Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 117/2003 de 01 de julio de 2003

Cuestión

Consulta sobre el Proyecto de Estatutos de la Universidad de Zaragoza.

Contestacion

Número Expediente: 81/2003

Administración Consultante: Comunidad

Autónoma

Materia: Consultas

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DICTAMEN 117 / 2003

Materia sometida a dictamen: Proyecto de Estatutos de la Universidad de Zaragoza

ANTECEDENTES

Primero .- Con fecha 21 de mayo de 2003 tuvo entrada en el Registro de esta

Comisión Jurídica Asesora, escrito de la Consejera de Educación y Ciencia del Gobierno de

Aragón, en el que se solicitaba dictamen sobre el Proyecto de Estatutos de la Universidad

de Zaragoza que, conforme a lo dispuesto en el artículo 6.2 de la Ley Orgánica 6/2001, de

21 de diciembre, de Universidades, debe ser objeto de control de legalidad por la

Comunidad Autónoma de Aragón.

El siguiente día 22 de mayo, la Vicesecretaria de este Órgano Consultivo remitió

atento escrito a la Excma. Sra. Consejera de Educación y Ciencia poniendo en su

conocimiento que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11.3 del Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora (Decreto 132/1996, de 11

de julio, del Gobierno de Aragón), las solicitudes de dictámenes debían ir acompañadas del

expediente original, así como de toda la documentación necesaria para la adecuada

evacuación de la consulta, solicitándole, por tanto, se remitiera el expediente administrativo

completo en el que debería constar, en todo caso, cuantos escritos y documentos eran

objeto de referencia en la documentación inicialmente remitida.

En fecha 27 de mayo de 2003, dando adecuada respuesta al requerimiento de este

órgano consultivo, el Director General de Enseñanza Superior del Departamento de

Educación y Ciencia remitió el expediente completo de control de legalidad del proyecto de

Estatutos de la Universidad de Zaragoza tramitado en dicho órgano administrativo.

Segundo .- Integran el expediente remitido los siguientes documentos:

1º) Escrito dirigido por el Rector de la Universidad de Zaragoza, con fecha 24 de

febrero de 2003, al Excmo. Sr. Presidente del Consejo de Gobierno de la Comunidad

Autónoma de Aragón, remitiéndole el texto del proyecto de Estatutos de la Universidad de

Zaragoza, aprobado por el Claustro en su sesión del día 21 de febrero de 2003, para que,

de conformidad con lo dispuesto por el artículo 6 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de

diciembre, de Universidades, se presentara al Consejo de Gobierno de la Comunidad

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Autónoma de Aragón para su definitiva aprobación, previo su control de legalidad. A este

escrito se acompañaba el texto del Proyecto de los Estatutos, pero no así el certificado del

Acta de la sesión del Claustro en la que aquél se aprobó.

2º) Escrito del Director General de Enseñanza Superior, de 7 de marzo de 2003,

comunicando al Rector de la Universidad que, en fecha 24 de febrero de 2003, había tenido

entrada en la Secretaría General Técnica de la Presidencia su escrito de fecha 24-2-2003,

indicándole, así mismo, que el Proyecto de Estatutos se entendería aprobado si transcurrido

tres meses desde esa fecha no hubiera recaído resolución expresa.

3º) Escrito del Director General de Enseñanza Superior, de fecha 10 de marzo de

2003, dirigido al Rector de la Universidad solicitándole se aportara la documentación

necesaria para proceder a la tramitación del procedimiento iniciado, como era el certificado

del Acta de la sesión del claustro del día 21 de febrero de 2003, donde constara el acuerdo

de aprobación del Proyecto de Estatutos con expresión de los votos emitidos; certificado del

Acta de la sesión del Claustro del día 21 de febrero de 2003 donde constara el texto del

Proyecto de Estatutos; certificado del Acta de la sesión del Claustro donde constara el

régimen de mayorías necesarias para considerar aprobado el Proyecto. Igualmente se

comunicaba la suspensión del plazo de resolución del procedimiento hasta quedar

cumplimentado el requerimiento.

4º) Escrito de 14 de marzo de 2003 del Rector de la Universidad de Zaragoza

dirigido al Director General de Enseñanza Superior, remitiéndole la documentación

requerida, así como certificado del Acta de la sesión del Claustro de 3 de diciembre de 2002

que incorpora como Anexo III el Reglamento del Claustro, cuyos artículos 25 a 27 regulan el

procedimiento de aprobación del Proyecto de Estatutos.

5º) Informe de Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Aragón, emitido

en fecha 6 de mayo de 2003, a instancia de la Dirección General de Enseñanza Superior,

en el que, tras efectuarse una referencia especial al alcance de las competencias del

Gobierno de Aragón en esta materia, apoyada en cita jurisprudencial, contiene numerosos

reparos de legalidad al contenido del Proyecto de Estatutos; así, se tachan de ilegales los

artículos 1.2, 5, 10, 17, 20, 26.2, 27 y 28, Sección Segunda, Capítulo I del Título Segundo,

artículo 38, diversos apartados del artículo 41, artículos 43.a), 47.a), 48, 61, 95, 106,

131.1.4 y 5, Sección Segunda y Sección Tercera del Título Quinto, artículos 173, 198.4,

200, 210, Disposición Adicional Quinta y Disposición Transitoria Octava, calificando, así

mismo, de manifiestamente ilegales los artículos 15 y 19. 4 y 5, la Sección Segunda del

Capitulo I del Título Cuarto, y los artículos 202.1 y 213.4.

6º) Escrito de 28 de marzo de 2003 del Secretario General Técnico del

Departamento de Presidencia, dando traslado al Secretario General Técnico del

Departamento de Educación y Ciencia del escrito presentado por diversos Profesores del

Departamento de Ingeniería solicitando que la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón valorara la posible ilegalidad de la Disposición Transitoria Decimotercera y, muy

especialmente, de la Disposición Adicional Octava del Proyecto de Estatutos de la

Universidad de Zaragoza.

7º) Escrito de 7 de mayo de 2003 del Secretario General de Comisiones Obreras de

Aragón dirigido a la Consejera de Educación y Ciencia, dándole traslado de un informe

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jurídico elaborado por Abogado de los Servicios Jurídicos del citado Sindicato, que concluye

señalando una posible ilegalidad e incluso inconstitucionalidad de los artículos 139 y 176

del Proyecto de Estatutos de la Universidad de Zaragoza.

8º) Finalmente obran en el expediente varios informes de 26 de mayo de 2003 del

Asesor Técnico de la Secretaría General Técnica del Departamento de Educación y Ciencia

que, amén de valorar las observaciones formuladas al Proyecto de Estatutos, plantea así

mismo reparos de legalidad al contenido de los artículos 24.3, 49. d), 66. m), 191.4, 206.1,

207 y Disposición Transitoria 5ª del Proyecto citado.

Tercero. - El proyecto de Estatutos sometido a Dictamen consta de un Preámbulo,

213 artículos agrupados en un Título Preliminar y ocho Títulos, ocho Disposiciones

Adicionales, quince Disposiciones Transitorias y un Anexo intitulado ?Emblemática?.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Procede, en primer término, declarar que el dictamen solicitado a la Comisión

Jurídica Asesora con carácter facultativo se encuentra dentro del ámbito competencial

objetivo que legalmente tiene atribuido este órgano consultivo.

A este respecto, ha de partirse del precepto contenido en el art. 6 de la Ley Orgánica

6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (en adelante, LOU), en cuanto establece que

"las Universidades públicas se regirán, además de por la Ley de su creación, por sus

Estatutos, que serán elaborados por aquéllas y, previo su control de legalidad, aprobados

por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma?. Como esta Comisión ya tuvo

oportunidad de decir en sus Dictámenes 106/98 y 19/2000 (aunque haciendo referencia al

régimen jurídico por entonces vigente contenido en el artículo 12.1 de la derogada Ley de

Reforma Universitaria, doctrina que, no obstante sigue siendo de aplicación tras la entrada

en vigor de la LOU), aunque, en una primera lectura, la redacción del citado precepto legal

pudiera hacer pensar que los Estatutos de una Universidad participan de algún modo de la

naturaleza jurídica de un reglamento ejecutivo de la propia Ley, en cuanto deben ajustarse

a la misma, bajo el control de legalidad del respectivo Gobierno Autónomo, es lo cierto que

la jurisprudencia constitucional ha constatado el carácter autónomo de tales Estatutos, lo

que determina la falta de preceptividad del dictamen de la Comisión Jurídica Asesora con

carácter previo a su aprobación por el Gobierno.

En este sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional 55/1989, de 23 de febrero,

desarrollando el criterio apuntado en su anterior sentencia 26/1987, señaló que "los

Estatutos, aunque tengan su norma habilitante en la Ley de Reforma Universitaria, no son,

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en realidad, normas dictadas en su desarrollo; son reglamentos autónomos en los que

plasma la potestad de autoordenación de la Universidad en los términos que permite la ley.

Por ello...., a diferencia de lo que ocurre con los reglamentos ejecutivos de leyes que para

ser legales deben seguir estrictamente el espíritu y la finalidad de la ley habilitante que les

sirve de fundamento, los Estatutos se mueven en un ámbito de autonomía en que el

contenido de la Ley no sirve sino como parámetro controlador o límite de la legalidad del

texto. Y, en consecuencia, solo puede tacharse de ilegal alguno de sus preceptos si

contradice frontalmente las normas legales que configuran la autonomía universitaria, y es

válida toda norma estatutaria respecto de la cual quepa alguna interpretación legal",

doctrina constitucional que sigue siendo perfectamente aplicable bajo el imperio de la nueva

regulación legal.

En razón de lo expuesto, y teniendo en cuenta, además, que junto al Texto del

Proyecto de los Estatutos no se ha acompañado, a diferencia de lo que en anteriores

supuestos sucedió con ocasión del control de legalidad de puntuales reformas de los

todavía vigentes Estatutos de la Universidad de Zaragoza, un proyecto de Decreto del

Gobierno de Aragón efectuando la correspondiente aprobación de los Estatutos de la

Universidad, de conformidad con lo dispuesto por los arts. 56.1.b) del Texto Refundido la

Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2001,

de 3 de julio, y 12.1.b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión

Jurídica Asesora, aprobado por Decreto 132/1996, de 11 de julio, del Gobierno de Aragón,

el dictamen de la Comisión no tiene carácter preceptivo, habiendo sido correctamente

solicitado haciendo uso de la potestad atribuida a los Consejeros por el art. 57.1.e) de la

citada Ley, en el sentido de requerir dictámenes con carácter facultativo en cualesquiera

otros asuntos de interés para el Presidente y los Consejeros.

Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen al Pleno de este

Organo Consultivo, por mandato del art. 63.1-a) de la citada Ley 1/1995 y del art. 20.1.a) del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión, dada la naturaleza

normativa del texto remitido para dictamen.

I I

Entrando ya en el contenido propio del dictamen, ha de confirmarse que

efectivamente la competencia de aprobar los Estatutos de la Universidad de Zaragoza,

previo su control de legalidad, corresponde al Gobierno de Aragón.

En efecto, aparte de lo dispuesto con carácter general por el art. 6.2 de la LOU,

antes transcrito, hay que tener en cuenta que el Estatuto de Autonomía de Aragón, en la

redacción vigente aprobada por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre, atribuye en su

art. 36.1 a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de

la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de

acuerdo con lo dispuesto en el art. 27 de la Constitución y leyes orgánicas que, conforme al

apartado 1 del art. 81 de la misma, lo desarrollan, y sin perjuicio de las facultades que

atribuye al Estado el número 30 del art. 149, y de la alta inspección para su cumplimiento y

garantía. Esta redacción, que mantiene la versión del entonces art. 41.1 del Estatuto

aprobada por la Ley Orgánica 6/1994, de 24 de marzo, asegura la competencia de la

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Comunidad Autónoma de Aragón para desarrollar las funciones que, como la de aprobación

de los Estatutos de las Universidades de su territorio, se otorgan a las Comunidades

Autónomas por la LOU (igualmente recogido, en fin, por el RD 96/1996, de 26 de enero, de

traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad

Autónoma de Aragón en materia de Universidades, de cuyo Anexo resulta el traspaso de la

Universidad de Zaragoza -apartado B.1- y de las funciones que en materia de enseñanza

superior se atribuyen por la, entonces vigente, LRU a las Comunidades Autónomas -

apartado B.2-).

I I I

Por otra parte, el cambio legislativo operado en esta materia no ha alterado, en

modo alguno, el alcance del Dictamen de esta Comisión, antes al contrario, por lo que no

será ocioso recordar la Doctrina sostenida por este órgano consultivo en sus Dictámenes nº

106/98 y 19/2000 a este respecto, en el sentido de que la naturaleza misma de la

competencia del Gobierno de Aragón para aprobar los Estatutos de las Universidades

aragonesas ha sido, como hemos dicho, claramente precisada por la jurisprudencia

constitucional (a las sentencias ya citadas pueden adicionarse las sentencias 106/1990, de

6 de junio, y 130/1991, igualmente de 6 de junio), que ha configurado la referida potestad de

aprobación como un estricto control de legalidad, que debe ser utilizado restrictivamente,

tan solo cuando no quepa una interpretación de los Estatutos conforme a la Ley, dado que

dichos Estatutos son expresión del derecho esencial a la autonomía reconocido a las

Universidades por el art. 27.10 de la Constitución, especificando que "no cabe, pues, un

control de oportunidad o conveniencia, ni siquiera de carácter meramente técnico dirigido a

perfeccionar la redacción de la norma estatutaria" (Fundamento Jurídico 4 STC 55/1989).

No obstante, esa capacidad de autoorganización de las Universidades, expresada

en su potestad de elaboración de sus propios Estatutos, "no supone, en modo alguno, que

pueda desorbitarse esa competencia del ámbito de funcionamiento interno que le es propio

hasta el extremo de configurarla como una facultad tan absoluta que venga a constituir

obstáculo insuperable al ejercicio de las potestades que confieren la Constitución y, en su

caso, los Estatutos de Autonomía, al Estado y a las Comunidades Autónomas..."

(Fundamento Jurídico 12 STC 106/1990).

Aplicando estos parámetros, resulta obligado que el presente dictamen sobre la

aprobación de los Estatutos de la Universidad de Zaragoza ha de circunscribirse al estricto

control de legalidad, sin que puedan realizarse sugerencias, ni siquiera de carácter técnico,

para mejorar la dicción, estructura o sistemática de los nuevos preceptos estatutarios.

I V

Desde el punto de vista procedimental, la Disposición Transitoria Segunda de la

LOU estableció que ? En el plazo máximo de seis meses, a partir de la entrada en vigor de

la presente Ley, cada Universidad procederá a la constitución del Claustro Universitario

conforme a lo dispuesto en esta Ley para la elaboración de sus Estatutos.

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La Junta de Gobierno regulará la composición de dicho Claustro y la normativa para

su elección... El Claustro Universitario elegido elaborará los Estatutos, de acuerdo con el

procedimiento y con el régimen de mayorías que el mismo establezca, en el plazo máximo

de nueve meses a partir de su constitución. Transcurrido este plazo sin que la Universidad

hubiere presentado los Estatutos para su control de legalidad, el Consejo de Gobierno de la

Comunidad Autónoma acordará unos Estatutos en el plazo máximo de tres meses?.

Según consta en el expediente, en fecha 3 de diciembre de 2002 el Claustro

Universitario (que aunque no obra en el expediente el Acta de su constitución, debió

constituirse de acuerdo con lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la LOU

que acabamos de transcribir, tal y como se deduce del resto de las actas remitidas) aprobó

?por una gran mayoría? (sic. literal del certificado del acta) el Reglamento del Claustro,

estableciéndose en los artículos 25 a 27, el procedimiento de aprobación del Proyecto de

Estatutos, cuyos trámites, en esencia, eran los siguientes: elaboración de anteproyecto por

la Comisión de Estatutos; remisión por parte de la Mesa del Claustro del anteproyecto a los

claustrales, concediéndoles diez días lectivos para la presentación de enmiendas;

ordenación de las enmiendas por la Mesa y remisión a todos los claustrales con al menos

quince días de antelación respecto de la fecha de celebración de la sesión del claustro en

que debían ser consideradas; incorporación o rechazo de enmiendas con corrección de

estilo y resolución de posibles incoherencias que la Mesa sometería a consideración del

Pleno; votación del texto finalmente resultante, para cuya aprobación se requería el voto

afirmativo de más de la mitad de los miembros de pleno derecho del Claustro.

Aunque no se ha dado traslado a este órgano consultivo de los documentos

acreditativos de haber tenido lugar los trámites que se acaban de enumerar, sin embargo

tampoco parece existir duda alguna de que el procedimiento tramitado se ha ajustado al

establecido reglamentariamente, tal y como se deduce del Acta de 21 de febrero de 2003, a

tenor de las intervenciones de los distintos claustrales que constan en la misma.

Igualmente consta que el Proyecto de Estatutos fue aprobado observando el

régimen de mayorías establecido en el artículo 27 del Reglamento del Claustro aprobado en

fecha 3 de diciembre de 2002.

V

Antes de entrar en el contenido del Proyecto de Estatutos, hemos de efectuar una

consideración general. Buena parte de los reparos de legalidad formulados tanto en el

informe del Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Aragón como en el informe

valorativo que a este dictamen efectúa el Asesor Técnico de la Secretaría General Técnica

del Departamento de Educación y Ciencia, se basan en que determinados preceptos

estatutarios no reproducen literalmente lo dispuesto en la LOU. Pues bien, a este respecto

hemos de indicar que este órgano consultivo ha reiterado en múltiples dictámenes su

parecer favorable a la incorporación a textos reglamentarios (en este caso ?estatutarios?) del

contenido material de preceptos legales, siempre que tales incorporaciones contribuyan a

evitar la incertidumbre jurídica y sean necesarias para dar coherencia a la norma. Al mismo

tiempo ha advertido que siempre que sean posibles las transcripciones han de ser literales,

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por la trascendencia jurídica que pueden tener las variaciones en cuanto pueden inducir a

confusión al operador jurídico.

Ahora bien, este criterio de técnica legislativa, en el supuesto, como es el presente,

de examen de legalidad del proyecto de unos estatutos universitarios, ha de ser puesto en

relación, y consiguientemente matizado, con la doctrina constitucional que hemos trascrito

más arriba, esto es, que la potestad de aprobación de los estatutos universitarios que se

atribuye a las Comunidades Autónomas se configura como un estricto control de legalidad,

que debe ser utilizado restrictivamente, tan sólo cuando no quepa una interpretación de los

Estatutos conforme a la Ley; por tanto, como tendremos ocasión de examinar

pormenorizadamente a lo largo del presente dictamen, no cabrá formular reparo de

legalidad a los preceptos estatutarios que, si bien se hayan apartado de la estricta literalidad

de la norma legal, sin embargo sean susceptibles de ser interpretados conforme a lo

dispuesto en la misma.

VI

Adentrándonos, ya, en el estudio del concreto contenido de los Estatutos, el Título

Preliminar del Proyecto comienza definiendo la naturaleza jurídica de la Universidad de

Zaragoza, señalando el párrafo 2, del artículo Primero que ésta ?ejerce las potestades y

ostenta las prerrogativas que el ordenamiento jurídico le reconoce en su calidad de

Administración Pública?. Este último inciso es tachado de ilegal en el informe de los

Servicios Jurídicos del Gobierno de Aragón, por entender que ninguna norma atribuye a la

Universidad de Zaragoza la calidad de Administración Pública.

Este órgano consultivo, sin embargo, no cree que pueda formularse reparo de

legalidad a este precepto estatutario. En efecto, de las diversas clasificaciones que se

pueden elaborar para recoger la diferente tipología de las Administraciones Públicas,

resultan clásicas las distinciones entre entes públicos territoriales y no territoriales y entes

de base corporativa y entes de base fundacional o institucional; la primera clasificación

alude, en su formulación originaria, al diverso papel que el territorio puede jugar en la

configuración misma del ente, de tal forma que para los entes territoriales aquél es algo más

que el espacio físico en el que pueden ejercer válidamente sus competencias, siendo un

elemento constitutivo esencial, sin embargo para los entes no territoriales, el territorio sería

solo el ámbito físico en el que desarrollan sus actividades.

En cuanto a la segunda clasificación, tradicionalmente la doctrina distingue, a su

vez, entre Corporación, grupo de personas organizadas en el interés común de todas ellas

y con la participación de las mismas en su administración, e Institución, conjunto de medios

materiales y personales afectados por un fundador a la gestión de una finalidad por éste

propuesta, finalidad que en todo caso remite a un interés que ésta situado fuera del ente, y

cuya organización y funcionamiento quedan determinados por la voluntad del propio

fundador; así, cuando éste es una administración territorial se habla de institución pública.

Estas clasificaciones doctrinales aparecen incorporadas a nuestro ordenamiento

jurídico a través del artículo 2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, sobre el Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, que

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entiende por administraciones públicas a las Administraciones Territoriales y también

incluye las entidades de la llamada Administración institucional no territorial, esto es, las

entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes

de cualquier Administración Pública. Ahora bien, si tradicionalmente se ha hablado de la

tutela administrativa de los entes territoriales sobre los entes descentralizados, la doctrina

moderna prescinde del término ?tutela? o lo limita a las relaciones entre la Administración

Territorial y la Institucional de ella dependiente, en la que se mantiene un control más

estrecho; así, algunos autores optan por denominar supervisión o control a la relación que

existe entre las entidades de Derecho Público y la Administración Pública correspondiente.

Pues bien, como señala la mejor doctrina, entre las Administraciones Públicas

Institucionales y no territoriales ha de incluirse a las Universidades Públicas que, si bien

tuvieron un origen corporativo y medieval, actualmente se definen como instituciones

creadas por los órganos legislativos que afectan un conjunto de medios materiales y

personales a la función social de la educación superior y que se encuentran bajo la

supervisión de una Administración Territorial.

Ciertamente, la Constitución Española, artículo 27.10, y la Ley Orgánica de

Universidades, reconoce a éstas un alto grado de autonomía, hasta el punto de que bien

pudieran ser clasificadas en lo que un sector de la doctrina, ha denominado ?administración

independiente?, que acoge a una serie de entes institucionales públicos cuya relación de

instrumentalidad con respecto a las administraciones territoriales se encuentra atenuada, de

manera que gozan de una cierta independencia respecto de éstas, a la par que se rigen por

un derecho estatutario singular. Ahora bien, la doctrina matiza que en modo alguno estas

instituciones gozan de plena independencia ni de la Ley ni del Juez, ni siquiera del

Gobierno, ya que el grado de independencia de estas administraciones depende de la

voluntad del legislador, no dejando el Gobierno de ejercer sus funciones ejecutivas en el

ámbito de esta ?administración independiente?, sino que sólo se desenvuelve dentro del

marco asignado por la Ley, englobándose, en definitiva, dentro de la Administración

institucional.

Por lo demás, la afirmación de que las Universidades Públicas son verdaderas

administraciones públicas aparece ratificada por diversos pronunciamientos

jurisprudenciales, desde el más radical (sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo

Contencioso Administrativo, de 25 de abril de 1985) que llegó incluso a negar la

personalidad jurídica de la Universidad a efectos de poder reclamar la responsabilidad

patrimonial, por entonces, del Estado, pasando por múltiples sentencias de la misma Sala

Tercera del Tribunal Supremo que indiscutiblemente afirman el carácter de Administración

demandada de las Universidades (así, Sentencias del Tribunal Supremo de 5 y 12 de mayo

ó 9 de junio de 1997) y hasta una más moderna sentencia del Tribunal Constitucional

(número 240/2001, de 18 de diciembre), que, fundándose en el carácter de administración

pública de una Universidad, negó a ésta la vía de amparo con apoyo en la doctrina ya

tradicional de dicho Tribunal que declara que las posibilidades que tienen las

Administraciones públicas de defender sus derechos en vía de amparo son muy limitadas,

habida cuenta de que el art. 53.2 de la Constitución Española se refiere al citado recurso

como una garantía procesal subjetiva del ciudadano, que no se debe predicar automática y

necesariamente de las personas públicas, tanto más cuando el art. 162.1.b) de la

Constitución no las legitima para defender en amparo sus propios actos y competencias.

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Por tanto, de cuanto se ha expuesto cabe deducir que no vulnera nuestro

ordenamiento jurídico, antes al contrario, calificar a la Universidad de Zaragoza como

Administración Pública, que ejercerá las prerrogativas y potestades que el ordenamiento

jurídico le reconozca en su calidad de tal.

El resto de preceptos contenidos en los Capítulos I y II del Título Preliminar tampoco

merecen reparo legal alguno, ya que su contenido aparece ajustado a la LOU, incluida la

cláusula de atribución residual de competencia a la Universidad contenida en el art. 5, k, de

los Estatutos, por cuanto si bien es cierto que el art. 2.k, de la LOU señala que la autonomía

de las Universidades comprende cualquier otra competencia necesaria para el adecuado

cumplimiento de las funciones señaladas en la propia Ley, no lo es menos que este

precepto necesariamente ha de ponerse en relación con la coexistencia en el sistema

universitario de competencias estatales y autonómicas que limitan la potestad de

autorregulación de las Universidades, tal y como se viene a señalar en el undécimo párrafo

del punto I de la Exposición de Motivos de la LOU, y en este sentido ha de entenderse el

precepto estatutario que estamos comentando.

El Capítulo I del Título Primero del Proyecto de Estatutos, no merece comentario

alguno, más allá de advertir, sin que ello pueda ser calificado de reparo legal, que lo

dispuesto en el artículo 10 habrá de entenderse en todo caso sometido a las normas

básicas que, en su momento, apruebe el Gobierno previo informe del Consejo de

Coordinación Universitaria.

Por lo que respecta al Capítulo II , los artículos 13, 14 y 16 aparecen ajustados a la

legalidad, debiendo, a este respecto, señalarse, en cuanto al artículo 13, que si bien no

sigue estrictamente la literalidad del art. 8.2 de la LOU, sin embargo sí que ajusta su

contenido a lo establecido en los términos de ese precepto; y, respecto al art. 14 letra ñ),

que de acuerdo con la doctrina sentada por la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala

Tercera, de fecha 10 de julio de 1990 (que, aunque referida a la ya extinta LRU, resulta

igualmente aplicable habida cuenta de la similitud de regulación, mejor, de ausencia de

regulación de la LOU en este punto), ante el silencio de la LOU a cerca de quien sea el

órgano o centro que pueda realizar contratos, pueden lícitamente los Estatutos atribuir esa

competencia tanto a los Departamentos (artículo 8.1) como a las Facultades y Escuelas

(artículo 14.ñ), y sin perjuicio de la atribución al Rector de la condición de órgano de

contratación (art. 209 del Proyecto de Estatutos).

En cuanto a lo dispuesto en el artículo 15, merecerá detenerse en el análisis de lo

que en el mismo se establece, habida cuenta de que su contenido ha sido calificado de

manifiestamente ilegal en el informe del Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de

Aragón. El citado precepto estatutario establece que ?el Consejo de Gobierno podrá

promover la creación, modificación o supresión de centros mediante acuerdo motivado ante

el Consejo Social que elevará su propuesta a la Comunidad Autónoma de Aragón. En los

casos de modificación o supresión, deberá ser oído el Centro afectado?·

Por su parte, el artículo 8, 2) de la LOU establece que el acuerdo de la creación,

modificación o supresión de las facultades, escuelas técnicas o politécnica superiores y

escuelas universitarias politécnicas corresponde a la Comunidad Autónoma, bien a

propuesta del Consejo Social o por propia iniciativa con el acuerdo del referido Consejo y

previo informe del Consejo de Gobierno de la Universidad que, según se desprende del

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citado precepto, tiene carácter preceptivo pero no vinculante. En este mismo sentido se

pronuncia el artículo 2, c) 1. de la Ley 10/1996, de 23 de diciembre, reguladora del Consejo

Social de la Universidad de Zaragoza. Por tanto, estos preceptos establecen, por un lado, la

competencia de la Comunidad Autónoma para crear, modificar o suprimir centros; por otro,

que el acuerdo de la Administración Autonómica se adopte a propuesta del Consejo Social,

el cual tiene plena competencia para decidir el sentido de aquélla; finalmente, que la

propuesta del Consejo Social sea precedida de informe preceptivo y no vinculante del

Consejo de Gobierno de la Universidad, informe que dado que las normas legales nada

dicen al respecto, podrá ser emitido por este último órgano bien a propia iniciativa, bien a

instancia del Consejo Social.

Teniendo en cuenta lo anterior, creemos que se puede efectuar una interpretación

del artículo 15 de los Estatutos conforme a la LOU y a la Ley aragonesa 10/96. Así, ante

todo parece claro que el citado precepto estatutario respeta la competencia de la

Comunidad Autónoma de Aragón para acordar la creación, modificación o supresión de

centros, ya que expresamente reconoce que la propuesta del Consejo Social habrá de ser

elevada a aquella Administración, elevación que lógicamente debe entenderse a los efectos

de otorgar o no la correspondiente aprobación.

Por otro lado, igualmente creemos que el precepto respeta la competencia del

Consejo Social si se interpreta en el siguiente sentido: con arreglo a los preceptos legales

anteriormente citados puede afirmarse que el contenido del informe que el Consejo de

Gobierno ha de presentar ante el Consejo Social debe referirse al parecer de dicho órgano

sobre la creación, modificación o supresión de centros, sin que ninguna de esas normas

legales impida que el informe contenga una expresa solicitud de que se adopten uno

cualquiera de esos pronunciamientos. Es evidente que el informe que contenga la solicitud

habrá de ser motivado, y ya hemos señalado anteriormente que podrá ser emitido por

propia iniciativa y aún antes, e incluso sin necesidad, de requerimiento a tal efecto

efectuado por el Consejo Social, por lo que no parece contrario a norma legal que el

precepto diga que el Consejo de Gobierno pueda promover (a través del informe que con

carácter preceptivo ha de emitir de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.2 de la LOU), la

creación, modificación o supresión de centros mediante acuerdo motivado (puede ser

correcta la utilización de esta terminología, al tratarse de la aprobación de un informe por

órgano colegiado).

Por otro lado, ya hemos indicado que el Consejo Social goza de plena competencia

para adoptar la propuesta que tenga por conveniente, incluso la de rechazo a la propuesta

contenida en el informe del Consejo de Gobierno de la Universidad, lo que el precepto

estatutario parece respetar habida cuenta de que permite que el Consejo Social eleve a la

Comunidad Autónoma su propuesta, esto es, la que libremente haya decidido y con

independencia del contenido de la solicitud del Consejo de Gobierno de la Universidad.

Finalmente, ni la LOU ni la Ley 10/96 impiden que los Estatutos de la Universidad

establezcan un procedimiento que permita al Consejo de Gobierno ejercer la facultad de

emitir un informe que contenga una solicitud de creación, modificación o supresión de

centros para ser presentado ante el Consejo Social, y que ello desencadene una propuesta

de este órgano ante la Comunidad Autónoma, máxime si se tiene en cuenta la libertad de

que goza el Consejo Social a la hora de decidir su propuesta y el hecho de que el artículo 2,

d), 3 de la Ley 10/96 establezca como funciones del Consejo Social cualesquiera otras que

le fueran encomendadas por los Estatutos de la Universidad.

11

En definitiva, dado que se puede efectuar una interpretación del art. 15 del Proyecto

de Estatutos conforme a lo dispuesto en el art. 8 de la LOU y en el art. 2. c).1, de la Ley

aragonesa 10/96, entendemos que, conforme a la doctrina constitucional antes señalada,

no procede formular reparo de legalidad a este artículo estatutario.

Comienza el Capítulo III del Título Primero con el artículo 17 que atribuye a los

Institutos Universitarios de Investigación la facultad de organizar y desarrollar, además de

programas y estudios de Doctorado y de postgrado, tal y como establece el art. 10.1 de la

LOU, cursos de especialización. Siendo evidente que la Universidad de Zaragoza puede

establecer enseñanzas y títulos propios, e igualmente siendo evidente que la Universidad

puede impartir cursos de especialización (tal y como se viene a reconocer en el art. 81.3.c)

de la LOU), forma parte de la potestad autoorganizativa de aquélla, y en modo alguno

vulnera la normativa legal, la facultad de atribuir a los institutos universitarios de

investigación la posibilidad de organizar y desarrollar cursos de esa naturaleza, por lo que,

a nuestro criterio, no procede formular reparo legal a este precepto estatutario.

Por el contrario, sí que es merecedor de reparo legal el artículo 19.5 del Proyecto

sometido a dictamen. Este precepto establece que ?la propuesta (inicial de creación,

supresión o modificación de un instituto universitario de investigación, formulada por el

Consejo de Gobierno) se presentará ante el Consejo Social, que la elevará al órgano

competente de la Comunidad Autónoma de Aragón para su aprobación definitiva?.

Para la creación y supresión de los institutos universitarios de investigación, el

artículo 10.3 de la LOU se remite a lo dispuesto en el aparado 2 del artículo 8 del mismo

texto legal, que ya ha sido examinado al comentar el artículo 15 del Proyecto de Estatutos.

De acuerdo con esta remisión normativa, y con lo ya afirmado, con carácter previo al

acuerdo de la Comunidad Autónoma creando, modificando o suprimiendo institutos

universitarios de investigación deberá existir una propuesta del Consejo Social de la

Universidad, propuesta que este órgano adoptará con plena competencia para decidir el

sentido de la misma, ya que el previo informe del Consejo de Gobierno de la Universidad

tiene carácter preceptivo pero no vinculante.

Cabe afirmar, al igual que decíamos del artículo 15 del proyecto de Estatutos, que el

artículo 19 es conforme tanto a la LOU como a la Ley 10/96 en la medida en que, por un

lado, respeta la competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón para acordar la

creación, modificación o supresión de los citados institutos; por otro, porque no parece

contrario a norma legal que el precepto establezca un procedimiento para que el Consejo

de Gobierno emita un informe que contenga una solicitud ante el Consejo Social de

adopción de una propuesta en cualquiera de los sentidos señalados. Ahora bien, a

diferencia de lo que antes se ha afirmado, el artículo 19.5 no parece respetar la

competencia del Consejo Social para adoptar y proponer a la Comunidad Autónoma de

Aragón lo que tenga por conveniente en cuanto a la, tantas veces ya mencionada, creación,

supresión o modificación de institutos universitarios de investigación, ya que la literalidad

del precepto parece reducir la función del Consejo a ser mero transmisor de la propuesta

del Consejo de Gobierno (como acertadamente indica el informe del Letrado de los

Servicios Jurídicos), al señalar que la propuesta (del Consejo de Gobierno) ?la elevará (el

Consejo Social) al órgano competente de la Comunidad Autónoma de Aragón para su

aprobación definitiva?.

12

Es por ello por lo que no encontramos conforme el artículo 19.5 del Proyecto de

Estatutos a las normas legales de aplicación (art. 8.2 de la LOU y 2.c.1 de la Ley 10/96).

Por otra parte, el artículo 20.1 del Proyecto de Estatutos, tras señalar ?de forma

totalmente ajustada al art. 10.4 de la LOU- la posibilidad de adscribir, mediante convenio,

como institutos universitarios de investigación adscritos, instituciones o centros de

investigación de carácter público o privado, afirma, en su segundo inciso, que ?el inicio o

término de la adscripción será acordado por el órgano competente de la Comunidad

Autónoma, ...?; ciertamente el art. 10.4 de la LOU tiene una literalidad distinta, pues afirma

que ?la aprobación de la adscripción o, en su caso, desadscripción se hará por la

Comunidad Autónoma ...?, ahora bien, creemos que el precepto estatutario no pretende

afirmar otra cosa que lo que señala la norma legal, esto es, fundadamente puede

entenderse que el art. 20.1 de los Estatutos no persigue recortar la competencia de la

Comunidad Autónoma circunscribiendo su facultad a la mera determinación del inicio de los

efectos de la adscripción, ya que no es esa su literalidad, por lo que cabe afirmar la

legalidad del precepto, señalándose que quizá la diferente literalidad de ambos preceptos

pueda encontrar su fundamento en el hecho de que los redactores del Proyecto de

Estatutos han tratado de evitar la utilización de la palabra ?desadscripción?, término que no

figura en ninguno de los diccionarios de la Lengua al uso (el de la Real Academia de la

Lengua, el ?María Moliner?, o el ?Muñoz Seca?).

No ofrece duda la legalidad del resto de preceptos contenidos en este Capítulo,

incluido el párrafo tercero del artículo 24 respecto del que el Asesor Técnico de la

Secretaría General Técnica del Departamento de Educación y Ciencia arroja alguna duda

por entender que lo establecido en dicho precepto (que cada instituto universitario de

investigación se regirá por un reglamento elaborado por su órgano colegiado de gobierno y

sometido para su aprobación al Consejo de Gobierno, que respetará su autonomía

organizativa y de funcionamiento) es únicamente aplicable a los institutos propios de la

Universidad de Zaragoza, pero no a los mixtos, adscritos ni interuniversitarios. Sin embargo,

a juicio de este órgano consultivo, no parece ser esa la intención de la norma examinada,

que tiene vocación de generalidad ya que no efectúa distinción alguna respecto del

destinatario al que se dirige, sin que por ello, el precepto resulte contrario al art. 10 de la

LOU, ya que en el apartado 1, párrafo segundo de éste, se señala que los institutos

universitarios de investigación (sin distinción alguna) se regirán, entre otras normas, por los

Estatutos de la Universidad, los cuales, por tanto, pueden establecer un régimen jurídico

aplicable a todos ellos, máxime si, como es el caso, la norma estatutaria (cuyo contenido se

refiere al régimen económico, evaluación y rendimientos, y sometimiento del reglamento

interno del instituto a la aprobación del Consejo de Gobierno) obliga a la Universidad a

respetar la autonomía organizativa y de funcionamiento de los referidos institutos.

Los artículos 26 a 28, integrados en el Capítulo IV del Título Primero, reciben juicio

crítico negativo por parte del Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Aragón, por

entender que el art. 11.2 de la LOU, al excluir a los Estatutos del régimen jurídico aplicable

a los centros de enseñanza universitaria adscritos, impide que aquéllos puedan contener

regulación alguna a este respecto, máxime si ello supone condicionar el convenio de

adscripción y las normas de organización y funcionamiento de centros.

Ciertamente el art. 11.2 de la LOU no menciona a los Estatutos de la Universidad

entre las normas legales, reglamentarias o contractuales por las que han de regirse los

13

centros de enseñanza universitaria adscritos a una Universidad Pública, sin que, además,

esta omisión pueda calificarse de mero olvido del legislador, sino más bien de exclusión

intencionada, a tenor de la diferente redacción dada al art. 10.2 al establecer el régimen

jurídico aplicable a los institutos universitarios de investigación. Ahora bien, lo anterior no

quiere decir, a nuestro juicio, que los Estatutos no puedan contener ni la más mínima

referencia a los centros de enseñanza universitaria adscritos, pues éstos, una vez

producida la adscripción, se van a integrar en la organización de la Universidad- siquiera

con su propio régimen jurídico- desarrollando su actividad docente en el seno de la misma e

interrelacionándose con otros centros y estructuras de aquélla. Teniendo esto en cuenta no

parece contrario a la norma legal que los Estatutos de la Universidad puedan establecer

preceptos que, siempre desde el punto de vista organizativo y docente de la propia

Universidad, puedan coadyuvar a resolver de la mejor forma posible a los intereses públicos

en juego, la adscripción de un centro docente universitario.

Partiendo de esta premisa, esto es, partiendo de los Estatutos de la Universidad

pueden contener preceptos referidos a los centros de enseñanza universitaria, siempre que

aquéllos se ajusten a lo dispuesto en la LOU, a lo que, en su momento, establezca la

normativa autonómica que se dicte sobre la materia y que sean respetuosos con la

autonomía organizativa y de funcionamiento de los citados centros, examinaremos la

adecuación a la legalidad de los artículos 26 a 28 del Proyecto de Estatutos.

El artículo 26 de los Estatutos, en sus apartados 1 y 2, recoge fielmente la

regulación contenida en los mismos ordinales del art. 11 de la LOU, por lo que ningún

reparo cabe efectuar. El apartado segundo del art. 26 del Proyecto, por el contrario, incluye,

como ya hemos señalado, a los Estatutos de la Universidad entre las normas que

configuran el régimen jurídico de los centros de enseñanza universitaria, inclusión que

puede ser conforme a lo dispuesto en la LOU siempre que se interprete en el sentido

apuntado en el párrafo precedente.

Por su parte, el artículo 27 regula el contenido mínimo que deberá tener el acuerdo

de adscripción, refiriéndose a cuestiones formales y materiales en términos genéricos que

en modo alguno resultan limitativos ni a la voluntad de las partes del convenio (es

consustancial a todo convenio la determinación de la identidad de las partes del mismo, la

fijación tanto de las obligaciones asumidas por aquéllas, como de la duración del acuerdo ?

incluida la posibilidad de renovación-, el establecimiento de garantías para su cumplimiento

o el régimen de resolución), ni a la autonomía organizativa o de funcionamiento del centro

(parece lógico consignar en el Convenio los recursos materiales, económico-financieros y

humanos con que contará aquél; y resulta plenamente coherente en un Estado Social y

Democrático de Derecho exigir una estructura democrática y representativa a un centro que

va a incardinarse en una Institución Pública como es la Universidad). Ninguna tacha de

legalidad merece este artículo, por tanto.

Finalmente, el artículo 28 contiene preceptos que tienen por objeto bien asegurar la

efectiva coordinación de las enseñanzas que se desarrollen en los Centros con las que lo

sean en el resto de Departamentos y Centros de la Universidad (apartados 1 y 3), bien

tratar de garantizar que la docencia en esos centros es impartida por personas con la

debida capacitación (apartado 2º), aspectos todos ellos que se enmarcan dentro de las

facultades y competencia propias de la Universidad (aprobación de los planes de estudio,

14

art. 35 de la LOU; competencias en materia de personal, Título IX, LOU), por lo que no

parecen vulnerar norma legal alguna.

No mereciendo comentario lo dispuesto en el Capítulo V, y último, del Título

Primero, pasaremos a analizar la regulación contenida en el Título Segundo , que lleva por

rúbrica ?Del Gobierno y representación de la Universidad? y que se abre con el

Capítulo I dedicado a la regulación de los órganos colegiados de gobierno y

representación, el cual, tras relacionar en el art. 33, de forma ajustada al correlativo

precepto legal, los órganos colegiados de la Universidad de Zaragoza, dedica la Sección

Segunda (arts. 34 a 36) al Consejo Social.

Es cierto que el art. 14.3 de la LOU atribuye al legislador autonómico la competencia

para regular la composición y funciones del Consejo Social, pero no lo es menos que dicho

precepto legal no impide que los Estatutos puedan contener preceptos relativos a este

órgano, siempre, claro está, que no regulen ?ex novo? materia reservada a la competencia

autonómica o estatal, por lo que, para determinar la legalidad de los artículos que estamos

analizando, habrá de estarse a lo dispuesto en el precitado art. 14 de la LOU, en la Ley

Aragonesa 10/96, de 23 de diciembre, del Consejo Social de la Universidad de Zaragoza

(modificada por la Ley 3/2000, de 10 de octubre) y en el Reglamento de Organización y

Funcionamiento del Consejo Social, aprobado por el Decreto nº 132/1998, de 23 de julio. La

confrontación de los preceptos estatutarios con esta normativa permite concluir lo siguiente:

- El artículo 34 del Proyecto resulta plenamente conforme tanto al art. 14 de la LOU,

como al art. 7 de la Ley 10/96, que señala que el Presidente del Consejo Social será

nombrado por Decreto del Gobierno de Aragón, oído el Rector.

- El artículo 35.1 del Proyecto transcribe literalmente el art. 19.3, segundo inciso de

la LOU. El apartado 2º del art. 35, por su parte, se ajusta a lo dispuesto en los párrafos 5º y

4º, del art. 8 de la Ley 10/96 que establecen, respectivamente, la indelegabilidad de la

condición de miembro del Consejo Social, y una remisión a los Estatutos respecto a la

determinación del procedimiento de elección y sustitución de los miembros de este órgano y

duración de su mandato. Y el apartado 3º, del artículo 35 del Proyecto se remite a lo que

determine la legislación autonómica en cuanto a la composición y nombramiento del resto

de los miembros del Consejo Social no fijados por la LOU que es, precisamente, lo que ésta

señala en el art. 14.3.

- Finalmente, el art. 36 contiene un listado de funciones y competencias del Consejo

Social plenamente conforme tanto a la LOU, como a la normativa aragonesa, máxime si se

tiene en cuenta que, como ya se ha dicho, el art. 2, D.3 de la Ley 10/96 establece que el

Consejo Social ejercerá cualesquiera otras funciones que le sean encomendadas por los

Estatutos de la Universidad.

Afirmada la legalidad de la Sección 2ª del Capítulo II del Título Segundo del

Proyecto estatutario, otro tanto cabe decir de los arts. 37 a 40 (que componen, junto con el

art. 41, la Sección 3ª de dicho Capítulo), juicio favorable de legalidad que engloba lo

dispuesto en el apartado b) del artículo 38, por cuanto este precepto dice lo mismo que el

art. 15.2 último inciso de la LOU, a pesar de omitir la palabra ?propia? que el precepto legal,

empleando un recurso semántico, utiliza sin duda para enfatizar que tres de los miembros

15

del Consejo Social no deben pertenecer a la comunidad universitaria (a la propia comunidad

universitaria, dice la LOU).

El artículo 41 del Proyecto de estatutos enumera las funciones y competencias que

corresponden al Consejo de Gobierno de la Universidad, en 25 apartados, que salvo los

que a continuación se señalarán, no merecen comentario:

- El apartado f) respeta la competencia del Consejo Social, pues a éste le

corresponde acordar las transferencias del capítulo de gastos corrientes a gastos de capital

y, previa autorización del Gobierno o, en su caso, de las Cortes de Aragón, las

transferencias de gastos de capital a cualquier otro título (art. 2, B, 9 Ley 10/96), mientras

que la competencia del Consejo de Gobierno es más limitada, pues no puede aprobar

transferencias entre los citados capítulos, sino únicamente entre los diversos conceptos

incluidos en éstos (art. 41 f) del Proyecto).

- El apartado g), como ya ha quedado antes expuesto, puede ser interpretado

conforme a la LOU y a la Ley 10/96, si se entiende que la propuesta de crear, modificar o

suprimir facultades, escuelas técnicas superiores, escuelas universitarias e institutos

universitarios de investigación prevista en este apartado se ha de plantear ante el Consejo

Social para que éste a su vez, y con plena libertad, pueda proponer a la Comunidad

Autónoma lo que tenga por conveniente.

- Respecto de los apartados k) y l), no parecen contradecir el art. 36.1 de la LOU,

siempre que se interpreten en el sentido de que el Consejo de Gobierno aprobará las

condiciones generales para la convalidación de estudios oficiales sujetándose a los criterios

generales que previamente haya establecido el Consejo de Coordinación Universitaria.

- Más dudas de legalidad plantea el apartado m), en la medida que establece la

competencia del Consejo de Gobierno para aprobar el establecimiento de estudios y títulos

propios, cuando el art. 2 c) 4 de la Ley 10/96 atribuye al Consejo Social la facultad de

?aprobar la ampliación o reducción de otras enseñanzas (las no conducentes a la obtención

de títulos oficiales) a impartir en los Centros de la Universidad, oída la Junta de Gobierno?.

Así, salvo que se interpretara que la aprobación a la que se refiere el artículo

analizado es la del informe que con carácter preceptivo ha de emitir el Consejo (antes

Junta) de Gobierno ante el Consejo Social, con carácter previo al acuerdo de ampliación o

reducción de las nuevas enseñanzas (interpretación ciertamente forzada y no coincidente

con la estricta literalidad del precepto estatutario); o bien que se entendiera que el Consejo

de Gobierno es competente para aprobar el establecimiento de estudios o títulos

(considerando ambas palabras como sinónimas) propios, mientras que al Consejo le

corresponde aprobar el establecimiento o supresión de las enseñanzas conducentes a la

obtención de un título previamente establecido, interpretación que podría sustentarse sobre

la base de la distinción que la LOU parece establecer entre título y enseñanza conducente a

la obtención del título en los artículos 34 (títulos) y 8.2 (enseñanza conducente a la

obtención del título), este precepto es merecedor de reparo legal.

- Por último, cabe igualmente formular reparo legal al apartado r) del art. 41, pues

atribuye al Consejo de Gobierno una función (aprobar la relación de puestos de trabajo de

personal de administración y servicios y sus modificaciones) que con exactamente el mismo

16

tenor literal, el art. 5 D 13 del Decreto 132/1998 atribuye al Consejo Social de la Universidad

de Zaragoza, previa audiencia de la Junta de Gobierno (hoy Consejo de Gobierno); por

tanto, salvo que se efectúe una interpretación forzada y no sujeta a la literalidad del

precepto estatutario y se entienda que el art. 41 r) del Proyecto únicamente atribuye al

Consejo de Gobierno la facultad de aprobar no la RPT sino el preceptivo informe previo al

acuerdo del Consejo Social, lo regulado en dicho precepto estatutario vulnera frontalmente

la previsión reglamentaria.

La regulación contenida en la Sección 4ª del Capítulo I del Título Segundo ,

dedicada al Claustro Universitario, no contiene precepto alguno que infrinja norma legal, si

bien debemos efectuar los siguientes comentarios sobre alguno de sus preceptos que han

sido objeto de reparo en el informe del Letrado de los Servicios Jurídicos, así:

- La dicción literal del art. 43.1.a) del Proyecto respeta lo dispuesto en el art. 16.3 de

la LOU, ya que afirmar que el 75% de los representantes integrantes del claustro serán

elegidos por el personal docente e investigador, de los que al menos 153 serán funcionarios

doctores, es tanto como decir que 153 miembros del claustro serán funcionarios doctores

de los cuerpos docentes universitarios, expresión esta última que se omite por una cuestión

de buen estilo gramatical, con el fin de evitar reiteraciones (personal docente e investigador,

... funcionario doctor de los cuerpos docentes).

- El art. 47.a) del Proyecto admite una interpretación conforme al art. 6.2 de la LOU,

ya que a la Universidad (en su seno, al Claustro) le corresponde elaborar, aprobar y

reformar sus Estatutos, sin perjuicio del control de legalidad y ulterior aprobación definitiva

por parte de la Comunidad Autónoma de Aragón.

La Sección 5ª del Capítulo I del Título Segundo (De la Junta Consultiva) sugiere

las siguientes observaciones:

- El art. 48.2, al señalar que la propuesta de miembros de la Junta la realizará el

Rector entre profesores de la Universidad que reúnan los requisitos que allí se establecen,

omite la mención a los investigadores que efectúa el art. 17.2 de la LOU, omisión que

merece reparo legal para evitar cualquier duda interpretativa, y a pesar de que quizá

pudiera ser salvada si dicho precepto estatutario fuera interpretado en relación con el art. 70

de la LOU que al hablar del ?profesorado? de la Universidad incluye tanto al personal

docente como al investigador.

- Al ser la Junta Consultiva el órgano ordinario de asesoramiento del Rector y del

Consejo de Gobierno en materia académica, parece adecuado a su carácter y naturaleza

que se le atribuya la facultad de informar (al Consejo de Gobierno) la propuesta de

creación, modificación y supresión de órganos y centros universitarios, con el fin de que el

Consejo a su vez informe y, en su caso, proponga al Consejo Social lo que considere

conveniente en los términos que se han señalado ?ut supra?.

El resto de Secciones del Capítulo I del Título Segundo aparecen ajustadas a

Derecho, al igual que es plenamente conforme a las normas legales y reglamentarias de

aplicación el Capítulo II de este Título, sin que quepa efectuar tacha legal alguna, ni

siquiera a la calificación de máxima autoridad académica y de gobierno que el art. 61

atribuye al Rector de la Universidad, pues la LOU, al afirmar (como indica el informe del

17

Letrado de los Servicios Jurídicos) que el Consejo de Gobierno es ?el órgano de Gobierno?

y el Rector quien ?ejerce el Gobierno?, configurando de manera genérica sus respectivas

funciones, deja libertad a los Estatutos de la Universidad para, al concretar éstas, otorgar

primacía a uno respecto de otro, lo que, en el presente caso, el Proyecto de Estatutos

efectúa a favor del Rector; sirvan de ejemplos el hecho de que el Consejo de Gobierno

asiste y asesora al Rector (art. 41 a) o la circunstancia de que siendo buena parte de los

miembros del Consejo (12 de 46) son nombrados por aquél.

Respecto del Título Tercero del Proyecto de Estatutos (?Del Defensor

Universitario?), como bien señala el informe del Letrado de los Servicios Jurídicos, al

adecuarse plenamente a las exigencias de la Disposición Adicional Decimocuarta de la

LOU, no exige mayor comentario.

El Título Cuarto del Proyecto de Estatutos , que se dedica a la regulación ?de la

docencia e investigación?, dividiéndose en tres Capítulos intitulados, respectivamente, ?De

la docencia?, ?De la adecuación, control y evaluación de la docencia? y ?De la investigación?;

permite efectuar las siguientes consideraciones:

- Como ya se ha apuntado anteriormente, de acuerdo con lo establecido en los arts

8 y 34 de la LOU, cabe distinguir la competencia para el establecimiento de ?títulos

universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional?, que corresponde al

Gobierno, bien por propia iniciativa, previo informe del Consejo de Coordinación

Universitaria o a propuesta de este Consejo (art. 34 LOU), de la implantación de la

?enseñanza conducente a la obtención? de los precitados títulos, correspondiendo, en este

caso, la competencia a la Comunidad Autónoma, bien a propuesta del Consejo Social, bien

por propia iniciativa, con el acuerdo del referido Consejo, y en todo caso previo informe del

Consejo de Gobierno de la Universidad (art. 8.2).

De acuerdo con ello, parece ajustado al art. 34 de la LOU que el Consejo de

Gobierno pueda proponer (cabe entender que al Consejo de Coordinación Universitaria) la

implantación o supresión de títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el

territorio nacional tal y como proclama el art. 95 de los Estatutos, máxime si se tiene en

cuenta que tal competencia se atribuye ?en los términos legalmente establecidos? que no

son otros que los señalados en el precitado art. 34 de la LOU.

- La Sección Segunda del Capítulo I, al regular los Planes de Estudios, no incurre en

vicio de ilegalidad, pues la competencia para elaborar, aprobar (y, por ende, revisar y

modificar) los planes de estudio -sean de titulaciones propias o no, preexistentes o nuevasle

corresponde, ex art. 35 LOU, a la propia Universidad (que no al Gobierno) sin perjuicio de

la obtención del informe favorable de la Comunidad Autónoma relativo a la valoración

económica del plan, de su homologación por parte del Consejo de Coordinación

Universitaria, de la homologación de los títulos por el Gobierno y, finalmente, de la

autorización de la Comunidad Autónoma para impartir las enseñanzas conducentes a la

obtención de los títulos.

- Por el contrario, el art. 106 del Proyecto merece reparo legal, ya que al atribuir al

Consejo de Gobierno la competencia para establecer enseñanzas conducentes a la

obtención de diplomas y títulos propios, contradice lo dispuesto en el art. 2, c, 4, de la Ley

10/96 que atribuye al Consejo Social la función de aprobar la ampliación o reducción de

18

otras enseñanzas (las no conducentes a obtener títulos oficiales) en los Centros propios de

la Universidad, oída la Junta de Gobierno, sin que exista, a nuestro juicio, fórmula

interpretativa capaz de cohonestar ambos preceptos.

- Finalmente, indicar que no se observa en el contenido del resto de los preceptos

de este Título Cuarto vulneración de norma legal.

El Título Quinto dedica su regulación a la Comunidad Universitaria, disciplinando,

en primer lugar, el régimen jurídico aplicable al personal docente e investigador (capítulo I).

Así el artículo 131 señala que dicho personal estará integrado por funcionarios de los

Cuerpos Docentes Universitarios, personal contratado, personal investigador postdoctoral y

personal investigador en formación. Dado que estas dos últimas categorías no se

encuentran mencionadas explícitamente en el art. 47 de la LOU, será necesario detenerse

en el examen de la legalidad de este artículo, para lo cual necesariamente deberá

analizarse el régimen jurídico que los Estatutos establecen respecto de esas dos categorías

de personal.

El artículo 131, en su apartado cuarto, define al personal investigador postdoctoral

como aquel que, obtenido el grado de Doctor, desarrolla su actividad investigadora bajo la

modalidad de becas o contratos; por su parte el apartado 5 considera personal investigador

en formación a aquel que desarrolla su actividad investigadora para la obtención del grado

de doctor en la Universidad de Zaragoza bajo la modalidad de becas o contratos, becas y

contratos que en ambos casos habrán de ser homologados con los programas de formación

y movilidad del personal universitario o investigador, en el marco de convocatorias oficiales

o, en su caso, homologados por la Universidad de Zaragoza. Ningún otro precepto es

dedicado por los estatutos a esta cuestión.

Como se puede constatar, lo que califica al personal investigador postdoctoral o en

formación es, además del desarrollo de una actividad investigadora (ya sea una vez

obtenido el grado de Doctor, ya sea para la obtención de éste), que dicha actividad se

efectúa bajo la modalidad de ?becas o contratos?, esto es, que la relación de servicios que

según el Proyecto de Estatutos une a la Universidad con el ?personal investigador? bien

puede tener su origen en un ?contrato?, bien en una ?beca?. Planteada en estos términos la

cuestión, a juicio de este órgano consultivo el artículo 131, apartados 1, 4 y 5 parece

vulnerar la normativa legal y jurisprudencial aplicable, como ahora trataremos de fundar.

En efecto, en primer lugar, el artículo 131 del proyecto de Estatutos parece crear

categorías de personal investigador contratado (el personal investigador postdoctoral o en

formación que desarrolla su actividad bajo la modalidad de contratos) al margen, o en

paralelo, de la regulación establecida para el personal docente e investigador contratado

por la ley Orgánica de Universidades y el Decreto 84/2003, de 29 de abril, del Gobierno de

Aragón por el que se regula el régimen jurídico y retributivo del personal docente e

investigador contratado de la Universidad de Zaragoza. Sin embargo, no parece que ello

pueda ser así, habida cuenta de los rotundos términos en los que se manifiesta el articulo

48 de la LOU, que establece, por un lado, las taxativas categorías en las que las

Universidades pueden contratar, en régimen laboral, personal docente e investigador; y por

otro, la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma para regular el régimen jurídico

de este personal. Así, en el ejercicio de la competencia atribuida por la LOU, el Gobierno

de Aragón ha dictado el precitado Decreto 84/2003, que no contempla como categorías

19

diferenciadas dentro del personal docente e investigador contratado las que ahora estamos

analizando, por lo que la regulación estatutaria, al establecer categorías de personal

contratado ajenas a las legal y reglamentariamente señaladas, sin establecer más régimen

jurídico aplicable a las mismas que su mera definición, supone una extralimitación en el

ejercicio de la competencia autoorganizativa de la Universidad, vulnerando lo dispuesto en

la normativa legal y reglamentaria, estatal y autonómica, que es de aplicación, por cuanto el

único personal docente e investigador que puede ser contratado en régimen laboral es el

que se menciona en dicha normativa, con los requisitos y limitaciones que en la misma se

establecen, máxime si se tiene en cuenta la similitud de las definiciones incluidas en los

párrafos tercero y cuarto del art. 131 con las de las categorías legal y reglamentariamente

reguladas de ayudante y profesor ayudante doctor.

Por otro lado, el articulo 131 del Proyecto de Estatutos viene a señalar que quien

desarrolle su actividad investigadora bajo la modalidad de becas será considerado como

parte integrante del personal docente e investigador de la Universidad, si bien no acaba de

perfilarse cual sea el régimen jurídico aplicable a aquéllos más allá del que establezca el

programa de la beca en cuestión.

Pues bien, el Tribunal Supremo, Sala de lo Social, en sentencia dictada en recurso

de casación por infracción de ley en fecha 13 de junio de 1988, enumera las características

de las becas en contraposición al contrato de trabajo señalando que ? SEGUNDO.- Tanto en

la beca como en el contrato de trabajo se da una actividad que es objeto de una

remuneración, de ahí la zona fronteriza entre ambas instituciones. Las becas son en

general retribuciones dinerarias o en especia orientadas a posibilitar el estudio y formación

del becario. Cierto que este estudio y formación puede en no pocas ocasiones fructificar en

la realización de una obra, y así no son escasas las becas que se otorgan para la

producción de determinados estudios o para el avance en concretos campos de la

investigación científica, pero estas producciones o la formación conseguida en los becarios,

nunca se incorpora a la ordenación productiva de la institución que otorga la beca, por ello

si bien el precepto de una beca realiza una actividad, y actividad que puede ser entendida

como trabajo y percibe una remuneración en atención a la misma, por el contrario aquel que

concede la beca y la hace efectiva no puede confundirse nunca con la condición propia del

empresario ya que no incorpora el trabajo del becario a su patrimonio, circunstancia

esencial a la figura del empresario, cuya actividad si bien puede carecer de ánimo de lucro,

lo que siempre es subjetivo, no carece nunca de lo que en este aspecto puede denominarse

sentido de lucro en la actividad que ejerce. A estos caracteres generales del becario y del

que otorga la beca, ha de añadirse que en la actualidad la realidad del paro y el obligado

interés de las corporaciones públicas en su disminución, ha multiplicado el sistema de

becas pues en ellas se encuentra un instrumento que al tiempo de subvenir a las más

elementales necesidades de los desempleados les capacita para obtener un trabajo

remunerado ?.

Por otro lado no será ocioso transcribir en este punto la doctrina señalada por el

Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª), de 22 de diciembre

de 2001, al dictar recurso de casación en interés de ley, en cuyo Fundamento de Derecho

VII señala ? SÉPTIMO.- En cuanto al carácter de errónea de la doctrina que sienta la

sentencia recurrida en casación en interés de la Ley, basta con invocar, para declararla

como tal, el art. 1 de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, sobre Reconocimiento de

Servicios previos en la Administración Pública, a cuyo tenor dicho reconocimiento refiérese

20

a los servicios prestados previos a la constitución de los correspondientes Cuerpos, Escalas

o plazas o a su ingreso en ellos, así como al período de prácticas de los funcionarios que

hayan superado las pruebas de ingreso en la Administración Pública, bajo la consideración

de que por servicios efectivos se entienden los prestados en las Administraciones tanto en

calidad de funcionario de empleo (eventual o interino) como los prestados en régimen de

contratación administrativa o laboral, y con la precisión de que los funcionarios de carrera, a

efectos de percibir el importe de los trienios que tuvieren reconocidos por servicios

sucesivos prestados, desempeñando plazo o destino en propiedad, son aquellos

funcionarios de carrera incluidos en el apartado 1 de dicho artículo, pero con relación a los

servicios a que se refiere su apartado 2, de modo que el núcleo de la cuestión radica en la

?calidad? con que se prestan esos servicios efectivos, que ha de ser, se insiste, como

prestados por funcionarios de empleo, eventuales o interinos, o como prestados en régimen

de contratación administrativa o laboral, conceptos éstos en que no cabe incluir a los

becarios, o, dicho de otro modo, no cabe incluir a los ?servicios?, si lo fueran, prestados por

los becarios, sea cual sea el ?provecho? que representen para la Administración, puesto que

el núcleo de la cuestión se halla, no en el ·?provecho? sino en la ?calidad? en que se prestan

dichos servicios, y tal ?calidad?, necesaria a efectos de los reconocimientos pretendidos por

el recurrente en la instancia y recogidos en la sentencia recurrida a tales efectos, no

concurre en quienes, como los becarios, sólo resultan beneficiarios de una forma de

subvención, de ayuda pecuniaria para que obtenga la debida formación, sin que exista

relación de servicios profesionales con la Universidad y sin que implique dicha ayuda

económica una contraprestación de los trabajos que eventualmente realice, ni por vía de

servicios de aquella índole ni por vía de una relación contractual de las características

mencionadas, en cuanto que los trabajos en cuestión, sea cual sea su caracterización, no

constituyen elemento esencia de la beca, al ser accesorios o complementarios de su

formación, que es lo que integra la finalidad propia de tal ?ayuda?.

Por tanto, de acuerdo con esta doctrina jurisprudencial, la beca no es sino una forma

de subvención, de ayuda pecuniaria para que quienes la disfrutan obtengan la debida

formación, sin que exista relación de servicios profesionales con la Universidad y sin que

implique dicha ayuda económica una contraprestación de los trabajos que eventualmente

se realice, por lo que la inclusión del régimen jurídico aplicable a las becas, juntamente, e

incluso englobada bajo la rúbrica de personal docente e investigador, además de generar

confusión en el operador jurídico, puede suponer contravenir esa doctrina jurisprudencial,

en la medida en que por vía estatutaria parece reconocerse la existencia de una relación de

servicios profesionales cuasi-laboral en quienes disfrutan de dichas becas, pero sin

sujetarse ni a los requisitos ni a las limitaciones establecidas por la LOU para el personal

contratado laboralmente.

En definitiva, y en los términos que resultan de lo que se acaba de indicar, el art.

131, apartados 1, 4 y 5 del Proyecto de Estatutos contravienen la normativa legal y

jurisprudencial que resulta de aplicación.

Por otra parte, debe advertirse que el art. 136.2 del Proyecto tiene que ser

interpretado en relación con la Disposición Adicional Primera del Decreto 84/2003, de 29 de

abril, del Gobierno de Aragón, por el que se regula el régimen jurídico y retributivo del

personal docente e investigador contratado de la Universidad de Zaragoza, en el sentido de

que la aprobación de la RPT de este personal que efectúe el Consejo de Gobierno se

21

encuentra condicionada a la autorización de los costes que suponga por parte de la

Comunidad Autónoma.

Respecto del articulo 139 , que examinaremos conjuntamente con el artículo 176

habida cuenta de su esencial coincidencia, el Servicio Jurídico del Sindicado Comisiones

Obreras, tal y como ha quedado señalado anteriormente, ha alegado su posible ilegalidad, e

incluso inconstitucionalidad, por interferir en la actividad de las organizaciones sindicales,

atentando al derecho constitucional reconocido en el articulo 28 de nuestra Carta Magna,

por regular una materia reservada a la Ley y por vulnerar el sistema de representación

configurado en nuestro ordenamiento jurídico. Analizaremos los distintos incisos de esos

artículos con el fin de precisar si en efecto los mismos incurren en los vicios denunciados.

El primer inciso de estos preceptos estatutarios establece, que ?la representación del

personal (docente e investigador y de administración y servicios) corresponde a los órganos

establecidos en su regulación especifica?. Este inciso, en la medida en que se remite a la

legislación que sea aplicable, es evidente que no plantea problema alguno. En todo caso

debe partirse de esta afirmación para poder dar adecuada solución a la cuestión planteada,

debiendo indicarse, a este respecto, que el legislador español, al desarrollar el art. 129 de la

Constitución ha optado claramente por un modelo dualista de representación de los

trabajadores, que tiene su reflejo en el articulado del Estatuto de los Trabajadores (Texto

Refundo aprobado por el R.D. Legislativo 1/1995, de 24 de marzo), en la Ley 9/1987, de 12

de junio, reguladora de los órganos de representación, determinación de condiciones de

trabajo y participación en el ámbito de las Administraciones Públicas y en la Ley Orgánica

11/1985, de 2 de agosto de Libertad Sindical, pues al lado de la denominada representación

electiva, legal o unitaria, encarnada en los comités de empresa, delegados de personal y,

en el ámbito administrativo, juntas y delegados de personal, se garantiza la presencia del

sindicato en el seno de la empresa a través de la representación institucional o sindical,

integrada por las secciones sindicales y delegados sindicales.

Como señala la mejor doctrina, no estamos en presencia de dos modos de

representación excluyentes, hasta el punto de que la opción por uno de ellos cierre la

posibilidad de implantar el otro, pero sí que es necesario diferenciar a ambos órganos de

representación ?Comités de Empresa y Secciones Sindicales- pues cada uno desde su

propia legitimidad opera en el seno de la empresa con entidad propia, lo que debe tratar de

conciliarse tal y como a este respecto señala art. 5 del Convenio de la OIT nº 135 al

establecer que ? cuando en una misma empresa existan representantes sindicales y

representantes electos, habrán de adoptarse medidas apropiadas, si fuere necesario, para

garantizar que la existencia de representantes electos no se utilice en menoscabo de la

posición de los sindicatos interesados o de sus representantes... ?

El segundo inciso de los art. 139 y 176 del Proyecto de Estatutos establece que ?en

todo caso, la Universidad respetará el derecho a no sindicarse sin que la libertad sindical

negativa pueda dar lugar a discriminación alguna?. Dado que en el derecho a la libre

sindicación existe una vertiente negativa, configurada por el derecho a no sindicarse,

tampoco este inciso, en la medida en que recoge dicha vertiente negativa, plantea problema

de legalidad.

La cuestión central se sitúa en el análisis del tercer inciso de estos preceptos que

establece: ?sin perjuicio de los demás derechos que le confiera su legislación específica, los

22

representantes del personal docente e investigador, en la medida de su representación y

aun cuando no pertenezcan a sindicato alguno, tendrán derecho a ser consultados en los

mismos supuestos en que hayan de ser oídos los representantes sindicales o deban

negociarse con ellos cuestiones que les afecten como empleados públicos?

A juicio de este órgano consultivo, de la redacción dada a este precepto parece

deducirse que el mismo incurre en una cierta confusión a cerca del sistema de

representación de los trabajadores establecido en nuestro ordenamiento jurídico y las

garantías atribuidas a los representantes de los mismos, por cuanto el artículo 10.3 de la

Ley Orgánica de Libertad Sindical establece que ?los delegados sindicales, en el supuesto

de que no formen parte del Comité de Empresa, tendrán las mismas garantías que las

establecidas legalmente para los miembros del Comité de Empresa o de los órganos de

representación que se establezcan en las Administraciones Públicas?, lo que ha sido

interpretado por la doctrina en el sentido de que las facultades y prerrogativas de todos los

representantes de los trabajadores son coincidentes, con las excepciones, por un lado, de

que a los delegados sindicales que no sean miembros del Comité de Empresa la citada Ley

Orgánica les confiere el derecho a ser oídos previamente por la empresa cuando se

adopten medidas que afecten a los afiliados al sindicato y, especialmente, en los despidos y

sanciones de estos últimos; y por otro, en el ámbito de la función publica, la facultad de la

negociación colectiva la ley la reserva a favor de los sindicatos más representativos.

O lo que es lo mismo, el precepto que estamos comentando creemos que debe ser

interpretado en el sentido de que los derechos de que gozan los representantes legales de

los trabajadores no son sino los legalmente previstos, ya que, por un lado, carece de todo

fundamento que un representante legal, que no forme parte de un sindicato, pueda ser oído

en el caso de la adopción de una medida por parte de la empresa que afecte a un

trabajador que si lo esté; y, por otro, porque la ley veda la facultad negociadora a los

representantes legales de los trabajadores en el ámbito de la función pública, por lo que la

expresión ?consultas? contenida en el precepto estatutario en ningún caso puede ser

entendida como atribución de facultad negociadora.

La Sección 2ª del Capítulo I del Título Quinto , intitulada ?De la selección de

personal docente e investigador funcionario? sufre reparo legal en el informe por el Letrado

de los Servicios Jurídicos, por entender que no se realiza desarrollo alguno del

procedimiento de habilitación previo al concurso de acceso a cuerpos docentes

universitarios exigido por el art. 62 de la LOU, según el parecer de aquél.

Sin embargo, no cree este órgano consultivo que dicha Sección pueda ser calificada

de ilegal. En efecto, el art. 62 de la LOU no exige que los Estatutos de la Universidad

desarrollen un procedimiento de habilitación, sino que se remite a las normas estatutarias

en cuanto al modo en que las Universidades acuerden las plazas que serán provistas

mediante concurso de acceso entre habilitados. Pues bien, el Proyecto de Estatutos

examinado sí que viene a establecer un procedimiento de determinación de las referidas

plazas que supone la existencia de un propuesta departamental (art. 8.i) del proyecto), la

correspondiente aprobación por el Consejo de Gobierno en la RPT, teniendo en cuenta las

necesidades docentes e investigadoras (art. 136, 1,2 y 4 del proyecto), la dotación en el

estado de gastos del presupuesto y la obtención de la pertinente autorización de la

Administración Autonómica. Todo ello, de forma ciertamente sucinta, se recoge en el art.

23

140 del Proyecto Estatutario con la expresión plazas ?que hayan sido aprobadas y estén

dotadas en el estado de gastos de presupuesto?.

Concluye esta Sección con un precepto, el art. 142 intitulado ?Comisión de

Reclamaciones?, que resulta contradictorio en sus propios términos, por lo que, para evitar

cualquier duda interpretativa, merecería ser modificado adaptándose de una forma más

clara y precisa a lo dispuesto en el art. 66 de la LOU; y es que la competencia para resolver

las reclamaciones que se interpongan contra las propuestas de las comisiones de accesos

de habilitados corresponde al Rector, ex art. 66 de la LOU, y no a la ?Comisión de

Reclamaciones? como señala el precitado art. 142, si bien que, en el último de sus párrafos

y de forma contradictoria, aunque más ajustada a Derecho, se señala que la resolución de

la Comisión será vinculante, cabe entender que para la resolución definitiva que dicte el

Rector.

La Sección Tercera de este Capítulo I contiene una regulación de la selección del

personal docente e investigación contratado, materia que, como se ha señalado

anteriormente, ha sido objeto de regulación, en virtud de lo dispuesto en el art. 48 de la

LOU, por el Decreto 84/2003, de 29 de abril del Gobierno de Aragón. Pues bien, la

regulación estatutaria, sin perjuicio de lo que ahora se va a comentar, se ajusta a lo

dispuesto en la citada norma reglamentaria (probablemente porque bien puedan haber

tenido acceso a los trabajos preparatorios del Decreto los redactores de la norma

estatutaria), disciplinando aspectos que el art. 2 del Decreto 84/2003 permite sean

regulados por los Estatutos de la Universidad de Zaragoza, norma que integra el régimen

jurídico del personal docente e investigador contratado, además de lo dispuesto en la LOU,

en el citado Decreto y en la legislación laboral.

Así, el único reparo que cabe efectuar a los preceptos que integran esta Sección se

circunscribe al art. 146, párrafos 2 a 5, cuyo contenido no se ajusta a lo dispuesto, bien en

el art. 16.2 del Decreto 84/2003 (la Comisión de Selección de los Profesores Colaboradores

estará formada por cinco miembros, profesores universitarios contratados o funcionarios,

todos ellos Doctores, o titulares de escuela universitaria), bien en el art. 17.2 (la Comisión

de Profesores contratados Doctores estará formada por cinco miembros, españoles o

extranjeros, profesores universitarios, contratados o funcionarios, o profesores de

investigación, investigadores científicos, o científicos titulares del Consejo Superior de

Investigaciones Científicas que cumplan los requisitos del art. 6.2 del R.D. 774/2002, de 26

de julio, con un máximo de dos miembros de la Universidad de Zaragoza)

Ningún reparo cabe efectuar ni a la Sección Cuarta y última del Capitulo I del

Título Quinto ni al Capitulo II , dedicado al establecimiento del régimen jurídico aplicable a

los estudiantes de la Universidad, mereciendo un breve comentario el contenido del

Capítulo III (del personal de administración y servicios), para indicar que, al igual que se ha

señalado en relación con el art. 41. r, del Proyecto de Estatutos, y por las mismas razones

allí consignadas que en este momento se dan por reproducidas para evitar inútiles

reiteraciones, el art. 173.1, último inciso, y apartado 2º, son merecedores de reparo legal,

por contravenir lo dispuesto en el art. 5.b, 13, del Decreto del Gobierno de Aragón 132/98,

al atribuir la aprobación de las relaciones de puestos de trabajo del personal de

administración y servicios al Consejo de Gobierno y no al Consejo Social.

24

Igualmente, merece un breve comentario el Título Sexto del Proyecto de Estatutos,

destinado a la regulación ?De los servicios de asistencia a la Comunidad Universitaria?, cuyo

contenido, conforme a la Ley con carácter general, únicamente permite efectuar la siguiente

observación, al hilo de la que al respecto efectúa el asesor técnico de la Secretaria General

Técnica del Departamento de Educación: dado que la Disposición Adicional Quinta de la

LOU señala, en su apartado 2, que el funcionamiento de los Colegios Mayores (sin

distinción alguna, y por tanto, propios o adscritos) se regulará por los Estatutos de cada

Universidad y por los propios de cada colegio mayor, en modo alguno parece contrario a

dicha norma legal que el art. 191.4 del Proyecto de Estatutos establezca que la

organización y régimen de funcionamiento de los colegios mayores (sin distinción alguna,

ya sean propios o adscritos) sean los establecidos en la normativa aprobada por el Consejo

de Gobierno y sus respectivos estatutos.

El régimen económico, financiero y patrimonial de la Universidad de Zaragoza se

encuentra regulado en el Título Séptimo del Proyecto de Estatutos , el cual tras declarar,

conforme a lo previsto en el art. 79 de la LOU, la autonomía económica y financiera de la

Universidad de Zaragoza, y afirmar que, además, ésta dispondrá de los recursos suficientes

para el desempeño de sus funciones (art. 193, único precepto del escueto Capítulo I),

dedica su Capítulo II al establecimiento del régimen presupuestario y de su financiación,

mediante normas que, sin perjuicio de lo que ahora se indicará, respetan el reparto

competencial, ajustándose a la legalidad vigente, la cual en modo alguno impide que las

Universidades, siempre respetando la legislación estatal y autonómica, puedan, en el

ámbito de sus competencias, dotarse de normas y procedimientos de gestión

presupuestaria y control contable.

Sentado lo anterior, al articulado que ahora se examina se pueden efectuar los

siguientes comentarios, y, en su caso, reparos:

- La actual redacción del artículo 198.4.b), al afirmar que el resto de modificaciones

presupuestarias (que no afecten a gastos de personal o supongan transferencias de gastos

de inversión a cualquier a cualquier otro capítulo) se aprobarán por el Consejo de Gobierno

o, en su caso, el Rector, se encuentra en franca contradicción con el tenor literal del artículo

2.B.3 de la Ley 10/96, que atribuye al Consejo Social, en términos sumamente amplios, la

facultad de aprobar las modificaciones presupuestarias que legalmente procedan, incluidas

las derivadas de la modificación de la RPT del personal docente y de administración y

servicios; nótese como el precepto legal no reduce la competencia del Consejo Social a la

aprobación de las modificaciones presupuestarias a los dos únicos supuestos previstos en

la letra a) del art. 198.4 del Proyecto de Estatutos (transferencia de gastos de inversión a

cualquier otro capítulo y gastos de personal), sino que aquélla se extiende a cualesquiera

otras modificaciones que legal, que no estatutariamente como dice el art. 198, procedan.

- Por otra parte, debe advertirse, sin que ello suponga reparo legal, que el art. 200

del Proyecto de Estatutos habrá de interpretarse a la luz de lo que establece el art. 82 de la

LOU, de tal forma que las ?bases? de ejecución del presupuesto que apruebe la Universidad

deberán adaptarse, en todo caso y momento, a la normativa y procedimientos que

establezca la Comunidad Autónoma de Aragón para el desarrollo y ejecución del

presupuesto de las Universidades y control de las inversiones. O lo que es lo mismo, si bien

es cierto que puede fundadamente afirmarse que la Universidad, en el ámbito de su

autonomía económica y financiera, pueden dotarse de ?bases? que le permitan la más

25

eficiente gestión de su presupuesto, ello deberá entenderse sin perjuicio del debido respeto

a la competencia autonómica en la materia, ya que, tal y como proclama el art. 79 de la

LOU, la autonomía económica y financiera de la Universidad se desarrollará en los términos

establecidos en dicha Ley.

- Por último, el art. 202.1 del Proyecto no se compadece bien con la legalidad

ordinaria que es de aplicación. En efecto, el art. 81.3.c) de la LOU atribuye al Consejo

Social la facultad de fijar los precios de las enseñanzas propias, cursos de especialización y

los referentes a las demás actividades autorizadas a la Universidad; pues bien, no parece

respetar esta competencia el precepto estatutario, en cuanto establece una vía

?excepcional? para la aprobación de tales precios no prevista legalmente (la aprobación ?a

cuenta? por el Rector y ulterior ratificación el Consejo Social) y que tiene difícil encaje en el

esquema de ratificación o convalidación de actos prevista en la Ley 30/1992, ya que ello

sólo podría tener lugar si ambos (convalidante y órgano convalidado) tuvieran relación de

dependencia jerárquica (art. 67 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre), que no es el caso.

Por tanto cabe efectuar reparo legal a este precepto.

En cambio, dado que el art. 13 de la Ley 30/92 permite que se efectúen

delegaciones de competencias entre órganos administrativos aún cuando no sean

jerárquicamente dependientes entre sí, no hay inconveniente alguno en admitir la

posibilidad prevista en el art. 202.1, 2º inciso, esto es, que el Consejo Social pueda delegar

en el Rector la fijación de los precios en los supuestos que allí se señalan.

Con relación al resto de Capítulos (III a V) de este Título Séptimo indicar:

- No hay contradicción legal en la regulación establecida en los arts 206 a 209; en

particular, y con el fin de eliminar las dudas suscitadas en el informe del Asesor Técnico de

la Secretaría General Técnica del Departamento de Educación y Ciencia, señalar: no hay

duda a cerca de quienes sean los órganos de gobierno universitario, ni de las competencias

atribuidas estatutariamente a cada uno de ellos, por lo que la previsión del art. 206.1 (que

las referencias que la legislación del patrimonio de la Comunidad Autónoma efectúa a los

órganos autonómicos se entiendan hechas a favor de los órganos de gobierno de la

Universidad) no debe plantear problema legal (ni de otro orden) alguno; e, igualmente, es

conforme a lo dispuesto en el art. 55.2 de la Ley de Expropiación Forzosa lo señalado en el

art. 207 del Proyecto de Estatutos.

- Merece, en cambio, reparo la redacción dada al art. 210 del Proyecto de Estatutos.

En efecto, este precepto, después de señalar que la Universidad podrá crear, por sí sola o

en colaboración con otras Entidades, cualquier clase de personas jurídicas de acuerdo con

la legislación general aplicable, añade que ?su aprobación tendrá lugar por el Consejo

Social a propuesta del Consejo de Gobierno. La intervención del Consejo Social se limitará

a los aspectos económico-financieros de la iniciativa, sin incidir en la finalidad u

organización del gobierno y administración de la entidad que se trate de crear?. Por su parte

el art. 84 de la LOU establece que ?para la promoción y desarrollo de sus fines, las

Universidades, con la aprobación del Consejo Social, podrán crear, por sí solas o en

colaboración con otras entidades públicas o privadas, empresas, fundaciones u otras

personas jurídicas de acuerdo con la legislación general aplicable?.

26

Este precepto legal, a juicio de este órgano consultivo, atribuye al Consejo Social

una competencia que excede de la mera aprobación formal de la propuesta de creación de

las entidades públicas o privadas que en él se mencionan, pues al afirmar que ?para la

promoción y desarrollo de sus fines... con la aprobación del Consejo Social?, cabe entender

que otorga a este órgano la facultad para, a la hora de adoptar su acuerdo, valorar si la

propuesta de creación satisface, o no, la promoción y desarrollo de los fines de la

Universidad que constituye el único requisito legal exigido para tal creación.

Por ello, la limitación que el art. 210.1 establece a este respecto (?sin incidir en la

finalidad...?) no resulta ajustada a lo dispuesto en el art. 84 de la LOU.

El Título Octavo , y último, de los Estatutos regula el procedimiento de reforma de

los mismos, en términos conformes a lo normado en el art. 6 de la LOU, así, el art. 213.4

admite la siguiente interpretación ajustada al art. 6.2 de la LOU: en este precepto estatutario

se establece, conforme requiere la norma legal, un procedimiento para la subsanación de

los reparos de legalidad, que supone el pronunciamiento del Claustro respecto de la forma

de subsanar los reparos observados (que en todo caso deben ser solventados), lo cual se

efectuará mediante acuerdo que se entenderá favorable al sentido de la subsanación

propuesta cuando voten a favor de la misma la mayoría absoluta de los miembros del

Claustro. O lo que es lo mismo, la LOU impone a las Universidades el deber de subsanar

los reparos de legalidad, pero compete a aquéllas adoptar la decisión ?a través del

procedimiento estatutariamente establecido- de cómo efectuar la subsanación de los

reparos formulados al texto de los Estatutos o de su reforma.

Concluido el análisis del articulado del proyecto estatutario, resta, por fin, examinar

la conformidad a Derecho de las Disposiciones Adicionales y Transitorias y del Anexo

de dicho proyecto; a este respecto:

- Ningún comentario merecen las Disposiciones Adicionales Primera a Cuarta.

- Es merecedora, sin embargo, de reparo legal la regulación establecida en la

Disposición Adicional Quinta del Proyecto de Estatutos, que crea la escala de Letrados

del Servicio Jurídico, atribuyéndole la función de asesoramiento y la representación y

defensa en juicio de la Universidad y de sus entidades instrumentales.

La Universidad de Zaragoza, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 75 de la LOU

goza de competencia para crear escalas de personal propio, de acuerdo con los grados de

titulación exigidos de conformidad con la legislación general de la función pública. De

acuerdo con ello, resulta conforme a Derecho que la Universidad pueda crear una escala de

Letrados del Servicio Jurídico.

Sin embargo, la función de representación y defensa en juicio está atribuida

legalmente (Capítulo V del Título I del Libro I de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicable

supletoriamente en este punto al resto de órdenes jurisdiccionales, artículos 436 y ss. Ley

Orgánica Poder Judicial) a los Procuradores y Abogados, por lo que una dispensa o

excepción a este régimen general debe requerir una norma de igual rango legal; en este

sentido, frente a la regla general de que la representación y defensa en juicio de las partes

corresponde a los Procuradores y Abogados designados por las mismas, el art. 447 de la

Ley Orgánica del Poder Judicial atribuye dichas funciones a los Abogados del Estado y a

27

los Letrados de las Comunidades Autónomas, sin que en dicho precepto estén incardinadas

las universidades públicas, tal y como expresamente declara la sentencia del Tribunal

Supremo, Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, de 14 de mayo de

2001.

Por tanto, la Disposición Adicional Quinta del Proyecto de Estatutos, al atribuir la

representación y defensa en juicio de la Universidad a funcionarios de una escala que crea,

parece exceder de la potestad autonormativa de que goza la Universidad, contrariando la

regla general establecida en precepto de carácter legal, por lo que cabe calificar de

contrarios a Derecho los párrafos 1, 2, 3, 4 y 5 de la citada norma estatutaria.

- La Disposición Adicional Octava también merece reparo legal, ya que establece

un régimen excepcional (que formen parte de los consejos de Departamento los

funcionarios, sin excepción alguna y por lo tanto cabe entender que todos ellos, de los

cuerpos docentes universitarios que no hayan obtenido el grado de doctor y pertenezcan a

las áreas de conocimiento que en el precepto se mencionan) que no se encuentra

amparado en norma legal alguna y que contraría lo dispuesto en el art. 19 de la LOU, que

taxativamente declara que el consejo de Departamento estará integrado, además de por los

Doctores miembros del Departamento, por una representación del resto del personal

docente e investigador no doctor, personal en el que se incluye a los funcionarios de los

cuerpos docentes universitarios que no hayan obtenido el grado de doctor y pertenezcan a

las áreas de conocimiento que en el precepto se mencionan.

Por el mismo motivo y razonamiento debe ser considerada ilegal la Disposición

Transitoria Decimotercera del proyecto de Estatutos, máxime si se tiene en cuenta que el

régimen transitorio de la LOU no ampara la situación transitoria de pertenencia a los

consejos de Departamento de todos os profesores titulares de escuela universitaria, tal y

como se viene a señalar en la norma estatutaria.

- Por el contrario, deben ser calificadas de conforme a la legalidad las

Disposiciones Transitorias Quinta y Octava , en el primer caso, porque la regulación que

contiene nada tiene que ver, ni por ello se contrapone a la que se establece en la

disposición Transitoria Quinta de la LOU; en el segundo caso, porque la regulación se

mueve dentro de los límites establecidos tanto en la disposición Transitoria Cuarta de la

LOU como en las disposiciones Transitorias Segunda y Tercera del Decreto del Gobierno

de Aragón 84/2003.

- Finalmente, cabe afirmar, tal y como declaró la sentencia del Tribunal

Constitucional nº 130/1991, de 6 de junio, la plena libertad de la Universidad para adoptar la

opción considerada más conveniente en cuanto a la elección de sus símbolos

representativos, escudos, sellos o símbolos de identidad y representación, facultades todas

ellas incluidas dentro de las potestades de su concreta autonomía y dada la inexistencia de

predeterminación normativa alguna respecto a los criterios que a tales efectos han de

seguirse, máxime si se tiene en cuenta que, como resulta de la lectura del Anexo del

Proyecto de Estatutos, tales criterios hunden sus raíces en la tradición histórica de la

Universidad de Zaragoza,

28

En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

formula el siguiente DICTAMEN:

Que procede afirmar, con carácter general, la conformidad a Derecho del Proyecto de

Estatutos de la Universidad de Zaragoza, si bien procede efectuar reparo legal al contenido

de los preceptos que se han indicado en el cuerpo de este dictamen (artículos 15; 19.5; 41

apartados m) y r); 48.2; 106; 131 apartados 1, 4 y 5; 139; 176; 142; 146, párrafos 2 a 5;

173.1, último inciso y apartado 2; 198.4; 202.1; 210.1; Disposición Adicional Quinta;

Disposición Adicional octava; Disposición Transitoria Decimotercera), en los términos y por

las razones que en cada caso se han consignado.

En Zaragoza, a uno de julio del año dos mil tres.