Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 117/2000 de 24 de julio de 2000

Cuestión

Proyecto de Decreto del Gobierno de Aragón de ordenación de la respuesta educativa al alumnado con necesidades educativas especiales

Contestacion

Número Expediente: 102/2000

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Proyectos de reglamentos

ejecutivos

Comisión Jurídica Asesora

del Gobierno de Aragón

DICTAMEN 117 /2000

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCÍA TOLEDO

Presidente

Ilmo. Sr. D. Ángel BONET NAVARRO

Ilmo. Sr. D. Lorenzo CALVO LACAMBRA

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Fco. Javier HERNÁNDEZ PUÉRTOLAS

Ilmo. Sr. D. Federico LARIOS TABUENCA

Ilmo. Sr. D. Juan Fco. SÁENZ DE BURUAGA Y MARCO

Ilmo. Sr. D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI

El Pleno de la Comisión

Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón, con asistencia de los

Consejeros que al margen se

expresan, en su sesión celebrada el

día 24 de julio de 2000, emitió el

siguiente Dictamen:

La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el

proyecto de Decreto de ordenación de la respuesta educativa al alumnado con

necesidades educativas especiales, y el expediente tramitado para su confección por el

Departamento de Educación y Ciencia.

ANTECEDENTES

Primero.- La Consejera de Educación y Ciencia, mediante escrito de fecha 20 de

junio de 2000, registrado de entrada en la Secretaría de esta Comisión Jurídica Asesora al siguiente

día 21 del mismo mes y año, remitió, para que fuera dictaminado por ésta con carácter de urgencia,

un proyecto de Decreto del Gobierno de Aragón de ordenación de la respuesta educativa al

alumnado con necesidades educativas especiales, junto con el expediente tramitado para su

elaboración, que aparecía integrado únicamente por los siguientes documentos: Una breve Memoria

justificativa de la necesidad de promulgación de esta disposición, redactada por el Director General

de Renovación Pedagógica; un denominado "primer borrador" del proyecto de Decreto que se

intitula "Decreto de atención al alumnado con necesidades educativas especiales", al parecer

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elaborado por el citado Centro Directivo; un certificado expedido por la Consejera de Educación y

Ciencia en 20 de junio de 2.000, expresivo de que "el borrador del Decreto de "Ordenación de la

respuesta educativa al alumnado con necesidades educativas especiales en el marco de una

escuela comprensiva e integradora?", ha sido examinado e informado por todos los sectores

afectados en la materia, Asociaciones de afectados y Asociaciones de profesionales, con quienes se

han celebrado las oportunas sesiones de análisis y debate, cumpliendo así con lo dispuesto en el

artículo 33 de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón", y, de que,

"asimismo, y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 5/1998, de 14 de mayo, de

los Consejos Escolares de Aragón, el mencionado texto ha sido informado por el Pleno del Consejo

Escolar de Aragón"; el informe emitido por el Jefe de Sección de Relaciones Institucionales del

Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, en 9 de junio de 2.000, con diversas

sugerencias de modificaciones formales y de técnica legislativa al texto del proyecto informado; y un

denominado "segundo borrador" del proyecto de "Decreto de atención al alumnado con necesidades

educativas especiales".

En la propia comunicación se anunciaba el envío inmediato del informe emitido por la

Dirección General de los Servicios Jurídicos, y el texto definitivo de la disposición normativa

proyectada; si bien, como tales documentos no se acompañaban, fueron reclamados por la

Vicesecretaria de esta Comisión Jurídica Asesora, al amparo de lo dispuesto en el artículo 24.4 del

Decreto del Gobierno de Aragón 132/1996, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, por medio

de oficio de fecha 21 de junio de 2.000, con suspensión del plazo establecido para la emisión de

este informe, que fue cumplimentado por el de la Consejera de Educación y Ciencia, de fecha 30 de

junio de 2.000, al que se acompañaba un documentado informe emitido por un Letrado de los

Servicios Jurídicos de la Administración Autonómica de Aragón en 21 de junio de 2.000, una nueva

Memoria justificativa de la necesidad de promulgar el "Decreto de atención al alumnado con

necesidades educativas especiales", y el texto definitivo del proyecto de Decreto así intitulado, que

se somete al dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora, y en el que ya se contemplan las

observaciones del citado informe de los Servicios Jurídicos, que se refería a aspectos

competenciales, a la tramitación del procedimiento seguido para su elaboración, a la fórmula

promulgatoria, a su título, a su preámbulo, a diversos aspectos formales y de técnica legislativa, a la

estructura y contenido del texto normativo y a sus disposiciones adicional única y final primera.

Todavía con fecha 20 de julio se ha recibido en la Secretaría de esta Comisión

Jurídica Asesora nuevo informe emitido por los Servicios Jurídicos de la Administración de la

Comunidad Autónoma de Aragón con fecha 18 de julio de 2.000, referido al texto definitivo del

proyecto de Decreto, que se viene denominando tercer borrador del mismo.

Segundo.- El proyecto de Decreto estudiado consta de un Preámbulo introductorio,

un texto articulado que se estructura en tres Capítulos, respectivamente intitulados, "Objeto, ámbito

y principios generales"; "Disposiciones generales" y "La atención educativa", más dos disposiciones

adicionales, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

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CONSIDERACIONES JURIDICAS

-IEn

primer lugar, señalemos que la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón es competente para la emisión del dictamen solicitado.

En efecto, este dictamen tiene evidente carácter preceptivo, de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 56.1.b) de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de

Aragón, según el cual, esta Comisión Jurídica Asesora emitirá dictamen preceptivo sobre: "... b) Los

proyectos de disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de una ley, sea esta

autonómica o del Estado, así como sus modificaciones"; y precisamente la competencia para emitir

este dictamen se atribuye al Pleno de esta Comisión, por el artículo 63.1.a) de la propia Ley.

Y no ofrece dudas el carácter ejecutivo de la disposición general proyectada. Aunque

no se especifica, ni en el Preámbulo ni en el texto normativo del Decreto proyectado, cuál es la

norma legal desarrollada por ella, no es difícil referir la misma a lo dispuesto en los artículos 36, 37,

63 y siguientes de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema

Educativo, (en adelante, LOGSE).

Sin embargo, como quiera que estos preceptos, a los que cabe atribuir carácter

básico por las materias que regulan, no resultan ni siquiera aludidos por el Preámbulo de la propia

Ley, puede ser oportuno realizar una referencia al marco en el que surgen los mismos, siempre

desde una perspectiva estrictamente jurídica, y con el exclusivo objeto de permitir una mejor

comprensión del sentido que cabe atribuir a su desarrollo por el proyecto de Decreto objeto de este

dictamen.

En el ámbito geográfico de nuestro entorno ha pasado ya medio siglo desde que los

especialistas pudieron apreciar un cambio de actitud en lo que respecta a la atención social de las

personas afectadas por problemas derivados de deficiencias físicas, psíquicas o sensoriales, a la

que más recientemente se ha sumado la atención de las personas sobredotadas intelectualmente, y

que ha conducido a los poderes públicos de diversos países a buscar fórmulas, acordes con la

dignidad, necesidades y peculiaridades de tales personas, de atención educativa específica a las

mismas, con vistas a su integración social, de la que la integración educativa es el primer paso,

procurando la inserción de aquéllas en el sistema educativo ordinario, mediante apoyos individuales

específicos, prestados por personal especializado; de modo que sólo cuando las capacidades del

sujeto no permiten dicha inserción, se ha propugnado su escolarización en Centros específicos de

educación especial.

En esta línea de planteamientos, por lo que se refiere a nuestro país, ya la Ley

14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiación de la Reforma Educativa, estableció

las bases generales para el tratamiento de estas personas con necesidades educativas especiales.

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Ha sido, sin embargo, la Constitución española de 1978 la que, al consagrar el

derecho fundamental de todos los españoles a la educación, encomendando a los poderes públicos

en su artículo 49, la promoción de las condiciones y remoción de obstáculos para que el derecho a

la educación sea disfrutado en condiciones de libertad e igualdad, redistribuyendo territorialmente el

ejercicio de las competencias en esta materia, ha determinado la necesidad de que tales objetivos

de integración de las personas con necesidades educativas especiales sean abordados por los

poderes públicos.

En esta línea, en el plano normativo y a nivel estatal, ya la Ley 13/1982, de 7 de abril,

de Integración Social de los Minusválidos, se refirió a la atención en materia educativa de las

personas disminuidas en sus capacidades físicas, sensoriales o psíquicas, estableciendo al efecto

una serie de directrices acordes con las tendencias actuales en la materia, y que se polarizan en la

formulación de los principios de normalización de los servicios, integración escolar, sectorización de

la atención educativa e individualización de la enseñanza.

Y estas directrices fueron recogidas por el Real Decreto 2639/1982, de 15 de octubre,

de ordenación de la Educación Especial, que se refiere también a los supuestos de inadaptaciones

sociales, y que fue derogado y sustituido por el Real Decreto 334/1985, de 6 de marzo, más amplio y

generoso en la previsión de medidas y soluciones.

Desde otro punto de vista, el principio de igualdad aplicado a la educación, como

derecho social básico, implica el que, para evitar que las desigualdades y desventajas sociales,

económicas o culturales de las que parten, inevitablemente, determinadas personas, acaben

convirtiéndose en desigualdades educativas, sea preciso establecer una serie de medidas positivas

de carácter compensador. Y este fue el sentido del Real Decreto 1.174/1983, de 27 de abril, sobre

Educación Compensatoria y del Real Decreto 2.298/1983, de 28 de julio, por el que se regula el

sistema de becas y otras ayudas al estudio de carácter personalizado.

Por su parte, la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la

Educación, (en lo sucesivo LODE), reconoció este derecho a todos los españoles y a los extranjeros

residentes en España, sin que en ningún caso el ejercicio del mismo pudiera estar limitado por

razones económicas o de residencia.

Pero ha sido la LOGSE, la norma que sienta, entre las bases del sistema educativo

reordenado, la opción por un perfil curricular flexible y una enseñanza comprensiva, como marco

más idóneo para dar respuesta a las necesidades educativas especiales de los alumnos en

desventaja por factores de origen social, económico, cultural o personal, por problemas de

discapacidades físicas, psíquicas o sensoriales, o de sobredotación intelectual; y ha dedicado el

Capítulo V de su Título I, a regular la educación especial, y el Título V a la ordenación de la

compensación de las desigualdades en la educación.

Por su parte, en el ámbito estatal, la Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la

Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes, ha definido, por primera vez, la

población escolar con necesidades educativas especiales, refiriéndose, de una parte, a los alumnos

con necesidades derivadas de discapacidades físicas, psíquicas o sensoriales y de trastornos

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graves de conducta; y, de otra, a los alumnos con necesidades asociadas a situaciones sociales,

económicas o culturales desfavorecidas.

Y en el Preámbulo del Real Decreto 696/1995, de 28 de abril, se aclara de forma

particularmente lúcida esta distinción, explicando que, "no todas las necesidades educativas

especiales son de la misma naturaleza, tienen un mismo origen o requieren, para ser atendidas,

actuaciones y medios similares. Por una parte, cabe distinguir entre las necesidades especiales que

se manifiestan de forma temporal o transitoria de aquéllas que tienen un cierto carácter de

estabilidad o permanencia a lo largo de la escolarización. Por otra parte, su origen puede atribuirse a

diversas causas relacionadas, fundamentalmente, con el contexto social o cultural, con la historia

educativa y escolar de los alumnos o con condiciones personales asociadas, bien a una

sobredotación en cuanto a capacidades intelectuales, bien a una discapacidad psíquica, sensorial o

motora o a trastornos graves de conducta. Por último, si bien la Administración educativa debe

regular las actuaciones y los medios previstos para atender las necesidades especiales de todo el

alumnado, desde la perspectiva de la ordenación, la planificación de recursos y de la organización

de la respuesta educativa, conviene acometer esta tarea atendiendo diferencialmente a su

naturaleza, origen y mayor o menor permanencia de sus manifestaciones en el transcurso de la

escolaridad".

Y de acuerdo con este planteamiento, circunscribe su ámbito objetivo a la regulación

de "los aspectos relativos a la ordenación, planificación de recursos y la organización de la atención

educativa a los alumnos con necesidades educativas especiales temporales o permanentes, cuyo

origen pueda atribuirse, fundamentalmente, a la historia educativa y escolar de los alumnos, a

condiciones personales de sobretodación o a condiciones igualmente personales de discapacidad

sensorial, motora o psíquica. Todo ello, en desarrollo de los artículos 36 y 37 de la Ley Orgánica de

Ordenación General del Sistema Educativo y al amparo de la disposición final primera 2 de dicha

Ley". Mientras que, "regular las medidas que permitan prevenir y compensar las desigualdades en

educación derivadas de factores sociales, económicos, culturales, geográficos, étnicos o de

cualquier otro tipo, reforzando aquellas de carácter ordinario de las que dispone el sistema educativo

y promoviendo otras de carácter extraordinario", en cumplimiento de lo establecido en el Título V de

dicha LOGSE, es el objeto del Real Decreto 299/1996, de 28 de febrero, de ordenación de las

acciones dirigidas a la compensación de desigualdades en educación, según lo define su artículo 1.

En este marco normativo estatal, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 24.1 del

Estatuto de Autonomía de Aragón, aprobado por la Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto,

modificada, entre otras por la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre (en adelante EA), en el Real

Decreto 1.982/1998, de 18 de septiembre, sobre traspaso de funciones y servicios de la

Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de enseñanza no

universitaria, y en el Acuerdo adoptado por la Comisión Mixta de Transferencias del Estado y la

Comunidad Autónoma de Aragón, por virtud del cual, Apartados B.h), B.j) y B.r), la Administración de

esta última asume atribuciones en materia de educación especial, el Departamento de Educación y

Ciencia ha tomado la iniciativa de elaborar el Decreto, cuyo proyecto es objeto de este Dictamen.

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-IIPor

lo demás, este Dictamen debe limitarse, de conformidad con lo dispuesto en los

artículos 58 de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, y 15 del Reglamento de Organización y

Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora, aprobado por Decreto 132/1996, de 11 de julio, a

consideraciones exclusivamente jurídicas, lo que exige confrontar el proyecto normativo sometido a

consulta, no sólo con la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Aragón, sino también con el

resto del ordenamiento jurídico, puesto que, como se ha puesto de relieve por esta Comisión en

alguna ocasión anterior, asumiendo criterios de doctrina legal consolidada, el enjuiciamiento de la

legalidad de los reglamentos ejecutivos debe efectuarse atendiendo, además de a la Ley a la que

desarrollan, a "los principios generales del Derecho y a la doctrina jurisprudencial, en la medida en

que ésta complementa el ordenamiento jurídico (art. 1.6 del Código civil), en aras del principio de

seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución. Ello es así porque el reglamento

ejecutivo, como complemento indispensable de la ley, puede explicitar reglas que en la ley estén

simplemente enunciadas y puede aclarar preceptos de la ley que sean imprecisos. Así, pues, el

reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la ley, a condición de que el comportamiento

de la Administración sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico en los

términos dichos".

-IIIPor

lo que se refiere al procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto

sometido a dictamen, procede su consideración desde la perspectiva del contenido de la Sección 2ª

del Capítulo II del Título VI de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, de reiterada mención.

El proyecto ha sido elaborado por el Departamento de Educación y Ciencia que, por

razón de la materia, resulta ser el competente, para su aprobación por el Gobierno de Aragón, titular

de la potestad reglamentaria de la Comunidad Autónoma aragonesa, al tenor de los artículos 24.1

del EA y 29.1 de la Ley de las Cortes de Aragón 1/1995, de 16 de febrero, no afectado por la

modificación de la misma en virtud de la Ley aragonesa 11/1999, de 26 de octubre.

El proyecto va acompañado de un preámbulo, en el que acertadamente se invoca,

como norma habilitante de este proyecto de disposición reglamentaria, el artículo 36.1 del EA, según

el cual "Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución

de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo

con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que, conforme al apartado 1

del artículo 81 de la misma, lo desarrollen, y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el

núm. 30 del artículo 149 y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía".

Y como tales leyes orgánicas de desarrollo se mencionan la LOGSE y la Ley

Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los

Centros Docentes.

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El Decreto proyectado se presenta en su preámbulo como una regulación de los

aspectos relativos a la ordenación y la organización de la atención educativa al alumnado con

necesidades educativas especiales, temporales o permanentes, en un sentido global; es decir,

comprendiendo, tanto aquellas necesidades cuyo origen puede atribuirse, fundamentalmente, a la

historia educativa y escolar del alumnado, a condiciones personales de mayor capacitación o a

condiciones igualmente personales de discapacidad sensorial, física o psíquica, como las

necesidades asociadas a condiciones sociales, económicas o culturales desfavorecidas.

Una doble observación cabe hacer a este planteamiento: a) De un lado, desconoce

o, al menos, no tiene en cuenta, la regulación, separada, de ambas categorías de necesidades

educativas especiales contenida en los Reales Decretos 696/1995, de 28 de abril y 299/1996, de 28

de febrero, respectivamente; lo que implica, al menos desde un punto de vista formal, desconocer

que cada una de aquellas categorías de necesidades tiene distinta naturaleza y origen, y requiere,

en consecuencia, para ser atendida, actuaciones y medidas diferentes, lo que permite poner en

duda la pertinencia de esta regulación autonómica unitaria; y, b) de otro lado, a pesar de este

planteamiento globalizante, el examen de su contenido permite afirmar que el texto proyectado se

olvida de ordenar las actuaciones dirigidas a la compensación de desigualdades en educación,

derivadas de factores sociales, económicos, culturales, geográficos, étnicos o de cualquier otro tipo

semejante. Lo que conduce a recomendar la revisión de este preámbulo, para que resulte fiel

presentación del contenido normativo efectivo del Decreto proyectado, y quede en claro que este

capítulo importante de la educación especial al que se refiere el Título V de la LOGSE, carece de

regulación en el ámbito normativo autonómico, resultando de aplicación el Real Decreto 299/1996,

de 28 de febrero.

Ha de tenerse en cuenta que, como ha declarado esta Comisión en ocasiones

anteriores, en el preámbulo el autor de la norma ha de explicitar las razones y ventajas que para el

interés público van a derivar de su promulgación, para que sus destinatarios tengan elementos de

juicio suficientes a efectos de poder apreciar la intención del legislador y valorar si la misma está en

correlación con los específicos mandatos que la norma contiene, sin que sea suficiente una vaga

descripción de sus propósitos y significado.

En rigor, este texto introductorio del proyecto examinado reproduce literalmente el

tenor de una buena parte de la Memoria redactada en 28 de junio de 2.000 por el Director General

de Renovación Pedagógica para justificar la necesidad de promulgación de la norma, su forma de

inserción en el ordenamiento jurídico y la valoración de los efectos que pueden seguirse de su

aplicación, tal como se exige por el artículo 32 de la Ley 1/1995, de 16 de febrero.

Sin embargo, resulta deficiente el modo en que se atiende a la satisfacción de tales

exigencias, a pesar de que se trata de una segunda edición del texto de la Memoria, dado que,

sorprendentemente, entre la escasa documentación que integra el expediente remitido, figura otra

Memoria, sin fecha, del mismo autor, en la que se define como objeto del Decreto proyectado,

"desarrollar en la Comunidad Autónoma la atención a la diversidad que contempla la LOGSE de una

manera global", se explica que, a diferencia del planteamiento del Estado y de otras Comunidades

Autónomas, que han ido regulando diversos aspectos de esta materia de un modo sectorial

"contemplando en unos textos legislativos medidas de atención a alumnos y alumnas con

necesidades permanentes, por ser endógenas las causas que las provocan, y entre otros textos, las

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del alumnado con necesidades educativas especiales temporales, es decir, producidas por causas

exógenas", el Departamento de Educación y Ciencia "considera más apropiado contemplar

conjuntamente en una misma norma las necesidades educativas especiales de todo tipo de

alumnos y alumnas, así como el tratamiento que debe darse desde el momento del nacimiento y a

través de toda su vida escolar, incluyendo también aspectos de educación en la vida adulta y el

posible acceso a estudios superiores y universitarios".

Sin que se contenga referencia alguna a los aspectos indicados de la justificación de

la necesidad de promulgar la disposición proyectada, su forma de inserción en el ordenamiento

jurídico y la valoración de los efectos que pueden seguirse de su aplicación.

Las ideas contenidas en los párrafos transcritos, se han plasmado también, casi

literalmente, en la segunda edición de la Memoria, más extensa, antes referida, en la que, además,

se hace referencia a las normas habilitantes de esta manifestación del ejercicio de la potestad

reglamentaria del Gobierno de Aragón; se insiste en que se pretende "ordenar el procedimiento para

que los alumnos con necesidades educativas especiales puedan alcanzar los objetivos establecidos

con carácter general para todos", a cuyo fin, la Administración educativa dispondrá los medios

humanos y materiales necesarios, si bien, "los recursos destinados a este objetivo no son

cuantificables económicamente, pues dependerán del alumnado que en cada momento requiere

este tipo de intervención"; y, asimismo se reitera que para la elaboración del proyecto se han tenido

en cuenta "las sugerencias y opiniones de distintos colectivos profesionales y sindicatos, así como

de asociaciones de padres de alumnos y de afectados en el cumplimiento de la normativa vigente", y

que se ha emitido informe por el Consejo Escolar de Aragón.

No se pone en duda que estamos ante el ejercicio de una potestad reglamentaria con

suficiente habilitación legal, en materia respecto de la que la Comunidad Autónoma de Aragón

ostenta competencia; pero sí cabe objetar que esta Memoria extensa cumple de modo deficiente los

objetivos que le son propios, centrándose en intentar explicar cómo se han cumplido determinados

trámites del procedimiento de elaboración de la disposición general, y de justificar la omisión de

algún otro, aspectos de los que inmediatamente nos vamos a ocupar, pero no resulta

suficientemente acreditada la necesidad de promulgar la norma, ni cumplidas las demás exigencias

legales a las que la Memoria ha de atender.

Y tampoco parece suficientemente motivada la opción de abordar en este momento

una regulación global y unitaria de los diversos problemas que plantea el alumnado con necesidades

educativas especiales, con independencia de su origen y naturaleza, porque, al margen de su

temporalidad o permanencia, las necesidades educativas derivadas de discapacidades físicas,

psíquicas o sensoriales, son muy diferentes entre si, como lo son, a su vez, las que tienen su origen

en condiciones personales de sobredotación intelectual, en graves trastornos de conducta o

inadaptación social, o en factores sociales, económicos, culturales, geográficos, étnicos o similares,

generadores de una desigualdad en el acceso a la educación. Y esta diversidad de origen y

naturaleza claramente exige atenciones y medidas diferentes. De tal forma que, el propio Consejo

Escolar de Aragón, que en su informe comienza valorando positivamente la iniciativa reglamentaria,

que aborde la atención educativa al alumnado con necesidades educativas especiales, sugiere que

se incorpore al proyecto un título autónomo referido a "la respuesta a los distintos tipos de

necesidades educativas especiales", a la vez que concluye instando a la Administración educativa

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para que, en el menor tiempo posible se publiquen las Ordenes que desarrollen la atención a la

diversidad en todos sus aspectos.

Ciertamente estamos ante una cuestión encuadrable en la política legislativa, pero no

exenta de relevancia jurídica, dada la exigencia de razonabilidad de las disposiciones normativas; de

modo que abordar el desarrollo reglamentario de normas que regulan ya con cierta separación,

cuestiones con aspectos y problemas tan diversos, puede conducir al resultado de que la nueva

disposición se mantenga en poco más que la proclamación y desarrollo de principios, lo que no

sería propio de una norma reglamentaria; o a que, el contenido de la misma no sea congruente con

su planteamiento globalizante.

En fin, se ha omitido la confección de la memoria económica correspondiente, que el

artículo 32.2, inciso último de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, exige, cuando la ejecución del

reglamento conlleve efectos económicos.

Significativamente, la que hemos denominado Memoria extensa del proyecto de

Decreto, que suscribe el Director General de Renovación Pedagógica en 28 de junio de 2.000,

después incluso de que se haya emitido el primer informe de los Servicios Jurídicos, reconoce la

exigencia legal de este documento, pero trata de justificar su ausencia, alegando, como se ha

indicado, que no son cuantificables económicamente los recursos necesarios para aplicar el texto

proyectado, "pues dependerán del alumnado que en cada momento requiere este tipo de

intervención", sin perjuicio de que en los Presupuestos de cada ejercicio se incluya la consignación

de los recursos que se estimen precisos.

La razón no parece suficiente. De un lado porque, aunque el número de personas con

necesidades educativas especiales sea variable, son posibles los estudios estadísticos que permitan

conocer en torno a qué cifras se mueve su número, dato suficiente para realizar cálculos

económicos. Con independencia de que no se trata de cuantificar en este momento los recursos

económicos necesarios para atender a los costes que ha de generar la aplicación del Decreto

proyectado, sino de estudiar los efectos económicos que la misma ha de conllevar, con la precisión

posible, atendiendo a las acciones y medidas que se establecen.

Se trata en definitiva, de prever tales efectos económicos, para que pueda atenderse

a su provisión y a la forma de la misma, evitando que la norma quede en una declaración de

principios y medidas, cuya programación y ejecución efectiva no resulte posible.

De ahí la importancia de la omisión denunciada, destacada, por lo demás, entre otros,

en el Dictamen núm. 41/1998, de 5 de mayo, de esta Comisión Jurídica Asesora, que, en lo preciso,

se da por reproducido, y que expresamente se remitía al contenido del Dictamen del Consejo de

Estado núm. 4.087/1996, de 5 de diciembre.

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-IVConsideración

especial merece, en el estudio de la tramitación seguida en la

elaboración del texto reglamentario sometido a consulta, la omisión de las exigencias contenidas en

el artículo 33.1 de la Ley de las Cortes de Aragón 1/1995, de 16 de febrero, al disponer que,

"Cuando lo requiera la materia que sea objeto de la disposición general, el proyecto correspondiente

se someterá a información pública. Asimismo, el Departamento que hubiese elaborado aquélla

deberá dirigirse específicamente a la asociaciones representativas de intereses colectivos

relacionados con la materia a reglamentar cuando la existencia de estas asociaciones conste de

manera indubitada para la Administración de la Comunidad Autónoma".

En la referida Memoria extensa se afirma expresamente que para la elaboración del

proyecto se han tenido en cuenta las sugerencias y opiniones "de asociaciones de padres de

alumnos y de afectados en el cumplimiento de la normativa vigente".

Pero en el expediente recibido en esta Comisión Jurídica Asesora no consta que se

haya cumplimentado el trámite de información pública, que parece preciso en el caso contemplado,

ante la amplitud y complejidad de los intereses en juego en la materia, y el elevadísimo número de

personas afectadas.

Entre los documentos incorporados al expediente, figura, ciertamente, un certificado

expedido por la Consejera de Educación y Ciencia en 20 de junio de 2.000, antes citado,

acreditativo de que el texto del proyecto de Decreto analizado, "ha sido examinado e informado por

todos los sectores afectados por la materia, Asociaciones de afectados y Asociaciones de

profesionales, con quienes se han celebrado las oportunas sesiones de análisis y debate,

cumpliendo así con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente

y del Gobierno de Aragón".

No se acaba de comprender el sentido de este certificado, en cuanto se refiere a que

el mencionado proyecto ha sido examinado e informado por todos los sectores afectados por la

materia, porque no queda claro a qué sectores se refiere, ni por qué no se han incorporado al

expediente las comunicaciones a través de las cuales el Departamento de Educación y Ciencia se

ha dirigido específicamente a las asociaciones representativas de intereses colectivos relacionados

con la materia reglamentada, que notoriamente son numerosas y cumplen una función importante; ni

tampoco los informes que las mismas hayan remitido.

Es decir, en resumen, que el referido trámite legal no puede darse por cumplido, a

pesar del tenor literal del citado certificado.

Como tampoco consta en el expediente que se haya observado la previsión

contenida en el artículo 33.2 de la propia Ley, en cuanto ordena al Departamento competente dar

audiencia previa a los sindicatos de los trabajadores y a las asociaciones empresariales, así como a

las corporaciones representativas de intereses económicos y sociales, en los proyectos de

disposiciones de carácter general que les afecten, y en la forma que se establezca

reglamentariamente.

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Sin que al efecto sea suficiente la mera referencia contenida en la Memoria extensa

de 28 de junio de 2.000, a que en la elaboración del proyecto se han tenido en cuenta las

sugerencias y opiniones "de distintos colectivos profesionales y sindicatos".

La falta de constancia en el expediente de la práctica de estos trámites,

trascendentales en una materia de tanta repercusión social, resulta por sí sola determinante de que

el dictamen de esta Comisión haya de ser desfavorable, sin perjuicio de que nos pronunciemos

sobre el texto que se proyecta, por aplicación del principio de economía procedimental, de acuerdo

con el criterio reiterado en diversos dictámenes anteriores de esta misma Comisión Jurídica

Asesora.

-VEntrando

en el examen del texto articulado, procede analizar diversos aspectos del

proyecto objeto de este dictamen, comenzando por destacar que, en cuanto tercera redacción del

mismo que, en buena parte, ha recogido sugerencias contenidas en el primer informe emitido por los

Servicios Jurídicos, y en el documento, incorporado al expediente sin explicación alguna, consistente

en el informe emitido en 9 de junio de 2.000 por el Jefe de la Sección de Relaciones Institucionales

del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales, ha mejorado notablemente su

estructura formal, y en los aspectos gramatical y de técnica legislativa, respecto de los dos

anteriores denominados borradores, primero y segundo.

Aparte de advertir que el título del Decreto proyectado, aunque mejorado, sigue sin

responder a las exigencias de buena técnica legislativa contenidas en la regla 3ª de la Instrucción de

la Dirección General de Asuntos Jurídicos y Administración Autonómica del Departamento de

Presidencia y Relaciones Institucionales, de fecha 21 de diciembre de 1992, al establecer que la

indicación del contenido u objeto del proyecto deberá ser, entre otras cosas, precisa y completa,

identificándolo plenamente y distinguiéndolo de los demás.

Como se ha destacado, la materia ordenada por el Decreto proyectado no responde a

la amplitud de su título, en cuanto la atención a una buena parte del alumnado con necesidades

educativas especiales ha quedado fuera de su ámbito material de aplicación.

Por lo demás, con carácter general y antes de iniciar el análisis del articulado del texto

reglamentario, procede advertir que se han acogido en el mismo una buena parte de las sugerencias

técnicas contenidas en el informe emitido por el Consejo Escolar de Aragón, aunque con referencia

a la redacción provisional del denominado segundo borrador del proyecto.

El texto reglamentario definitivamente sometido a consulta, se compone de un total de

21 artículos, estructurados en tres capítulos, más dos disposiciones adicionales, una derogatoria y

dos finales; y sugiere las siguientes consideraciones particulares:

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 117/2000

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A) El Capítulo I, rubricado "Objeto, ámbito y principios generales", comprende los

artículos 1 a 3, que se refieren, respectivamente, al "objeto y ámbito de aplicación", "concepto de

necesidades educativas especiales" y "principios que informan la atención a las necesidades

educativas especiales".

La lectura de estos preceptos permite formular las siguientes observaciones:

A.1. Los artículos 1 y 2 podrían integrarse, para responder a los criterios de técnica

legislativa ofrecidos por la citada Instrucción de 21 de diciembre de 1992, como apartados sucesivos

de un sólo precepto, relativo al objeto de la norma, puesto que el artículo 2 se limita a definir un

concepto referido en el artículo 1, al concretar el objeto, sin referirse para nada al ámbito de

aplicación de la norma, aspecto este último que podría convertirse en materia regulada por un nuevo

artículo 2.

A título meramente orientativo, se propone la siguiente redacción:

"Artículo 1.- Objeto.

1.- Es objeto de este Decreto la ordenación de las condiciones para

una adecuada atención educativa a los alumnos con necesidades educativas especiales, en

los centros docentes no universitarios de la Comunidad Autónoma de Aragón.

2.- A efectos de este Decreto, se calificarán de necesidades educativas

especiales, las del alumnado que requiera, durante su escolarización o parte de ella,

determinados apoyos y atenciones educativas específicas, por padecer discapacidades

físicas, psíquicas o sensoriales, por ostentar sobredotación de facultades intelectuales, por

manifestar trastornos graves de conducta, o por hallarse en situación desfavorecida derivada

de factores sociales económicos, culturales, étnicos, de salud u otros semejantes".

"Artículo 2.- Ambito de aplicación.

Las disposiciones de este Decreto se aplicarán en los centros

docentes no universitarios, situados en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de

Aragón que escolaricen alumnos con necesidades educativas especiales".

A.2. Por lo que se refiere a los principios que informan la atención a las necesidades

educativas especiales, a los que se refiere el artículo 3, la crítica de oscuridad e imprecisión de la

enumeración de aquéllos contenida en los informes emitidos sobre el proyecto por los Servicios

Jurídicos, resulta evidentemente fundada, y deriva de haber transcrito de forma incorrecta y

sincopada, los principios consagrados por el Real Decreto 334/1985, de 6 de marzo, de ordenación

de la Educación Especial, yuxtaponiéndolos a otros expresados con notoria impropiedad.

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 117/2000

13

De ahí que se sugiera, como redacción alternativa, la siguiente:

"Artículo 3.- Principios que informan la atención a las necesidades educativas

especiales.

En el ámbito de los centros docentes, la atención a las necesidades

educativas especiales se regirá por los principios de normalización de los servicios, integración

escolar, sectorización de la atención educativa, individualización de la enseñanza, compensación

educativa de las desigualdades, participación, y cooperación, colaboración y coordinación entre

las distintas Administraciones Públicas, así como con cualesquiera otras instituciones y entidades

sin ánimo de lucro".

B) El Capítulo II, intitulado "Disposiciones generales", comprende los artículos 4 a 12,

respecto de los que cabe formular las siguientes observaciones:

B.1. El artículo 4 define el "régimen general de escolarización de alumnos con

necesidades educativas especiales", por lo que procede sustituir el título del precepto, evitando

aludir a "La respuesta educativa", por las razones expuestas en el aludido primer informe de los

Servicios Jurídicos, que denunciaban ambigüedad y exceso de generalidad en esta última

expresión.

B.2. La expresión "alumnos y alumnas" y, en general, la utilización del doble género

a lo largo del texto reglamentario ("tutor y tutora", "compañeros y compañeras", etc.), para la

adecuada identificación de los destinatarios del precepto, no parece adecuada gramatical ni

jurídicamente; puesto que resulta más simple y correcto referirse al "alumnado", o a los "alumnos",

para identificar al conjunto de alumnos del centro docente.

B.3. El apartado 3 del citado artículo 4, en cuanto se refiere a los alumnos

"comprendidos en los apartados f) y g) del artículo 2", debe ser modificado, puesto que estos

apartados sólo existían en los dos primeros borradores del proyecto, no habiendo pasado a la

redacción del artículo 2 del proyecto definitivo, objeto de este dictamen.

Puesto que su redacción fue propuesta por el Consejo Escolar de Aragón, podría

mantenerse su contenido en los términos siguientes:

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 117/2000

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"3.- Aquellos centros que escolaricen un número significativo de alumnos que

manifiesten grave inadaptación escolar, o se encuentren en una situación desfavorecida,

generadora de necesidades educativas especiales, se dotarán, para la aplicación de los

programas de apoyo a la escolarización de estos alumnos con profesionales especializados en la

intervención socioeducativa en el entorno familiar y social quienes deberán realizar un seguimiento

coordinado de aquéllos".

B.4. Los artículos 5 y 7 se podrían refundir en uno sólo, para evitar duplicidades y

mejorar la claridad del texto, que podría tener el siguiente tenor:

"1.- El Departamento de Educación y Ciencia garantizará la dotación a los

centros docentes sostenidos con fondos públicos, que escolaricen alumnos con

necesidades educativas especiales, de los recursos humanos y materiales, con los

apoyos técnicos precisos para asegurar la correcta atención a la diversidad del alumnado.

2.- El personal cualificado de orientación especializada se integrará en los

Equipos de Orientación Educativa y Psicopedagógica, en las etapas de educación infantil y

primaria, y en los Departamentos de Orientación, en la etapa de educación secundaria.

3.- La Comunidad Autónoma de Aragón dispondrá de suficiente número de

centros docentes en los que el alumnado con necesidades educativas especiales derivadas

de una discapacidad motora pueda ser escolarizado adecuadamente, eliminando de forma

gradual las barreras arquitectónicas".

B.5. Por el contrario, el artículo 8 del texto reglamentario podría ser suprimido, sin

que por ello padeciera el resto de su contenido.

El inciso primero del apartado 1, en efecto, porque contiene una simple

caracterización de los centros educativos, sin significado normativo alguno. Mientras que el inciso

segundo del mismo apartado podría integrarse en el artículo 9; y el apartado 2 del precepto podría

incorporarse como inciso último, con su consiguiente adaptación, al artículo 4.1 del propio texto.

Con lo que mejoraría la sistemática y coherencia interna del texto reglamentario.

De esta forma, el artículo 9 podría quedar redactado de la siguiente manera:

"Artículo 9.- Adaptaciones curriculares.

1.- Las medidas de atención a los alumnos con necesidades educativas

especiales formarán parte del Proyecto Curricular del centro, que deberá contar con las

adaptaciones individuales pertinentes.

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 117/2000

15

2.- Estas adaptaciones curriculares individuales servirán de base a las

decisiones sobre los apoyos complementarios que deban prestarse a los alumnos con

necesidades educativas especiales".

B.6. El artículo 10 merece, a juicio de esta Comisión, una doble depuración: De un

lado, su apartado 1 podría mejorar si se suprimiese la innecesaria referencia al artículo 2.3.g) de la

LOGSE; y, de otro, podría suprimirse su apartado 4, que resulta redundante respecto del contenido

propugnado para el precepto resultante de la fusión de los artículos 5 y 7 del texto reglamentario

proyectado, y aún del artículo 13.1 del mismo.

B.7. En fin, la redacción del artículo 12 podría mejorar si en su texto normativo

repitiera la referencia literal de su título a los convenios que estime adecuados "con otras

Administraciones públicas, Instituciones y entidades sin ánimo de lucro", añadiendo como inciso

siguiente, "con la finalidad de mejorar la respuesta a las necesidades educativas especiales de los

alumnos de la Comunidad Autónoma de Aragón, colaborando en la detección, diagnóstico y

atención de aquéllas".

C) El Capítulo III, intitulado "La atención educativa", comprende los artículos 13 a 21,

que regulan, sucesivamente, la detección, diagnóstico y evaluación psicopedagógica de las

necesidades educativas especiales, y la escolarización de los alumnos que las experimentan.

Las consideraciones que sugiere la lectura de estos preceptos se pueden reducir,

resumiendo, a las siguientes:

C.1. Los apartados 1 y 2 del artículo 13 establecen una confusa distinción en

relación a la detección de estas necesidades educativas especiales, atendiendo a la circunstancia

de la escolarización de la persona que las experimenta, que no ofrece una clara justificación, por lo

que pudiera resultar discriminatoria.

Por ello, se sugiere refundir ambos apartados en uno sólo del siguiente tenor literal:

"2.- La Administración educativa procurará que la detección, identificación,

valoración y atención de estas necesidades educativas especiales se produzca a la edad

más temprana; a cuyo efecto se establecerá la colaboración necesaria entre los

Departamentos de Educación y Ciencia y de Sanidad, Consumo y Bienestar Social".

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 117/2000

16

C.2. El contenido del artículo 14, por su carácter técnico y al margen de

consideraciones gramaticales, deja poco margen al juicio desde la perspectiva jurídica.

Ello no obstante, sí procede subrayar que su apartado 3 viene a confirmar la

incongruencia antes denunciada, entre el título y el propio planteamiento del Decreto proyectado, de

carácter globalizante, y el contenido normativo del mismo, que se refiere a las necesidades

educativas del alumno debidas a desajustes en su desarrollo personal, por discapacidades o

sobredotación intelectual, dejando al margen las situaciones desfavorecidas derivadas de factores

sociales, económicas, culturales o similares.

C.3. Los artículos 15, 17, 18, 19, 20 y 21, en cuanto regulan las peculiaridades de

escolarización de personas con necesidades educativas especiales en las etapas de educación

infantil, primaria y secundaria, en Bachillerato, en ciclos formativos de Formación Profesional y en

centros de educación de personas adultas, así como su acceso a las enseñanzas de régimen

especial y a los estudios universitarios y superiores, empleando siempre técnicas semejantes

(modificación de los años de permanencia en la etapa, flexibilización de los modelos organizativos,

adaptaciones curriculares, etc.), podrían sistematizarse de forma simplificada, que evitase

repeticiones, sin perder por ello rigor ni claridad, en la expresión normativa.

C.4. El artículo 16 parece correcto en su estructura, aunque podría mejorar si se

precisase la identidad del "equipo educativo", al que se refiere su apartado 1; y se corrigiese la

mención de los convenios "con otras Instituciones", con la referencia a "otras Administraciones

Públicas, Instituciones...", y se sustituyese la mención -contenida, como la anterior, en su apartado

3- de "este capítulo", por "este artículo".

D) Carece de sentido el contenido de la disposición adicional primera, de modo que

esta Comisión entiende que procede su supresión.

Se ha incorporado al texto del llamado tercer borrador del proyecto, a la vista de las

críticas que mereció de los Servicios Jurídicos el artículo 9 de las redacciones anteriores del

mismo, calificadas de borradores primero y segundo, que transcribía el mismo contenido,

encabezado por una referencia a la Ley Orgánica 15/1992, de 13 de diciembre, de protección de

datos de carácter personal, que expresamente ha derogado la vigente Ley Orgánica 15/1999, de

13 de diciembre.

Haciéndose eco de dichas críticas, en el texto definitivo del proyecto se ha remitido el

contenido del citado artículo 9, ligeramente recortado y con una genérica referencia a "la normativa

vigente", a una nueva, primera, disposición adicional. Pero ésta carece de sentido, porque en su

redacción se ha tenido en cuenta el sentido de la regulación de esta materia en la citada Ley

Orgánica 5/1999, de 13 de diciembre, siendo ésta la que debe prevalecer y estimarse suficiente

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 117/2000

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garantía de la confidencialidad de los datos personales de los alumnos con necesidades educativas

especiales.

En efecto, según su artículo 2, esta Ley es aplicable a los datos de carácter personal

registrados en soporte físico, que los haga susceptibles de tratamiento, y a toda modalidad de uso

posterior de estos datos por los sectores público y privado. Y aunque, en principio y según el artículo

6.1 de la propia Ley, exige el consentimiento inequívoco del afectado, salvo que la misma disponga

otra cosa, el apartado 2 del mismo precepto dispensa de dicho consentimiento cuando los datos de

carácter personal se recojan para el ejercicio de las funciones propias de las Administraciones

públicas en el ámbito de sus competencias.

De tal modo que, aunque esta Ley no contiene una regulación específica del

tratamiento de los datos personales en materia de necesidades educativas especiales, como ocurre

con los datos relativos a la salud, a los que específicamente se refiere su artículo 8, es lo cierto que,

el sistema de protección de los datos personales y el correspondiente régimen disciplinario que la

misma contiene, debe estimarse preferente y suficiente, sin que proceda que en el texto

reglamentario que comentamos se incida, ni siquiera a través de una disposición adicional en la

regulación de esta materia.

En fin, la disposición adicional segunda, que se refiere a la atención al alumnado

con necesidades educativas especiales en centros no sostenidos con fondos públicos, podría

quedar redactada en los siguientes términos:

"Los centros docentes no sostenidos con fondos públicos que escolaricen

alumnado con necesidades educativas especiales, se sujetarán, en atención a las mismas, a

los principios enumerados en el artículo 3 de este Decreto, pudiendo contar con el

asesoramiento y colaboración, incluso con aportación de recursos personales y materiales,

de los Servicios técnicos del Departamento de Educación y Ciencia".

En mérito a lo expuesto, el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón emite el siguiente DICTAMEN:

Que procede informar desfavorablemente el "proyecto de Decreto del Gobierno de

Aragón de ordenación de la respuesta educativa al alumnado con necesidades educativas

especiales" por las razones indicadas en la Consideración Jurídica IV de este Dictamen.

En Zaragoza, a veinticuatro de julio del año dos mil.