Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 23/1997 de 15 de abril de 1997

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se regula el

procedimiento abreviado para la concesión de la Autorización Administrativa de las instalaciones de Parque Eólico durante 1997.

Contestacion

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Proyectos de reglamentos ejecutivos

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

1

DICTAMEN 23/1997

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCíA TOLEDO,

Presidente

Ilmo. Sr. D. Rafael ALCAZAR CREVILLEN

Ilmo. Sr. D. Angel BONET NAVARRO

Ilmo. Sr. D. Lorenzo CALVO LACAMBRA

Ilmo. Sr. D. Carlos CARNICER DIEZ

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Federico LARIOS TABUENCA

Ilmo. Sr. D. Honorio ROMERO HERRERO

Ilmo. Sr. D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI

El Pleno de la Comisión

Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón, con asistencia de los

Consejeros que al margen se

expresa, en reunión celebrada el

día 15 de abril de 1997, emitió el

siguiente Dictamen:

"La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el

proyecto de Decreto por el que se regula el procedimiento abreviado para la

concesión de la autorización administrativa de las instalaciones de Parque Eólico

durante 1997.

De ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Con fecha 2 de abril de 1997 tuvo entrada en el Registro de la

Comisión Jurídica Asesora, remitido por el Consejero de Economía, Hacienda y

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Fomento de la Diputación General de Aragón, el texto del proyecto de Decreto por

el que se regula el procedimiento abreviado para la concesión de la autorización

administrativa de las instalaciones de Parque Eólico durante 1997, solicitando la

emisión de dictamen al amparo del art. 13.1 del Reglamento de Organización y

Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora, aprobado por Decreto 132/1996,

de 11 de julio, del Gobierno de Aragón.

Segundo.- El proyecto consta de una exposición de motivos y de un texto

articulado, compuesto por nueve artículos, agrupados en dos capítulos, y dos

disposiciones finales.

Los antecedentes remitidos consisten en una memoria y el informe emitido

por la Asesoría Jurídica de la Diputación General de Aragón, acompañándose

asimismo un ejemplar de la publicación en el Boletín Oficial de Aragón del Decreto

279/1995, de 19 de diciembre, de la Diputación General de Aragón, por el que se

regula el procedimiento para la autorización de las instalaciones de producción de

energía eléctrica a partir de la energía eólica, en el ámbito de la Comunidad

Autónoma de Aragón.

Por su parte, la memoria contiene una justificación de la promulgación del

Decreto, una referencia a su inserción en el ordenamiento jurídico y una valoración

de sus efectos, habida cuenta de que la regulación proyectada pretende una

aplicación limitada en el tiempo hasta el día 31 de diciembre de 1997, afectando tan

sólo a los parques eólicos correspondientes a Planes Eólicos Estratégicos

aprobados durante el indicado año 1997.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Procede, en primer término, declarar que el dictamen solicitado a la Comisión

Jurídica Asesora se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que

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legalmente tiene atribuido, a tenor de lo prevenido por el art. 56.1- b) de la Ley

1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, según el cual,

en el ámbito normativo, la Comisión Jurídica Asesora emitirá dictamen preceptivo

sobre "los proyectos de disposiciones de carácter general que se dicten en

ejecución de una ley, sea ésta autonómica o del Estado, así como sus

modificaciones".

Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen al Pleno

de este Organo Consultivo, por mandato del art. 63.1- a) de la citada Ley 1/1995,

dada la naturaleza normativa del texto remitido para dictamen.

I I

Iniciando la consideración del proyecto objeto de dictamen, ha de

comprobarse, en primer término, la acomodación del proceso de elaboración del

proyecto al procedimiento específico contenido en la Sección 2ª del capítulo II del

Título IV de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de

Aragón.

En este sentido, no ofrece duda alguna que la elaboración del proyecto ha

sido efectuada por el Departamento que tiene atribuída la competencia

correspondiente, el de Economía, Hacienda y Fomento, ni que se han cumplido los

requerimientos procedimentales, al ir acompañado el proyecto de la

correspondiente memoria, en la que se exponen con brevedad y precisión las

razones justificativas de la norma jurídica proyectada así como su necesidad y

principales aspectos o notas características de la regulación propuesta, que se

limita, en esencia, a diseñar un procedimiento abreviado, por contraposición al

ordinario contenido en el Decreto 279/1995, para las autorizaciones administrativas

de que se trata, con la finalidad de incentivar el sector, atrayendo la máxima

capacidad inversora posible y potenciando la industrialización asociada a la

construcción de parques eólicos, todo ello ante el nuevo marco anticipado por la

firma del denominado Protocolo Eléctrico.

Asimismo la memoria valora la inserción del proyecto en el ordenamiento

jurídico, a partir de la competencia de la Comunidad Autónoma para el otorgamiento

de autorizaciones de producción, transporte y distribución de cualesquiera energías

cuando se circunscriban al territorio de la Comunidad y su aprovechamiento no

afecte a otra Comunidad Autónoma. En particular, la memoria destaca la

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coexistencia del procedimiento ordinario, regulado en el Decreto 279/1995, y del

abreviado, objeto del presente dictamen, que se limita a la reducción de los distintos

plazos comprendidos en el capítulo III del Decreto 279/1995, que sigue vigente y

será de aplicación única a partir del 1 de enero de 1998.

Finalmente, el proyecto se ha sometido a informe previo de la Asesoría

Jurídica, en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 3.3.a) del Decreto 167/1985, de

19 de diciembre, de la Diputación General de Aragón. Dicho informe contiene

diversas observaciones y sugerencias, la mayor parte de las cuales fueron

atendidas por el órgano redactor del proyecto, según se deduce del expediente

remitido.

I I I

Por lo que se refiere al estudio del proyecto dictaminado desde la perspectiva

de su contenido, ha de distinguirse el preámbulo, la parte dispositiva y la parte final.

El preámbulo ha de facilitar con la adecuada concisión la comprensión del

objetivo de la norma, aludiendo a sus antecedentes y al título competencial en cuyo

ejercicio se dicta, y ayudando a advertir las innovaciones que introduce, con la

aclaración de su contenido, si ello es preciso para la comprensión del texto.

En el supuesto que nos ocupa, el breve preámbulo del proyecto de Decreto

cumple de forma satisfactoria en general, aunque parcialmente incompleta, los

requerimientos lógicos que acaban de expresarse. En efecto :

A) Por un lado, invoca correctamente la importancia de la energía eólica,

justificando la nueva regulación por la necesidad de acelerar la tramitación de las

correspondientes autorizaciones administrativas, para cuya finalidad se reducen los

plazos establecidos en el Decreto 279/1995 (que, por cierto, aparece como dictado

por la Comunidad Autónoma de Aragón, resultando más exacto atribuir su autoría al

Gobierno de Aragón, a quien estatutariamente corresponde la potestad

reglamentaria).

B) Por otro lado, se califica el nuevo procedimiento, al ser una mera variante

abreviada del regulado con carácter general por el reiteradamente citado Decreto

279/1995, como desarrollo normativo parcial de la ley estatal 40/1994, de

Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional. Sin embargo, acaso conviniera añadir

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los específicos títulos competenciales de que está dotada la Comunidad Autónoma,

que vienen referidos en los arts. 35.1.18 y 37.2 de su Estatuto de Autonomía, tras la

reforma introducida por la reciente Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre. En

efecto, tales preceptos le atribuyen, respectivamente, competencia exclusiva en la

materia de instalaciones de producción, distribución y transporte de cualesquiera

energías cuando se circunscriban al territorio de la Comunidad y su

aprovechamiento no afecte a otra Comunidad Autónoma, y competencia para el

desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en cuanto se

refiera al régimen minero y energético.

En todo caso, ninguna duda cabe acerca de la competencia del Gobierno de

Aragón para llevar a cabo la regulación proyectada, siempre que respete las normas

básicas reguladoras del procedimiento administrativo común. En este sentido, debe

recordarse que según la Disposición final primera de la Ley 40/1994, de 30 de

diciembre, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional, se excluyen del carácter

básico (que se predica en su apartado 1 para dicha ley y el desarrollo reglamentario

de determinados contenidos materiales de la misma) "las referencias a los

procedimientos administrativos, que serán regulados por las Administración

competente, ajustándose en todo caso a lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del

Procedimiento Administrativo Común". Finalmente, esta misma Disposición final

primera establece, en su apartado 5, que "corresponde a las Comunidades

Autónomas el desarrollo normativo y la ejecución sobre las instalaciones de

producción, transporte y distribución de su competencia sin perjuicio de lo previsto

en la normativa básica estatal".

I V

La parte dispositiva del proyecto de decreto comprende una regulación

distribuída en nueve artículos, titulados todos ellos, excepto el último, de acuerdo

con su contenido o materia a la que se refieren, y agrupados en dos capítulos,

respectivamente dedicados a las disposiciones generales y a las autorizaciones de

las instalaciones de Parque Eólico. Por lo que se refiere a la numeración de los

artículos, debe efectuarse no en ordinales como hace el proyecto, sino en

cardinales arábigos, de acuerdo con las Directrices sobre la forma y estructura de

los anteproyectos de ley, aprobadas por el Consejo de Ministros en su reunión de

fecha 18 de octubre de 1991 y publicadas en el Boletín Oficial del Estado del día 18

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de noviembre siguiente, y la Instrucción de la Dirección General de Asuntos

Jurídicos y Administración Autonómica del Departamento de Presidencia y

Relaciones Institucionales, sobre reglas de técnica legislativa de aplicación en el

procedimiento de elaboración de los anteproyectos de ley y decretos legislativos, de

21 de diciembre de 1992 (no publicada en el Boletín Oficial de Aragón). A su vez, de

acuerdo con el apartado 18 de las indicadas Directrices, los artículos podrán

dividirse en apartados o párrafos, que se numerarán en cardinales arábigos.

Por lo demás, procede, a juicio de la Comisión, efectuar una observación de

carácter general, amparada en consideraciones de política normativa desde una

perspectiva jurídica. Consiste en introducir una reflexión acerca de la adecuación

técnica del procedimiento abreviado objeto de regulación, el cual sólo está llamado

a regir durante el año 1997. La pretendida abreviación se consigue por la reducción

de los plazos de los distintos trámites que componen el procedimiento de

autorización administrativa de las Instalaciones de Parque Eólico (regulado en el

capítulo III del Decreto 279/1995, de 19 de diciembre, que no fue sometido a

dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, por no estar constituída en dicha fecha),

pero dado que dicho procedimiento ordinario se dilata extraordinariamente en su

tramitación, se trata de cuestionar si el ahora diseñado como procedimiento

abreviado debería convertirse en procedimiento ordinario, mediante la modificación

en el sentido proyectado del procedimiento regulado por el Decreto 279/1995. Y en

este punto, la Comisión considera que existen justificaciones sólidas para hacerlo

así, partiendo fundamentalmente del principio de celeridad ínsito en la filosofía de la

Ley estatal 30/1992, habida cuenta de que la duración de los plazos "abreviados"

resulta razonable.

En el supuesto de que se mantenga la alternativa materializada en la

redacción del proyecto de Decreto, no es necesario que se reproduzca ni siquiera

parcialmente el texto del capítulo III del Decreto 279/1995, bastando por el contrario

con expresar la nueva duración de los distintos plazos que se contemplan en su

tramitación, con la finalidad de evitar reiteraciones inútiles. Es decir, la parte

dispositiva del Decreto podría agotarse en un artículo único estableciendo que el

mismo es de aplicación a las autorizaciones administrativas de instalaciones de

parques eólicos solicitadas durante el año 1997, siempre que correspondan a

Planes Eólicos Estratégicos aprobados en dicho año, las cuales se tramitarán de

acuerdo con lo dispuesto por los arts. 10 a 18 del Decreto 279/1995 (mandato

normativo recogido, con deficiente redacción, en el art. 9, y que debe trasladarse al

pórtico de la regulación), mediante un procedimiento abreviado con la reducción de

los plazos de los distintos trámites en los siguientes términos: posibilidad de

presentación de solicitudes en competencia durante el plazo de 20 días,

presentación de la documentación por los solicitantes en el plazo de 15 días,

información pública durante el plazo de 20 días, etc. Y, a los efectos de una más

segura identificación de los distintos trámites, podría significarse entre paréntesis, al

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final de cada uno de ellos, el precepto concreto del Decreto 279/1995 en el que

aparece regulado.

Si no se acepta la anterior observación y se quiere mantener una

reproducción, aunque no absoluta, del procedimiento en los términos de la

regulación llevada a cabo por el Decreto 279/1995, cabría, no obstante, valorando la

oportunidad de la coexistencia de regulaciones parcialmente diferentes, introducir

algunas modificaciones, derivadas de principios de técnica jurídica, que pueden

expresarse del siguiente modo:

1) El primer párrafo del art. 6 del proyecto, en reproducción parcial del

art. 13 del Decreto 279/1995, alude a la posibilidad de que los interesados aporten

los documentos oportunos e insten los trámites pertinentes, a efectos de lo

dispuesto en el art. 39 (debiera precisarse que en su apartado 2) de la Ley de

Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. Siendo que el referido art. 6

tiene por objeto la regulación de la "solicitud de informes", no se encuentra razón

alguna para mantener la indicada referencia a la Ley de Procedimiento, en su art.

39, que ciertamente continúa vigente (aunque reducido a rango reglamentario en

tanto no se ha modificado por el Ministro de Administraciones Públicas según el

apartado 3 de la Disposición Derogatoria de la Ley de Organización y

Funcionamiento de la Administración General del Estado aprobada definitivamente

por el Pleno del Congreso de los Diputados en sesión de 13 de marzo de 1997 y

pendiente de publicación en el Boletín Oficial del Estado), por más que, al parecer,

se trata de una referencia que cuenta con cierto grado de tradición en los

procedimientos de autorización administrativa en materia energética regulados por

la Diputación General de Aragón, ya que figura en el art. 13.1 del Decreto 279/1995,

así como en el art. 6.1 del Decreto 93/1996, de 28 de mayo, por el que se regula el

procedimiento de autorización de instalaciones de innovación y desarrollo para el

aprovechamiento de la energía eólica en el ámbito de la Comunidad Autónoma de

Aragón.

2) En la última frase del primer párrafo del mismo art. 6 del proyecto

se prevé la posibilidad de solicitar informe a otros Departamentos de la Diputación

General de Aragón u Organismos que considere "dentro del mismo plazo", pero no

existe dicho plazo (los informes han de pedirse con carácter simultáneo al inicio del

trámite de información pública), por lo que la referencia al plazo debió,

seguramente, pretenderse para su emisión. En consecuencia, parece que han de

intercalarse los términos "debiendo emitirse" entre "afectado" y "dentro".

3) La redacción del tercer párrafo del art. 6 del proyecto es susceptible

de perfeccionamiento en su redacción, sin que resulte indispensable la reseña de

preceptos concretos de la normativa estatal (que pueden ser modificados en el

futuro), pudiendo bastar con una referencia genérica a informes de órganos de la

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Administración General del Estado exigidos por el ordenamiento jurídico sectorial.

En cualquier caso, en cuanto al régimen ordinario de producción de energía

eléctrica, dicho informe previo es requerido por el apartado 3 (no el 2) del art. 21 de

la Ley 40/1994.

4) El art. 7 (coincidente en su contenido con el art. 13.2 del Decreto

279/1995) regula un denominado "Informe de adecuación" a emitir por el Servicio

Provincial competente. Dejando aparte su calificación como informe, que acaso

debiera completarse con la previsión de una propuesta de resolución, como trámite

del procedimiento administrativo común, se advierte que dicho art. 7 establece que

el plazo de un mes para su emisión se computará "desde la expiración del plazo

anterior", sin que exista seguridad sobre el plazo a que se refiere; en cualquier caso,

si lo es al plazo de emisión de los informes previstos en el art. 6, lo congruente sería

que el cómputo se iniciara cuando se hubiera recibido, en plazo, el último de los

informes solicitados, y a la expiración de tales plazos, en el supuesto de no

evacuación de los informes. Pero si la referencia fuera, lo que solo se admite como

hipótesis dialéctica, a la expiración del plazo para la emisión de los informes a

evacuar por la Administración General del Estado, cuando proceda, ha de tenerse

en cuenta que el art. 21 de la Ley 40/1994 no fija plazo alguno.

5) El art. 8 del proyecto, reiterando la previsión normativa del art. 13.3

del Decreto 279/1995, dispone que si el beneficiario no acepta las condiciones

especiales establecidas en la resolución se "podría dar lugar a la caducidad de la

resolución sin más trámites". A este respecto, la Comisión, como ya tuvo ocasión de

expresar en su Dictamen nº 14/1996, con ocasión de un supuesto similar, considera

más adecuada técnicamente la alternativa de condicionar la eficacia de la

autorización concedida a la aceptación por el interesado, en un plazo determinado,

de las prescripciones especiales impuestas en la autorización, facultando al Director

General competente para, mediante resolución motivada, dejar sin efecto la

autorización si no son aceptadas las mencionadas prescripciones especiales.

6) El proyecto deja sin regular, al igual que ocurre con el Decreto

279/1995, el plazo máximo para resolver el procedimiento y el carácter positivo o

negativo del silencio administrativo, si en dicho plazo no se adoptara resolución

expresa, tal como exigen los arts. 42 y 43 de la Ley 30/1992.

Para salvar dicha omisión, cabría incluir un precepto con una redacción como

la que se propone a continuación, que figura incorporada al Dictamen nº 14/1996 de

la Comisión Jurídica Asesora, u otra semejante: "En relación con los artículos 42 y

43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común, el plazo para

resolver el procedimiento se fija en seis meses a partir de la fecha de entrada de la

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solicitud en el registro del órgano competente y transcurrido dicho plazo sin que se

dicte resolución, se podrá entender estimada la solicitud".

Con dicha fórmula, se fija un plazo razonable para la resolución atendidos los

distintos trámites comprendidos en el procedimiento que se califica como abreviado

(reputando la Comisión desproporcionadamente extenso el plazo de 18 meses a

que se refiere el Anexo II del Decreto 227/1994, de 29 de noviembre, de la

Diputación General de Aragón, sobre adaptación de los procedimientos tramitados

por el Departamento de Industria, Comercio y Turismo a la Ley 30/1992 y a la Ley

3/1993, de las Cortes de Aragón, por la que se modifica la Ley 3/1984, cuando en

sus apartados A-17 y 18 prevé efectos desestimatorios de los actos presuntos en

los procedimientos de autorización de instalaciones de producción, transformación,

transporte y distribución de energía eléctrica, y en los procedimientos para

otorgamiento de la condición de autogenerador), a la par que se recoge la técnica

del silencio administrativo positivo, tanto por tratarse de una simple autorización (en

coherencia con la regla general contenida en el art. 43.2.a) de la Ley 30/1992),

como por sintonía con la normativa estatal, que configura el silencio positivo en el

art. 5.5 del R.D. 2566/1994, de 9 de diciembre, sobre producción de energía

eléctrica por instalaciones hidráulicas, de cogeneración y otras abastecidas por

recursos o fuentes de energía renovables.

V

Resta considerar el título del proyecto de Decreto, la fórmula promulgatoria

y el contenido de la parte final del proyecto (disposiciones finales), con respecto a

los que parece oportuno dejar constancia de las siguientes observaciones:

A) La utilización en el título de los términos "concesión" y

"autorización", de modo consecutivo, no debe juzgarse como muy afortunada,

dadas las distintas connotaciones de tales expresiones desde el punto de vista

técnico-jurídico, por lo que se sugiere, en coherencia con la denominación atribuída

al Decreto 279/1995, que el título se refiera al procedimiento abreviado para la

autorización administrativa de instalaciones de parques eólicos durante el año 1997.

B) El proyecto carece de fórmula promulgatoria, debiendo recordarse

que el orden a seguir en su redacción exige, como reiteradamente ha señalado la

Comisión, que figure en primer lugar la mención relativa al Consejero autor de la

propuesta por la que se dicta la disposición (en el presente caso, el de Economía,

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Hacienda y Fomento), haciéndose constar a continuación si se dicta de acuerdo

con, o visto, el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora (por mandato del art. 59.2

de la Ley 1/1995, de las Cortes de Aragón), y, finalmente, la previa deliberación del

Gobierno, con cita de la reunión concreta de que se trate.

C) Nada sustancial hay que señalar con respecto al contenido de la

Disposición final primera, que establece una regla sobre la entrada en vigor de la

norma, aunque debería sustituirse la expresión "a partir del" por el término "el", en

consonancia con el informe emitido, con total corrección en este punto, por la

Asesoría Jurídica.

En cuanto a la Disposición final segunda, su redacción resulta además de

innecesaria a la vista de lo previsto en el artículo 1 del proyecto, desafortunada si la

vocación del procedimiento abreviado regulado en el proyecto es la de ser aplicado

a todos los expedientes tramitados en relación con solicitudes presentadas hasta el

día 31 de diciembre de 1997. De no ser así, sería necesario prever el régimen

aplicable a los procedimientos iniciados durante el año 1997, pero que no

estuvieren resueltos el día 31 de diciembre del mismo.

En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón es de DICTAMEN:

Que procede informar favorablemente el proyecto de Decreto por el que se

regula el procedimiento abreviado para la autorización administrativa de

instalaciones de parques eólicos durante 1997, sin perjuicio de las observaciones

que se han formulado con anterioridad en el cuerpo de este Dictamen, desde una

perspectiva jurídica y de técnica legislativa".

En Zaragoza, a quince de abril de mil novecientos noventa y siete.