Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 213/2023 de 19 de diciembre de 2023

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Zaragoza derivada de los daños ocasionados por caída en vía pública como

consecuencia de pisar una baldosa en mal estado.

Contestacion

Número Expediente: 201/2023

Administración Consultante: Entes locales

Materia:

Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 213 / 2023

Sr. D. Xavier DE PEDRO BONET

Presidente

Sr. D. Gerardo GARCÍA-ÁLVAREZ GARCÍA

Sr. D. Jesús LACRUZ MANTECÓN

Sra. D.ª Virginia LAGUNA MARÍN-YASELI

Sra. D.ª Gloria MELENDO SEGURA

Sra. D.ª Cristina MORENO CASADO

Sr. D. Ignacio SALVO TAMBO

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 19 de diciembre de 2023,

emitió el siguiente dictamen.

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido

por el Ayuntamiento de Zaragoza a través de la Consejera de Presidencia y Relaciones

Institucionales del Gobierno de Aragón, concerniente a una reclamación formulada al

Ayuntamiento de Zaragoza en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración

por los daños padecidos por ?X? por importe de 20.000,00 euros.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- El día 15 de enero de 2021 tiene entrada en el registro general del

Ayuntamiento de Zaragoza, a través de la sede electrónica, escrito de reclamación por

responsabilidad patrimonial en nombre de ?X?. En dicha reclamación exponía que el día 30

de mayo de 2020, sobre las 23 horas, a consecuencia del mal estado de una baldosa en la

calle Coso de Zaragoza, a la altura de Puerta Cinegia tuvo una caída. Se manifestaba que la

Policía Municipal había tomado fotografías del pavimento y había sido llamada una

ambulancia. Relataba que derivado de la caída había sufrido fractura de humero en el brazo

izquierdo del que había sido intervenida el siguiente día 19 de junio de 2020, permaneciendo

a fecha de la reclamación en rehabilitación. Aporta información médica del servicio de

urgencias del hospital Miguel Servet, del servicio de cirugía y traumatología y facilitaba los

datos de la testigo que le acompañaba en el momento de la caída.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen n.º 213/2023

2

En dicha reclamación no cuantificaba la indemnización solicitada, si bien, en fase de

alegaciones, concretaba su reclamación en la cifra global de 20.000 euros.

Segundo.- No consta que la reclamación fuese admitida formalmente a trámite,

aunque obra en el expediente Diligencia del Departamento de Contratación y Patrimonio,

Servicio de Patrimonio, Diligencia de fecha 11 de febrero de 2021, por el que queda

incorporado al expediente nº 3812/2021 el informe de Policía Local que se instruyó acerca de

los hechos. En dicho informe número 20838-451/20 Los Policías actuantes números 1123 y

1249 informan que la patrulla firmante fue requerida porque una persona se había caído en

la calle Coso nº 33. Identificaban a la lesionada y exponían que de acuerdo con la

manifestación de la misma y con la de otras dos personas que le habían auxiliado, la caída

se había producido por los desperfectos de varias baldosas que se efectivamente se

encontraban en mal estado. Reflejaban en su informe los datos de ambas testigos y

manifestaban que no habían sido testigos presenciales de la caída y solicitaban una

ambulancia.

Tercero.- Con fecha 12 de febrero el Ayuntamiento de Zaragoza comunicaba el

siniestro a la Correduría de Seguros Aon Gil y Carvajal, adjuntándoles la reclamación, los

informes médicos y el informe de Policía Local.

Cuarto.- Con fecha 12 de febrero el Ayuntamiento de Zaragoza solicitaba a la Policía

Local el envío del informe fotográfico que manifestaba la reclamante, adjuntándose

seguidamente el informe fotográfico consistente en dos fotografías, la primera de la baldosa

defectuosa, la segunda una más panorámica de la acera por la que se transitaba.

Quinto.- Con fecha 4 de marzo de 2021 el Departamento de Contratación y Patrimonio

solicita al Servicio de Contratación de infraestructuras que emita informe sobre el estado de

la acera y anchura de la misma, entidad de la deficiencia y existencia, en su caso de desnivel.

Con fecha 11 de marzo de 2021 el Servicio de Conservación de infraestructuras, Unidad de

Inspección, informa que girada visita de inspección al número 33 de la calle Coso de

Zaragoza, se localiza el lugar del incidente y se observa la existencia de unas losas de granito

rotas, con un desnivel de 23 mm. La anchara de la acera es de 5,20 metros y se aporta nueva

fotografía del lugar. Se comunica a la Sección de obras de conservación para que se proceda

a su reparación. Dicho informe es remitido igualmente a la Correduría Aon Gil y Carvajal con

fecha 3 de marzo de 2021.

Sexto.- El día 17 de septiembre de 2021 termina la instrucción del expediente, dando

traslado a la interesada y concediéndose trámite de audiencia por plazo de 15 días.

Séptimo.- Con fecha 6 de octubre de 2021 la reclamante presente mediante el registro

electrónico escrito de alegaciones en el que se ratifica en el inicial presentado, relata que tras

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen n.º 213/2023

3

la intervención quirúrgica y la rehabilitación presenta dolores e impotencia funcional del

hombro izquierdo, cuantificando la reclamación por daños físicos y morales en 20.000 euros.

Octavo.- Con fecha 2 de octubre de 2023 se dicta propuesta de resolución

proponiéndose la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial,

considerando que se trata de un defecto leve, deficiencia mínima y que existe el deber de

soportar el daño que dimana de la misma, sin que sea exigible responsabilidad a la

Administración.

Noveno.- Con fecha 3 de noviembre de 2023 tuvo entrada en este Consejo Consultivo

de Aragón escrito de la Consejera de Presidencia y Relaciones Institucionales (artículo 136.2

de la ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, y artículo 13.2 de la ley

1/2009, de 30 de marzo del Consejo Consultivo de Aragón LCCA) solicita al Consejo

Consultivo de Aragón la emisión del dictamen preceptivo, remitiendo copia del expediente y

propuesta de resolución.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Competencia del Consejo Consultivo

1 La disposición final tercera de la Ley 5/2021, de 29 de junio, de Organización y Régimen

Jurídico del Sector Público de Aragón (LRJSPA) ha modificado el artículo 15.10 de la Ley

1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón. La reforma entró en vigor el 2

de octubre de 2021 y modifica el umbral a partir del cual es preceptivo el dictamen del

Consejo Consultivo en los casos de «reclamaciones administrativas de indemnización de

daños y perjuicios», que pasa de 6.000 a 50.000 euros según la cuantía de la indemnización

solicitada.

2 La necesidad de dictamen preceptivo del órgano consultivo en estos procedimientos está

prevista en la legislación de procedimiento administrativo común. El art. 81.2 de la LPAC,

dispone que «cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior

a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica (...)

será preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo

de la Comunidad Autónoma».

3 La entrada en vigor de la LRJSPAr plantea un problema de derecho transitorio. Pero la

reforma no ha ido acompañada de ninguna disposición transitoria que aclare la situación en

la que quedan los expedientes de responsabilidad patrimonial que se habían iniciado antes

del 2 de octubre de 2021, que es la fecha de entrada en vigor de la LRJSPAr. Por eso cabrían

distintas interpretaciones:

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen n.º 213/2023

4

- Considerar que el umbral de 50.000 euros se aplica a todos los procedimientos de

responsabilidad patrimonial desde la entrada en vigor de la LRJSPAr, con

independencia de la fecha en la que se haya iniciado el procedimiento o en la que

se haya solicitado el dictamen, al tratarse de una cuestión de competencia sustantiva

del Consejo Consultivo.

- Determinar que los procedimientos iniciados antes del 2 de octubre de 2021 se rigen

por la normativa anterior y que, por tanto, se aplica el umbral de 6.000 euros vigente

antes de la entrada en vigor de la LRJSPAr.

- Y aún en este supuesto deberíamos fijar cuál es el momento temporal al que se debe

atender para determinar la necesidad de dictamen preceptivo del Consejo

Consultivo: si la fecha de inicio del procedimiento de responsabilidad patrimonial o la

fecha de solicitud de dictamen.

4 Es evidente que si atendemos a la cuantía de la indemnización solicitada en este

procedimiento (20.000 euros), el dictamen no tendrá ya carácter preceptivo según la

redacción vigente del artículo 15.10 de la Ley 1/2009. Sin embargo, creemos que

transitoriamente es aplicable el umbral anterior de 6.000 euros, atendiendo a la fecha de

inicio del procedimiento de responsabilidad patrimonial (15 de enero de 2021).

5 En efecto, la disposición transitoria tercera de la LPAC establece el siguiente régimen

transitorio para los procedimientos administrativos:

«a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la

misma rigiéndose por la normativa anterior (...)

e) A falta de previsiones expresas establecidas en las correspondientes disposiciones legales y

reglamentarias, las cuestiones de Derecho transitorio que se susciten en materia de procedimiento

administrativo se resolverán de acuerdo con los principios establecidos en los apartados anteriores.»

6 Como la disposición transitoria tercera de la LPAC tiene carácter básico y estamos ante un

trámite del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial, se aplica la letra e)

que deberá resolverse de acuerdo con la letra a) de la misma disposición, es decir: el nuevo

umbral de 50.000 euros no resultará aplicable a los procedimientos de

responsabilidad patrimonial iniciados antes de la entrada en vigor de la LRJSPAr, que

se produjo el 2 de octubre de 2021. Eso significa que los procedimientos ya iniciados

antes del 2 de octubre de 2021, como es el caso, deberán solicitar preceptivamente dictamen

del Consejo Consultivo de Aragón cuando la indemnización solicitada supere los 6.000

euros, que es el umbral que regía antes de la entrada en vigor de la LRJSPAr.

7 En definitiva, aunque la cuantía reclamada aquí (20.000 euros) es inferior al nuevo umbral

de 50.000 euros, supera el umbral de 6.000 euros señalado en la normativa anterior a la

entrada en vigor de la LRJSPAr, de manera que nuestro dictamen puede considerarse

preceptivo.

8 El dictamen solicitado se encuentra entre las competencias del Consejo Consultivo de

Aragón tal y como se regula en el artículo 15.10 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del

Consejo Consultivo de Aragón, que dispone la necesidad de consulta preceptiva al Consejo

en el supuesto de «reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

de cuantía superior a 6.000 euros». Ello significa el carácter preceptivo del Dictamen que se

emite por este Consejo, dada la cuantía de la indemnización solicitada.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen n.º 213/2023

5

9 En función de lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la misma Ley 1/2009, resulta

competente la Comisión para la emisión del dictamen.

II

Procedimiento aplicable, plazo y otras cuestiones formales

10 El procedimiento de responsabilidad patrimonial se inicia mediante reclamación en el servicio

de correos de fecha 14 de mayo de 2021 y se sujeta a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y a la Ley

40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) que constituyen el

marco normativo de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Según el artículo 81.2

de la LPAC, el dictamen preceptivo del órgano consultivo debe emitirse en el plazo de dos

meses desde su solicitud por el órgano competente.

11 El escrito de reclamación se ha presentado en plazo. El artículo 67.1 de la LPAC dispone que

«el derecho a reclamar prescribirá al año de producirse el hecho o el acto que motive la

indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En el caso de daños de carácter físico o

psíquico a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación

de las secuelas». La reclamación se presentó el 14 de mayo de 2021 y los hechos tuvieron

lugar el 18 de mayo de 2020, así que es evidente que no ha prescrito el derecho a reclamar

del interesado.

12 Por lo que se refiere al plazo de resolución, han transcurrido casi tres años, desde que se

inició este procedimiento de responsabilidad patrimonial, siendo de seis meses el plazo

máximo que la ley establece para resolver y notificar, sin que hayan quedado acreditadas las

razones de dicho retraso, que no pueden explicarse, a nuestro entender, por la complejidad

del asunto ni por los trámites de la instrucción. No obstante, el transcurso del plazo máximo

no puede servir de pretexto a este Consejo Consultivo para dejar de emitir su dictamen, pues,

de acuerdo con el artículo 21 de la LPAC, la Administración está obligada a dictar resolución

expresa y a notificarla en todos los procedimientos, sin vinculación alguna al sentido negativo

de aquel silencio (artículo 24.3.b) LPA.

III

Requisitos generales para la exigencia de responsabilidad patrimonial

13 A la vista del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Zaragoza, el Consejo Consultivo

de Aragón ha de pronunciarse sobre si procede estimar o no la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada. El artículo 81.2 de la LPAC determina el contenido del

dictamen preceptivo del órgano consultivo, que «deberá pronunciarse sobre la existencia o no

de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y,

en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de

acuerdo con los criterios establecidos en esta Ley».

14 La institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, reconocida en el artículo

106.2 de la Constitución española, atribuye a los particulares el derecho a ser indemnizados

de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de

fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen n.º 213/2023

6

de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos por el ordenamiento

jurídico (artículo 32 LRJSP).

15 Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración,

según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial, pueden resumirse en los

siguientes:

a) una lesión o daño antijurídico que el ciudadano no tenga el deber de soportar, lo

que se traduce en la efectiva realización del daño o perjuicio evaluable

económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de

personas;

b) imputable a la Administración, esto es, que sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos;

c) una relación directa de causa a efecto (relación de causalidad) entre el daño

causado y la actuación administrativa, sin intervención extraña que pueda influir en

el nexo causal, excepto en los casos de fuerza mayor, y

d) que no haya prescrito el derecho a reclamar, que legalmente se fija en un año

computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o

desde la manifestación de su efecto lesivo.

16 La legislación básica de régimen local recoge también los principios generales de la

responsabilidad patrimonial: «las Entidades locales responderán directamente de los daños

y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios

o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad

administrativa» (artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, LRBRL).

IV

Fondo del asunto: inexistencia de responsabilidad patrimonial, requisito del nexo

causal.

17 Se muestra conformidad con la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

puesto que atendiendo a las circunstancias concretas del caso -en especial a la anchura de

la calle y al desnivel de la baldosa siniestrada de 23 milímetros, la deficiencia no era de entidad

suficiente para considerar que concurre responsabilidad de la Administración. La mera

existencia de daños o lesiones no implica automáticamente la responsabilidad patrimonial, ya

que es preciso examinar si concurre una relación de causalidad entre el funcionamiento del

servicio público y la lesión producida, y además que pueda imputarse a la Administración.

18 Ya se ha advertido por el Consejo Consultivo en numerosas ocasiones (por todos, Dictámenes

nº 9/2018 y 93/2018) que para establecer el nexo causal entre el daño producido y el estado

de la vía pública es preciso considerar las concretas circunstancias del siniestro y comprobar

si se han rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles. La

casuística jurisprudencial en los casos de caídas en las vías públicas es muy amplia y no

existe un patrón definitorio de carácter general (por todas, STS 110/2008, ECLI:

ES:TS:2008:110 y STS 2190/2010, ECLI:ES:TS:2010:2190).

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen n.º 213/2023

7

19 La responsabilidad municipal, como se ha dicho muchas veces, se imputa conforme al art.

25.2.d y 26.1.a de la LBRL, ya que el Ayuntamiento es el responsable de las calzadas y

aceras, por lo que una caída en la calle le atribuye a él la responsabilidad si hay un defecto

en la configuración, el estado o el mantenimiento, que, por su relevancia, permita atribuir al

mismo el accidente, si bien no se puede exigir al Ayuntamiento que mantenga en un perfecto

estado todas las aceras y calzadas, debiendo equilibrarse ese deber de mantenerlas en un

estado aceptable con el deber de autoprotección y cuidado de los ciudadanos, que deben

prestar la debida atención al circular por ellas.

20 Lo cierto es que todo ciudadano tiene la posibilidad de sufrir una caída cuando camina por las

vías públicas: es un riesgo asumido desde el momento en que utiliza la infraestructura

municipal (aceras, calzadas, plazas, parques públicos). La Administración no tiene por qué?

responder de todas las caídas que se produzcan en las vías públicas, ya que no es realista

pretender que todas se encuentren absolutamente perfectas en su estado de conservación y

rasante.

21 Estas normas deben encontrar, sin embargo, límite lógico en la evidencia de que la

Administración no pueda ser concebida como una suerte de providencial aseguradora

universal a todo riesgo que repare a todo ciudadano de cualquier daño sufrido en cualquier

circunstancia, principio expresado en, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17-

4-07.

22 El criterio de deslinde ha de ser que la Administración sea responsable cuando la lesión haya

sido consecuencia «directa» o bien de una acción imprudente «relevante» o bien de la omisión

de una diligencia «razonablemente» exigible o «normativamente» impuesta.

23 La reciente Sentencia del Juzgado Único de lo Contencioso-Administrativo de Huesca,

Sentencia 98/2023 de 7 de septiembre de 2023, dictada en el procedimiento 70/2022

determina, que la responsabilidad del daño sufrido en este tipo de accidentes debe partir

siempre del deber de cuidado propio que toda persona tiene hacia sí misma en todo

desplazamiento andando, deber natural de diligencia y atención consustancial al propio acto

de caminar previo y muy anterior a toda consideración sobre cualquier deber público

municipal, constatándose conforme a la experiencia que rara vez una atención completa en

el propio caminar no hubiera excluido de plano el accidente. Y añadido a lo anterior, aun si se

estimara que la caída se produjo en concreto, al tropezar el actor en el saliente (la testigo vio

al accidentado ya en el suelo, pero no la caída en sí, ni el modo exacto como se produjo) la

demanda debería ser desestimada porque la caída habría tenido lugar en una acera ancha

en que en la baldosa levantada ofrecía un resalte de dos centímetros, imperfección menor y

además perfectamente visible, que no se concluye pueda colmar la categoría de negligencia

relevante por parte de una Administración a la que es imposible exigir la conservación de sus

aceras en estado de perfección absoluta.

24 En este sentido, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso nº CINCO de Zaragoza,

procedimiento abreviado nº 371/2012 consideró lo siguiente:

«Pero es que de las fotografías que obran en autos puede apreciarse cómo se trata de una acera ancha,

alguno de cuyos adoquines sobresalen del resto por efecto de las raíces de los árboles. Es decir, que

estamos ante un obstáculo claramente visible y fácilmente evitable. ?Es criterio reiterado que la

responsabilidad de la Administración surge cuando el obstáculo en la calle supera lo que es el normal límite

de atención exigible en el deambular y que no puede exigirse una total uniformidad en la vía pública».

25 Del mismo Juzgado, Sentencia de 23 de mayo de 2013, procedimiento abreviado n.º

279/2012.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen n.º 213/2023

8

«Y en este caso, si bien el estado de la acera no era óptimo, y las baldosas han sido reparadas, las

fotografías en modo alguno muestran un espacio público impracticable o peligroso para el tránsito peatonal,

la deficiencia que presenta la acera entra dentro de los parámetros de la racionalidad y es jurídicamente

irrelevante en orden a la generación de un riesgo resarcible; hay que advertir la notable amplitud de la

acera, por la que la actora podía transitar sin problemas y aun así, se adentró en la zona más estropeada.

No se puede pretender que la totalidad de las aceras de un caso urbano se encuentren absolutamente

perfectas en su estado de conservación y rasante hasta extremos insorportables.

Diferente sería el caso, para idéntico supuesto, si tras comunicar la existencia del desperfecto, el

ayuntamiento responsable insistiese en su inactividad en relación con el mismo. Pero este no es el caso

que nos ocupa.»

26 Y, respecto a la altura del desnivel de 2 centímetros, Sentencia del Juzgado de lo

Contencioso-Administrativo nº DOS de Zaragoza, de fecha 17 de septiembre de 2010,

procedimiento abreviado 510/2009, de D. ?, actual consideró:

«No se discute que la elevación es de dos centímetros, pero es que esa es la medida que se entiende

admisible en la ordenanza de supresión de barreras arquitectónicas de 27 de diciembre de 2000, bop 22

de enero de 2000. Cierto es que la misma no es aplicable a este caso, pero sí nos permite obtener un

parámetro indicativo de qué desnivel puede constituir un obstáculo inaceptable o determinar si el mismo

deber ser, como tantas otras irregularidades, defectos o elementos de la acera, de aquellos que los

ciudadanos están obligados a saber sortear, salvar o eludir».

27 En conclusión, la valoración conjunta de las pruebas obrantes en el expediente que se han

reseñado en los antecedentes citados, permite concluir a este Consejo que no ha acreditado

la existencia de los requisitos necesarios para la pretensión de responsabilidad patrimonial

del Ayuntamiento de Zaragoza, formulada por ?X? pueda prosperar.

28 Aun cuando el informe favorable de desestimación de la reclamación hace innecesaria la

valoración de los daños físicos y psíquicos que dice hacer sufrido la reclamante, lo cierto es

que no consta acreditado la existencia de secuelas de abolición del hombro izquierdo,

figurando en el expediente exclusivamente la intervención quirúrgica y la mera manifestación

de la Sra. ?X? de haber acudido a rehabilitación. No existe ningún informe que permita saber

qué tiempo permaneció de baja médica, ni si quedaron o no secuelas y la entidad de las

mismas.

En merito a lo expuesto, El Consejo Consultivo de Aragón formula el siguiente

dictamen:

Que, de acuerdo con la propuesta de resolución, se informa favorablemente la

desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por ?X?, contra el

Ayuntamiento de Zaragoza, por importe de 20.000 euros, con base en las argumentaciones

expuesta en el presente dictamen.

Zaragoza, a diecinueve de diciembre de dos veintitrés.