 del proyecto de Reglamento se separa de la

definición de la Ley, como resulta de la comparación del texto del apartado 1 de este

artículo con el mismo apartado del artículo 5 de la L.C.A. No obstante, si se pone en

relación el art. 5 de la L.C.A. con el art. 39 de la misma Ley, se entiende que la referencia a

la Diputación General para dictar Ordenes de Veda no lo es al Gobierno sino al órgano

competente, debiendo precisarse este extremo con mención expresa al Consejero de

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

29

Agricultura y Medio Ambiente dada la naturaleza de las Ordenes de Veda -Vid. Sentencias

del T.S. de 13 de septiembre de 1996, 17 de septiembre de 1997 y 23 de junio de 1998-.

Las especies o taxones inferiores de los vertebrados silvestres, incluidos en los

Catálogos Nacional y Regional de Especies Amenazadas, no tendrán la consideración de

piezas de caza, por mandato del artículo 6 de la L.C.A. y, por tanto, la precisión contenida

en el artículo 5 de que ?en las Ordenes de Veda no podrán incluirse como piezas de caza?

resulta innecesaria o incluso superflua.

Se considera conveniente diferenciar las armas de caza de otros medios, y adaptar

para las primeras el texto del artículo 6 al del artículo 7 de la Ley, con lo que se evitará la

reiteración que entrañan los términos ?empleo? y ?uso? de armas que aparece en el texto

de este artículo.

El texto del artículo 7 recoge el del artículo 8 de la L.C.A., sistematizándolo. Sin

embargo, se advierte que en el apartado a) debe hacerse mención, como lo hace la Ley, a

la Administración de la Comunidad Autónoma.

A su vez, el texto tendrá mayor claridad si se deja constancia en él de que los

derechos y obligaciones a que se refiere están relacionados con el ejercicio de la caza.

En el apartado b) vuelve a mencionarse la ?concesión? de aprovechamientos en los

cotos deportivos, no así en los comerciales, como se desprende de la lectura del apartado

c), a pesar de que sí lo hace el artículo 20.3 de la Ley.

La doctrina científica ha significado que frente a la concepción tradicional del derecho

a la caza, aun reflejada en el artículo 610 del Código Civil, sometido a limitaciones a través

de la licencia de caza y de armas, determinación de especies, tiempos y modos, está

reverdeciendo la técnica regaliana por la eliminación virtual de la titularidad privada general

del derecho de caza, para concentrarla en la Administración que distribuirá su ejercicio con

técnicas ?concesionales?, mejor o peor perfiladas.

Al estudiar la L.C.A. se ha visto en ella una publificación de los derechos cinegéticos

no sólo en los espacios naturales protegidos, refugios de fauna silvestre y reservas de

caza, sino también en los cotos sociales y deportivos, estos últimos con posible

enajenación mediante la técnica ?concesional?.

Es cierto, como ha quedado indicado, que tanto la L.C.A. como el proyecto de

Reglamento hacen alusión a la ?concesión? al referirse a los cotos deportivos, e incluso a

los comerciales, pero también es cierto que el término ?concesión? se utiliza

frecuentemente para calificar figuras jurídicas difícilmente encuadrables en su contenido

técnico-jurídico, entendido éste con el adecuado rigor.

Para comprender el significado de este término, utilizado en el proyecto de

Reglamento, que trasciende del artículo 7 a otros muchos, ha de tenerse muy presente que

el artículo 38 de la L.C.A. precisa que ?el cazador adquiere la propiedad de las piezas por

ocupación?. Por ello, y para cerrar esta cuestión, ha de partirse del concepto que da la

L.C.A., y el proyecto de Reglamento pretende desarrollar, del derecho a cazar y de lo

establecido sobre la adquisición de las piezas de caza.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

30

Sobre bases legales análogas, el Tribunal Constitucional, en la citada Sentencia

14/1998, ha indicado que no se aprecia una demanialización de la fauna silvestre

?precisamente porque la piezas de caza son una res nullius cuya propiedad se adquiere

mediante ocupación y no un bien accesorio a la propiedad de los terrenos por los que

libremente transitan.?

Con anterioridad, en el mismo fundamente jurídico (3) el T.C. ya había señalado,

ante un artículo similar, que lo que la Ley somete al régimen administrativo que denomina

como concesión es el ?aprovechamiento cinegético privado?, concepto este que no se

confunde con el derecho a cazar ni con la actividad venatoria ni con el régimen jurídico de

la adquisición de la propiedad de las piezas cazadas.

En consecuencia, reproduciendo el párrafo cuarto del mismo fundamento jurídico,

salvadas las diferencias de numeración de artículos, que no de conceptos, el problema

jurídico puede considerarse resuelto siguiendo la doctrina derivada del T.C., al decir que ?el

derecho a cazar (sometido por el art. 3.1. de la Ley al régimen administrativo de la

autorización) y el derecho a la propiedad de las piezas cazadas (que se adquieren por

ocupación, según los arts. 610 del Código Civil y 53.1 de la Ley), no son derechos

equiparables a la actividad consistente en dedicar terrenos al aprovechamiento cinegético

y, en consecuencia, en modo alguno quedan sometidos al régimen administrativo de la

concesión que dispone el mencionado artículo 6 de la ley?.

El apartado 2 del artículo 9 ha sido objeto de informe desfavorable por parte de la

Asesoría Jurídica y de oposición por quienes contra él alegaron en el trámite de audiencia

del segundo borrador del proyecto de Reglamento. Sin embargo, se ha mantenido el texto

sin la aportación de criterios que, en contraposición a los alegados, justifiquen la

procedencia de su rechazo.

El punto de referencia principal para considerar que se produce una contradicción

con lo dispuesto en el art. 52 de la L.C.A. y, consiguientemente, una previsible infracción

de Ley si no se rectifica el contenido de este apartado, con los subsiguientes efectos de

nulidad conforme a los artículo 9.3 de la Constitución y 51.2 y 3 y 62.2 de la L.P.C., reside

en la prohibición establecida en el citado artículo 52 de los contratos de subarriendo de los

aprovechamientos de caza en los terrenos cinegéticos, que declara expresamente nulos,

nulidad que se extiende a todas las cesiones, onerosas o gratuitas, de los contratos de

arrendamiento celebrados al amparo de la L.C.A..

La oposición formulada al art. 9.2 ha de ser considerada desde otro punto de partida:

la posible titularidad del derecho a los aprovechamientos cinegéticos de los dueños de los

terrenos. Si se parte de este punto la posición jurídica subsiguiente es que el titular de ese

derecho, si es él quien lo va a ejercer, habrá de contar con la correspondiente autorización

-concesión indica con falta de corrección técnica, el artículo 20 de la L.C.A., que, a su vez,

corrige el texto del proyecto reglamentario en los artículos 26 y 27-.

Sólo cuando los propietarios de los terrenos a los que se refiere el artículo 21.2 de la

L.C.A. arrienden los aprovechamientos entrará en juego la prohibición del art. 52 de la Ley,

pues se trata de cotos comerciales y no sociales, estos últimos citados por error en el

informe de la Asesoría Jurídica.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

31

Este criterio tiene apoyo directo en los fundamentos jurídicos de la Sentencia de T.C.

14/1998, cuya aportación se considera importante para evitar mayor extensión de cuanto

anteriormente se ha señalado, y, muy especialmente, por el valor jurídico que ha de darse

a los pronunciamientos de este Tribunal.

Así, en el fundamento jurídico 4 de esta Sentencia se dice:

?No cabe, pues, admitir que los propietarios han sido privados de los derechos para

el aprovechamiento cinegético de sus fincas en favor de la Administración, es decir, que se

ha producido una demanialización de esos derechos, único supuesto en que podrían los

mismos atribuirse mediante una concesión en sentido técnico, en cuanto ésta implica el

otorgamiento de derechos que la Administración se ha atribuido de modo general (ya sea

por la declaración de una actividad como servicio público, ya mediante la previa

demanialización de un bien) y que por tanto ya no corresponden al primitivo titular, a

diferencia de lo que, con distintas modalidades y diferente alcance, merece técnicamente

el título de autorización, donde el particular sigue teniendo la titularidad de un derecho que

se somete a la decisión de la Administración para su ejercicio.

Viene ello demostrado por las prescripciones relativas al régimen general para el

aprovechamiento cinegético (art. 7 de la Ley) según el cual, la denominada concesión no

tiene otro alcance que el de facultar a los propietarios o titulares de los terrenos

susceptibles de dicho aprovechamiento para llevar a cabo este siempre que hayan

cumplido los requisitos del propio art....

Sin perjuicio, pues, de la desafortunada calificación contenida parcialmente en el art.

6 y repetida en los arts...., no se trata de una concesión de facultades o derechos de los

que previamente la Administración haya privado a sus titulares para asumirlos y

concederlos, sino simplemente del juego de una autorización administrativa de carácter

reglado que se exige para el aprovechamiento cinegético privado de la caza.

El referido art. 6 de la Ley de Caza de Extremadura confiere, pues, a la

Administración autonómica un título de intervención en materia de caza respecto de todos

los presupuestos y condiciones de ejercicio de las actividades vinculadas a ese sector

material, incluido el aprovechamiento cinegético privado, única actividad para la que se

establece lo que, literalmente, en el citado art. 6 de denomina ?concesión? pero que según

resulta de lo antes dicho, no es mas que una autorización administrativa que implica el

desempeño de una actividad reglada y que, materialmente, no puede ser considerada

como una concesión en sentido técnico-jurídico, ni por tanto serle atribuido el contenido

que de esta calificación derivaría. Contribuye a demostrarlo el que allí donde la

intervención administrativa supone una verdadera afectación del derecho de propiedad se

ha previsto expresamente el pago de la correspondiente indemnización tal como se

dispone en el art. 18.7 de la Ley, en relación con la adscripción de terrenos privados a los

Cotos Regionales de Caza?.

Además, en el segundo párrafo del fundamento jurídico 6 la Sentencia últimamente

mencionada ha puesto de manifiesto que los preceptos legales objeto de cita en el recurso

?se refieren a los contratos de arrendamiento y cesión de terrenos cinegéticos, así como a

los denominados contratos de caza, obviamente limitados a aquellos que tienen por objeto

la caza o el aprovechamiento estrictamente cinegético de los terrenos?.

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32

Si así se interpreta el contenido del art. 9.2 del proyecto de Reglamento no se

formula objeción alguna. No obstante, se estima conveniente incorporar al texto de este

artículo un nuevo apartado en el que se recojan con la máxima claridad las prohibiciones

establecidas en el artículo 52 de la L.C.A.

Sobre el contenido del artículo 10 se reitera, por las razones apuntadas en la

consideración I-C de este Dictamen, la procedencia de que sea suprimido del proyecto de

Reglamento.

2.- Título II.- De la clasificación de los terrenos en Aragón a los efectos de la

caza (art. 11 a 35).

El artículo 11 se limita a recoger la clasificación de los terrenos contenida en el

artículo 9 de la L.C.A., y aporta, con parquedad en el texto, una definición elemental de los

terrenos calificados como no cinegéticos. A estos terrenos se referirá posteriormente el

proyecto de Reglamento en los artículos 30 a 33.

Mayor novedad presenta el apartado 3, pero el adecuado uso de la facultad atribuida

a la Dirección General de Medio Ambiente, cuyas resoluciones habrán de ser motivadas y

limitadas a los supuestos en que podrán concederse autorizaciones excepcionales, justifica

su inclusión en el texto de este artículo. Ahora bien, en la línea sustentada de procurar

concreción orgánica a las atribuciones de competencias, es aconsejable sustituir la palabra

?Dirección? por ?Director?.

Tras definir de forma residual el apartado 1 del artículo 12 los terrenos cinegéticos de

régimen común, el apartado 2 somete el ejercicio de la caza a las condiciones de las

Ordenes de Veda y de los Planes Técnicos, pero ha de recordarse que el Plan Técnico no

sólo condiciona el ejercicio de la caza sino que su previa existencia es un requisito

ineludible para tal ejercicio, como se desprende del art. 37.1 de la L.C.A. y se prevé en el

artículo 54.3 del proyecto de Reglamento, y en este sentido resulta conveniente aclarar el

texto del apartado 2 del artículo 12.

La referencia a la Diputación General de Aragón como órgano para la ?elaboración?

del Plan Técnico no es adecuada. A su vez, el artículo 37 de la L.C.A. atribuye la

competencia para la aprobación ?del Plan Técnico? al ?órgano competente? y en el artículo

55 del proyecto de Reglamento la competencia se atribuye al Jefe del Servicio Provincial

del Departamento de Agricultura y Medio Ambiente ?competente? -la competencia territorial

habrá de entenderse que se trata-, pero esta atribución de competencias está

condicionada a la naturaleza de los Planes Técnicos, lo que será objeto de consideración

al hacer referencia al artículo 54 del proyecto de Reglamento que se dictamina.

Conviene destacar, por último y por lo que al artículo 12 se refiere, que el apartado 2

del artículo 11 de la L.C.A. somete el ejercicio de la caza en estos terrenos a las

limitaciones generales fijadas en la Ley y ?en la disposiciones que la desarrollen?. Pues

bien, la relacionada con la Orden General de Vedas, que se recoge en el artículo 39 de la

L.C.A., -no desarrollada en el proyecto de Reglamento- y la exigencia del Plan Técnico

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33

derivan directamente de la Ley, sin que prevea otras limitaciones el proyecto de

Reglamento que se dictamina.

El art. 13 se limita a desglosar en apartados el contenido del art. 12.1 de la L.C.A.,

pero tal vez resulta innecesario puesto que hubiera sido suficiente con el cambio del

epígrafe del Capítulo II y la agregación a éste del Capítulo III, ya que ambos Capítulos

desarrollan la regulación de los terrenos cinegéticos de régimen especial.

Así como el apartado 1 del art. 14 del proyecto de Reglamento reitera el texto del art.

13.1 de la L.C.A., si bien con una adición que no lo altera, el apartado 2 reproduce el

mismo apartado del art. 13 de la L.C.A., pero incluye una indeterminación al añadir al texto

legal ?u otros instrumentos de planificación?.

Independientemente de la calificación de básicos de los arts. 4 y 19 de la Ley 4/1989,

de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna

Silvestres, calificación no alterada tras la Sentencia del T.C. 102/1995, de 26 de junio, en

relación a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y de los Rectores de Uso y

Gestión, la extensión a ?otros instrumentos de planificación? las limitaciones o el

condicionado del ejercicio de la caza será consecuencia directa de lo que establezca a tal

efecto la norma que tenga rango suficiente, por lo que, una vez más, se propugna la

adaptación del texto al de la Ley, sin omisiones, como sucede con la expresión ?en su

caso?, y sin alusión a ?otros instrumentos?.

Ha de advertirse acerca del apartado 3 del art. 14, que dado el contenido de los

Planes citados, y efectuada la calificación previa como espacios naturales protegidos, la

coexistencia en los mismos terrenos de dos o más calificaciones de las señaladas para los

terrenos cinegéticos sometidos a régimen especial es difícilmente asumible e incluso

podrían resultar aquellas incompatibles, sin desconocer la previsión de refugios admitida

con carácter general en el art. 14.4 de la L.C.A., lo dispuesto en la Ley 4/1989, así como en

el R.D. 1997/1995, de 7 de diciembre, que estableció las medidas para contribuir a

garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna

y flora silvestres.

El apartado 1 del art. 15 está en correspondencia con el art. 14.1 y 2 de la L.C.A, y lo

mismo cabe decir de los apartados 2 y 3 del citado art. 15, si bien no se llevará ?a cabo

mediante expediente? la creación de refugios de fauna silvestre, sino mediante la

instrucción de un procedimiento de cuyas actuaciones quedará constancia en el

expediente. A su vez, las finalidades serán las señaladas en el mismo artículo, si bien al

estar éstas expresadas de forma más sintética que en el art. 14.1 de la L.C.A. podrían ser

reproducidas las de la Ley para evitar remisiones no deseables, ya que resulta extraño que

tengan mayor desarrollo en la Ley que en el proyecto de Reglamento.

Esta correspondencia de textos obliga a advertir la conveniencia, o necesidad, de

incluir en el apartado 3.d) la ?restauración? de las especies existentes junto a su

?preservación?.

En el procedimiento a seguir habrá de observarse, con indicación en el texto de este

artículo, de cuantas determinaciones se derivan del art. 16.1 de la L.C.A. -información

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34

pública, parecer del Consejo de Caza y de Asociaciones Conservacionistas de Aragón-,

sólo parcialmente recogidas en el apartado 4 de este artículo.

La concreción orgánica podría lograrse sustituyendo las referencias genéricas al

Departamento, o incluso eliminando la del apartado 4 para la iniciación del procedimiento,

que no para la ?promoción del expediente?, y especificando que la propuesta la elevará el

Consejero de Agricultura y Medio Ambiente.

La prohibición general de la caza en estos refugios y la posibilidad de su ejercicio con

fines específicos, incluido el sanitario no previsto en la Ley, así como las condiciones

señaladas en el apartado 6, se estiman ajustadas al art. 14.3 de la L.C.A.

Por último, se insiste en la sustitución de las referencias al Departamento de

Agricultura y Medio Ambiente que aparecen en los apartados 7 y 8 del art. 15, y, además,

al ser el Director General del Medio Natural quien autorizará los aprovechamientos, será

este quien dispondrá la emisión del informe preceptivo por el Servicio correspondiente

dentro de la Dependencia que dirige.

Entrando en el análisis del art. 16 del proyecto de Reglamento, se apunta, en primer

lugar, la existencia de un alto grado de coincidencia entre el apartado 1 del citado artículo y

el art. 15.1 de la L.C.A. al fijar las finalidades para las que podrán crearse reservas de

caza, con omisión de la de ?promover? sustituida por ?reintroducir?, lo que no resulta de

coincidente contenido.

La iniciación del procedimiento ?por el órgano competente? del Departamento de

Agricultura y Medio Ambiente puede corregirse, al igual que la expresión inicial de la

constitución ?mediante expediente?, ya que se trata de la iniciación de un procedimiento,

como ya ha quedado señalado al hacer referencia a los refugios de caza.

Tratándose de la creación de reservas de caza, procede que así conste en el

apartado 4 en lugar de la alusión al ?terreno cinegético de régimen especial?, por

corresponder esta calificación a la reserva de caza pero también a otros terrenos.

Conviene concretar en el apartado 5 el órgano ante el que habrán de formularse las

alegaciones, y en el apartado 6 especificar que el informe preceptivo del Consejo de Caza

de Aragón se recabará una vez finalizado el plazo de alegaciones, e incluso se indica la

posibilidad de que las alegaciones sean informadas por el Servicio correspondiente de la

Dirección General antes de que sea remitido el expediente a informe del mencionado

Consejo. No obstante, se desprende del texto del apartado 6 que la previsión contenida en

el proyecto de Reglamento es la de simultanear los plazos de alegaciones y de emisión de

informes, si se pone en relación este apartado con el siguiente.

En relación con esta fase del procedimiento se reitera lo ya indicado al considerar el

artículo anterior, es decir, las exigencias formales que, conjuntamente para los refugios de

fauna silvestre y para las reservas de caza, dispone el art. 16.1 de la L.C.A.

En el apartado 7 se aprecia una clara contradicción con el apartado 1 y con el art.

15.1 de la L.C.A., ya que la resolución que ponga fin al procedimiento -el expediente no se

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35

resuelve, sino que en él quedará constancia de la resolución- habrá de ser adoptada por el

Gobierno y no por el ?Departamento?.

Ante lo señalado en el apartado 8, se estima conveniente recordar la exigencia

impuesta en el apartado 2 del art. 15 de la L.C.A. para el ejercicio cinegético, al quedar

supeditado al Plan Técnico regulado en el art. 37, que no ha de confundirse, con los planes

anuales ni por los de aprovechamientos, ni entenderlo sustituido, como resulta del

apartado 17 del mismo artículo, señalándose, en consecuencia, la posibilidad, para

clarificar el texto, de integrar en el apartado 8 cuanto se recoge en el apartado 17.

La L.C.A. (art. 16) regula de forma conjunta la creación de refugios de fauna silvestre

y de reservas de caza y atribuye la competencia al Gobierno de Aragón, por ello habrá de

ser el mismo órgano el competente para aprobar la integración en las reservas de caza

creadas en terrenos colindantes con los requisitos recogidos en el apartado 9 del art. 16

del proyecto de Reglamento.

En el siguiente apartado del art. 16 podría apreciarse una falta de correspondencia

con el apartado 3 del art. 15 de la L.C.A., puesto que éste refiere la composición y

funciones de las Juntas Consultivas a cada Decreto de constitución de las reservas. Se ha

optado en el proyecto de Reglamento que se dictamina por una regulación generalizada

que no se califica como contraria a ley.

Por lo que respecta a la composición de las Juntas se formula una observación al

apartado 12.c) para utilizar adecuadamente las referencias a ?los términos municipales?,

que no serán los que estarán incluidos en la reserva de forma íntegra, en todo caso, sino

que la reserva será la que incluya terrenos pertenecientes a términos municipales, y para

evitar el último inciso se propone la siguiente modificación del texto: ?Tres representantes

de los Ayuntamientos, elegidos por éstos,...?. También se estima que debe concretarse que

no será la Dirección General del Medio Natural sino el Director quien nombre a los dos

vocales mencionados en último lugar de la relación incluida en el apartado 12.

En el apartado 15 han de suprimirse las comas primera y tercera.

Se aprecia un error en la cita del art. 25 que se hace en el apartado 18,

entendiéndose que la referencia es al art. 29, y para obviar remisiones será suficiente la

cita del Registro, con la denominación que figura en el mencionado art. 29. Pero en este

mismo artículo se incluye una referencia a una Orden que no consta en el ?párrafo

anterior?.

En apartado 20.b) puede tener mayor precisión si en él se dice: ?...el importe de las

tasas por expedición de los permisos de caza,...?. Al mismo tiempo no pueden confundirse

las indemnizaciones por daños causados con los importes de las sanciones que se

impongan con infracciones.

La regulación de las tasas precisa de apoyo en la Ley, concepto que ha de

diferenciarse de las compensaciones que puedan percibir quienes tengan derechos sobre

los terrenos que integren la reserva.

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36

La Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, afectó a la

Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos -la doctrina de esta Sentencia ha

quedado extensamente acogida por el T.S. en su reciente Sentencia de 14 de enero de

1999-. Como consecuencia, de los fundamentos jurídicos de la Sentencia del T.C., la Ley

Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, modificó los apartados 1 y 2 del art. 7 de la Ley

Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas y

determinó las circunstancias que dan lugar al devengo de tasas que, a su vez, han sido

acogidas en la Ley 10/1998, de 22 de diciembre, de Tasas y Precios Públicos de la

Comunidad Autónoma de Aragón, que conceptúa a las tasas en el art. 7, sometiéndolas a

reserva de ley en concordancia con el art. 133 de la Constitución (art. 8); pero, además, el

art. 4 también contiene una reserva de ley sobre la afectación de los rendimientos

procedentes de las tasas y precios públicos puesto que en el apartado 2 literalmente se

dice que: ?se destinarán a satisfacer el conjunto de gastos del presupuesto de la

Comunidad Autónoma, salvo que por ley se establezca la afectación de alguno de estos

recursos a finalidades determinadas?.

El proyecto de Reglamento alude de forma reiterada al canon, probablemente como

consecuencia de la utilización, también reiterada, de las denominadas ?concesiones?, lo

que ha sido objeto de consideración anteriormente (consideración III-D-1).

Las precedentes indicaciones han de proyectarse en el texto de los arts. 16.20.b,

21.13, 22.2, 23.4.c, 26.3 y 27.7.c; además, tendrán la consideración de tasas los ingresos

procedentes del otorgamiento de licencias y permisos. Finalmente, por lo que a esta

cuestión se refiere, el sistema de cálculo del canon señalado en el art. 26.3 tiene un alto

grado de aproximación al tributo creado por la Ley de Caza de Extremadura denominado

impuesto sobre aprovechamientos cinegéticos, contra el que se alegó que su

cuantificación, atendiendo al rendimiento medio potencial era indeterminada y causaba una

notoria inseguridad jurídica, argumentos que no fueron compartidos por el Tribunal

Constitucional que en el fundamento jurídico 11 A) de la Sentencia 14/1998 recordó los

principios que regulan la materia tributaria y, a tal efecto, señaló:

?En la STC 19/1987 (fundamento jurídico 4) se declaró que la reserva de ley en

materia tributaria no se traduce en la existencia de una legalidad tributaria de carácter

absoluto, sino, con mayor flexibilidad, en la exigencia de que sea la Ley la que ordene los

criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria y,

concretamente, la creación ex novo del tributo y la determinación de los elementos

esenciales o configuradores del mismo?, lo que es objeto de regulación detallada en el art.

8 de la Ley de Tasas y Precios Públicos de la Comunidad Autónoma de Aragón.

La cita del apartado 18.a) en el apartado 21.c) es evidentemente errónea, y se

sugiere la modificación del apartado 22, para eliminar la cita del art. 72 de la L.C.A., el

siguiente texto: ?la Diputación General de Aragón será responsable de los daños

producidos en la caza en las reservas de caza, y repercutirá su importe en quienes sean

responsables?.

Finalmente, por lo que al texto del art. 16 del proyecto de Reglamento se refiere, se

propone concretar el órgano que ha de adoptar la resolución en el procedimiento que se

incoe -no se incoa el expediente- y suprimir el último inciso relativo a la impugnación de la

resolución.

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37

Los arts. 17 a 27 están destinados a regular los cotos de caza, de forma paralela a los

arts. 17 a 22 de la L.C.A. La definición general de los cotos de caza contenida en el

apartado 1 del art. 17 del proyecto de Reglamento es coincidente con la del mismo apartado

del art. 17 de la L.C.A., sin embargo, no concreta el ?órgano competente?, limitándose a

precisar, de forma deficiente, que la declaración corresponderá al Departamento de

Agricultura y Medio Ambiente. Pero, además de la declaración, apartándose del texto de la

ley, se incluye el ?reconocimiento?. Es difícil de entender esta innovación del texto legal,

salvo que se refiera a la legalización de cotos de hecho carentes de la necesaria

declaración.

A la clasificación de los cotos de la L.C.A. en sociales, deportivos y comerciales, el

apartado 2 del art. 17 añade otra clasificación general por razón de las especies

susceptibles de ser cazadas, pero los cotos de caza mayor y menor no son objeto de

regulación específica, responden a lo establecido en el art. 17.3 del proyecto de

Reglamento, al hacer referencia a los plazos, y en el apartado 6 del art. 19 de la L.C.A. ?

modificado por la Ley 10/1994?, en el que se fijan las superficies mínimas que han de tener

los cotos deportivos por razón de los aprovechamientos. El texto reglamentario hace

extensiva esta clasificación a todos los cotos, pero al introducir en el párrafo segundo del

apartado 2 dos niveles en la práctica de la caza ?el principal y el secundario? el texto cobra

un alto grado de indeterminación al no existir criterio alguno para la distinción, y, además, a

fin de evitar la práctica indiscriminada del aprovechamiento de la caza mayor en todos los

cotos, será necesaria la extensión requerida en la Ley para que en los cotos deportivos

puedan llevarse a cabo aprovechamientos cinegéticos de especies de caza mayor, teniendo

en cuenta que la Ley no distingue entre una u otra clase de cotos, dentro de los deportivos,

sino que señala la superficie mínima para que puedan efectuarse aprovechamientos de

caza mayor, algo muy distinto a lo indicado en el apartado 2 del art. 17.

En el texto del art. 17 no tiene adecuada cabida el apartado 3, por no referirse al

régimen general de los cotos sino al específico de los deportivos, por lo que habrá de

ubicarse en los artículos que regulan estos cotos, concretamente parece adecuada su

inserción en el art. 22.

No obstante su contenido, que entraña una excepción permitida por la L.C.A., tras la

modificación introducida por la Ley 10/1994 en el art. 19 y no antes, puede ser tachado de

incluir conceptos jurídicos indeterminados, generadores de conflictos, pero habrán de ser

los recogidos en el texto modificado de la Ley ?configuración y régimen de propiedad de los

terrenos? y no otros muy restrictivos, como los que se añaden en este apartado, el primero

de ellos que tengan ?la consideración de espacio natural protegido?.

Ha de añadirse que la Ley refiere la declaración excepcional a la Diputación General

de Aragón, por lo que, siguiendo el criterio ya expuesto en este Dictamen, será necesaria la

concreción del órgano que tendrá atribuida estas declaraciones excepcionales.

Del apartado 4 ?primera y segunda líneas? debe suprimirse el inciso ?a juicio del

órgano competente en materia de caza? y la expresión ?el presente Reglamento? conviene

sustituirla por ?este Reglamento?.

El art. 18, al igual que el 17 y los dos siguientes, es de general aplicación a todos los

cotos. En el apartado 1 se ha pretendido atender la indicación de la Asesoría Jurídica, pero

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

38

la intención no ha tenido un resultado aceptable, puesto que el art. 17.3 de la L.C.A.

diferencia la incoación de los procedimientos para la declaración al mencionar que se

producirá ?a instancia de... y, de oficio, por el Departamento de Agricultura, Ganadería y

Montes?, algo muy distinto a señalar la posibilidad de ?solicitar la declaración? la Diputación

General de Aragón de oficio. Por ello debe corregirse el texto adecuándolo al de la Ley: ?y,

de oficio por...? un órgano concreto que no será la Diputación General de Aragón ni el

Departamento de Agricultura y Medio Ambiente. Cabe añadir que el art. 17.3 de la L.C.A.

indica que reglamentariamente se determinarán los requisitos que han de reunir las

personas físicas o jurídicas que soliciten la declaración de un terreno cinegético como coto

de caza, pero esta determinación general de los señalados requisitos no ha sido hallada en

el texto que se dictamina.

En cuanto a la competencia para la declaración, la tendrán, en su caso, los Jefes de

los Servicios Provinciales del Departamento de Agricultura y Medio Ambiente, no los

Servicios. Puede ser redundante en el mismo apartado 2 del art. 18 la referencia a la

?clasificación?, porque las solicitudes serán para una clase determinada de coto y ésta será

o no declarada en la resolución, y lo que no puede corresponderle es ?el cambio de

titularidad?, referencia inadecuada, tal como se ha expresado, que debe desplazarse, con

texto modificado, al art. 19.

La redacción del apartado 4 del art. 18 será más adecuada si se elimina la palabra

?mínimo?, no sólo por resultar discordante sino por que el texto de la L.C.A. ?art. 17.7? no lo

expresa así.

Es aconsejable sustituir en el apartado 5 del art. 18 la expresión ?zonas de limitación?

del ejercicio de la caza por ?zonas en las que no podrá practicarse?, no sólo por ser éstos

los términos del art. 17.6 de la L.C.A. sino en aras de una mayor claridad de su texto y para

evitar contradicciones y conseguir la máxima correspondencia entre la Ley su desarrollo

reglamentario. También se aconseja en la última línea de este apartado desplazar la

preposición ?de?; de admitirse esta propuesta el texto pasaría a ser: ?será al menos de...?.

Una vez más se propugna ahora, en el apartado 6, sustituir ?el presente Reglamento?

por ?este Reglamento?.

Se han atendido en el texto del art. 19 las observaciones formuladas en el informe de

la Asesoría Jurídica. No obstante, esta Comisión da por reproducidas para este artículo las

consideraciones efectuadas acerca del art. 9. Únicamente se señala la procedencia de

sustituir la expresión ?a través del B.O.A. y edictos...? por la siguiente: ?mediante anuncios

en el Boletín Oficial de Aragón y en el tablón de edictos...?.

No contiene la L.C.A. artículo alguno en el que se relacionen las causas de extinción

de los cotos, por lo que, de mantenerse el artículo 20, será preciso que todos y cada uno de

sus apartados tengan suficiente apoyo legal.

Así se estiman adecuadas las causas a), c) y f). En cuanto a la causa b), las

sanciones que la L.C.A. prevé no incluyen la extinción de los cotos, como se desprende de

los arts. 57, 59, 61 y 62; la pérdida de los derechos cinegéticos tendrá que afectar al titular

del coto (apartado d) y se considera inadecuado el resto del texto de esta causa de

extinción al añadir ?que hagan inviable el ejercicio de la actividad cinegética de forma

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39

racional?; la reducción de la superficie que dé lugar a una extinción del coto inferior a la

exigida legalmente ha de ser una causa de extinción diferenciada (apartado d); la muerte

(apartado e) ha de estar referida a las personas físicas y podrá ser procedente la

transmisión ?mortis causa?; y por lo que respecta a la extinción de las personas jurídicas la

salvedad se considera correcta, por lo que, en definitiva, se propone una mayor precisión en

el texto por razón del titular; la causa g) está referida a los cotos deportivos, por tanto habrá

de incluirse en el art. 22 como causa específica de extinción, además de las generales.

Podría añadirse como causa de extinción el incumplimiento de las condiciones con las que

fue declarado el coto.

Respecto al apartado 2 del art. 20 podría ser sustituido por el siguiente: ?En el

procedimiento que se instruya para declarar extinguido un coto habrá de darse audiencia a

su titular?.

En el art. 21 se propone incluir el concepto de coto social, con base en el art. 18.1 y 2

de la L.C.A., en apartado distinto al que indique la finalidad de estos cotos. La expedición de

la licencia habrá de estar referida al Departamento de Agricultura y Medio Ambiente y no a

la Comunidad Autónoma de Aragón, como figura en el apartado 1.

El apartado 3 del art. 21 podría hacer referencia al procedimiento para la constitución

de las reservas de caza, debiendo tenerse en cuenta que los procedimientos finalizarán con

las correspondientes resoluciones, incluidas en el apartado 7 del art. 16, por lo que si se

opta por no reiterar las fases del procedimiento habrá de hacerse una remisión general al de

las reservas de caza.

El apartado 5 del art. 21 ha de conectarse con lo ya expuesto sobre el derecho al

ejercicio de la caza. Ha de cuestionarse la remisión a la legislación reguladora de la

expropiación forzosa para la fijación de indemnizaciones, pero en todo caso será obligada la

previa determinación de éstas, así como su pago o depósito para que pueda ejercitarse la

caza en la forma prevista para los cotos sociales.

En el apartado 9 del art. 21 habrá de constar que será el Consejero del Departamento

de Agricultura y Medio Ambiente el que ?dicte? la Orden, que será ?publicada? en el Boletín

Oficial de Aragón, con el contenido que se indica. Sin embargo, pudiera no ser conveniente

integrar el contenido de esta Orden, de carácter específico, en la Orden General de Vedas,

por razón de materia y tiempo, como se desprende del art. 39 de la L.C.A.

La cita del art. 10 de la L.C.A. y del ?presente? Reglamento que se hace en el mismo

apartado, puede aclararse con una adecuada mención al Registro de Terrenos Cinegéticos.

La L.C.A. reserva un porcentaje para el ejercicio de la caza a favor de los ciudadanos

aragoneses (art. 18.6).Sobre ese trato favorable la Sentencia del Tribunal Constitucional

14/1998 entendió que ?como en otras muchas ocasiones ha declarado este Tribunal, la

igualdad que el mencionado precepto constitucional garantiza (art. 139.1.C.E.) no puede ser

concebida como una rigurosa y monolítica configuración del ordenamiento de la que resulte

que en cualquier parte del territorio se tengan los mismos derechos y obligaciones, sea cual

sea la peculiaridad de su contenido. Con la debida reserva respecto de ?las condiciones

básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y

en el cumplimiento de los deberes constitucionales? (art. 149.1.1ª.C.E.) la potestad

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40

legislativa de que gozan las Comunidades Autónomas hace que nuestro ordenamiento

tenga una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica

de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional (por todas, STC 37/1981,

fundamento jurídico 2, y STC 46/1991, fundamento jurídico 3)?.

Pero, partiendo de la base legal citada, no resulta comprensible el porcentaje fijado

para los cazadores aragoneses en el apartado 11 del art. 21, ya que establecido un límite,

que no un cupo, para estos cazadores, el resto podrá ser superior en ocasiones al treinta

por ciento y se distribuirá entre los cazadores considerados como nacionales, pudiendo

fijarse para los no nacionales o extranjeros un máximo del seis por ciento de los permisos.

En el apartado 12 se alude a los precios de los permisos, pero su consideración como

tasas obligará a que se observen las exigencias legales para este ingreso público

(consideración III-D-2 de este Dictamen).

Al reiterar en lo esencial los apartados 13 y 15 del art. 21 los textos de los apartados

20 a 23 del art. 16, se hace una remisión a las consideraciones vertidas sobre estos

apartados.

Conviene precisar en el apartado 2 del art. 22 que los ingresos a los que se refiere

serán los generados por la constitución y gestión de los cotos deportivos.

Remite de nuevo el texto del art. 23 al procedimiento de la constitución de las reservas

de caza, con la misma omisión, es decir, la del apartado 7, referida a la resolución, y, una

vez más, se aprecia la incorrección que supone que ?los cotos deportivos creados de oficio

se iniciarán mediante expediente...?, cuando hubiera sido más adecuado señalar: ?para la

constitución de oficio, de un coto deportivo, se instruirá el procedimiento establecido para la

constitución de las reservas de caza...?.

El apartado 2 del art. 23 plantea de nuevo dos cuestiones ya consideradas: la de la

naturaleza del denominado canon y la correspondiente a la fijación y previo pago o depósito

de las indemnizaciones para iniciar la gestión y el ejercicio cinegético en estos cotos, y lo

mismo cabe decir respecto a la concesión ?apartados 3 y 4 c)? (consideración III-D-2).

La duración del consorcio no debe ser menor a la establecida en el art. 17.7 de la

L.C.A. para todos los cotos (apartado 4.a) del art. 23) y el número de jornadas reservadas a

la Diputación General de Aragón, que será como mínimo la cuarta parte de las jornadas

teóricas según la L.C.A. (art. 19.4.a), ha de ser puesto en relación con el apartado 4.e) del

art. 23.

En realidad, lo que se recoge en el apartado 6 del art. 23 no son causas de extinción

de la concesión del aprovechamiento cinegético sino del consorcio. Sin embargo, es el

apartado 7 del mismo artículo el que puede estar en contradicción con el art. 36 de la

L.C.A., ya que, frente al convenio con entidades legitimadas para constituir cotos deportivos,

la ley exige, sin distinciones, la obtención del correspondiente permiso. A su vez, el texto del

apartado 8 podría limitarse a expresar quienes serán responsables de los daños,

recogiendo, sin citarlo, el criterio del art. 72.2 de la L.C.A.

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41

Ha de reiterarse que los expedientes no se promueven, sino que son consecuencia de

los procedimientos que se instruyen, en este caso a instancia de las entidades públicas y

privadas que se mencionan en el apartado 1 del art. 24.

La redacción dada al apartado 1.e) debe modificarse para decir que habrán de aportar

?certificado que acredite la solicitud de creación del coto deportivo por acuerdo del pleno del

Ayuntamiento?.

Se advierte sobre el criterio señalado en la consideración III-A-5 de este Dictamen por

la remisión que el apartado 1.j) del art. 24 hace al art. 54 del texto reglamentario, e incluso

se cuestiona su necesidad, puesto que las directrices son contenido necesario del Plan

Técnico de Caza (art. 54.1 del texto que se dictamina y 37.2 de la L.C.A.), por lo que podría

suprimirse el segundo inciso del apartado 1.j).

Sin embargo, el apartado 2 del art. 24, si bien insiste en su texto en la ?promoción? del

expediente, menciona adecuadamente los medios de publicidad, pero en los apartados 3 y

4 aparecen referencias al Departamento y al órgano competente, para las que se reitera lo

tantas veces dicho en este Dictamen con anterioridad; pero en este caso tiene mayor

relevancia porque el ?órgano competente? será el que ?resolverá?. El plazo de subsanación

debe figurar en letras, y no es un ?nuevo? plazo, ya que tiene una finalidad específica, y el

acto presunto se producirá conforme al art. 43 de la L.P.C., tras la modificación introducida

en este artículo por la Ley 4/1999.

Sobre la regulación proyectada de los cotos comerciales, se indica, en primer lugar,

que el art. 25 viene a coincidir en su contenido con el de los apartados 1 y 2 del art. 20 de la

L.C.A., y son los arts. 26 y 27 los que desarrollan las determinaciones de los restantes

apartados del citado art. 25.

Para comprender el concepto de las explotaciones privadas de caza ha de partirse del

que da la ley en el art. 21.1, y en cuanto a quiénes puedan solicitar su constitución ?

concesión dice la Ley? ha de señalarse que el texto legal limita la iniciativa y,

consiguientemente, la titularidad de estas explotaciones, a los propietarios de los terrenos o

titulares de otros derechos reales y personales sobre los mismos que, cuando sean varios,

habrán de constituir una figura societaria y ser los terrenos colindantes, según se desprende

de los arts. 20.3 y 21.2 de la L.C.A. y, por tanto, habrá de adaptarse el apartado 1 del art. 26

del proyecto de Reglamento a lo establecido en la Ley, puesto que la posibilidad de

solicitarlos por ?personas físicas o jurídicas?, sin otras precisiones, no se considera correcta,

salvo que se entienda que la deficiente concreción se salva con el último inciso que indica

?una vez verificado el cumplimiento de los demás requisitos legales?; pero si así fuera esta

Comisión estima necesaria la redacción del texto de forma más clara, y considera

conveniente que sea evitada la remisión al art. 21.3 y 4 de la L.C.A. que determina la

superficie mínima y limita la participación societaria de entidades públicas cuando los

terrenos que pertenezcan a cualquiera de ellas tengan una superficie que supere la mínima

exigida.

Las remisiones a los apartados 1 y 5 del art. 24 incluidas los apartados 2 y 3 del art.

26 pueden obviarse para un más fácil manejo del texto reglamentario, pero, además, el art.

24.1 únicamente se refiere a la iniciación del procedimiento, que para estas explotaciones

habrá de ser a solicitud de quienes tengan derechos sobre los terrenos, puesto que la

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42

L.C.A. (art. 21.2) no se refiere a los titulares de derechos cinegéticos como figura en el

apartado 2 del art. 26.

Con omisión de consideraciones ya reiteradas sobre los términos utilizados, del

procedimiento a seguir tan sólo consta en el art. 26 la iniciación y la resolución que fijará el

canon a abonar ?canon o matrícula anual dicen los arts. 20.4 y 21.6 de la L.C.A., a

determinar reglamentariamente? y que el apartado 3 del art. 26 atribuye su cuantificación al

?órgano? al que corresponda autorizar la constitución de la explotación dentro de los límites

señalados: la cuarta parte del valor de las jornadas cinegéticas que, de acuerdo con el

potencial, se establezcan. Sin embargo, el apartado 3 no recoge la referencia al número de

jornadas indicado en la Ley (art. 21.6), sino que la determinación legal constituye el mínimo

y, a su vez, el máximo será un tercio ?del importe? de la renta cinegética existente al tiempo

de creación del coto. Es decir, se establece un punto de referencia mínimo de acuerdo con

la Ley y un máximo referido a la riqueza cinegética, con lo que entrarán en juego dos

conceptos heterogéneos para fijar el máximo y el mínimo del ?canon? (sobre la naturaleza

del canon y régimen jurídico del mismo se efectúa una remisión a la consideración III-D-2 de

este Dictamen).

De los apartados anteriores, a los que se remite el apartado 4 del art. 26, no se

desprende prescripción susceptible de incumplimiento alguno, a no ser que se entienda

como tal el impago del ?canon? respecto a las explotaciones autorizadas o la falta de

condiciones que hagan procedente la denegación. En consecuencia, el texto de este

apartado 4 puede ser suprimido o ha de ser reconsiderado ya que la falta de requisitos de

quienes hagan la solicitud dará lugar a una resolución denegatoria ?apartado 3? y la

exigencia del canon habrá de hacerse efectiva por otros medios legales, y, por último, sobre

las revocaciones conviene indicar que nunca podrán hacerse de plano.

No conceptúa el artículo 27 del proyecto de Reglamento las explotaciones intensivas

de caza, se limita a señalar el apartado 1 que su autorización corresponde al

Departamento de Agricultura y Medio Ambiente -sin concreción orgánica-, que estas

autorizaciones serán a favor de los titulares de derechos cinegéticos, -en contradicción con

el artículo 20.3 de la L.C.A., por las razones expuestas al considerar las explotaciones

privadas- que cumplan los requisitos establecidos en la Ley 12/1992 (sólo podrán ser los

generales para los cotos comerciales, que están referidos en el artículo 20 a quienes se

podrán otorgar y a las obligaciones fiscales, y el específico de las superficies mínimas y

máximas establecido en el artículo 22.2) y ?en este Reglamento?. Ahora bien, no han de

confundirse las explotaciones intensivas con las granjas de especies de caza cuyo régimen

jurídico será el señalado en los artículos 23 de la L.C.A. y 35 del proyecto de Reglamento.

En su apartado 6.c) el art. 27 ha de estar en correspondencia con los señalado

acerca de quienes pueden solicitar la autorización, y en este apartado 6 no se incluye el

Plan Técnico, cuya existencia la proyecta la Ley (art. 37) sobre todos los cotos de caza, sin

excepción, y este Plan es distinto, como ya se ha señalado, del Plan anual de explotación

al que hace referencia el apartado 7.d), y ha de cuestionarse el apartado f) ya que las

condiciones susceptibles de ser impuestas no pueden ser las que el ?órgano competente? -

una vez más así se dice y es el que ha de adoptar la resolución- ?considere oportuno

imponer?, ya que ha de ser otra la justificación de su imposición, es decir, ha de ser

?conditio iuris?.

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43

La imprecisión del apartado 8 del artículo 27, que ha de ser puesto en relación con el

artículo 41 de la L.C.A., aconseja que se introduzcan en su texto modificaciones que

aseguren y faciliten la consecución de la finalidad perseguida.

Podrían darse por reproducidas las consideraciones efectuadas respecto al apartado

4 del artículo 26 para el apartado 9 del artículo 27, pero en el texto de este último resalta

que el incumplimiento de las ?condiciones?, no de los requisitos exigidos en el apartado 6,

?podrá dar lugar a la no autorización?.

Si el artículo 16.19 del proyecto de Reglamento alude a la señalización de las

reservas de caza, que habrá de hacerse con arreglo a lo dispuesto en el ?presente?

Reglamento y normativa que lo desarrolle -con anterioridad se ha dictado la Orden de 23

de noviembre de 1995- el artículo 28 del proyecto que se dictamina está destinado a

regular la señalización de los terrenos cinegéticos.

De la redacción efectuada tan sólo cabe indicar que se estima procedente sustituir la

referencia al artículo 16.19 en el apartado 4 por la cita de las ?reservas de caza?, y

concretar que la Orden prevista en el apartado 7 será dictada por el Consejero de

Agricultura y Medio Ambiente.

En varias ocasiones se ha tenido que aludir al Registro de Terrenos Cinegéticos, con

la indicación de que su mención debe ser la del artículo 29 del proyecto de Reglamento, en

relación con el artículo 10 de la L.C.A.. Del apartado 1 del artículo 29 puede suprimirse el

último inciso. Además, no se considera correcta la división del Registro en tres oficinas,

sino en tres secciones.

El texto del apartado 6 reitera, inadecuadamente, la dependencia del Registro, salvo

que se trate de otro Registro. Partiendo de que el Registro es y debe de ser único, la

división en secciones por razón del ámbito territorial ha de primar sobre las subdivisiones

correspondientes a las distintas clases de terrenos cinegéticos. Del apartado 9 puede

suprimirse, por razones de forma, la coma existente después de la palabra ?constar? y

suprimir también la palabra ?además de?, por lo que la redacción que se propone es la

siguiente: ?... constar la referencia al Decreto de constitución, ...?.

El apartado e) del artículo 30 reproduce el apartado e) del artículo 24 de la L.C.A.,

pero así como esté último hace una referencia a cualquier otro que reglamentariamente se

considere, en el apartado últimamente citado no se lleva a cabo un desarrollo

reglamentario si no que se atribuye al Consejero del Departamento de Agricultura y Medio

Ambiente la declaración ?reglamentariamente? de otros terrenos como no cinegéticos, lo

que está en oposición al criterio sustentado en la Consideración I-C) de éste Dictamen. De

mantenerse este apartado en contra del criterio expuesto, habrá de ser corregido su texto

eliminando de él la expresión ?que reglamentariamente se declare? para ser sustituida por

?que sea declarado...?.

Tiene razón la Asesoría Jurídica al advertir que son los terrenos cinegéticos los que

deben estar señalados, como se desprende de los artículos 17.8 de la L.C.A. y 28 del

proyecto de Reglamento. Además, no corresponde a este texto reglamentario incidir ni en

las vías férreas ni en las vías pecuarias reguladas por Leyes especiales, de lo que son

ejemplo los artículo 8 y 9 y la Disposición Adicional tercera la Ley 3/1995, de 23 de marzo,

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44

que regula las Vías Pecuarias, y de forma muy especial habrá de tenerse en cuenta lo

dispuesto en el artículo 3. También a la vías pecuarias se refiere la Ley 7/1998, de 16 de

julio, sobre Directrices Generales de Ordenación del Territorio, en relación con la creación

de una red de corredores verdes. Otro tanto podría indicarse respecto a la Ley 16/1987, de

30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres. En consecuencia, la calificación

de las vías férreas y las pecuarias como terrenos no cinegéticos -zonas de seguridad- no

puede estar referida a su señalización. Precisamente no hace mención a este requisito el

artículo 25.2 b) de la L.C.A..

Acerca del apartado 1.f) del artículo 31, además del error, no corregido y si advertido

por la Asesoría Jurídica, de la remisión al número anterior al reproducir el texto del artículo

25.2.f) de la L.C.A., se ha perdido la referencia al concepto de zonas de seguridad,

recogido en el apartado 1 del artículo 25 de la L.C.A., que es el que posibilitará al órgano

que se determine, no al Departamento, para declarar otros terrenos como zonas de

seguridad. (En esta ocasión la reproducción literal de texto de la Ley ha dado un resultado

incongruente.)

Los apartados 2, 3 y 4 del artículo 31 reproducen los apartados 3 y 4 del artículo 25

de la L.C.A., con una pequeña variación, carente de trascendencia, en el apartado 2.

La L.C.A. en el apartado 1 del artículo 25 establece la prohibición permanente del

ejercicio de la caza en las zonas de seguridad, por lo que el apartado 6 del artículo 31 es

contrario a ley, y no cabe una reserva de dispensación.

La definición que de los enclaves da el art. 32 en el apartado 1 se aparta y contradice

la de la L.C.A. en el art. 26. Los textos de los apartados 2 y 3 han de ser corregidos, no

sólo por la indeterminación del órgano competente sino por la redacción dada al último

inciso del apartado 2, y también por la del último inciso del apartado 3 (en este apartado

habrá de corregirse el error de transcripción existente en la segunda línea ?y su de su

incorporación...? a fin de que en el mismo se diga ?y si de su incorporación...?.

El artículo 17.5 de la L.C.A. faculta al Gobierno para la agregación a los cotos de

caza ?de fincas enclavadas?, por lo que estas fincas, cuando se produzca la agregación,

pasarán a integrarse en los cotos y ello traerá consigo la compensación de los derechos

cinegéticos de sus propietarios, así como de los perjuicios y posibles daños que se

produzcan, cuya evaluación se estima que no ha de quedar referida a la Ley de

Expropiación Forzosa, como señala el art. 32.4 del proyecto de Reglamento que se

dictamina.

No conceptúa el art. 33 a los terrenos cercados y vallados sino que se remite en el

apartado 1 al artículo 27 de la L.C.A.

Ahora bien, el apartado 2 no está en correspondencia con el texto legal al no precisar

que podrá practicarse la caza en los terrenos cercados cuando, entre otros requisitos,

estos terrenos ?no tengan junto a los mismos carteles o señales en los que se haga

constar, con toda claridad, la prohibición de entrar en ellos? (artículo 27.4 L.C.A.).

Es difícil encontrar sentido al apartado 3 del artículo 33 pues o se trata de terrenos no

cinegéticos, en cuyo caso habrán de quedar encuadrados dentro de los artículos 24 y 27

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

45

de la L.C.A., o de terrenos cinegéticos para los que toda referencia en el artículo 33 del

proyecto de Reglamento puede inducir a confusiones y, además, vale calificarla de

superflua. Las autorizaciones de caza que excepcionalmente se otorguen al amparo del

artículo 27.c) de las L.C.A. no destruye la precedente consideración.

El contenido del artículo 34 del proyecto de Reglamento obliga a efectuar una alusión

a los artículos 24 y 27 de la L.C.A. para examinar si de ellos se desprende la posibilidad de

que existan terrenos cercados y vallados no cinegéticos y terrenos cercados y vallados

cinegéticos. Esta posibilidad tiene apoyo en el artículo 24. c) por cuanto sólo incluye como

no cinegéticos a los terrenos que estando cercados y vallados no cuenten con autorización

para cazar, lo que llevaría a que los terrenos cercados y vallados que cuenten con

autorización tendrían la calificación de cinegéticos, pero entonces precisarán de una

clasificación conforme al apartado 2 del artículo 9 de la L.C.A. y, al no poder ser de

aprovechamiento común, habrán de ser de régimen especial y constituir un coto, todo lo

demás queda fuera de la Ley, pero entonces no precisarán de un tratamiento específico en

el proyecto de Reglamento, ni la localización en él será adecuada porque el artículo 34

está ubicado en el Capítulo V del Título II que tiene como epígrafe ?Terrenos no

cinegéticos y granjas cinegéticas?.

La posibilidad de cazar en los terrenos cercados y vallados es una excepción a la

prohibición general establecida en el artículo 27 de la L.C.A., sometida al Plan Técnico del

cercado, y esto ha quedado recogido en el artículo 33.2 del proyecto de Reglamento.

Pues bien, el art. 34 crea una nueva clase de terrenos cinegéticos que no se

considera conforme, por las razones expuestas, con la L.C.A. Además limita la nueva clase

que crea el proyecto de Reglamento a las especies de caza mayor (apartado 1), cuya

autorización aparece atribuida a la Dirección General del Medio Natural -habrá de

especificarse el órgano competente- y será necesario, por mandato legal, un Plan Técnico,

exigido para la gestión cinegética de todos los terrenos (art. 37 de la L.C.A. y 54 del

proyecto de Reglamento -el contenido de este artículo no responde al señalado en el art.

27 de la L.C.A., aunque guarda una gran aproximación-).

Por todo ello, y para evitar equívocos, podría limitarse el proyecto de Reglamento a

regular las autorizaciones especiales sin caer en la contradicción que se desprende del

epígrafe, autorizaciones que la Ley no limita a las especies de caza mayor, distinción que,

por otra parte, el texto legal recoge al establecer el régimen de los cotos comerciales. Por

tanto, serían congruentes con el criterio sustentado los apartados 3 y 4, al referirse a las

autorizaciones, no así los apartados 1 y 2 por la calificación de ?cinegéticos? que en ellos

se da a los cercados y vallados, ni el apartado 5 por hacer mención a ?explotaciones?,

apartado que necesita de corrección para concretar el órgano ante el cual habrán de

formularse las declaraciones sanitarias.

Las granjas cinegéticas constituyen la última materia regulada en el Título II. Sobre

los apartados 2, 4, 6 y 7 del art. 35 se dan por reproducidas las consideraciones tantas

veces efectuadas con anterioridad sobre atribución de competencias, procedimiento y

remisiones normativas, y respecto al apartado 1 las de la consideración III-A-4 de éste

Dictamen.

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46

3.- Título III.- Licencias de caza en Aragón. Pruebas de aptitud y educación

cinegética (arts. 36 a 44).

Del apartado 2 del art. 36 resulta aconsejable eliminar la remisión a la ?normativa

vigente en materia de caza?; además, ha de tenerse en cuenta que el art. 39 está

destinado a regular las solicitudes de licencias, por lo que este artículo puede considerarse

innecesario.

Sobre el texto del art. 39 tan sólo se efectúan indicaciones relacionadas con:

concreciones orgánicas (apartado 1); ?acreditación de la superación de las pruebas de

aptitud? como texto que se propone para evitar remisiones y conseguir una mejor

correspondencia con el texto legal (apartado 2.a); sustitución de la referencia al art. 5º de la

Compilación Civil de Aragón, por las razones señaladas al considerar el art. 3.3 (apartado

2.f); adición de la solicitud a los documentos que han de ser aportados para la renovación

de las licencias (apartado 3) y exigencia de todos los documentos -no requisitos- incluidos

en el apartado 2, para una clara exclusión del apartado 3, en el que es aconsejable conste

que se trata de renovación de licencias.

Acerca del contenido del apartado 5 del art. 39 esta Comisión comparte la tacha de

ilegalidad efectuada por la Asesoría Jurídica. Subyace en este apartado una concesión a

terceros para que éstos lleven una actividad de intervención propia de la Administración

Autonómica, en oposición a lo dispuesto en el art. 74 de la L.C.A. y por los límites propios

de las concesiones, criterio que también habría de sustentarse si se tratara de un

concierto, entendido éste como una modalidad de gestión indirecta de un servicio público,

pues no se trata de una actividad de prestación sino de intervención administrativa

mediante la técnica autorizatoria, aun cuando se trate de renovación de licencias, y no deja

de sorprender que la acreditación de la identificación personal y del seguro suscrito pueda

hacerse ?ante el tercero autorizado?, que, consiguientemente, calificaría los documentos,

otorgaría la renovación y percibiría las tasas.

En ningún caso menciona la L.C.A. como sanción la anulación o suspensión de la

licencia. Basta leer los arts. 57, 61 y 62 de la L.C.A. para deducir de ellos que las faltas

graves podrán llevar consigo la ?retirada de la licencia? y la inhabilitación para obtenerla en

los plazos señalados y que las faltas muy graves llevarán consigo las mencionadas

retirada de licencia e inhabilitación. De aquí que los términos ?anulación? y ?suspensión?

tengan otro significado en técnica jurídica, por lo que habrá de estarse a la sanción que se

imponga en la resolución del procedimiento correspondiente, y bajo estos criterios se

estima que debe ser reconsiderado el texto del art. 40 del proyecto de Reglamento.

Por último, se propone sustituir en el texto del artículo últimamente mencionado la

expresión ?el presente Decreto? por ?este Reglamento? en el apartado 1.

Se advierte que la integración en el apartado 5 del art. 41 del anexo que se menciona

supone su incorporación al texto reglamentario. En el apartado 7 del mismo art. 41, sin

perjuicio de corregir el error de transcripción que aparece en la segunda línea, habrá de

tenerse en cuenta que si la calificación la ha efectuado un Tribunal éste tendrá que revisar

la calificación dada, y aun cuando la resolución sea de su Presidente habrá de ser previa

deliberación del Tribunal, y para adecuar los términos a los de la L.P.C. la expresión

?agotará la vía administrativa? ha de ser sustituida por ?pondrá fin a la vía administrativa?,

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47

pudiendo omitirse la referencia a la impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa.

La equiparación prevista en el apartado 1 del art. 42 lleva consigo una difícil

homologación, pero en todo caso habrá de acreditarse la aptitud con la aportación de la

licencia, estimándose inadecuada la remisión al art. 39.2.a) del ?presente? Reglamento,

desde el punto de vista formal y también del material por la sustitución documental, que no

de requisitos, antes indicada.

Coincide de nuevo esta Comisión con el criterio de la Asesoría Jurídica al considerar

ésta contrario a ley el apartado 2 del art. 42. La L.C.A. diferencia la licencia del permiso -

arts. 30 y 36- y exige en todo caso la licencia -?imprescindible para practicar la caza en el

ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Aragón?, dice literalmente la Ley-. La

excepción tan sólo se comprende por razones ajenas a los fines de la Ley, pero cualquiera

que sea la pretendida justificación de la excepción se advierte de su nulidad por así

determinarlo los arts. 9.3 de la Constitución, 51.2 y 62.2 de la L.P.C.

El contenido del art. 43, de mantenerse, se estima procedente integrarlo en el

apartado 5 del art. 52, pero con la supresión de este artículo nada perdería el texto

reglamentario.

4.- Título IV.- Administración, protección y conservación de la caza (arts. 45 a

68).

En primer lugar se recuerda que ya se ha razonado en este Dictamen el criterio

favorable a la supresión del apartado 1 del art. 45 (consideración I-C).

La atribución de competencias, como tantas veces se ha expuesto en este Dictamen,

ha de constar en la Ley o en el proyecto de Reglamento que se dictamina, por lo que se

manifiesta el criterio de esta Comisión contrario al texto del apartado 1 del art. 46, en lo

que abundan los arts. 12 y 15 de la Ley 11/1996, de la Administración de la Comunidad

Autónoma.

No corresponde a esta Comisión enjuiciar la composición del Consejo de Caza más

allá de lo dispuesto en el art. 74 de la L.C.A., pero ello no es obstáculo para que se

aconseje que el apartado 2 del art. 47 se refiera únicamente a los representantes de las

entidades u organizaciones -habrá de corregirse la falta de acentuación- y que junto al

representante elegido también se elija un suplente para sustituirle tanto en supuestos de

imposibilidad de asistencia como de cese, con la limitación temporal del mandato como se

prevé en el apartado 5 del mismo artículo.

En cuanto a las convocatoria de elecciones habrá de concretarse (apartado 3 del art.

47) si las llevará a cabo el Consejero de Agricultura y Medio Ambiente o el Director

General del Medio Natural, y queda abierto, por no estar resuelto, el sistema para la

elección de representantes de entidades u organizaciones no especificadas

nominativamente en el apartado 1 del mismo art. 47.

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48

Al enumerar el apartado 1 del art. 48 los casos en los que preceptivamente ha de ser

oído el Consejo de Caza, deben de quedar recogidos todos y cada uno de los incluidos en

el apartado 2 del art. 75 de la L.C.A., sin alterar el texto y con la posibilidad de que sean

complementados reglamentariamente, por así estar previsto en el apartado g) del

mencionado art. 75. Al no existir la correspondencia indicada ha de advertirse sobre la

procedencia de la rectificación del apartado 1 del art. 48 del proyecto de Reglamento.

Existe una remisión no deseable en el punto f), pero, al mismo tiempo, no se trata ?de

nuevos métodos? como se dice, sino todo lo contrario, ya que han de formar parte ?de la

costumbre y acervo cultural? de la Comunidad Autónoma de Aragón y, por último, ha de

eliminarse la doble remisión a la que parece estar dirigido el punto g) que, en realidad, no

es tal al referirse a la ?normativa vigente?.

Es inimaginable que cualquier órgano del Departamento de Agricultura y Medio

Ambiente pueda recabar informe o asesoramiento del Consejo de Caza, por lo que deberá

delimitarse esta facultad. Además, no se estima necesaria la cita de los arts. 36 y 39

efectuada en el art. 48.2.b).

Por el paralelismo que existe entre el art. 50 y el art. 47, se dan por reproducidas las

consideraciones efectuadas en este Dictamen al examinar el texto del artículo últimamente

mencionado, y también se dan por reproducidas las relativas al art. 48.3 para aplicarlas al

apartado 6 del art. 51.

Nuevamente aparece en los apartados 1 y 3 del art. 52 la atribución de competencia

al Departamento de Agricultura y Medio Ambiente para otorgar la condición de entidad

colaboradora a las que la L.C.A. admite en su art. 76. Pero sólo podrán serlo las

sociedades relacionadas con la caza y su entorno, por lo que no puede hacerse extensiva

tal posibilidad a otras entidades, públicas o privadas, que no tengan esta naturaleza,

excepción hecha de la Federación Aragonesa de Caza a la que hace especial referencia el

art. 75.3 de la L.C.A.

En el apartado 2 del artículo 52 se advierte que se alude a la incoación del

expediente, cuando lo correcto sería indicar que la incoación lo es del procedimiento. En el

apartado 6 del mismo artículo se aconseja sustituir la palabra ?transgresión? por

?incumplimiento?, no sólo de las determinaciones de la resolución si no de los compromisos

asumidos con la solicitud, y adicionar la devolución de las subvenciones concedidas para

actuaciones u objetivos no cumplidos.

Los Planes Comarcales de Caza, según el artículo 53, serán aprobados por la

?Dirección General competente?, por lo que, para claridad del texto, deberá precisarse qué

Director General será el competente, pero por la naturaleza de estos Planes se estima que

su aprobación ha de corresponder al Consejero de Agricultura y Medio Ambiente. Se

vuelve a indicar que el expediente no se tramita, pero sobre estos defectos formales que

se aprecian en el apartado 1, se destaca la falta de determinación que de su contenido

tiene el artículo 53, máxime con la fuerza de obligar, también carente de delimitación,

señalada en el apartado 2.

Precisamente por el contenido que tienen los Planes Técnicos de Caza cabe admitir

su naturaleza normativa, y por ello sólo podrán se aprobados por el Consejero de

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

49

Agricultura y Medio Ambiente y no por lo Jefes de Servicio, como figura en el artículo 55.1..

Ha de tenerse en cuenta que los Planes Técnicos de Caza contendrán las directrices para

la gestión y el ejercicio de la caza y tendrán una vigencia mínima, pero es que además el

Plan, según el artículo 37.4 de la L.C.A., podrá establecer, junto a la reglamentación

general, ?reglamentaciones especiales? sobre la riqueza cinegética y el ejercicio de la caza.

No desarrolla el proyecto de Reglamento la posibilidad de establecer campos de

adiestramiento de perros (artículo 37.5 de la L.C.A.), pero si contiene las prescripciones del

artículo 37.6 de la L.C.A. , y las referencias a los censos que aparecen de forma reiterada

precisan de la correspondiente reglamentación.

No se halla razón para segregar en dos artículos la regulación de los Planes

Técnicos, y lo mismo cabe decir de los Planes Anuales de Aprovechamientos Cinegéticos

(artículos 56 y 57) -deberá corregirse el error de transcripción que aparece en el art. 57.1

ya que el plazo para resolver, según su texto, es de ?un mes?-. El contenido del apartado 1

del artículo 57 deberá de adaptarse a lo dispuesto en los artículos 42.5 y 71 de la L.P.C.,

tras las modificaciones introducidas en la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999.

El artículo 58 alude a reglamentaciones especiales del Plan Técnico de Caza, por lo

que la posición de este artículo es inadecuada. A su vez, no es necesaria la incompleta

referencia a la L.C.A. ni, dado su contenido, al apartado 5 del artículo 37.

Los artículos 59 a 64 integran el Capítulo que regula la vigilancia de la caza. Pues

bien, el artículo 59 en su apartado 1 guarda una fuerte correspondencia con el artículo 77.1

de la L.C.A., pero amplía las funciones de vigilancia con las de control y ante la

ambigüedad con que cabe entender esta última función se indica la procedencia de

adaptar el texto del proyecto de Reglamento a la Ley, y lo mismo ha de propugnarse ante

los apartados 2 de los artículos 77 de la Ley y 59 del proyecto de Reglamento, máxime por

la extensión que este último da a la colaboración de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad

del Estado, al suprimirse la condición de la Ley para recabar su asistencia.

En el apartado 3 del artículo 59 se amplia considerablemente la colaboración exigible

a los denominados ?Guardas particulares de campo? y ?Guardas honorarios de caza?. El

carácter de los primeros habrá de encontrarse en la Ley 23/1992, de 30 de julio , de

Seguridad Privada (L.S.P.) -recientemente modificada por el Decreto-Ley 2/1999-

desarrollada en el Reglamento aprobado por R.D. 2.364/1994, de 9 de diciembre (R.S.P.),

en tanto que la figura del Guarda honorario de caza aparece recogida en el artículo 78.1 de

la L.C.A. y figuraba con anterioridad en los artículos 40.4 de la Ley 1/1970, de 4 de abril, de

Caza, y en el artículo 44.4 de su Reglamento, aprobado por Decreto 506/1971, de 25 de

marzo. Los mismos artículos de la Ley y del Reglamento hacían referencia a los Guardas

jurados de caza, denominación que ha sido mantenida en la Ley de Caza de Aragón a

pesar de que fue promulgada con posterioridad a la Ley de Seguridad Privada.

El personal de seguridad privada, según el artículo 10 de la L.S.P., necesita de la

correspondiente habilitación y, en concreto, los ?Guardas particulares del campo? ejercerán

funciones de vigilancia y protección de la propiedad rural (artículo 18); a su vez, el artículo

92 del R.S.P. precisa que tales funciones se ejercerán en fincas rústicas, ?terrenos

cinegéticos?, etc. y su régimen será el de los vigilantes de seguridad con las especialidades

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

50

que el texto legal señala -a los Guardas de caza se refiere el R.S.P. en la Disposición

Transitoria novena-.

En cuanto a la colaboración, la Ley la limita a la relacionada con la protección,

vigilancia o custodia de los bienes a su cargo (artículo 1 L.S.P. y artículo 66 R.S.P.), y

añade el artículo 64 del proyecto de Reglamento que todos los cotos de caza deberán

disponer de un servicio de vigilancia suficiente, independientemente de la presencia en los

mismos de los Guardas honorarios.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, puso de manifiesto la naturaleza

de la relación de los Guardas de caza con los titulares de los cotos privados de caza,

indicando que se trata de una relación de carácter laboral, por lo que ?carecen de toda

función relacionada con el mantenimiento de la seguridad pública y que, además, al no

ostentar la condición de agentes de la autoridad, sólo podrán actuar en el cumplimiento de

sus funciones de vigilancia como meros denunciantes o colaboradores, impidiendo, en su

caso, la práctica de la caza dentro del Coto para el que trabaje a aquellas personas que no

reúnan los requisitos establecidos por la Ley?. Sobre la posibilidad de ser requeridos los

agentes de la Junta de Extremadura, al señalarlo la Ley, para prestar servicios de

vigilancia de la caza, en casos excepcionales de necesidad, fuera incluso de las

explotaciones cinegéticas a las que estén adscritos, el Tribunal Constitucional ha

significado (fundamento jurídico 9.D) ?... sólo puede entenderse como un deber de auxilio y

colaboración impuesto conjuntamente a los titulares de las explotaciones y al personal

administrativamente acreditado que asuma funciones de guardería en los cotos privados

de caza pues, como queda dicho, los Guardas de Caza no son sino empleados al servicio

de las explotaciones cinegéticas y ha de mediar, por ello, el consentimiento del titular de la

explotación para que aquellos puedan prestar estas funciones de colaboración fuera el

acotado al que estuvieren adscritos: consentimiento que, con arreglo a la Ley, sólo resulta

obligado en casos ?excepcionales de necesidad?. Con estos criterios habrá de corregirse el

texto del apartado 3 del artículo 59.

No se formulan objeciones sobre los artículo 60 a 64 al haber sido acogidas las

observaciones del informe de la Asesoría Jurídica. No obstante, se efectúan dos

puntualizaciones: una, de forma, en el apartado 3.f) del artículo 62 el verbo ?otorgar? ha de

conjugarse en pasado y, otra, sobre la concreción del órgano al que han de dirigirse las

comunicaciones a las que se refiere el apartado 5 del artículo 64.

Como consecuencia de la mencionada rectificación de los textos de estos artículos,

los Guardas Jurados de caza han quedado desplazados y, sin embargo, el artículo 64

exige el mencionado servicio suficiente de vigilancia que no incluye a los Guardas

honorarios.

Se aconseja no incluir en el apartado 2 del artículo 65 la expresión ?o norma

equivalente?, proponiéndose como texto alternativo: ?La comunicación se realizará

conforme al documento normalizado que se apruebe por Orden del Consejero de

Agricultura y Medio Ambiente o, en su caso, el que figure en la Orden General de Vedas?.

Ha de concretarse en el artículo 67.1 que la Orden será del Consejero de Agricultura

y Medio Ambiente, y por la misma razón se considera necesaria la determinación del

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51

órgano que podrá otorgar la autorización a la que se refiere el apartado 2 del citado artículo

67.

5.- Título V.- De la comercialización, transporte y suelta de las piezas de caza

(artículos 69 a 74)

En el apartado 1 del artículo 69 deberá hacerse referencia al Consejero y no al

Departamento, y lo mismo se indica respecto al Jefe del Servicio Provincial mencionado

en el apartado 2.

La preposición disyuntiva ?o? que figura en el artículo 70.1 ha de ser sustituida por la

copulativa ?y?, de este modo el inciso de la segunda línea ?con destino o procedencia? será

sustituido por ?destino y procedencia?, ya que de mantenerse el texto propuesto tendrían

cabida los transportes intercomunitarios.

La palabra ?transporte? con la que se inicia el apartado 2 del artículo 70 se considera

que debe ser sustituida por ?recepción?, y será ésta la que autorice el Jefe del Servicio

Provincial de Agricultura y Medio Ambiente, corrigiéndose así la referencia genéricas al

Servicio.

La numeración del último apartado habrá de corregirse por la supresión del apartado

3 del anterior texto de este artículo, y nuevamente se recomienda sustituir la palabra

?presente? por ?este? Reglamento en el texto del artículo 73. También se considera

necesaria la concreción del órgano competente para autorizar la suelta de la piezas de

caza recogida en el artículo 74.1.

6.- Titulo VI.- Autorizaciones especiales (artículo 75).

Únicamente se indica la conveniencia de hacer mención en el apartado 1 del artículo

75 a los medios personales de la Administración y al órgano que podrá autorizar las

capturas por terceros.

7.- Título VII.- Seguro obligatorio y responsabilidad por daños (arts. 76 a 78).

El apartado 2 del art. 76 redunda en la exigencia que para la obtención de la licencia

consta en el art. 39.2.e). En todo caso la alusión al seguro debe figurar con minúsculas.

El apartado 1 del art. 77 ha de reproducir literalmente el apartado 1 del art. 72 de la

L.C.A., ya que en nada complementa al texto legal.

Los daños a los que se refiere el apartado 2 del artículo últimamente citado tienen

suficiente regulación en el apartado 2 del art. 72 de la L.C.A., por lo que se propone la

supresión de éste apartado, con lo que se facilitará la concreción de la exigencia de la

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52

responsabilidad patrimonial a la Administración, conforme a lo establecido en la L.P.C.

(apartado 3).

8.- Título VIII.- Financiación (art. 79).

Tan sólo se indica la posibilidad de aclarar el contenido de las convocatorias con la

fijación del ?baremo? en lugar de las ?prioridades?.

En cuanto al procedimiento para la concesión de subvenciones se aconseja que sea

regulado a través de la correspondiente disposición, desligada de las convocatorias.

9.- Título IX.- Infracciones (arts. 80 a 84).

El epígrafe del art. 80 no responde a su contenido, y el texto del artículo no

solamente es innecesario sino contradictorio, puesto que la L.C.A. se remite, por lo que al

procedimiento se refiere, a la L.P.C., y únicamente de la L.C.A. detalla en el art. 55, tras la

modificación introducida por la Ley 10/1994, el órgano competente para resolver y el

contenido mínimo de la resolución. Lo que no precisa la L.C.A., y sí puede ser

complementada por el Reglamento, es el órgano competente para la instrucción, que, por

mandato legal (art. 134.2 L.P.C.) ha de ser distinto al competente para la imposición de la

sanción.

El procedimiento a seguir, en tanto no se de cumplimiento a lo establecido en la

Disposición Adicional octava de la Ley 11/1996, será el recogido en la Disposición

Transitoria segunda de la Ley 3/1993 -Vid Dictamen de esta Comisión nº 24/1998, de 17 de

febrero-.

Se aconseja la sustitución del texto del art. 81 por el siguiente: ?Para que la sanción

que se imponga por infracción grave incluya la inhabilitación, deberán tenerse en cuenta

las circunstancias modificativas de la responsabilidad?. Se corrige así la calificación de la

inhabilitación como facultad ?potestativa?, ya que no cabe confundirla con el principio de

proporcionalidad, ni con la subjetividad del órgano ?resolutor?.

El texto del art. 82 es coincidente, en gran medida, con el del art. 64 de la L.C.A.,

modificado por la Ley 10/1994. Así sucede con los apartados 1, 3, 4 y 5, algunos de los

cuales -1, 3 y 5- reproducen el texto legal y el apartado 4 lo complementa. La falta de

coincidencia únicamente se aprecia en el apartado 2 sobre el destino de la caza viva

decomisada. Existe una remisión al Reglamento en el apartado 2 del art. 64 de la L.C.A.

para señalar su destino, pero puntualiza que ?se adoptarán las medidas para su depósito

en lugar adecuado? y sólo ?cuando el depósito fuera difícil de realizar, si la caza ocupada lo

fue en el lugar de captura, la libertará...?. El texto del Proyecto de Reglamentario invierte

los supuestos y da prioridad a la devolución al medio sobre el depósito, pero ha de tenerse

en cuenta que el decomiso se produce como consecuencia de una infracción y las piezas

capturadas pertenecen al cazador, salvo que la captura haya sido ilegal, lo que resultará

del procedimiento sancionador que se instruya, de la resolución que en él se adopte y de la

firmeza de la resolución.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

53

Se considera conveniente integrar el contenido del artículo 84 en el 80 y, por

estimarse excesivo el plazo de caducidad fijado en el artículo 84, se aconseja su reducción

a seis meses. También se indica que ha de ser corregida la cita de la Ley del Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común por

las modificaciones en ella introducidas por la Ley 4/1999.

10.- Disposiciones Adicionales, Transitorias y Finales.

El contenido de la Disposición Adicional primera, puede estar sometido a las

exigencias establecidas en los arts. 145 de la Constitución y 40 del Estatuto de Autonomía,

por ello se propugna que sea sustituido su texto por otro en el que, en lugar de una gestión

común, se propicie la coordinación de actuaciones, a desarrollar por cada Administración

dentro de su territorio.

La Disposición Adicional segunda, tiene un contenido más propio de una Disposición

Final. Sin embargo, el de la Disposición Transitoria primera tendría una mejor calificación

como Disposición Adicional -habrá de concretarse cuáles son los ?órganos competentes?-.

Si no se opta por la separación entre el Reglamento y el Decreto de aprobación, el

texto de la Disposición Final segunda habrá de ser corregido a fin de que la autorización al

Consejero sea ?para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la ejecución y

desarrollo de este Reglamento?.

Por último, se indica que salvo la Disposición Derogatoria, todas las demás

Disposiciones deben tener el correspondiente epígrafe.

En mérito de lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

emite el siguiente DICTAMEN:

Procede informar desfavorablemente el Proyecto de Decreto relativo al ?Reglamento

de Caza? por las consideraciones de fondo efectuadas en el cuerpo de este Dictamen.

En Zaragoza, a cuatro de mayo de mil novecientos noventa y nueve.