Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 123/2010 de 09 de noviembre de 2010

Cuestión

Modificación Puntual nº 3 del Plan General de Ordenación Urbana de La Puebla de Castro (Huesca) y que afecta en parte a suelo clasificado como no

urbanizable especial.

Contestacion

Número Expediente: 85/2010

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Modificación

instrumentos de planeamiento urbanístico

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

1

DICTAMEN Nº 123 / 2010

Materia sometida a dictamen: Modificación Puntual nº 3 del Plan General de Ordenación

Urbana de La Puebla de Castro (Huesca) y que afecta en parte a suelo clasificado como no

urbanizable especial.

ANTECEDENTES

Primero.- Por escrito de 11 de Mayo de 2010 (con registro de entrada en el Consejo

Consultivo de Aragón el día 19 de Mayo de 2010), el Consejero de Política Territorial,

Justicia e Interior remitió un expediente relativo a la propuesta de modificación aislada del

Plan General de Ordenación Urbana de La Puebla de Castro (Huesca).

El objeto de la modificación era adecuar algunos aspectos del Plan General para

facilitar la gestión de determinados ámbitos o para acomodarse a las nuevas iniciativas

municipales planteadas.

Segundo.- De la documentación incorporada al expediente remitido se deduce que

la modificación, identificada como ?Puntual nº 3?, sólo estaría afectada por las competencias

de este Consejo Consultivo en el apartado 3.1, parágrafo número 8, de la Memoria, relativo

a la modificación en parte de las áreas de suelo no urbanizable especial.

En relación con las citadas áreas y con la justificación de la existencia de nuevos

medios técnicos disponibles (cartografía digital del Catastro, ortofotos u otros) la

modificación consiste en precisar con mayor exactitud la delimitación de los suelos

clasificados actualmente como ?suelo no urbanizable especial-arbolado (SNUE-A)? porque,

se dice, la actual contenía errores. Además, en el futuro estas áreas pasaran a llamarse

?suelo no urbanizable especial-monte (SNUE-M)?.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

2

Tercero.- Del procedimiento de modificación del Plan General y en lo que aquí

interesa cabe destacar los siguientes trámites:

a) La modificación nº 3 del Plan General de Ordenación Urbana de La Puebla de

Castro fue aprobada inicialmente por el Ayuntamiento Pleno en sesión celebrada

el 28 de marzo de 2008. Y fue sometida a trámite de información pública

mediante anuncio publicado en el BOP Hu nº 69, de 9 de abril de 2008.

b) Transcurrido el período de información pública, el Alcalde del Ayuntamiento de la

Puebla de Castro remitió al Presidente de la Comisión Provincial de Ordenación

del Territorio de Huesca para informe un ejemplar del proyecto de la

modificación del Plan General y una copia de las alegaciones habidas

juntamente con los informes técnicos elaborados sobre el contenido de las

mismas. La remisión se efectuó el 10 de noviembre de 2008.

c) Con fecha 20 de noviembre de 2008 el Subdirector del Urbanismo de la citada

Comisión advirtió al Ayuntamiento de que no podría evacuarse el informe hasta

que el Instituto Aragonés de Gestión Ambiental (INAGA) informase sobre la

necesidad de evaluación ambiental y, en su caso, se produjese la tramitación

correspondiente.

d) El 4 de diciembre de 2008 el Alcalde del Ayuntamiento de la Puebla de Castro

remitió el proyecto técnico de la modificación y una copia del expediente

administrativo al INAGA, a fin de que emitiera el preceptivo informe.

e) El 17 de diciembre de 2008 el Jefe de Área II del INAGA informó al

Ayuntamiento que para continuar con el expediente debería presentar un

análisis preliminar de incidencia ambiental y para realizar las oportunas

consultas previas debía remitir una copia del documento la modificación en

papel, así como dos copias en formato pdf, dividido en archivos de extensión

inferior a 5 Mb. Dicha documentación debía remitirse en un plazo no superior de

20 días, o en otro caso se entendería que se desistía de la petición.

f) El Ayuntamiento no cumplimentó la petición del INAGA en el plazo prefijado,

razón por la cual el 15 de abril de 2009 el Instituto resolvió tenerle por desistido

de la misma y, en consecuencia, ordenar el archivo del expediente.

g) Con fecha 17 de junio de 2008 el Ayuntamiento remitió al INAGA un ejemplar del

análisis ambiental preliminar y una copia del expediente administrativo tramitado

para la Modificación Puntual nº 3 del Plan General de Ordenación Urbana, para

la emisión del preceptivo informe.

h) El INAGA, mediante resolución de fecha 23 de septiembre de 2009, resolvió no

someter el proyecto a procedimiento de evaluación ambiental, destacando que la

modificación del Plan General no suponía una explotación intensiva del suelo ni

de otros recursos y la escasa magnitud de los impactos y el reducido alcance

espacial de sus efectos.

i) El 29 de septiembre de 2009 el Servicio Provincial de Obras Públicas,

Urbanismo y Transportes recibió la nueva petición municipal de informe de la

Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Huesca.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

3

j) La Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Huesca en un primer

acuerdo de 27 de noviembre acordó suspender la emisión del informe al

considerar que el expediente no estaba completo.

k) Posteriormente, tras la presentación de distinta documentación por el

Ayuntamiento la Comisión Provincial adoptó, en su sesión de 23 de febrero de

2010, una nueva decisión de suspender la emisión del informe hasta tanto en

cuanto que se resolvieran lo que identificó como ?diversas cuestiones previas ?.

En lo que aquí interesa y respecto de la modificación del suelo no urbanizable

especial exigió que se clarificase si se trataba de una corrección de errores.

l) El Ayuntamiento, en lo relativo a la modificación del suelo no urbanizable, insistió

en que se trataba única y exclusivamente de subsanar errores cartográficos en

cuanto a la delimitación de parte del suelo no urbanizable especial y a modificar

la denominación del uso ? arbolado ? por la de ? monte ?.

m) La Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Huesca en su sesión de

22 de abril de 2010 informó favorablemente la modificación propuesta y en lo

relativo a la alteración de las áreas de suelo no urbanizable especial precisó que

no cabía entenderla como una corrección de errores si bien ? se estima correcta

la modificación propuesta al respecto ?.

Al propio tiempo indicó al Ayuntamiento que, con carácter previo a la aprobación

definitiva municipal, debería recabarse el informe de este Consejo Consultivo.

CUARTO.- De la documentación técnica relativa a la modificación del Plan

General propuesta e incorporada al expediente remitido al Consejo Consultivo cabe

destacar que la Memoria y tampoco la documentación gráfica permiten comparar las

superficies del suelo no urbanizable especial-arbolado (SNUE-A) que resultan alteradas con

la modificación.

Sin embargo, si puede apreciarse en los planos (a simple vista) que la trama para

esa clase de suelo en el plano de planeamiento vigente (PV-1) ha sido alterada en su

delimitación en el plano de modificación de planeamiento (Mo-2), apreciándose en este

último plano que la trama utilizada para esta clase de suelo es más amplia en superficie a la

que figura en plano de planeamiento vigente y que tiene un mayor detalle y precisión en

relación con delimitación sobre la base de los accidentes físicos y el soporte catastral sobre

el que se ha elaborado el plano, aunque no conste ninguna extensión de suelo (área o

zona) de la que se exprese su superficie en metros cuadrados.

En el documento relativo a las Normas urbanísticas de la modificación tampoco

existe ninguna referencia a la superficie alterada del suelo no urbanizable especial y

tampoco ningún elemento de comparación que permita establecer el grado de la alteración

en superficie o usos (arbolado vs. monte).

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

4

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

En primer lugar debemos referirnos al ordenamiento jurídico relativo a las

competencias en esta materia del Consejo Consultivo de Aragón, que es quien debe emitir

el informe.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15, apartado 11, de la Ley 1/2009, de 30

de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón, corresponde a este órgano informar

preceptivamente la ? modificación de los instrumentos de planeamiento urbanístico regulados

por la ley cuando tuvieren por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico del suelo

no urbanizable especial o de los espacios verdes y libres de dominio y uso público previstos

en el Plan ?.

Esa competencia se atribuía ya a la Comisión Jurídica Asesora creada por la antigua

ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón.

La primera ley urbanística de la Comunidad Autónoma, ley 5/1999, de 25 de marzo,

exigió también que para los supuestos de una diferente zonificación o uso urbanístico del

suelo no urbanizable especial era preciso un informe previo y favorable de la Comisión

Jurídica Asesora.

La citada Ley urbanística fue derogada y sustituida por la ley 3/2009, de 17 de junio,

de Urbanismo de Aragón, que expresamente derogó también ? el apartado 11º del artículo 15

de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo ?, es decir, aquél que sostenía la

competencia del Consejo Consultivo en la materia objeto de este dictamen.

Sin embargo, la ley de Urbanismo de Aragón sólo entró en vigor ?a los tres meses

contados desde el día de su publicación en el Boletín Oficial de Aragón ?, de acuerdo con su

disposición final Décima. El hecho de la publicación tuvo lugar en el BOA número 124, de 30

de junio de 2009.

La disposición transitoria Cuarta de la propia ley dijo, por su parte, que ? los

instrumentos de ordenación urbanística inicialmente aprobados a la entrada en vigor de esta

ley se regirán por la normativa aplicable en el momento en que recayó el acuerdo de

aprobación inicial sin perjuicio de lo establecido en la disposición transitoria Novena ?.

Disposición esta última referida a la aprobación inicial de Planes Parciales que delimitan

sectores en suelo urbanizable no delimitado y, por tanto, sin que afecte a la cuestión objeto

de este dictamen.

De acuerdo con el expediente remitido la Modificación Puntual nº 3 del Plan General

de Ordenación Urbana de La Puebla de Castro fue redactada en enero de 2008 (visado

COAA de 20 de febrero de 2008) y aprobada inicialmente por el Ayuntamiento Pleno en su

sesión celebrada el 28 de marzo de 2008 (publicada la aprobación en el BOP-Hu nº 69, de 9

de abril de 2008).

Consecuentemente, y como ha señalado este Consejo Consultivo de Aragón en

numerosos dictámenes previos, se debe aplicar a este supuesto la ley 5/1999, de 25 de

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

5

marzo, vigente en el momento de la aprobación inicial de la Modificación Puntual nº 3 del

planeamiento general, lo que implica la necesidad de un previo informe favorable de la

Comisión Jurídica Asesora, informe que también debe emitir, pero al amparo de una ley que

sólo estuvo en vigor dos meses, el Consejo Consultivo de Aragón.

Tiene competencia, pues, este Consejo Consultivo, sucesor de la Comisión Jurídica

Asesora, para emitir el informe al que se refería el artículo 74.2 de la Ley 5/1999, de 25

marzo, debiendo ser este informe necesariamente favorable para la habilitación de la

actuación del órgano competente en la aprobación definitiva del instrumento de

planeamiento presentado, correspondiendo la competencia de dicha aprobación en este

caso al Ayuntamiento de La Puebla de Castro conforme a lo dispuesto en el artículo 50.3 de

la ley 5/1999, de 25 de Marzo, urbanística.

Y por la misma lógica que venimos siguiendo, debe resultar competente la Comisión

de este Consejo Consultivo para la emisión del informe referido conforme a lo dispuesto

artículo 20.1 de la ley 1/2009, de 30 de Marzo, del Consejo Consultivo de Aragón.

II

De acuerdo con la Memoria del instrumento de planeamiento que modifica el Plan

General de Ordenación Urbana de La Puebla de Castro la alteración de las áreas o zonas

del suelo no urbanizable especial está limitada a la actividad de precisar en los documentos

gráficos, con mayor exactitud que en la actualidad, la más correcta delimitación física de ese

tipo de suelos, habida cuenta de los nuevos medios disponibles para hacerlo identificados

como la cartografía digital del Catastro, ortofotos u otros, más eficaces que los utilizados en

su día en la redacción de las Normas Subsidiarias de planeamiento aprobadas

definitivamente el 2 de abril de 1992 y que fueron homologadas a Plan General de

Ordenación Urbana el 7 de septiembre de 2001.

Sin embargo, la concreción de las acciones necesarias para alcanzar ese objetivo

formulado sólo se concretan, en términos de proporcionar la información adecuada, en la

elaboración de un plano (Mo-II) con la delimitación gráfica de tales áreas mediante una

trama y con la modificación nominal del uso de alguna de ellas, pero sin ninguna referencia

superficial que permita identificar el alcance de la alteración, de de tal manera que solo

puede comprobarse que algunas zonas (o ámbitos) que estaban destinadas a suelo no

urbanizable especial-arbolado (SNUE-A) pasan a denominarse suelo no urbanizable

especial-monte (SUNE-M) con una delimitación ligeramente diferente, sin que se justifique

la necesidad del cambio de denominación (aunque no parece que pueda afectar al uso del

suelo) o se pueda comprobar la modificación (en la gran mayoría de los casos la

ampliación) operada.

La metodología empleada, sin embargo, no ha merecido una crítica de la Comisión

Provincial de Ordenación del Territorio de Huesca, que se limitó en su resolución de 17 de

noviembre de 2009 a considerar que la decisión adoptada podía entenderse como una

simple corrección de errores y que la denominación de ? monte ? para lo que antes era

?arbolado ? se correspondía con las condiciones objetivas de los suelos para esa

denominación, sin otras precisiones o consideraciones.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

6

Y, posteriormente, en su informe favorable de 23 de febrero de 2010, aceptó en sus

consideraciones jurídicas la posición municipal de que la modificación del suelo no

urbanizable especial se mantenía como una corrección de errores, para, finalmente, en la

parte dispositiva del informe incluir el siguiente reparo: ??no cabe entender la alteración de

las áreas de suelo no urbanizable especial como corrección de errores, si bien se estima

correcta la modificación propuesta al respecto ?.

De lo expuesto cabe deducir que tanto la estrategia de modificar la delimitación de

los suelos no urbanizables especiales como consecuencia de una mejor información

cartográfica sobre los mismos, o la de considerar que no se ha producido una alteración de

su delimitación sino una corrección de errores por causa de una defectuosa información en

el instrumento anterior, conducen al Ayuntamiento de la Puebla de Castro y a la propia

administración autonómica fiscalizadora a la misma conclusión, es decir, la de considerar

aceptable la decisión adoptada aún cuando no cuente con el soporte de un conjunto de

datos (de superficie, gráficos y de usos) lo suficientemente desarrollados para valorarla, si

bien es cierto que el órgano ambiental (el INAGA) ni siquiera contempló la alteración como

un aspecto básico de la modificación propuesta y pudo concluir su informe afirmando que ? la

modificación no supone una explotación intensiva del suelo ni de otros recursos? como

razón, entre otras, para no someter a procedimiento de evaluación ambiental el instrumento

de la modificación del planeamiento.

III

A pesar de la falta de concreción del documento que recoge la modificación en

relación con la cuestión que nos ocupa, juega a su favor que la propia Comisión Provincial

de Ordenación del Territorio de Huesca en su resolución de 17 de noviembre de 2009

requiriese al Ayuntamiento de La Puebla de Castro para que justificase ? el desarrollo urbano

racional ? que resultaba del conjunto de la modificación, como efectiva razón de que se

respetaba un modelo urbanístico sostenible.

La exigencia fue cumplimentada con un informe de los técnicos autores del proyecto

de la modificación y la Comisión Provincial la dio por buena, estimando que la modificación

propuesta no era sustancial y respondía plenamente al concepto de desarrollo urbano

racional contemplado en el artículo en el artículo 33 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo,

citada.

No cabe duda, por lo demás, que la ley atribuye hoy al planificador un importante

margen de discrecionalidad para la clasificación del suelo no urbanizable y, en particular,

para la preservación de su transformación urbanística por la concurrencia de valores

excepcionales, en este caso el valor forestal aunque se denomine el uso ?arbolado ? o

?monte ?, en congruencia con la necesidad de considerar el territorio como un recurso natural

y a fin de garantizar el desarrollo urbano racional al que antes se hacía referencia.

En definitiva, el planificador municipal, con la potestad que le atribuye el ? ius

variandi ? y de acuerdo con el modelo territorial adoptado, atribuyó a las áreas afectadas

medidas de protección y conservación derivadas del régimen urbanístico que resulta de su

clasificación como suelo no urbanizable especial (SNUE) y cuya idoneidad o necesidad este

Consejo Consultivo no debe analizar más allá de una diferente ?zonificación? o uso

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

7

urbanístico del suelo que no se ha producido, tal y como se deduce de los documentos

gráficos de la propia modificación.

No obstante, sería deseable que el proyecto recoja, en la Memoria o en los planos,

datos numéricos de superficie que permitan cuantificar -y comparar- la superficie de suelo

clasificada ahora como no urbanizable especial respecto de la ya existente en el

planeamiento vigente, con la finalidad de completar lo que ya se deduce de la apariencia en

los planos y, por lo tanto, para justificar la inexistencia de una relevancia negativa en

relación a lo dispuesto en el artículo 74.2 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, actuación que

deberá concretarse al tiempo de la correspondiente aprobación definitiva de la modificación

propuesta.

En mérito a lo expuesto, la Comisión del Consejo Consultivo de Aragón emite el

siguiente DICTAMEN:

Que, procede informar favorablemente el proyecto de Modificación Puntual nº 3 del

Plan General de Ordenación Urbana de La Puebla de Castro exclusivamente en cuando

afecta a las competencias específicas de esta Comisión del Consejo Consultivo de Aragón y

de conformidad con los argumentos que se contienen en las consideraciones jurídicas del

dictamen.

En Zaragoza, a nueve de Noviembre de dos mil diez.