Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 118/2007 de 17 de julio de 2007

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se crea el Registro de Universidades, Centros y Enseñanzas de la Comunidad Autónoma de Aragón y se aprueba el Reglamento

que regula su organización y funcionamiento.

Contestacion

Número Expediente: 69/2007

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia:

Proyectos de reglamentos ejecutivos

Comisión Jurídica Asesora

del Gobierno de Aragón

DICTAMEN 118 /2007

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCíA TOLEDO,

Presidente

Ilmo. Sr. D. Rafael ALCAZAR CREVILLEN

Ilmo. Sr. D. Francisco Javier HERNANDEZ PUERTOLAS

Ilmo. Sr. D. Federico LARIOS TABUENCA

Ilmo. Sr. D. Juan Fco. SAENZ DE BURUAGA Y MARCO

Ilmo. Sr. D. Francisco SERRANO GILL DE ALBORNOZ

Ilmo. Sr. D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI

El Pleno de la Comisión

Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón, con asistencia de los

Consejeros que al margen se

expresa, en reunión celebrada el

día 17 de julio de 2007, emitió el

siguiente Dictamen:

La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el proyecto de

Decreto por el que se crea el Registro de Universidades, Centros y Enseñanzas de la

Comunidad Autónoma de Aragón y se aprueba el Reglamento que regula su organización y

funcionamiento.

ANTECEDENTES

Primero .- Con fecha 9 de abril de 2007 tuvo entrada en el Registro de la Comisión

Jurídica Asesora, remitido por la Consejera de Ciencia, Tecnología y Universidad del

Gobierno de Aragón, el texto del proyecto de Decreto por el que se crea el Registro de

Universidades, Centros y Enseñanzas de la Comunidad Autónoma de Aragón y se aprueba

el Reglamento que regula su organización y funcionamiento, interesando la emisión de

dictamen, conforme a lo establecido en el Texto Refundido de la Ley del Presidente y del

Gobierno de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio.

El proyecto consta de un texto introductorio o preámbulo y de un texto articulado,

compuesto por un artículo único, por el que se crea el indicado Registro y se aprueba su

Reglamento de organización y funcionamiento, incorporado como anexo al Decreto, tres

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disposiciones adicionales (sobre la protección de datos de carácter personal, la inclusión de

oficio de los datos obrantes con anterioridad en el Departamento competente, y los

recursos humanos y materiales de que dispondrá) y dos disposiciones finales (facultando al

titular del Departamento para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en el Reglamento y

estableciendo el momento de su entrada en vigor).

Por su parte, el texto del Reglamento contiene 15 artículos, distribuidos en los

siguientes tres capítulos:

- El capítulo I, titulado ?Disposiciones generales? comprende 3 artículos,

dedicados al objeto del Registro, a su naturaleza y adscripción administrativa, y a su ámbito

de aplicación.

- El capítulo II, comprensivo de los artículos 4 a 8, se titula ?Organización y

funcionamiento?, regulando sucesivamente las funciones que se encomiendan al Registro

para su gestión y realización, la estructura, que se desenvuelve a través de secciones y

unidades, las clases de inscripción, la inscripción de las nuevas enseñanzas y el contenido

del Registro.

- El capítulo III, bajo el título ?Procedimiento?, viene constituido por los arts. 9

a 15, que regulan las inscripciones de oficio, las inscripciones a instancia de parte, la

actualización de los datos, el régimen jurídico del procedimiento, el traslado de los datos al

Registro Nacional de Universidades, Centros y Enseñanzas, el acceso al Registro, y la

difusión y publicidad.

Y como anexo del Reglamento figura una descripción de los diversos datos

registrales que han de figurar en las diez unidades de registro que se configuran.

Segundo .- Los antecedentes remitidos junto con el proyecto de Decreto, formando

el correspondiente expediente, y su adjunto índice de documentos, consisten en:

- Proyecto de Orden del Departamento de Ciencia, Tecnología y Universidad de 20

de enero de 2004, por la que se crea y regula el Registro de Universidades, Centros y

Enseñanzas de la Comunidad de Autónoma de Aragón, elaborado en la Dirección General

de Enseñanza Superior, que fue remitido el 5 de julio de 2006 a informe de la Secretaría

General Técnica de dicho Departamento, que lo evacuó con fecha 2 de octubre siguiente,

en el sentido de que, tratándose de una norma de ejecución, de la Ley 5/2005, su

aprobación debe efectuarse mediante Decreto, a cuyo efecto recuerda los distintos trámites

que deben respetarse en el procedimiento administrativo de elaboración (Orden acordando

el inicio del procedimiento, elaboración de exposición de motivos y memoria, en su caso

trámite de información pública y audiencia, justificación de la aceptación o no de las

alegaciones formuladas, informe del Servicio de programación, Coordinación y

Asesoramiento, informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos y dictamen de la

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón), efectuándose diversos comentarios

sobre la parte expositiva.

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- Orden del Departamento de Ciencia, Tecnología y Universidad, de 10 de octubre

de 2006 por la que se acuerda el inicio del procedimiento de elaboración del

correspondiente proyecto de Decreto.

- Memoria justificativa del proyecto de Decreto, suscrita el 23 de enero de 2007 por

el Director General de Enseñanza Superior, en la que, partiendo de la asunción estatutaria

de las competencias de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su

extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, y de la obligación de facilitar a

la Administración del Estado información sobre el funcionamiento del sistema educativo, se

recuerda que la Ley Orgánica 6/2001, de Universidades prevé, con carácter meramente

informativo, un Registro Nacional de Universidades, Centros y Estructuras que impartan

enseñanzas conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el

territorio nacional, configurando a las Comunidades Autónomas como principal fuente de

información del propio Registro. En desarrollo de dicho texto legal, se promulgó el Real

Decreto 1282/2002, que regula el Registro Nacional de Universidades, Centros y

Enseñanzas.

Por su parte, expresa la Memoria que la Ley 5/2005, de las Cortes de Aragón, de

Ordenación del Sistema Universitario de Aragón, dispone en su art. 18 la existencia, con

fines informativos, de un Registro en el que se inscribirán las Universidades existentes en la

Comunidad Autónoma de Aragón, los centros que de ellas dependan y las enseñanzas que

en ellos se impartan. Para dar cumplimiento a dicho mandato legal y también por razones

de oportunidad, residenciada en la conveniencia de contar con una información ordenada y

sistemática en la materia de que se trata, se crea el Registro, adscrito al Departamento

competente en materia de educación universitaria. La Memoria contiene una especial

justificación del ámbito de aplicación que se define para el Registro, abriéndolo no solo a

las universidades públicas y privadas, los centros y las estructuras de ellas dependientes, y

los centros públicos y privados que desarrollan su actividad en Aragón en el ámbito de la

enseñanza universitaria, sino también a los centros asociados de la Universidad Nacional

de Educación a Distancia y los centros públicos y privados en los que se impartan

enseñanzas artísticas de grado superior (los primeros, en cuanto centros pertenecientes a

una Universidad que imparte estudios en Aragón, y los segundos, por impartir enseñanzas

declaradas equivalentes que forman parte también del registro nacional), así como a los

centros extranjeros pertenecientes a las Universidades que integren el sistema universitario

de Aragón. La Memoria explica que al exceder el ámbito descrito del concepto legal

?sistema universitario de Aragón?, el proyecto opta por introducir una expresión que englobe

todos los centros mencionados, aludiendo al ?sistema de educación superior?.

Justifica asimismo la Memoria la necesidad de aprobar la creación y reglamentación

del Registro mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno, manifestada

en forma de Decreto, que constituirá una ejecución de la Ley 5/2005, de las Cortes de

Aragón, por más que ésta no establece una regulación sustantiva de la materia

Por lo demás, la Memoria repasa la tramitación que ha seguido la elaboración del

texto proyectado, habiéndose abierto un trámite de audiencia a las instituciones y entidades

que pudieran resultar afectadas por la nueva regulación, en cuyo trámite presentaron

alegaciones la Universidad de Zaragoza y el Centro de Estudios Superiores y Técnicos de

Empresa, S.L. (en adelante, CESTE), sobre las que emitió un informe de valoración la

Dirección General de Enseñanza Superior, con fecha 16 de enero de 2007, proponiendo la

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modificación de la Disposición adicional segunda, en el sentido de prever las inscripción de

oficio de los datos que obrasen ya en el Departamento competente.

Finalmente, la Memoria efectúa un comentario sobre el contenido del proyecto de

Decreto y el del Reglamento, explicando los aspectos fundamentales de la regulación

propuesta. Y señala que la creación del registro no tendrá efectos económicos inmediatos,

ya que su gestión se llevará a cabo con los medios personales y materiales actualmente

adscritos al Servicio de Enseñanza Superior, de la Dirección General de la misma

denominación, con la única salvedad del coste económico generado por la dotación de una

aplicación informática que le sirva de base, cuya cuantía concreta no es posible definir en

este momento. Concluye la Memoria significando que la aprobación de la norma dotará a la

Administración con un instrumento que no solo mejorará el flujo de información con la

Administración General del estado, sino que le permitirá obtener una visión global,

completa, fiable y pormenorizada del sistema de educación superior existente en Aragón, lo

que, a su vez, servirá para la adopción de futuras decisiones en la materia y para ejercer un

mejor seguimiento de las instituciones que imparten enseñanzas que conducen a la

obtención de títulos de enseñanza superior en la Comunidad Autónoma de Aragón.

- Por Orden de 25 de octubre de 2006 del Departamento de Ciencia, Tecnología y

Universidad se acordó otorgar el trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración

del proyecto de decreto objeto de dictamen, por plazo de un mes, para que las instituciones

universitarias y las entidades a las que les afecte la reglamentación proyectada, y cuya

existencia conste a la Administración Autonómica, en especial a los Departamentos del

Gobierno de Aragón con competencias concurrentes en la materia, puedan formular las

alegaciones y sugerencias que estimen convenientes. En ejecución de dicho mandato, se

trasladó el proyecto a los Rectores de la Universidad de Zaragoza y de la Universidad

Privada San Jorge, al Director del Centro Salesianos-CNAM, al Director del CESTE, al

Director de la Fundación San Valero, a los Directores de los Centros de la UNED de

Barbastro, Calatayud y Teruel, y a la Secretaría General Técnica del Departamento de

Educación, Cultura y Deporte. De todos ellos, solo evacuaron el trámite la Universidad de

Zaragoza y el CESTE.

La Universidad manifestó que el contenido del proyecto no se ajustaba a lo

dispuesto en el art. 18 de la Ley 5/2005, ya que en este precepto el Registro queda

circunscrito a las Universidades existentes en la Comunidad Autónoma, los centros que de

ellas dependan y las enseñanzas que en ellos se impartan, mientras que el proyecto se

extiende a otras entidades y centros que no son Universidades; asimismo expresa que los

datos registrales exigidos son excesivos y no adecuados a los fines para los que se

solicitan.

Por su parte, el CESTE considera legalmente inconsistente que el Registro se

aplique a los centros universitarios privados que impartan enseñanzas universitarias según

programas de Universidades extranjeras no conducentes a la homologación por titulaciones

del sistema universitario español. Además, discrepa de que una vez autorizadas las

Universidades, centros y enseñanzas, lo que habrá exigido la aportación de la

correspondiente documentación, la inscripción en el Registro se produzca a instancia de

parte y no automáticamente como consecuencia de la autorización, lo que considera

especialmente aplicable a los centros relacionados con Universidades extranjeras.

Finalmente, admite que la reglamentación sobre el Registro puede determinar que en la

publicidad y difusión de los Centros figure el código de inscripción registral, pero considera

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inadecuado que determine otras cuestiones sobre el contenido de la información a incluir,

como pretende exigir el art. 15 del proyecto reglamentario.

La Secretaría General Técnica del Departamento de Educación, Cultura y Deporte

manifestó que no procedía formular observación alguna sobre el proyecto, teniendo en

cuenta su contenido y su carácter autoorganizativo y vinculado al desarrollo de normativa

básica estatal y de legislación autonómica aragonesa.

- El Director General de Enseñanza Superior suscribió, con fecha 16 de enero de

2007, un informe valorativo de las alegaciones presentadas, expresando:

1º) Por lo que se refiere a la alegación de la Universidad de Zaragoza, indica que el

art. 18 de la Ley 5/2005 no prohíbe de forma expresa que en el Registro de Centros y

Enseñanzas, además de las Universidades, Centros que de ellas dependan y las

enseñanzas que impartan, puedan incorporarse los integrantes del sistema universitario en

Aragón y los que se relacionan con él a través de convenios (al amparo del art. 2 de la Ley

5/2005) y los centros que imparten enseñanza con arreglo a títulos universitarios

extranjeros, ya que todo ello se realiza a efectos informativos y con el objetivo de garantizar

la transparencia y claridad al ciudadano acerca de la oferta educativa oficial o autorizada de

enseñanza superior en Aragón. En síntesis, sobre la perspectiva formal del objeto de

inscripción registral debe primar el punto de vista funcional de su utilidad, garantizando

información al ciudadano para ayudarle en su decisión de optar a una determinada oferta

educativa con conocimiento pleno de sus efectos, con aplicación al conjunto de las

instituciones y los centros, públicos o privados, que ofertan enseñanza superior oficial o

autorizada en Aragón. Sobre el exceso de los datos registrales exigidos, aparte de no

realizarse ninguna propuesta concreta, se considera que se trata de datos imprescindibles

para suministrar una información completa a los ciudadanos.

2º) En cuanto a las alegaciones presentadas por el CESTE, empieza por puntualizar

que dicho Centro no es un Centro Universitario privado, sino un centro de estudios

superiores, con personalidad jurídica de sociedad limitada, que está autorizado por la

Comunidad Autónoma para impartir determinados títulos, no conducentes a títulos

homologables a los españoles, conforme al sistema educativo vigente en la ?University of

Wales?, del Reino Unido, siendo voluntad de la Administración la de integrar en el Registro

a otros actores además de los literalmente recogidos en el art. 18 de la Ley 5/2005,

entendiendo que éste se limita a establecer un mínimo. Sin embargo, se consideran

admisibles las alegaciones sobre la inscripción de oficio, y por ello, en concreto, la

ampliación del texto proyectado en su Disposición adicional segunda. Y por lo que respecta

al contenido del art. 15 del proyecto, sobre el contenido de la publicidad y difusión, el único

objetivo es garantizar una información clara y veraz al ciudadano acerca del alcance y

modalidad y efectos de los estudios a los que puede optar, previniendo posibles efectos

negativos que podrían constituir infracciones sancionables administrativamente, dando

cumplimiento además a lo dispuesto por el art. 86.5 de la Ley Orgánica 6/2001, de

Universidades (a cuyo tenor, el Estado y las Comunidades Autónomas velarán, en el ámbito

de sus competencias, por el cumplimiento por los centros que impartan enseñanzas con

arreglo a sistemas educativos extranjeros de lo establecido en el art. 86, y por garantizar

que los estudiantes matriculados en ellos dispongan de información correcta sobre las

enseñanzas y los títulos a los que puedan acceder.

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- Con fecha 24 de enero de 2007 el Secretario General Técnico del Departamento

de Ciencia, Tecnología y Universidad solicitó de acuerdo con lo dispuesto por el art. 3.3 del

Decreto 167/1985, de 19 de diciembre, de la Diputación General de Aragón, informe de la

Dirección General de Servicios Jurídicos sobre el proyecto de decreto por el que se crea el

Registro de Universidades, Centros y Enseñanzas de la Comunidad Autónoma de Aragón y

se aprueba el Reglamento que regula su organización y funcionamiento.

La Letrada de la Comunidad Autónoma evacuó, con fecha 21 de febrero de 2007, el

informe requerido, haciéndolo en sentido favorable, sin perjuicio de recomendar la

corrección de determinados defectos de técnica legislativa, desde el punto material y

formal, y la ponderación de distintas sugerencias y propuestas alternativas en relación con

algunos contenidos del proyecto. Así, recuerda que la Memoria no debería redactarse como

elemento final del proceso de elaboración del proyecto, sino al principio, ya que solo

entonces permite justificar su función, dando cuenta de los motivos a que responde la

iniciativa de dicha elaboración; por otra parte, además de recomendar que se enumeren los

dos Anexos incorporados (uno, con el reglamento, y el otro, con los datos registrales), por

lo que se refiere al contenido material de la regulación proyectada, destaca que se ha

eliminado la posibilidad antes prevista de inscripción de oficio de los datos de

Universidades, centros o enseñanzas dependiera de la correspondiente resolución del

Departamento, con la correspondiente quiebra de los principios de celeridad y eficacia de la

actuación administrativa, así como la conveniencia de contemplar expresamente el sentido

positivo del silencio respecto de las solicitudes de inscripción, y de modificar la habilitación

concedida en el art. 8.3 del proyecto de reglamento a la Dirección General competente para

modificar el contenido del anexo de datos registrales, atribuyéndola al titular del

Departamento; finalmente, en cuanto a la entrada en vigor de la norma, plantea la

posibilidad de respetar la regla general de vacatio, de modo que se aplicara el plazo de

veinte día desde su publicación en el Boletín Oficial de Aragón.

- Por último, figura la versión definitiva del proyecto de Decreto, con el contenido ya

referido en el Antecedente Primero de este dictamen.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Procede, en primer término, declarar que el dictamen solicitado a la Comisión

Jurídica Asesora se encuentra incluido en el ámbito competencial objetivo que legalmente

tiene atribuido, dentro de la categoría de los dictámenes preceptivos. En efecto, el art. 56.1-

b) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón (en adelante,

TRLPGA), aprobado por el Decreto-Legislativo 1/2001, de 3 de julio, del Gobierno de

Aragón, dispone que, en el ámbito de actuación de la Comunidad Autónoma, la Comisión

Jurídica Asesora emitirá dictamen preceptivo sobre "los proyectos de disposiciones de

carácter general que se dicten en ejecución de una ley, sea ésta estatal o autonómica, o de

una norma comunitaria, así como sus modificaciones", sin que en el supuesto que nos

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ocupa exista duda alguna razonable acerca del carácter ejecutivo de la norma

reglamentaria proyectada, que constituye un desarrollo del mandato contenido en el art. 18

de la Ley aragonesa 5/2005, de 14 de junio, de Ordenación del Sistema Universitario de

Aragón, dando asimismo cumplimiento a la previsión residenciada el la Disposición

adicional vigésima de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, innovando la regulación

proyectada determinados aspectos que no aparecen definidos en los textos legales

indicados, y que podrían considerarse por tanto como excéntricos y no encuadrables en el

ámbito puramente autoorganizativo, si bien ha sido la propia jurisprudencia del Tribunal

Supremo la que, aun defendiendo una interpretación restrictiva del término ?ejecución de

leyes?, ha afirmado que cuanto mayor es la desconexión con la ley mayor es la necesidad

de control interno, por lo que la intervención de la función consultiva resulta especialmente

indicada, y así lo ha venido reconociendo en anteriores ocasiones la Comisión Jurídica

Asesora del gobierno de Aragón.

Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen al Pleno de

este Organo Consultivo, por mandato del art. 63.1- a) del citado Texto Refundido, dada la

naturaleza normativa del texto remitido para dictamen.

I I

El proyecto de Decreto dictaminado tiene por objeto la creación del Registro de

Universidades, Centros y Enseñanzas de la Comunidad Autónoma de Aragón y la

aprobación del Reglamento que regula su organización y funcionamiento. La competencia,

al respecto, de la Comunidad Autónoma tiene su anclaje, en la actualidad, en el art. 73 del

Estatuto de Autonomía de Aragón, reformado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, que

atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia compartida en enseñanza en toda su

extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, que, en todo caso, incluye la

ordenación del sector de la enseñanza y de la actividad docente y educativa?., y la

ordenación, coordinación y descentralización del sistema universitario de Aragón con

respeto al principio de autonomía universitaria. Como quiera que durante el período de

tramitación del proyecto objeto de dictamen estaba vigente el Estatuto de Autonomía

aprobado mediante Ley Orgánica 8/1982, antes de proceder, en su caso, a la aprobación

de la norma dictaminada habrá de procederse a las oportunas modificaciones en el primer

párrafo del preámbulo del Decreto.

Por lo demás, como ya se ha expresado en la anterior Consideración Jurídica, el

proyecto de que se trata trae causa directa de la Ley 5/2005, de Ordenación del Sistema

Universitario de Aragón, que contiene un mandato expreso para la creación del Registro, en

línea asimismo con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica de Universidades.

. Por otra parte, es obvio que la habilitación del Gobierno de Aragón para regular la

materia proviene en concreto, además de lo ya señalado hasta este momento, de lo

establecido por el apartado 1 de la Disposición final segunda de la Ley 5/2005, a cuyo tenor

el Gobierno de Aragón y el Departamento competente en materia de educación

universitaria dictarán, dentro de sus respectivos ámbitos de atribuciones, las normas

correspondientes para el desarrollo y ejecución de lo previsto en dicha Ley. Finalmente,

puede traerse a colación la potestad reglamentaria originaria del Gobierno de Aragón,

según el art. 53.1 del reformado Estatuto de Autonomía, en su texto vigente

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correspondiéndole, según el art. 16 del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del

Gobierno de Aragón ejercer la potestad reglamentaria.

Expuesto lo anterior, procede abordar el análisis del procedimiento de elaboración

del proyecto de Decreto objeto de dictamen y de su contenido.

I I I

Por lo que se refiere a la primera de tales cuestiones, ha de comprobarse la

acomodación del proceso de elaboración del proyecto al procedimiento específico

contenido en la Sección 2ª del capítulo II del Título IV del Texto Refundido de la Ley del

Presidente y del Gobierno de Aragón (arts. 32 y 33), aprobado por Decreto

Legislativo.1/2001, de 3 de julio (en adelante, TRLPGA).

En relación con dicho procedimiento, cabe formular las siguientes observaciones,

que no impiden un juicio global de conformidad con el ordenamiento jurídico en el

procedimiento de elaboración del proyecto de disposición general de que se trata:

- En primer término, la Orden del Departamento de Ciencia, Tecnología y

Universidad, de fecha 10 de octubre de 2006, incoando formalmente el

procedimiento de elaboración de la correspondiente disposición general, hubiera

debido encomendar a un órgano concreto, encuadrado en el Departamento, la

labor de redactar el proyecto de que se trata.

- Por otra parte, en relación con la Memoria, cabe recordar de entrada que, según

mandato del art. 32.2 TRLPGA dicho documento tiene un triple objeto, justificar

la necesidad de promulgación de la norma, así como su forma de inserción en el

ordenamiento jurídico, y valorar los efectos que, a juicio del Departamento

proponente, puedan seguirse de su aplicación. Por su parte, la Comisión

Jurídica Asesora ha enjuiciado en numerosos dictámenes cuál deba ser el

contenido de la Memoria desde la perspectiva de su funcionalidad, calificándola

como ?pieza capital e ineludible en el procedimiento elaborador de una

disposición de carácter general..., entendiendo que no lo es solo por una

exigencia formal que atiende necesariamente al principio de seguridad jurídica,

consagrado en el art. 9.3 de la Constitución, sino porque es absolutamente

necesario que en la Memoria se reflejen puntualmente las razones que motivan

la nueva norma..... Una falta de razonamiento explícito, amplio y claro en las

Memorias puede generar la oscuridad de los propósitos del órgano proponente

del proyecto y la clausura de un debido control jurisdiccional e incluso de la

crítica social, que debe facilitarse en un concepto democrático del

funcionamiento de la Administración?. Desde esta perspectiva, se constata que

la Memoria justificativa que acompaña al proyecto de Decreto objeto de

dictamen, a la vista de su contenido al que nos hemos referido en el

correspondiente Antecedente, razona de modo suficiente la necesidad de la

norma, explica su inserción en el ordenamiento jurídico en el marco de la

relación norma básica estatal-norma autonómica de desarrollo y analiza los

aspectos fundamentales de la regulación, lo que permite dar por satisfechas las

exigencias de la legislación vigente al respecto, aunque, ciertamente, y como se

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pone acertadamente de manifiesto en el informe de la Letrada de la Comunidad

Autónoma, por coherencia con su función, la Memoria no debe redactarse al

finalizar el procedimiento, sino precisamente en el umbral del mismo, único en el

que dicha pieza permite cumplir las finalidades para las que ha sido diseñada,

debiendo ya acompañar al proyecto sometido a la audiencia de entidades y

organizaciones interesadas, sin perjuicio de que con posterioridad se

introdujeran en ella las modificaciones procedentes como consecuencia de las

alegaciones u observaciones que tanto en esos trámites como de resultas del

informe de la Asesoría jurídica se efectúen, y todo ello a fin de que exista una

clara relación entre el proyecto de Decreto a dictaminar por esta Comisión

Jurídica Asesora y la Memoria justificativa.

- Finalmente, sería deseable que algún informe o documento recogiera una

valoración de la consideración que al órgano responsable de la elaboración del

proyecto merezcan las observaciones formuladas en el informe de la Letrada

adscrita a la Dirección General de Servicios Jurídicos, justificando tanto el

acogimiento de las que le merezcan dicho trato, como las razones que motivan,

en su caso, una actitud contraria, porque todo ello implica poner a disposición de

la Comisión Jurídica Asesora elementos de juicio que le permiten calibrar con

mayor conocimiento de causas las razones por las que se opta por un

determinado contenido y una concreta redacción en los proyectos normativos

sometidos a su consideración.

I V

Por lo que se refiere al estudio del proyecto dictaminado desde la perspectiva de su

contenido, nada hay que oponer a la distinción entre el Decreto de creación del Registro

con aprobación de su Reglamento, y la norma reglamentaria de contenido sustantivo,

atinente en el caso a la regulación de la organización y funcionamiento de dicho Registro,

de acuerdo con la opinión consolidada de la Comisión Jurídica Asesora sobre esta cuestión.

En lo que atañe al preámbulo del Decreto proyectado, ha de recordarse que, como

es sobradamente conocido, esta pieza ha de facilitar con la adecuada concisión la

comprensión del objetivo de la norma, aludiendo a sus antecedentes y al título

competencial en cuyo ejercicio se dicta, y ayudando a advertir las innovaciones que

introduce, con la aclaración de su contenido, si ello es preciso para la comprensión del

texto. En el supuesto que nos ocupa, el preámbulo del proyecto de Decreto cumple los

requerimientos mínimos que acaban de expresarse, si bien cabe recordar que, como se ha

señalado con anterioridad, deberán modificarse las invocaciones al Estatuto de Autonomía,

ya que con posterioridad se ha promulgado la Ley Orgánica 5/2007, de Reforma del

Estatuto de Autonomía.

Con relación a la parte dispositiva del proyecto de Decreto, solamente hay que

señalar sobre su artículo único, por el que se crea el Registro y se aprueba el Reglamento

de organización y funcionamiento, que para que el epígrafe resulte omnicomprensivo de su

contenido deberá referirse también a la aprobación de dicho Reglamento, que se incorpora

como anexo. Sin embargo, y pese a lo entendido en el informe de la letrada de la

Comunidad Autónoma, los Anexos no deben numerarse, ya que no coinciden en su

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encuadre o incardinación, ya que el que tiene como contenido el Reglamento constituye el

único Anexo del Decreto, mientras que el que se refiere a los datos registrales es un Anexo

del propio Reglamento, al que expresamente remite su art. 8.2

En la Disposición Adicional Segunda, que establece la inclusión de oficio de los

datos anteriormente conocidos por el Departamento competente en materia de educación

universitaria, resulta innecesario y superfluo el contenido de su apartado 3, ya que no

añade nada a lo que constituye precisamente el núcleo esencial de la regulación contenida

en el Reglamento, al que no hace más que remitirse.

Por lo que se refiere a las Disposiciones Finales, su contenido debe extenderse, en

ambos casos, tanto al Decreto como al Reglamento objeto de aprobación por el mismo, y

en cuanto a la Segunda, específicamente, la fijación de su entrada en vigor no constituye

sino la opción por una de las alternativas legalmente posibles, sin que desde un punto de

vista jurídico existan razones para demorar su entrada en vigor hasta el transcurso de

veinte días desde su publicación en el Boletín Oficial de Aragón, no obstante lo cual, como

opción a dicha solución, parece más sencillo fijarla en el día siguiente al de dicha

publicación, sin necesidad de señalar un día concreto del calendario.

V

Entrando en la consideración del Reglamento, que se incorpora como Anexo al

Decreto, ha de señalarse, que, en términos generales, su contenido se ajusta tanto a las

normas de rango legal que le dan cobertura y al régimen general aplicable en materia de

procedimiento administrativo.

En puridad, la única cuestión relevante que el texto objeto de dictamen plantea, y a

ello se refirieron asimismo las alegaciones presentadas en el trámite de audiencia, es la

atinente a su ámbito de aplicación, determinado en el art. 3 del reglamento proyectado. En

efecto, es notorio que el art. 18 de la Ley 5/2005, enumera, como objeto de inscripción ?las

universidades existentes en la Comunidad Autónoma de Aragón, los centros que de ellas

dependan y las enseñanzas que en ellos se impartan?, y, sin embargo, el art. 3 del proyecto

de Reglamento extiende el imperio del registro a otras entidades y centros, en concreto a

los que impartan enseñanzas conducentes a la obtención de títulos españoles declarados

equivalentes a los títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio

nacional, a los que impartan enseñanzas de nivel superior conforme a sistemas educativos

vigentes en otros países, los centros asociados a la Universidad Nacional de Educación a

Distancia, y las enseñanzas impartidas por todos ellos.

Tal cuestión no pasó, en absoluto, desapercibida para el propio redactor del

proyecto. Antes bien, le dedicó una específica consideración en la memoria justificativa y en

el informe de valoración de las alegaciones recibidas, argumentando dicha extensión del

ámbito sobre la base de que el art. 18 de la Ley 5/2005 no prohíbe que además de las

Universidades y centros dependientes se puedan incorporar al registro otros integrantes del

?sistema universitario en Aragón?, y los que se relacionan con él a través de convenios (es

el caso, como establece el art. 2 de la ley 5/2005, de los centros asociados de la UNED) y

de los centros públicos y privados en los que se impartan enseñanzas artísticas de grado

superior (a los que el citado art. 2 incluye en el sistema universitario de Aragón a los

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efectos de su coordinación con la actividad de los centros de nivel universitario), así como

los centros que imparten enseñanza con arreglo a títulos universitarios extranjeros. Y la

justificación se complementa con una alusión explícita a la utilidad funcional del Registro

como instrumento que garantiza una información más completa al ciudadano y permite, por

otra parte, al Departamento competente del Gobierno de Aragón contar con más datos para

el ejercicio de sus atribuciones.

La Comisión, aun constatando, como no podía ser de otro modo, que el ámbito del

Registro supera los límites estrictos a que se refiere tanto la Ley 5/2005 como el propio

Registro Nacional de Universidades, Centros y Enseñanzas, considera que la regulación

proyectada no merece por ello un reproche de ilegalidad, ya que puede admitirse en el

marco de la capacidad de autoorganización, máxime teniendo en cuenta que la redacción

del Reglamento es muy cuidadosa al respecto, no refiriéndose en el art. 1, al regular el

objeto del Registro, al sistema universitario de Aragón sino al ?sistema aragonés de

educación superior?, lo que unido a su carácter puramente informativo y a las finalidades

perseguidas, explicadas en el seno del procedimiento de elaboración de la norma, permite

concluir, en el sentido ya anticipado, que el proyecto no presenta obstáculo de ilegalidad

por dicha razón.

Resuelta dicha cuestión principal, tan solo cabe formular las siguientes

observaciones, todas ellas de grado menor:

1º) En cuanto al artículo 6, se incide en una cierta confusión entre

inscripciones y asientos. Es usual, en materia registral, distinguir diversas clases de

asientos, figurando entre ellas las inscripciones y las cancelaciones, categorización que no

se compadece bien con la propuesta en dicho artículo 6, ya que tanto las denominadas

inscripciones de alta y de modificación son simplemente asientos de inscripción, mientras

que las incorrectamente calificadas como ?inscripciones de cancelación? son asientos de

cancelación.

2º) En el art. 8 podría suprimirse el apartado 1, ya que supone una cierta

redundancia con el contenido del art. 1, en cuanto define el objeto del Registro, aparte de

que la redacción no es especialmente precisa, ya que el Registro no está constituido por el

conjunto de inscripciones, sino que preexiste como órgano administrativo, teniendo por

objeto la inscripción de las universidades, entidades y centros que integran el sistema

aragonés de educación superior, y las enseñanzas que en ellos se impartan, como

establece el art. 1 del proyecto de Reglamento.

3º) El art. 9 vuelve a incidir en confusión entre los asientos y las

inscripciones. Aparte de ello, en el apartado 2.a) las inscripciones, mejor los asientos, se

llevarán a cabo a partir no de la publicación sino de la entrada en vigor de la

correspondiente ley, ya que dichos momentos pueden no coincidir.

4º) El art. 10 regula las inscripciones registrales a instancia de parte,

procedimiento aplicable en aquellos casos en que no sea necesaria la adopción de una

decisión administrativa. En el apartado 1, in fine, se incurre en una incoherencia, ya que se

fija el plazo de un mes para llevar a cabo las inscripciones, computándolo, en uno de los

casos contemplados, ?desde la adopción de la correspondiente decisión?, lo que no se

compadece con el presupuesto inicial descrito en el comienzo del apartado 1. Por otra

parte, cabe mejorar la estructura del sistema propuesto, ya que si se prevé la posibilidad de

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

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inscripciones a instancia de parte, como correlato habrá de regularse previamente la

obligación de que las instituciones y entidades afectadas estuvieran sometidas a la

obligación de llevar a cabo dichas inscripciones, ya que si bien tal obligatoriedad puede

entenderse subsumida en el esquema general diseñado por loa arts. 3 y 10 del proyecto de

reglamento, no cabe duda de que los parámetros derivados de la exigencia de la seguridad

jurídica y de la claridad de las normas quedarían mejor servidos si se formulara de modo

explícito la existencia de tal obligatoriedad.

5º) Finalmente, podría volver a plantearse la sugerencia efectuada por la Letrada de

la Comunidad Autónoma, en el sentido de recoger expresamente el sentido del silencio en

el procedimiento de inscripción a instancia de parte.

En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

emite el siguiente DICTAMEN:

Que procede informar favorablemente el proyecto de Decreto por el que se crea el

Registro de Universidades, Centros y Enseñanzas de la Comunidad Autónoma de Aragón y

se aprueba el Reglamento que regula su organización y funcionamiento, sin perjuicio de las

observaciones contenidas en el cuerpo de dictamen, ninguna de las cuales puede

considerarse como esenciales.

En Zaragoza, a diecisiete de julio de dos mil siete.