Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 116/2021 de 14 de julio de 2021

Cuestión

Revisión de oficio del acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón, de 11 de septiembre de 1992, y el acuerdo del Pleno del

Ayuntamiento del mismo municipio, de 14 de marzo de 1996, relativos a la declaración de obra nueva, y constitución en régimen de propiedad horizontal de 50 viviendas unifamiliares ?según licencia urbanística de la Comisión de Gobierno de 28 de

octubre de 1993?, mediante escritura de obra nueva de 7 de diciembre de 1993, edificadas en desarrollo del Plan Parcial Sector 19 de Suelo Para Urbanizar de Uso Residencial, aprobado definitivamente por la Comisión Provincial de Ordenación del

Territorio de Zaragoza, mediante acuerdo adoptado el 17 de septiembre de 1993.

Contestacion

Número Expediente: 99/2021

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Revisión de oficio

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN Nº 116 / 2021

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Presidente, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 14 de julio de 2021, emitió

el siguiente Dictamen.

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido

por el Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), a través de la Consejera de

Presidencia y Relaciones Institucionales del Gobierno de Aragón, relacionado con la revisión

de oficio del acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón, de

11 de septiembre de 1992, y el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento del mismo municipio, de

14 de marzo de 1996, relativos a la declaración de obra nueva, y constitución en régimen de

propiedad horizontal de 50 viviendas unifamiliares ?según licencia urbanística de la Comisión

de Gobierno de 28 de octubre de 1993?, mediante escritura de obra nueva de 7 de diciembre

de 1993, edificadas en desarrollo del Plan Parcial Sector 19 de Suelo Para Urbanizar de Uso

Residencial, aprobado definitivamente por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio

de Zaragoza, mediante acuerdo adoptado el 17 de septiembre de 1993.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- El 21 de mayo de 2021, mediante escrito registrado de entrada el 24 de

mayo de 2021, la Consejera de Presidencia y Relaciones Institucionales del Gobierno de

Aragón, remite el expediente relacionado con la revisión de oficio del acuerdo de la Comisión

de Gobierno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), de 11 de septiembre de

1992, y el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), de 14 de

marzo de 1996, relativos a la declaración de obra nueva, y constitución en régimen de

propiedad horizontal de 50 viviendas unifamiliares ?según licencia urbanística de la Comisión

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de Gobierno de 28 de octubre de 1993?, mediante escritura de obra nueva de 7 de diciembre

de 1993, edificadas en desarrollo del Plan Parcial Sector 19 de Suelo Para Urbanizar de Uso

Residencial, aprobado definitivamente por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio

de Zaragoza, mediante acuerdo adoptado en fecha 17 de septiembre de 1993.

El expediente enviado consta de 175 folios, numerados correlativamente, y de un

índice de los documentos que lo integran, correspondiendo el primero de ellos a una solicitud

del presidente de la comunidad de propietarios Francisco de Goya.

No constan en el expediente los textos del acuerdo de la Comisión de Gobierno del

Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza) de 11 de septiembre de 1992, ni del acuerdo

del Pleno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), de 14 de marzo de 1996.

Existen las referencias a dichos acuerdos en las anotaciones del Registro de la propiedad en

la finca en que se edificaron las viviendas.

Segundo.- El Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), era propietario de una

finca, situada en su término municipal ?que se correspondía con la finca registral 2.264,

inscrita al tomo 1.430, libro 44?, adquirida por compra a A.M.C., según escritura otorgada en

Ateca el 13 de noviembre de 1992, ante el Notario residente en la misma J.B.E., con el número

747 de su protocolo.

Las Normas Subsidiarias Municipales de Planeamiento, aprobadas el 11 de julio de

1986, clasificaban la finca descrita como suelo no urbanizable, por lo que fue preciso tramitar

y aprobar una modificación puntual de dichas normas para posibilitar su edificabilidad, en

cumplimiento del concierto suscrito con el Instituto del Suelo y la Vivienda de Aragón para la

construcción de 50 viviendas de carácter social en la finca referenciada.

La modificación de las Normas Subsidiarias de Alhama de Aragón, aprobadas

definitivamente por acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de

Zaragoza, de 17 de septiembre de 1993, clasificó esta finca como suelo apto para urbanizar

y delimitó un sector a desarrollar mediante un plan parcial (identificado como sector P19).

Tercero.- En desarrollo del sector delimitado, se tramitó el denominado Plan Parcial

Sector 19 de Suelo Para Urbanizar de Uso Residencial, aprobado definitivamente por la

Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza, mediante acuerdo adoptado el

17 de septiembre de 1993, ?publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Zaragoza de

17 de enero de 1994 (BOPZ número 12)? con la única condición de reducir la edificabilidad

sobre parcela bruta a 0,59 m²/².

En el apartado 9 de la Memoria del plan parcial, los datos numéricos eran los

siguientes:

«I.- Superficie total del Sector: 8.700,00 m².

II.- Número máximo de viviendas: 50.

III.- Espacios libres de dominio y uso público:

Zona verde ajardinada: 1.502 m².

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Área de juego y recreo para niños: 210 m².

Total: 1.712,00 m².

IV.- Espacios reservados para dotaciones:

Equipamiento comercial: 160 m².

Equipamiento docente, preescolar o guardería: 521 m².

Área para el CT: 67 m².

Total: 737 m².

V.- Red viaria y aparcamientos:

Superficie: 2.964,20 m².

VI.- Superficie destinada a uso residencial:

Superficie residencial: 3.275,80 m²».

En las ordenanzas del Plan Parcial Sector 19 de Suelo Para Urbanizar de Uso

Residencial se indica que el sistema de actuación es el de compensación.

Los artículos 4.4 a 4.9 regulan las zonas verdes ajardinadas de dominio y uso público,

las de juego y recreo para niños, de dominio y uso público, las docentes, destinadas a

guardería o preescolar, las de equipamiento social y comercial, las de infraestructura eléctrica

y red viaria.

Se establece expresamente como de dominio y uso público las zonas verdes

ajardinadas, las zonas de juego y recreo para niños y la red viaria. Esta última incluye, según

el artículo 4.9, aparcamientos y aceras.

No consta que se haya redactado, tramitado y aprobado documento alguno de gestión

urbanística (proyectos de compensación o reparcelación y de urbanización), ejecutándose

directamente las obras de urbanización y ejecución de las viviendas, según proyecto básico

y de ejecución redactado por el Arquitecto ?, visado por el C.O.A.A. el 15 de octubre de 1993,

sobre el que se otorgó licencia de obras, por la Comisión de Gobierno Ayuntamiento de

Alhama de Aragón (Zaragoza), el 28 de octubre de 1993.

Cuarto.- Las construcciones fueron declaradas sobre la finca registral 2.264 mediante

escritura de obra nueva autorizada por el notario de Ateca el 7 de diciembre de 1993, número

43 de su protocolo.

En lo que aquí interesa, consta la siguiente descripción:

« (?) Se proyectan cincuenta viviendas unifamiliares en línea, con junta de dilatación cada dos de

ellas, con zona de viales, aparcamientos y aceras. La superficie útil total de las viviendas es de cuatro mil

doscientos cincuenta y un metros con cincuenta y seis decímetros cuadrados. El resto del terreno se

destina a viales, aparcamientos y aceras. La zona verde ocupa una superficie de mil cuatrocientos

cincuenta y tres metros cuadrados, la zona de equipamiento escolar, quinientos veintiún metros

cuadrados, el equipamiento comercial social, ciento sesenta y seis metros cuadrados, y la zona de juegos

o recreo, doscientos diez metros cuadrados (?)».

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El 7 de noviembre de 1996 se otorgó escritura de rectificación, modificación de título

constitutivo de propiedad horizontal y establecimiento de comunidad, según la cual se señala

que en la escritura de declaración de obra nueva, autorizada por la notario de Ateca el día 7

de diciembre de 1993, se omitió por error la referencia a la superficie y situación jurídica de

los viales que deben permanecer en el dominio público, que ocupan una superficie de 1.509

m². Por ello, se segrega dicha superficie de la finca 2.264, formando otra finca independiente,

y se procede a la desvinculación de la propiedad horizontal de estas superficies destinadas a

viales antes de proceder a la venta a los adjudicatarios «al objeto de que en dichas escrituras

únicamente se transmita la vivienda y los derechos inherentes a ella, quedando de propiedad

del Ayuntamiento los terrenos restantes».

Se señala en el segundo otorgamiento, que «son elementos comunes a todo el

conjunto de la edificación, los señalados en el artículo 396 del Código Civil, en especial

aceras, aparcamientos, acometidas generales de agua, vertido y energía eléctrica», y son

«elementos privativos de cada vivienda unifamiliar el suelo, el vuelo, cimientos y las

acometidas individuales de agua, vertido y energía eléctrica de cada una».

Se establecía, al mismo tiempo, la siguiente norma estatutaria de comunidad: «cada

vivienda contribuirá con arreglo a su cuota de participación en el total de la urbanización, a

los gastos comunes de la urbanización, en especial, los de reparación de aceras,

aparcamientos, acometidas generales de agua, vertido y energía eléctrica, así como a las

cuotas o tasas que fueren impuestas por el Ayuntamiento para la reparación o mea de viales,

alumbrado, etcétera, una vez que dichas cuotas o tasas sean firmes».

Esta rectificación se recogió en la inscripción 6ª de la finca 2.264.

En el catastro actual, las zonas residenciales, la zona verde, zona viaria y de

aparcamientos forman una sola finca, identificada como 001909700WL97C001ZW, de 8.100

m² de superficie de suelo y 5.100 m² de superficie construida.

Quinto.- El Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza) encargó en el año 2020

la realización de una medición topográfica de los diferentes espacios tal y como se presentan

en la realidad, que ha resultado lo siguiente:

a) Zona residencial: 3.328,42 m² (1.275,76 m² + 2.052,26 m²).

b) Zona verde entrada: 1.610,68 m².

c) Zona viaria (calzada, bordillos y aceras): 3.074,93 m² (2.181,87 m² + 386,79 m² +

450,98 m² +55,29 m²).

d) Aparcamiento: 106,83 m².

e) Zona Transformador y Perimetral (Zona de Equipamientos): 483,45 m².

Total: 8.604,31 m².

Sexto.- En marzo de 2020, el Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza) encarga

a un letrado urbanista de la ciudad de Zaragoza la emisión de un informe sobre el «régimen

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jurídico urbanístico de terrenos y edificios sitos en la denominada ?Urbanización Francisco de

Goya? de Alhama de Aragón (carretera de Alhama de Aragón a Nuévalos)». En particular, se

deseaba conocer la situación civil y urbanística de los terrenos y edificios comprendidos en

dicha urbanización.

Después de un exhaustivo y completo estudio jurídico de la situación generada por la

ejecución directa del Plan Parcial Sector 19 de Suelo Para Urbanizar de Uso Residencial, sin

la tramitación de ningún instrumento de gestión urbanística y la posterior declaración de obra

nueva de las construcciones realizada en los terrenos del plan parcial, concluye el letrado

informante: «que la configuración de la propiedad horizontal debe considerarse nula o

anulable por no respetar la zonificación ni ordenación de este [plan parcial], por lo que cabría

su rectificación, respetando los espacios públicos y un régimen público de conservación y

mantenimiento, mediante procedimiento de gestión urbanística, bien fuera un proyecto de

reparcelación o bien fuera una operación jurídica complementaria»; y, una vez tramitados

estos procedimientos de gestión urbanística, y rectificadas las escrituras de obra nueva y

propiedad horizontal, habría que solicitar la subsanación y adaptación de la situación

catastral. Y, desde el punto de vista del derecho urbanístico, concluye el letrado que «resulta

francamente dudoso que quepa repercutir a los miembros de la comunidad de propietarios de

los edificios existentes los costes de conservación y mantenimiento, así como de reparación,

de estos espacios públicos que se han incluido en la declaración de obra nueva como parte

de la urbanización».

En apoyo de esta conclusión, se invoca la Sentencia 2318/2016 de 27 octubre de 2016

del Tribunal Supremo ?Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo? (Recurso

3080/2015, ECLI: ES:TS:2016:4765), que argumenta:

«Tratándose, en concreto, de límites dimanantes de la normativa urbanística la STC 141/2014, de

11 de septiembre argumenta que "Es preciso recordar que, como este Tribunal ha dicho, la Constitución

"reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de

facultades individuales sobre las cosas, pero también y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y

obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la comunidad,

es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a

cumplir" ( SSTC 37/1987, de 26 marzo, FJ 2 , y 89/1994, de 17 de abril , FJ 4). En efecto, el art. 33 CE ,

tras consagrar en su apartado 1 el derecho a la propiedad privada, dispone en su apartado 2 que "la

función social delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes". Es cierto que, como hemos tenido

ocasión de reiterar [ SSTC 37/1987, FJ 2 ; 170/1989, FJ 8 b ), y 204/2004 , FJ 5], "la traducción institucional

de tales exigencias colectivas no puede llegar a anular la utilidad meramente individual del derecho y que,

por tanto, la definición de la propiedad que en cada caso se infiera de las Leyes o de las medidas

adoptadas en virtud de las mismas, puede y debe ser controlada por este Tribunal Constitucional o por

los órganos judiciales, en el ámbito de sus respectivas competencias", pues, en todo caso, el legislador

ha de respetar "el contenido esencial o mínimo de la propiedad privada entendido como recognoscibilidad

de cada tipo de derecho dominical en el momento histórico de que se trate y como practicabilidad o

posibilidad efectiva de realización del derecho, sin que las limitaciones y deberes que se impongan al

propietario deban ir más allá de lo razonable" ( STC 37/1987 , FJ 2). Ahora bien, no puede obviarse que,

como también hemos razonado, "la propiedad privada, en su doble dimensión como institución y como

derecho individual, ha experimentado en nuestro siglo una transformación tan profunda que impide

concebirla hoy como una figura jurídica reconducible exclusivamente al tipo abstracto descrito en el art.

348 del Código Civil ", pues "la progresiva incorporación de finalidades sociales... ha producido una

diversificación de la institución dominical en una pluralidad de figuras o situaciones jurídicas reguladas

con un significado y alcance diversos" que se traducido "en diferentes tipos de propiedades dotadas de

estatutos jurídicos diversos, de acuerdo con los bienes sobre los que cada derecho de propiedad recae"

( STC 37/1987 , FJ 2). Una transformación en la concepción dominical que ha afectado de forma

singularmente intensa a la propiedad inmobiliaria (STC 37/1987 , FJ 2).

»Como este Tribunal ha reiterado (por todas, STC 61/1997, FJ 10), el legislador cuenta para la

configuración singular de los distintos estatutos del derecho de propiedad, con un importante margen de

discrecionalidad. Pues bien, el legislador estatal en ejercicio de su competencia para la regulación del

derecho de propiedad del suelo (art. 149.1.1 CE), y en atención a la función social que ésta ha de cumplir

(art. 33.2 CE), ha optado, en línea con nuestra tradición urbanística -tanto legislativa como jurisprudencial

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(por todas, STS de 18 de octubre de 2011 )- y dentro de la libertad de conformación del derecho que le

corresponde, por una concepción estatutaria de la propiedad urbanística conforme a la cual el ius

aedificandi no forma parte integrante del contenido inicial del derecho, sino que se va adquiriendo en

función del cumplimiento de los correlativos deberes urbanísticos. Así lo dispone el art. 7 del texto

refundido de la Ley de suelo de 2008 que dice que "la previsión de edificabilidad por la ordenación

territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo".

La patrimonizalización de la edificabilidad, sigue explicando el precepto, "se produce únicamente con su

realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento

de las cargas propias del régimen que corresponda". La edificabilidad no es, pues, una cualidad del suelo

mismo, sino un contenido que le otorga la ley y el plan a cambio del cumplimiento de determinadas

obligaciones. Y es indudable que esta configuración legítima del derecho de propiedad urbanística tiene

lógicamente una incidencia y traducción en el régimen de valoración del suelo: el ius aedificandi sólo se

integra en la valoración del suelo cuando está ya patrimonializado, esto es, en el suelo urbanizado,

mientras que, en el suelo rural, la indemnización de la simple expectativa urbanística se condiciona a la

concurrencia de determinadas circunstancias establecidas en la Ley ".

»Carácter estatutario del derecho de propiedad que, asimismo, ha proclamado el Tribunal

Supremo en numerosísimas Sentencias [por todas, SSTS 17 mayo 2012 (casación 1178/2010 ), 14 y 15

junio 2012 ( casación 543/2010 y 684/2009 , respectivamente ),28 diciembre 2012 (casación 2731/2009

), 20 septiembre 2013 (casación 4925/2010 ) y 4 junio 2014 (casación 6377/2011 )], afirmando al respecto

la STS 15 junio 2012 citada que "el reconocimiento constitucional del derecho de propiedad urbanística (

artículo 33.1 de la CE ) se vincula a la función social que delimita su contenido ( artículo 33.2 de la CE )

de acuerdo con lo que establezcan las leyes. Pues bien, la indicada función social del derecho de

propiedad y el carácter estatutario de este derecho, respecto de la modificación del planeamiento que se

impugnaba en la instancia, comportan determinadas limitaciones y deberes que definen su contenido

normal".

»Ni que decir tiene que, como afirma la STS 17 noviembre 2011 (casación 5620/2007) siendo el

derecho de propiedad de carácter estatutario, el mismo está sujeto a lo dispuesto en el ordenamiento

jurídico, de modo que los planes urbanísticos lo configuran, siendo las facultades propias del dominio, en

cuanto creación del ordenamiento, las concretadas en la ordenación vigente en cada momento (STS de

7 noviembre 1988).

»Así lo recoge expresamente, por lo demás, la actual legislación urbanística, disponiendo el

artículo 7.1 del Real Decreto legislativo 2/2008 que "El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es

estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación

sobre ordenación territorial y urbanística", comprendiendo el derecho de propiedad del suelo, según el

artículo 8.1 del mismo Texto Refundido" ...las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo

conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de

acuerdo con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las

características y situación del bien" y el deber de dedicar los terrenos, las instalaciones, construcciones y

edificaciones a usos que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística (artículo 9.1).

»Así pues la conformación del contenido y límites del derecho de propiedad urbanística por parte

de los instrumentos de planeamiento general lo es, generalmente, a través de la clasificación y calificación

de los suelos (determinante, al propio tiempo, de las facultades dominicales concernientes a su uso,

destino, edificabilidad, etc.)».

Séptimo.- El 23 de octubre de 2020, se emite informe por la Secretaria del

Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), de acuerdo con lo ordenado por la Alcaldía

mediante providencia de 25 de septiembre de 2020; y en cumplimiento de lo establecido en

el artículo 3.3 a) del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el Régimen

Jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

El objeto del informe es:

«la posible concurrencia de indicios sobre la presunta nulidad de pleno Derecho de los acuerdos

plenarios y de la Comisión de Gobierno que determinaron la atribución del carácter de elementos

comunes de las siguientes zonas, sin perjuicio del posterior acto de rectificación que excluyo a la zona

de viales exclusivamente. Y la consecuente concurrencia de los requisitos para tramitar la revisión de

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tales actos, como consecuencia todo ello del incumplimiento del artículo 20 del R.D.L. 1/1992, de 26 de

junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana,

vigente cuando se aprobó definitivamente la Modificación de las Normas Subsidiarias de Alhama de

Aragón en el año 1993 y el Plan Parcial del Sector 19, también en el año 1993, que dispone: ?deberes

legales para la adquisición gradual de facultades: 1. La ejecución del planeamiento garantizará la

distribución equitativa de los beneficios y cargas entre los afectados e implicará el cumplimiento de los

siguientes deberes legales: a) Ceder los terrenos destinados a dotaciones públicas? en relación con el

artículo 205 del mismo Cuerpo Legal ?Cesión obligatoria y gratuita de dotaciones en unidad de ejecución:

1. Los terrenos afectos a dotaciones públicas de carácter local incluidos en unidad de ejecución, son de

cesión obligatoria y gratuita. 2. La cesión se producirá por ministerio de la Ley, con la aprobación definitiva

de los instrumentos redistributivos de cargas y beneficios?. Y artículo 21 ?Los propietarios de toda clase

de terrenos y construcciones deberán destinarlos efectivamente al uso en cada caso establecido por el

planeamiento urbanístico y mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público.

Quedarán sujetos igualmente al cumplimiento de las normas sobre protección del medio ambiente y de

los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos, y sobre rehabilitación urbana?».

En este informe se expone cuanto sigue:

«Como queda señalado, el Plan Parcial del Sector 19 contenía en sus ordenanzas la siguiente

regulación: los artículos 4.4 a 4.9 regulan las zonas verdes ajardinadas de dominio y uso público, las de

juego y recreo para niños, de dominio y uso público, las docentes, destinadas a guardería o preescolar,

las de equipamiento social y comercial, las de infraestructura eléctrica y red viaria. Se establece

expresamente como de dominio y uso público las zonas verdes ajardinadas, las zonas de juego y recreo

para niños y la red viaria. Esta última incluye, según el artículo 4.9, aparcamientos y aceras.

En contraposición a la ordenación pormenorizada del Plan Parcial, la Declaración de Obra Nueva

de fecha 7 de diciembre de 1993, y la posterior rectificación, tumban la ordenación del Plan Parcial, ya

que en ellas, en virtud de los acuerdos del pleno, establecen un régimen de propiedad horizontal tumbada

contraria a las determinaciones del Plan Parcial y se fijan unas obligaciones de conservación y

mantenimiento de servicios públicos que no se ajustan al régimen jurídico de la propiedad de esta clase

de suelo, y podrían incurrir en vicio de nulidad.

En efecto, de estos documentos se desprende que se segrega y constituye finca independiente de

una finca de viales públicos de 1.509 m², desvinculada de la propiedad horizontal, quedando el resto de

espacios viales como privados y elementos comunes de dicha propiedad horizontal, cuando según el

Plan Parcial la finca de viales y aparcamientos tenía una superficie de 2.964,20 m², especificándose

claramente que dentro de esa finca se incluyen ?calzada, aparcamiento y aceras?.

Luego, según lo expuesto, toda la superficie viaria, calzada y de aparcamiento sería bien de dominio

y uso público municipal, de manera que no podría formar parte de un elemento común de una propiedad

horizontal.

Lo mismo sucede con la zona verde ajardinada y el Área de juego y recreo para niños, equipamiento

social comercial y docente, al ser parte de las reservas y dotaciones públicas.

En cuanto al elemento controvertido de la conservación y mantenimiento, como se señala en el

informe jurídico, los artículos 104 y 105 del R.D.L. 1/1992, de 26 de junio, contemplaban que los

promotores de un plan parcial de iniciativa particular asumieran compromisos en relación con la

conservación y mantenimiento de las obras de urbanización, constituyéndose como Entidad Urbanística

de Conservación. Pero no concurre este supuesto, pues la promoción fue de iniciativa pública, cuyo Plan

Parcial no contemplaba la obligación de los propietarios de la conservación de las obras de urbanización.

Partiendo de todo ello, la configuración de la propiedad horizontal debe considerarse nula por no

respetar la zonificación ni ordenación del Plan Parcial del Sector 19».

El informe concluye con la propuesta de iniciar el procedimiento para la revisión de

oficio del acto.

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Octavo.- Mediante providencia de la Alcaldía de 15 de enero de 2021, se dispone que

«se emita informe sobre la legislación aplicable y el procedimiento a seguir para, en su caso,

proceder a la revisión de oficio y declarar la nulidad de pleno derecho de las actuaciones y

resoluciones administrativas adoptadas en contravención del Plan Parcial aprobado para la

Urbanización de Francisco de Goya».

En la misma fecha, se emite el informe por la Secretaria del Ayuntamiento de Alhama

de Aragón (Zaragoza), de acuerdo con lo ordenado por la Alcaldía, que es sustancialmente

idéntico al emitido por la misma funcionaria el 23 de octubre de 2020, con indicación del

procedimiento a seguir para la revisión de oficio.

Noveno.- El 27 de enero de 2021, el Pleno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón

(Zaragoza), acuerda iniciar el procedimiento de revisión de oficio de los siguientes actos:

«Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), de 11

de septiembre de 1992, de declaración de obra nueva, y constitución en régimen de propiedad horizontal,

limitándose los efectos a la inclusión de las zonas y equipamientos públicos en el régimen de la propiedad

horizontal y sus consecuente patrimonialización.

Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), de 14 de marzo de 1996, de

rectificación de escritura de declaración de obra nueva para desvincular de la propiedad horizontal la

superficie destinada a vial.

Por considerar que se encuentra incurso en la siguiente causa de nulidad: artículo 47.1 f) de la Ley

de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015, de 1 de octubre) ?f) Los actos expresos o

presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se

carezca de los requisitos esenciales para su adquisición?».

Décimo.- Mediante escrito de 1 de febrero de 2021 se concede audiencia a la

comunidad de propietarios «Urbanización Francisco de Goya», para que examine el

expediente del procedimiento y pueda alegar y presentar cuantos documentos y

justificaciones considere pertinentes.

En el Boletín Oficial de la Provincia de Zaragoza, número 30, de 8 de febrero de 2021,

se publica anuncio del acuerdo de 27 de enero de 2021 del Pleno del Ayuntamiento de Alhama

de Aragón (Zaragoza).

El 12 de abril de 2021 la Secretaria del Ayuntamiento de Alhama de Aragón

(Zaragoza), certifica que durante el plazo de exposición al público ?desde el 9 de febrero al

8 de marzo de 2021?, no se han presentado alegaciones.

Undécimo.- El 12 de abril de 2021, de forma conjunta por la Alcaldía y la Secretaria

del Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), se eleva propuesta de resolución al Pleno

del Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza).

En la sesión ordinaria, de 5 de mayo de 2021, del Pleno del Ayuntamiento de Alhama

de Aragón (Zaragoza), se acuerda:

«PRIMERO. Elevar al Consejo Consultivo de Aragón propuesta de revisión de oficio de los Acuerdos

de la Comisión de Gobierno de fecha 11 de septiembre de 1992 y del Ayuntamiento Pleno de 14 de marzo

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de 1996, por incurrir en la causa de nulidad prevista artículo 47.1 f) de la Ley del Procedimiento

Administrativo Común (Ley 39/2015, de 1 de octubre) ?f) Los actos expresos o presuntos contrarios al

ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos

esenciales para su adquisición?, para que reviertan al dominio público del Ayuntamiento de Alhama de

Aragón los espacios libres de dominio y uso públicos previsto en el Plan Parcial del Sector 19 del

Ayuntamiento de Alhama de Aragón.

SEGUNDO. Suspender el plazo máximo legal para resolver el procedimiento por el tiempo que

medie entre la petición del Dictamen al Consejo de Consultivo de Aragón y la recepción de dicho

dictamen.

TERCERO. Una vez recibido el Dictamen del Consejo de Consultivo de Aragón, y dado el carácter

preceptivo y vinculante del dictamen, elevar el mismo al Pleno».

Duodécimo.- Por escrito de 21 de mayo de 2021, con fecha de entrada en el registro

electrónico del Consejo Consultivo de Aragón el 24 de mayo de 2021, la Consejera de

Presidencia y Relaciones Institucionales del Gobierno de Aragón (artículo 136.2 de la Ley

7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, y artículo 13.2 de la Ley 1/2009, de

30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón, se solicita al Consejo Consultivo de Aragón

la emisión del dictamen preceptivo, remitiendo copia del expediente y propuesta de

resolución.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Sobre la competencia del Consejo Consultivo

1 El dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente

tiene atribuido el Consejo Consultivo de Aragón. Según el artículo 15.5 de la Ley 1/2009, de

30 de marzo, el Consejo Consultivo (en adelante, LCCA) será consultado preceptivamente en

la revisión de oficio de actos y disposiciones administrativas nulos de pleno derecho. Ese

precepto señala la necesidad de emisión de dictamen por este Consejo en el caso de

«revisión de oficio de actos y disposiciones administrativas nulos de pleno derecho y recursos

administrativos de revisión».

2 En el mismo sentido se expresa el artículo 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y el artículo

136 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón (LALA) en relación

con el artículo 12.2 del Reglamento del Consejo Consultivo aprobado por Decreto 148/2010,

de 7 de septiembre, del Gobierno de Aragón.

3 Como en la solicitud aquí estudiada se propone la declaración de nulidad de pleno derecho

de una resolución administrativa, de la Comisión de Gobierno y del pleno del Ayuntamiento

de Alhama de Aragón (Zaragoza), el dictamen debe entenderse solicitado con carácter

preceptivo. Y dado su objeto, la emisión del dictamen corresponde a la Comisión de este

órgano consultivo (artículo 20.1 en relación con el artículo 19 de la LCCA).

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen nº 116/2021

10

II

Sobre el procedimiento de revisión de oficio aplicable

4 El procedimiento de revisión de oficio se inició el 27 de enero de 2021, por acuerdo del

Pleno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), por lo que resulta de aplicación

la LPAC. De acuerdo con lo dispuesto en el apartado b) de su Disposición Transitoria Tercera:

«Los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la entrada en vigor de la

presente Ley se sustanciarán por las normas establecidas en ésta».

5 Hay que advertir, no obstante, que es necesario diferenciar el régimen procedimental y el

régimen material de la revisión de oficio; pues desde una perspectiva material o sustantiva, el

régimen de las causas de nulidad de pleno derecho es el establecido en la normativa vigente

en el momento en que se dictó el acto objeto de revisión.

6 En el caso examinado, esta normativa no es la LPAC, sino la Ley de 17 de julio de 1958 sobre

Procedimiento Administrativo, y la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

7 En definitiva, el Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza) tiene que fundamentar la

revisión en las causas de nulidad según la previsión de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre

(no de la LPAC), en su versión inicial, y no en la causa de nulidad prevista artículo 47.1 f) de

la Ley del Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015, de 1 de octubre) «f) Los actos

expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades

o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición».

III

Sobre las cuestiones formales y el régimen jurídico aplicable a la revisión que se

pretende

8 En el procedimiento seguido, según se desprende del expediente enviado, ha habido una

orden de iniciación del órgano competente ?el Pleno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón

(Zaragoza)?. Igualmente se advierte que en la instrucción del procedimiento se ha dado

audiencia a la comunidad de propietarios de la Urbanización Francisco de Goya, y consta el

recibí de su presidente, aunque no se ha dado audiencia a los copropietarios que también

son interesados. La comunidad de propietarios no ha formulado alegaciones.

9 Se ha emitido informe la Secretaria Interventora del Ayuntamiento de Alhama de Aragón

(Zaragoza) y se ha elaborado una propuesta de resolución, que es sobre la que versará

nuestro dictamen.

10 La instrucción del procedimiento, como última actuación, se complementa con la emisión del

preceptivo informe de este Consejo Consultivo que ha de ser favorable para la declaración de

nulidad de los actos cuya revisión se pretende, por así exigirlo el artículo 106.1 de la LPAC y

el artículo 15.5 de la LCCA.

11 Despejadas las cuestiones formales que plantea el procedimiento y su expediente, debemos

atender al fondo del asunto planteado y éste se circunscribe a determinar si resulta correcta

jurídicamente la propuesta de acuerdo plenario del Ayuntamiento de Alhama de Aragón

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Dictamen nº 116/2021

11

(Zaragoza) resolutoria del expediente de revisión de oficio por la que se pretende declarar la

nulidad de pleno derecho de los acuerdos:

«Acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), de 11 de

septiembre de 1992, de declaración de obra nueva, y constitución en régimen de propiedad horizontal,

limitándose los efectos a la inclusión de las zonas y equipamientos públicos en el régimen de la propiedad

horizontal y sus consecuente patrimonialización.

Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), de 14 de marzo de 1996, de

rectificación de escritura de declaración de obra nueva para desvincular de la propiedad horizontal la

superficie destinada a vial?».

Por concurrir la causa de nulidad de pleno derecho contemplada en el artículo 62.1. f) de la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

del Procedimiento Administrativo Común (?los actos expresos o presuntos, contrarios al

ordenamiento jurídico, por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de

los requisitos esenciales para su adquisición?).

12 El artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, disponía:

«1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo

constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de

las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos

colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren

facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución,

las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a

la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas

de derechos individuales».

Pero, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se publicó en el BOE de 27 de noviembre

de 1992 y su fecha de entrada en vigor fue el 27 de febrero de 1993.

13 En informe de la Secretaria Interventora del Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza),

de 23 de octubre de 2020, se realiza un detenido y extenso análisis del régimen de la revisión:

«II.- ANÁLISIS DE LAS POSIBLES ALTERNATIVAS PARA RESTITUIR EL ORDENAMIENTO JURÍDICO

VULNERADO. Una vez constatada la efectiva vulneración del ordenamiento jurídico procede analizar

cuáles son las vías para defender en el presente caso los intereses públicos que se han visto

conculcados.

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Dictamen nº 116/2021

12

Con carácter previo, debe rechazarse en opinión de la informante cualquier otra alternativa distinta a los

procedimientos de revisión de los actos administrativos y, en concreto, la tramitación y aprobación de un

Proyecto de Reparcelación, Error Material u Operación Jurídica Complementaria en la medida en la que

existen derechos patrimoniales que se verían afectados por el procedimiento de modificación, ya que el

Reglamento de Gestión Urbanística limita las posibilidades de la Operación Jurídica Complementaria al

respeto al equilibrio de beneficios y cargas.

Una vez rechazada esta posible vía de modificación, procede analizar los mecanismos establecidos en

el ordenamiento jurídico para revisar los actos administrativos y su posible aplicación al presente caso.

III.- REVISIÓN DE LOS ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA.

III.1 Regulación de la revisión de oficio de los actos administrativos.

La revisión de oficio de los actos administrativos de las Entidades Locales se encuentra regulada, por

remisión del artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del régimen Local (en

adelante, LBRL) en el Capítulo I (Revisión de Oficio) del Título V (De la revisión de los actos en vía

administrativa) de la Ley 39/2015, de1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común.

Sin perjuicio de las previsiones específicas contenidas en los artículos 65, 67 y 110 de esta Ley, las

Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la

Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado del procedimiento administrativo

común, en adelante LPAC, que engloba dos modalidades de revisión de oficio: la de los actos favorables

-artículos 107 LPAC- y la de los actos de gravamen o desfavorables -artículo 109 LPAC. Y dentro de la

primera, el artículo 106 prevé el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho y el artículo

107, el procedimiento de revisión de actos anulables favorables al interesado.

Los motivos de invalidez que pueden motivar la revisión pueden, a su vez, clasificarse en vicios muy

graves de nulidad de pleno derecho (legalmente tasados en el artículo 47 LPAC) o en vicios

determinantes de anulabilidad (cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de

poder -artículo 48 LPAC-).

No obstante, conviene reseñar que en el ordenamiento jurídico administrativo la regla general es la

anulabilidad, (vinculada al procedimiento regulado en la LPAC) exigida por el principio de seguridad

jurídica que contrapesa el principio de legalidad. Frente a esta regla, la opinión mayoritaria entiende que

la nulidad de pleno derecho (artículo 47.1 LPAC) se encuentra conectada a una facultad excepcional de

revisión y resulta de obligada interpretación y aplicación estrictas.

A este fin la LPAC regula en el artículo 106 un procedimiento riguroso de revisión por razón de nulidad

de pleno derecho, con el objeto de garantizar la posición jurídica reconocida a los ciudadanos por tales

actos de manera que únicamente puede ser alterada por la propia Administración de acuerdo con el

riguroso procedimiento que establece la propia Ley.

III.2 Concurrencia de un motivo de anulabilidad: limitaciones para la aplicación del artículo 107 y 109

LPAC al presente caso.

El artículo 48 de la citada Ley, determina que son anulables los actos de la Administración que incurran

en cualquier infracción del ordenamiento jurídico. Pues bien, tal como se ha indicado en el apartado

anterior, es evidente que concurre un motivo de vulneración del ordenamiento jurídico. Por lo que, en

principio, podría acudirse al procedimiento de revisión establecido en la LPAC, por cumplir los requisitos

materiales. No obstante, dicho procedimiento está sujeto a un plazo de caducidad de cuatro años desde

la fecha de la resolución, como expresión del principio de seguridad jurídica, lo que en este caso impediría

acudir a dicho procedimiento.

De esta manera, excluido el procedimiento de declaración de lesividad a que se refiere el artículo 107 de

la LPAC, procede analizar si concurre algún motivo de nulidad de pleno derecho ex artículo 47 LPAC y

en consecuencia si cabe revisar de oficio el acto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 106 LPAC.

III.3 Nulidad de pleno derecho y procedimiento de revisión establecido en el artículo 106. Análisis de la

posible concurrencia de un motivo de nulidad de pleno derecho.

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Dictamen nº 116/2021

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a) Regulación de las causas de nulidad de pleno derecho. Carácter excepcional. Tal como se ha

adelantado anteriormente, el procedimiento de revisión de oficio ex 106 LPAC constituye la manifestación

de una potestad que de acuerdo con una asentada doctrina del Consejo de Estado y del Tribunal Supremo

ha de ejercerse, por las consecuencias que conllevan para los derechos reconocidos a favor de los

particulares, de una forma excepcional.

En efecto, el Consejo de Estado ha afirmado que la potestad de revisión de oficio, de volver sobre los

propios actos, configurada por el ordenamiento como discrecional ?no implica la posibilidad de ejercicio

arbitrario, sino que ha de ejercerse cuando lo requiere el interés público que la Ley permite apreciar a la

Administración, caso por caso? (Dictamen 50.107/ 1987). En efecto, la revisión de oficio de los actos

administrativos constituye un cauce de utilización excepcional y carácter limitado, pues comporta que, sin

mediar la correspondiente decisión jurisdiccional, la Administración pueda volver sobre sus propios actos,

dejándolos sin efecto. De ahí que ?no cualquier vicio jurídico permita acudir sin más a la revisión de oficio

sino que ella es sólo posible cuando concurra de modo acreditado un vicio de nulidad de pleno derecho

(o de anulabilidad cualificada) de los legalmente previstos? (dictámenes 2.804/98, 738/2005 y 1.410/2009,

entre otros). A lo que se une, desde una perspectiva de doctrinal general, que la ratio del estricto

entendimiento de las causas de nulidad confirma el carácter excepcional que la nulidad tiene frente a la

anulabilidad en el ordenamiento jurídico administrativo (Dictamen 1.311/2008). De esta manera, el

Consejo de Estado ha señalado reiteradamente (Dictámenes 96/2001, 679/2001 y 2.253/2003...) que es

necesario administrar con prudencia y moderación la teoría de las nulidades, en el sentido de valorar

adecuadamente todos los aspectos positivos y negativos de su aplicación, destacando que la salvaguarda

de las formalidades es una garantía tanto de la Administración como de los administrados?.

En coherencia con este restrictivo ejercicio de las potestades inherentes al procedimiento de revisión de

los actos administrativos, deben ser analizadas las causas de nulidad reguladas en el artículo 47 LPAC,

dado que constituyen el presupuesto jurídico de la propia utilización del procedimiento de revisión

regulado en el artículo 106 LPAC , cuyo alcance se analiza a continuación.

b) Análisis general de las diferentes causas de nulidad: Posible ubicación en los apartados e) y f) del

artículo 47 de la LPAC. En cuanto a los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del

procedimiento legalmente establecido, letra e) del artículo 47 de la LPAC. Cabe señalar que el RDL 1/92,

de 26 de junio, en su artículo 259.2 disponía que ?Toda parcelación urbanística quedará sujeta a licencia

o a la aprobación del proyecto de compensación o reparcelación que la contenga? y prescribiendo en el

apartado 4 que ?En ningún caso se considerarán solares ni se permitirá edificar en ellos los lotes

resultantes de una parcelación efectuada con infracción de las disposiciones de esta Sección? que ha de

conectarse con los instrumentos de gestión urbanística y las previsiones contenidas en los artículos 164

y 165 y siguientes (reparcelación) en conexión con los deberes de equidistribución de beneficios y cargas

(principio que tiene rango constitucional). Ninguno de estos actos obligatorios han sido respetados por el

Ayuntamiento de Alhama de Aragón por lo que en una primera aproximación y a resultas de la instrucción

del expediente cabe señalar la concurrencia de vicio de nulidad por omisión de actos esenciales. Y así

determina el artículo 257.2 ?Se considerará ilegal, a efectos urbanísticos, toda parcelación que sea

contraria a lo establecido en el planeamiento urbanístico que le sea de aplicación o que infrinja lo

dispuesto en la legislación urbanística? con efectos de nulidad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo

47.g) LPAC ?Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley?.

En cuanto al vicio de nulidad del apartado f) que establece la nulidad de pleno derecho de ?los actos

expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos

cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición?.

La presente causa de nulidad fue incorporada por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico por la

LRJPAC.

En la interpretación de este precepto, son comunes las manifestaciones del Consejo de Estado, Tribunal

Supremo y Órganos consultivos autonómicos abogando por la aplicación restrictiva del presente motivo

de nulidad al considerar que la expresión requisitos esenciales no puede ser interpretada tan ampliamente

que incluya dentro de ellos cualquier exigencia necesaria para la validez del acto declarativo de derechos.

De esta manera, esta premisa elaborada fundamentalmente por el Consejo de Estado y ha sido recogida

sin ninguna matización tanto por el Tribunal Supremo como por los Órganos consultivos de las

Comunidades Autónomas que han visto en una interpretación excesivamente amplia de este motivo el

peligro de reconducir la nulidad radical a cualquier simple ilegalidad, con la importante merma de

inseguridad jurídica que conlleva la revisión de oficio sin sujeción a plazo (son manifestaciones que se

recogen de forma reiterada por el Consejo de Estado -Dictámenes 4.786/1998, 1.537/1999 y 2.897/2000-

Tribunal Supremo -Sentencia de 6 de mayo de 2009- Órgano consultivo de Aragón -Dictamen 189/2007).

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Dictamen nº 116/2021

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Será, no obstante, a partir de estas premisas donde encontraremos los matices sobre el efectivo alcance

de este motivo de nulidad.

En concreto, las diferencias, en esencia, se infieren en relación con el alcance del término requisitos

esenciales a que se refiere la causa de nulidad y, en concreto, sobre si éstos constituyen un presupuesto

subjetivo del titular o bien también puede tener en determinadas situaciones de gravedad un carácter

objetivo o material.

Criterio interpretativo del Consejo de Estado: aplicación limitativa a la ausencia de requisitos esenciales

de carácter subjetivo del titular del derecho. El Alto Órgano consultivo del Estado desde el primer

momento interpretó la previsión de este motivo de nulidad de actos expresos como la respuesta del

legislador a su propia doctrina, elaborada con anterioridad a la Ley 30/92, en virtud de la cual había

entendido que concurría una nulidad radical de pleno derecho en casos de falta de requisitos subjetivos

del titular del derecho que no encontraban pleno acomodo en los otros supuestos de nulidad. De acuerdo

con esta posición, el Alto Órgano consultivo ha venido señalando algunos criterios interpretativos: a) No

resulta suficiente una vulneración objetiva del ordenamiento, con independencia de su gravedad, sino

que es preciso que la vulneración consista en la carencia en la persona que adquiere dicha facultad de

un requisito esencial de carácter subjetivo (Dictamen 1530/20025). b) A ello ha añadido en algunos casos

que el carácter esencial se encuentra en los elementos verdaderamente estructurales al acto (Dictamen

574/19996). Para que concurra este vicio no resulta suficiente que se produzca una vulneración objetiva

del ordenamiento, con independencia de la gravedad que revista, sino que es preciso que esta

vulneración consista precisamente en la carencia, en la persona que adquiere una facultad o derecho, de

un requisito esencial de carácter subjetivo (Dictamen núm. 1.530/2002). En este sentido, cabe recordar

la distinción realizada por el Consejo de Estado entre "requisitos necesarios" y "requisitos esenciales".

No todos los requisitos necesarios para la adquisición de una facultad o derecho merecen el calificativo

de "esenciales", debiendo tenerse en cuenta, a este respecto, que una interpretación amplia de los

"requisitos esenciales" comportaría fácilmente una desnaturalización de las causas legales de invalidez,

por cuanto la carencia de uno de ellos determinaría la nulidad de pleno derecho, vaciando de contenido

no pocos supuestos de simple anulabilidad. Ello representaría un grave peligro para la seguridad jurídica,

dada la falta de plazo para proceder a la revisión de los actos nulos. Tal esencialidad queda reservada,

pues, para otro tipo de requisitos más básicos, como aquellos que determinan, en sentido estricto, la

adquisición del derecho o facultad de que se trate (Dictamen núm. 2.151/2009).

Una doctrina del Consejo de Estado ha venido reservando la indicada causa de nulidad para los

supuestos realmente extremos, de carencia de requisitos sustanciales, lo cual está muy de acuerdo con

la figura de la nulidad absoluta y con el sentido del precepto, que se refiere a los requisitos esenciales.

Podrá, si acaso, constituir la infracción denunciada una irregularidad reglamentaria, mas no se descubre,

en modo alguno, que afecte a la esencialidad, esto es a lo que verdaderamente es inherente, estructural

del acto. c) Asimismo, dado el amplio casuismo y la dificultad de extraer unos criterios generales y

aplicables a cualquier asunto, aboga por el estudio caso a caso que concluya sobre la esencialidad de

los requisitos para adquirir la facultad o derecho (Dictamen 2.103/1999; 2047/19977).

d) Por último, entiende el término requisitos esenciales en el sentido de presupuestos independientes,

anteriores y exteriores al acto mismo (Dictamen 2563/19998).

Como consecuencia de estos criterios, el Consejo de Estado ha considerado que concurre este motivo

en casos en los que la patente ausencia de un presupuesto esencial, como la falta de título de médico

para el nombramiento de médico forense ?Dictamen 3204/95 o 166/2010-, falsificación de títulos?

Dictamen 6115/1997- canje de un permiso de conducción extranjero por otro español sin estar en

posesión de aquél -Dictamen 883/2010- evidenciaba una situación que sólo en el plano dogmático de los

actos administrativos nulos de pleno derecho tenía encaje consecuente, precisando que la calificación de

esenciales debe reservarse para aquellos requisitos que sean absolutamente necesarios para la

adquisición del derecho o facultad de que se trate -Dictamen 3.344/2000-, con exclusión del resto de

presupuestos cuya ausencia sólo determine la mera ilegalidad del acto -Dictamen 2.495/2002-.

Criterio interpretativo del Tribunal Supremo: consideración restrictiva de los requisitos esenciales.

De la jurisprudencia del Tribunal Supremo no resulta fácil definir una posición clara sobre el alcance

concreto del término requisitos esenciales y, en concreto, sobre el carácter exclusivamente subjetivo de

dichas condiciones esenciales para adquirir las facultades o su posible ampliación a presupuestos de

carácter objetivo, lo que pone de manifiesto la dificultad que entraña. En última instancia y como afirma,

entre otros, el Dictamen 2.103/96, determinar cuáles son los requisitos esenciales necesarios para

adquirir válidamente un derecho o facultad es una cuestión que debe resolverse caso por caso y sobre

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Dictamen nº 116/2021

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los presupuestos que deban concurrir necesariamente en el sujeto o en el objeto para que puedan

adquirirse la facultad o derecho en cuestión, sin que, como se ha indicado, todos los requisitos necesarios

para tal adquisición merezcan el calificativo de esenciales (Dictamen 2.047/97). Revista Española de la

Función Consultiva. ISSN: 1698-6849, núm. 14, julio-diciembre (2010).

La noción de "requisitos esenciales" para la adquisición de derechos o facultades a que se refiere el

precepto legal incluye, de una parte, los "presupuestos de los actos" y, de otra, los "requisitos de los

actos". Presupuestos son las circunstancias de orden fáctico o jurídico que, siendo independientes,

anteriores y externas al acto mismo, deben concurrir para que también sea posible y eficaz. Sin los

presupuestos legales, el acto carece de sustento y fundamento de razón de ser, precisamente por faltar

aquéllos. Así, la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de

7 de octubre de 2010, indicó que ?no basta con la vulneración objetiva de la normativa aplicable sino que

es preciso atribuir al titular del derecho la carencia de un requisito esencial?9 . No obstante, dicha

manifestación constituye una afirmación sin consecuencias concretas en la Sentencia, dado que el objeto

del recurso, la homologación de un título extranjero, únicamente planteaba la exigencia de la formación

práctica como un requisito supuestamente necesario. Pero junto a esta Sentencia, que expresamente se

refiere al carácter subjetivo, en otras sentencias se incluyen dentro de los presupuestos esenciales

aspectos subjetivos y objetivos de la norma. Así, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de mayo de

2009 el Alto Tribunal consideró, en relación con una solicitud del derecho a premio por un hallazgo

arqueológico casual, la exigencia de tres requisitos esenciales: ?el subjetivo de la condición de

?descubridor? que ha de tener el adquirente del derecho. Y los objetivos de: a) la naturaleza de los objetos

descubiertos, que han de poseer los valores que son propios del patrimonio cultural; b) del tipo de

actividad en la que acaece el hallazgo, que no ha de ser una de excavación o prospección arqueológica?

es decir, integró ?Como señalamos en la Sentencia de 23 de noviembre de 2008 [debe querer decir, 26

de noviembre], recurso de casación número 1998 /2006, para apreciar el vicio al que se refiere la letra f)

del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, no basta con que se denuncie una vulneración objetiva de las normas

reglamentarias aplicables (...); se requiere, precisamente, atribuir al titular del derecho o de la facultad la

carencia de un requisito esencial. Y, dada la cautela con la que debe afrontarse la revisión de oficio (que,

por dirigirse contra actos ya firmes, perturba en cierto modo la seguridad jurídica y la posición de quien

resultó beneficiado por el acto contra el que nadie interpuso un recurso temporáneo), no es posible

interpretar en el sentido que lo hace la recurrente el concepto de ?requisito esencial? para la adquisición

del derecho o de la facultad. No todos los requisitos necesarios para ser titular de un derecho pueden

reputarse ?esenciales?: tan sólo los más significativos y directa e indisociablemente ligados a la naturaleza

misma de aquél. En otro caso, se propiciaría la desvirtuación de este motivo extraordinario de invalidez

absoluta, que vendría a parificarse en la práctica con los motivos de anulabilidad?. STS de 7 de octubre

de 2010 ~ 19 ~ dentro de las condiciones sine qua non, o requisitos esenciales, tanto presupuestos

objetivos como subjetivos. En algunos casos, cabe inferir una cierta incongruencia argumental interna de

las sentencias, al recoger afirmaciones muy restrictivas sobre este motivo de nulidad, para terminar

analizando a continuación aspectos materiales de escasa relevancia, así es el caso de la Sentencia de

26 de noviembre de 2008, en la que entra a analizar si concurría este motivo de nulidad en la autorización

de estación de servicio ante la posible exigencia de una vía que le diera acceso. Sorprende que, a pesar

de su falta de relevancia material, termine por desechar este posible vicio de nulidad por la falta de

exigencia efectiva de una vía de acceso. De esta manera, del conjunto de la jurisprudencia del Tribunal

Supremo parece inferirse la atribución al contenido de requisitos esenciales también aspectos objetivos

o materiales en la medida en que constituyan condiciones sine qua non que hagan recognoscible dicho

derecho.

IV.4 Criterios de los Órganos consultivos de las Comunidades Autónomas sobre la aplicación del motivo

de nulidad de pleno derecho: alcance material y objetivo de este precepto.

Con carácter general, tal como hemos dicho anteriormente, los Órganos consultivos de las Comunidades

Autónomas parten de los criterios generales del Consejo de Estado y del Tribunal Supremo sobre la

aplicación restrictiva del articulo 62.1 f) de la LRJPAC. No obstante, a partir de esta premisa de carácter

restrictivo, la posición mayoritaria de los Órganos consultivos, incluido, como veremos, el de Aragón,

incluye vulneraciones objetivas del ordenamiento cuando han considerado que resultaban de extrema

gravedad.

Entre los Órganos consultivos que han manifestado una posición favorable a la inclusión de aspectos

materiales u objetivos pueden citarse la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña, Consejo Consultivo de

Valencia, Comisión Jurídica de Murcia y, como veremos, el propio Órgano Consultivo de Aragón.

Así, el Dictamen 382/2009, de la Comisión Jurídico Asesora de Cataluña dictaminó de forma favorable la

revisión de oficio, con carácter parcial, de un acuerdo municipal por el que se aprobaba definitivamente

el Proyecto de Reparcelación de un sector industrial, que contenía un cómputo erróneo de las superficies

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Dictamen nº 116/2021

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de diferentes fincas, que afectaba a diversos titulares y en las que concurrían diversos derechos. En

concreto señaló lo siguiente: ?Estima la Comisión que concurre la causa de nulidad prevista en la letra f)

puesto que en el presente caso se han reconocido derechos en detrimento de quien no ha sido tenido en

cuenta en el procedimiento de reparcelación; se ha atribuido la titularidad de una finca en perjuicio de

quien siendo el titular no aparece en el expediente reparcelatorio y, en definitiva, se ha producido,

injustificadamente, un desplazamiento patrimonial. Si bien acota la nulidad a una parte del Proyecto, al

relativo a las fincas de quien no fue tenido en cuenta en el procedimiento y del que, por extensión, ha

resultado beneficiado1?.

Por su parte, el Consejo Consultivo de las Islas Baleares, en su Dictamen 156/2009 declaró procedente

la revisión de oficio del acuerdo de la Junta de Gobierno de un Ayuntamiento que otorgó una licencia de

obras para la realización de un armario para una caldera en una zona calificada de sistema viario. En

concreto, este Órgano asesor ha afirmado que, 12 ?...actos expresos o presuntos contrarios al

ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando no se disponga de los

requisitos esenciales para adquirirlos, sí se demuestra que esta se ha dado en el procedimiento de

reparcelación. Se han reconocido derechos en detrimento de quien no se ha tenido en cuenta en el

procedimiento de reparcelación; se ha atribuido la titularidad de una finca en perjuicio de quien, siendo

titular, no aparece en el expediente y, por lo tanto, se ha producido un desplazamiento patrimonial hacia

el Sr. C. S., en detrimento del Sr. A. A. por la parte de inclusión parcial de la finca de este último. La causa

radica en que se han computado inicialmente superficies de fincas de diferentes titulares, al mismo

tiempo, titulares de varios derechos, por una superposición parcial que en el instante de la revisión le

impidió compensarlo en la reparcelación y quien adquirió la finca nueva, atribuida en el proceso de

reparcelación, no poseía, de inicio, el alcance, el título y la superficie para serle atribuida en proporción a

los derechos que aportaba....?. ?Ciertamente, no toda infracción urbanística o incumplimiento de los

parámetros de planeamiento municipal constituye por sí solo un supuesto de falta de los requisitos

esenciales para la adquisición de la facultad o del derecho de edificar. Es patente que el calificativo de

esenciales implica un plus sobre cualquier infracción urbanística o incumplimiento de los parámetros

exigidos por el planeamiento municipal. Ni siquiera el hecho de que el otorgamiento de la licencia

constituya una infracción grave ?como ocurre en este caso? implica por sí solo que nos hallemos ante la

falta de un requisito esencial para la adquisición de la facultad o del derecho de edificar. Pero a juicio del

Consejo Consultivo, este supuesto sí que se da cuando el terrero objeto de Consejo Consultivo de las

Illes Balears la licencia de obras tiene la calificación urbanística de sistema viario, por tanto adscrito al

dominio público municipal, lo que descarta que pueda ser utilizado para usos privativos de los

administrados. En otras palabras, la calificación de los terrenos es tan radicalmente impeditiva del uso

particular que la licencia que lo posibilita constituye un acto administrativo que no tiene los requisitos

esenciales para la adquisición de la facultad o derecho que, en la misma licencia, se confiere a la señora

C. M.? (Dictamen 156/2009).

En este mismo sentido, el Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana en el Dictamen

79/2004 referido al procedimiento de revisión de oficio de una licencia urbanística de obras de edificación

para construir en una parcela 164 viviendas con fundamento en la causa de nulidad de pleno derecho

contenida en el apartado f) del artículo 62.1 de la LRJ - PAC, por entender que la parcela sobre la que se

pretendía construir no tenía la condición de solar y que la licencia se había otorgado conculcando el Plan

General de Ordenación Urbana. El Consell consideró que dado que en la parcela tan sólo se podían

construir 88 viviendas, y no las 164 para las que se había solicitado la licencia de construcción, dicha

licencia contravenía tanto el Plan General homologado como el Plan de Reforma Interior y el Proyecto de

Reparcelación voluntaria ya aprobados, procediendo en consecuencia su revisión de oficio por incurrir en

?la causa de nulidad de pleno Derecho establecida en el artículo 62, apartado 1, inciso f), de la Ley

30/1992, en relación con el artículo 17.1, inciso H), de la Ley autonómica 6/1994, de 15 de noviembre,

Reguladora de la Actividad Urbanística, y con las Normas Urbanísticas contenidas en el Plan General de

Ordenación Urbana del municipio.?

CRITERIO DEL ÓRGANO CONSULTIVO DE ARAGÓN.

Como se ha indicado anteriormente, nuestro Órgano consultivo parece posicionarse en la línea

mayoritaria de los Órganos consultivos examinados, de manera que incluye no solo los requisitos

subjetivos indispensables en el titular adquirente de derechos sino también vulneraciones de carácter

material que por la importancia del objeto vulnerado debe atribuirse el carácter de nulidad de pleno

derecho.

El Órgano consultivo aragonés se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la nulidad de actos en

materia de urbanismo, así pueden citarse los Dictámenes: 27/201013, 187/200814, 31/200815,

55/200816, 214/200817, 189/200718, 70/200719, 4/200520..., que han analizado diferentes supuestos

de licencias urbanísticas por posible vulneración de este motivo. Sirva como ejemplo el Dictamen 27/2010

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen nº 116/2021

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relativo a la revisión de oficio de la licencia de obras concedida para la construcción de nave agrícola en

suelo no urbanizable, que concluye con su declaración de nulidad de pleno derecho ex artículo 62.1.f)

LRJPAC por considerar que el solicitante carecía de los requisitos esenciales para adquirir los derechos

derivados de la licencia, ya que no era propietario de las superficie necesaria para construir la nave

pretendida.

Dictamen 27/2010: Revisión de oficio de la licencia de obras concedida para la construcción de nave

agrícola en el polígono 10, parcela 155, de Ainzón (Zaragoza). Dictamen 187/2008: Revisión de oficio del

Ayuntamiento de Perarrúa (Huesca) de una licencia urbanística de obras para reforma de la cubierta de

un edificio. Dictamen 31/2008: Revisión de oficio del Decreto adoptado por el Ayuntamiento de Sahún

concediendo licencia de obras sobre Proyecto básico de reforma de Apartotel Linsoles Benasque Club.

Dictamen 55/2008: Revisión de oficio de la concesión de licencia urbanística para la construcción de cinco

viviendas protegidas con garajes y trasteros anexos en Laspuña (Huesca). Dictamen 214/2008: Revisión

de oficio del Ayuntamiento de Bisaurri (Huesca) de la resolución de la Alcaldía denegatoria de la

aprobación del proyecto de ejecución para la iniciación de obras con licencia urbanística de construcción

de un edificio en la C/?, de Gabás. Dictamen 189/2007: Revisión de oficio de una licencia urbanística

otorgada por el Ayuntamiento de Tella-Sin (Huesca) para la construcción de un garaje. 19 Dictamen

70/2007: Revisión de oficio de la licencia municipal concedida por el Ayuntamiento de Caspe (Zaragoza)

para la demolición de edificio. 20 Dictamen 4/2005: Revisión de oficio del acuerdo por el que se concedió

licencia de obras para instalación de ascensor en c/ D. de Zaragoza.

Cabe, por último, resaltar el Dictamen 189/2007, de 7 de diciembre, dado que recoge una formulación

doctrinal de más amplio alcance sobre esta cuestión, y permite extraer alguna conclusión, con todos los

matices que en esta materia han de hacerse en la extrapolación de criterios de un caso a otro. Dicho

Dictamen analiza el supuesto de una licencia urbanística que se había otorgado en un suelo sobre el que

el Plan General de Ordenación Urbana había previsto el trazado de un nuevo vial, si bien el Ayuntamiento,

a posteriori, estaba tramitando la Modificación del planeamiento para ajustar las alineaciones al Proyecto

de Edificación. El Alto Órgano consultivo, tras recordar la doctrina del Consejo de Estado y jurisprudencial

sobre la necesaria interpretación restrictiva de este supuesto, entiende que concurre un motivo de nulidad

de pleno derecho que conecta con la afección del terreno a un futuro viario. En concreto, señala que el

?trazado de un nuevo vial que en su día debería ser ejecutado en desarrollo de esta norma de

planeamiento?, constituye un requisito esencial. En concreto, señala que en dicha afección al trazado del

viario ?es indudable el carácter esencial del requisito que faltaba al propietario del suelo para poder

edificar esa parte de una finca de su propiedad.

El Dictamen desecha la posible objeción derivada del hecho de que se estaba tramitando una

Modificación del planeamiento para ajustar el tramo de viario a la alineación de la fachada, al entender

que el planeamiento que se debe tener en cuenta es el vigente en el momento de otorgamiento de la

licencia.

APLICACIÓN DE LA DOCTRINA AL PRESENTE CASO.

Calificación formal de la vulneración del ordenamiento jurídico.

En el presente caso, la infracción consiste, como se ha indicado, en un incumplimiento de los deberes

legales de cesión al Ayuntamiento En concreto, se ha producido un incumplimiento del ordenamiento

jurídico, ya que los acuerdos plenarios de la Comisión de Gobierno adjudica reservas dotaciones, viarios

y otros elementos de dominio público a particulares (Comunidad de Propietarios). En efecto, la infracción

o bien se produce por no haber materializado el 100% de las dotaciones locales, o bien, si se considera

que tal cesión se ha producido, el incumplimiento sería por defecto en la cesión del aprovechamiento

urbanístico.

En este caso, la infracción formal sería el artículo 20.1 a) del RDL 1/92, en la medida en que constituye,

así mismo, un deber que integra el estatuto de la propiedad urbanística. La infracción, desde el punto de

vista del motivo que se analiza de nulidad de pleno derecho, puede analizarse desde una doble

perspectiva, material -constituye una vulneración de los contenidos que debe recoger el Proyecto de

Reparcelación- y subjetiva -en la medida que define un estatuto de la propiedad tanto de los particulares

como de la Administración-.

Aplicación del criterio material en los casos de concurrencia de un específico interés público.

Según se ha visto anteriormente, el Órgano consultivo de Aragón, dentro de una posición mayoritaria de

los Órganos consultivos de las Comunidades Autónomas, califica como requisito ?esencial? o ?conditio

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Dictamen nº 116/2021

18

sine qua non? no solamente aspectos estrictamente subjetivos que debe reunir el titular sino también

aspectos de carácter material para los casos de especial gravedad. De los casos concretos analizados

anteriormente, cabe inferir que dicha gravedad se identifica en el caso del Dictamen 189/2007 por la

afección al trazado de un viario, en el Dictamen 4/2005 por la falta de un consentimiento de los vecinos y

en el Dictamen 27/2010, por incumplir la parcela mínima en suelo no urbanizable, y en los que su

naturaleza de requisitos subjetivos u objetivos, no resultan plenamente coincidentes, si bien, se detecta

que en los casos de naturaleza objetiva concurre, además, un específico interés público en la línea de

los Dictámenes de otros Órganos consultivos.

En concreto, de la comparación de este supuesto con el analizado en el Dictamen 189/2007 de la

Comisión Jurídica Asesora de Aragón, podría concluirse que el presente caso resulta, cuando menos, de

igual gravedad que aquel que fue informado favorablemente por el Órgano consultivo. En efecto, en el

supuesto analizado por el Dictamen 189/2007 se concluyó que concurría un motivo de nulidad radical del

acto revisado por afección parcial al ancho en el tramo del viario donde se ubicaba la edificación, y en el

presente caso se produce una afección al patrimonio municipal que alcanza el 61,88 % del deber de

cesión del aprovechamiento o del 100% de la superficie destinada a equipamiento polivalente. En efecto,

según se ha visto en el apartado I, se ha adjudicado una menor superficie edificable al haberse adjudicado

en parcelas industriales (I.1-I.18) un aprovechamiento de 2.885 m2t, quedando pendiente, por tanto, la

adjudicación?.

En este caso, la vulneración resulta relevante desde un punto de vista cuantitativo dado que

prácticamente no han sido objeto de cesión del 100 % de las dotaciones y reservadas locales y, por otra

parte, el hecho de que el destinatario de dicha cesión sea la propia Administración permitiría entender

que concurre un específico interés público concurrente en la vulneración material por la disminución que

ha supuesto en el patrimonio municipal.

Examen del supuesto desde la perspectiva de los elementos subjetivos. Mayores dificultades entraña

concluir sobre la efectiva concurrencia de la falta de un requisito esencial de carácter subjetivo en el titular

de los derechos. No obstante, cabe señalar algunos indicios para entender que también desde esta

perspectiva cabría entender de aplicación este motivo de nulidad. En este sentido, cabe recordar que la

vulneración del régimen jurídico urbanístico aplicable tiene en este caso una doble connotación: a) como

contenido que debe recoger el Proyecto de Reparcelación y b) de carácter subjetivo, en la medida en que

define el estatuto jurídico de la propiedad, cuyo alcance se analiza a continuación.

Desde la perspectiva de la situación subjetiva de la propiedad particular, la no cesión podría considerarse

una modificación del estatuto jurídico definido en la legislación, que está integrado por el conjunto de

derechos y deberes y, entre ellos, la cesión de reservas dotacionales. Y como consecuencia de ello,

podría considerarse que esa mejora del estatuto jurídico supone una adquisición de facultades para la

cual se carece de los requisitos esenciales.

III.- En cuanto al procedimiento:

El procedimiento de revisión de oficio tiene como finalidad expulsar del ordenamiento jurídico los actos y

las disposiciones administrativas que se encuentran viciados de nulidad plena, por cualquiera de las

causas recogidas en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Publicas. Asimismo, únicamente será susceptible de depuración a través

de la figura de la revisión de oficio los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan

sido recurridos en plazo.

El procedimiento para acordar la nulidad de pleno derecho se regula en el artículo 106 de la Ley 39/2015,

de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas.

En relación al procedimiento el Dictamen 19/2015 del Consejo Consultivo de Aragón ha indicado lo

siguiente: ?no existe un procedimiento administrativo específico en el ordenamiento jurídico vigente para

llevar a cabo la revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativas de carácter general,

debiendo, por tanto, aplicarse los principios generales contenidos en dicho procedimiento administrativo

común (...)?.

El artículo 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece que ?Las facultades de revisión (...) no

podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras

circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o

a las leyes?.

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Dictamen nº 116/2021

19

En alguna ocasión los Dictámenes de los Consejos Consultivos han apreciado la concurrencia de ?otras

circunstancias? que impiden la revisión por ser contrarias a la equidad, la buena fe, el derecho de los

particulares o las leyes.

En este sentido podemos citar el Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón del 14 de abril de 2015,

Núm. 65/2015 que indica lo siguiente: ?Es importante tener en cuenta que en la revisión de oficio de los

actos administrativos firmes entran en juego dos principios contrapuestos: el principio de legalidad, que

posibilita la revisión de actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica que

trata de evitar la alteración en el futuro de determinadas situaciones jurídicas, que se presentan como

consolidadas. Se trata de encontrar un equilibrio en la aplicación de la revisión de oficio, de ahí que se

establezcan unos límites a la misma?.

La Legislación aplicable es la siguiente:

? Los artículos 47.1, 106, 108 y 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas.

? Los artículos 4.1.g), 22.2.j), 63.1.b) y 110 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del

Régimen Local.

? Los artículos 13 a 15, 23 y 24 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón.

? El artículo 136 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón.

IV.- El artículo 63.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local,

establece que junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contenciosoadministrativo

, podrán impugnar los actos y Acuerdos de las Entidades Locales que incurran en

infracciones al Ordenamiento Jurídico, los miembros de las Corporaciones que hubieran votado en contra

de tales actos y Acuerdos.

V.- El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite

de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de

Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de

las causas de nulidad del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas, o carezcan manifiestamente de fundamento, así

como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes

sustancialmente iguales.

La cuestión relativa a la competencia para iniciar y resolver el procedimiento no es una cuestión pacífica

sino que plantea siguientes interpretaciones:

a) Que el órgano competente para la revisión de oficio es el Alcalde de la corporación en aplicación de la

competencia residual del artículo 21.1.s de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del

Régimen Local.

b) Que el órgano competente para la revisión de oficio es el Alcalde o el pleno dependiendo de la materia.

Esta teoría basa la competencia en que de la competencia del Alcalde de la iniciativa para proponer al

pleno la declaración de lesividad en materias de su competencia (21.1.l de la Ley 7/1985) se deduce que

corresponde al pleno la iniciativa para revisar los actos de su propia competencia.

c) Que la competencia para la revisión de oficio de actos nulos corresponde al Pleno del Ayuntamiento

por aplicación analógica de los artículos 110 y 22.2.j) de la Ley 7/1985. Esta teoría entiende que de una

interpretación sistemática de los artículos 21 y 22 de la Ley 7/1985 cabe entender que si para la

declaración de lesividad de actos anulables la competencia es del Pleno (22.2.k), correspondiendo la

iniciativa al Alcalde (artículo 21.1.l y 53.1.l del Decreto Legislativo 2/2003) la revisión de oficio de actos

nulos de pleno derecho debe someterse al mismo régimen, pues en otro caso se produciría una asimetría

inaceptable; y más cuando el artículo 22.2.j y el 52.1.k del Decreto Legislativo 2/2003, indica que

corresponde al Pleno el ejercicio de las acciones administrativas y judiciales.

d) Que la competencia para la revisión de oficio de actos nulos corresponde al Pleno. En este sentido se

ha pronunciado el Consejo Consultivo de Andalucía, entre otros, en el Dictamen 280/2018 del que

reproducimos un extracto: ?considerando que el artículo 110.1 de la citada Ley 7/1985 precisa que el

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen nº 116/2021

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órgano competente para la revisión de los actos dictados en vía de gestión tributaria es el Pleno de la

Corporación, que la idea que subyace en la enumeración de los órganos competentes de la

Administración del Estado en el artículo 111 antes citado (como en la disposición adicional decimosexta

de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del

Estado, derogada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), es la de

que la autoridad u órgano superior a quien haya dictado el acto es la competente para la revisión de oficio,

y que, conforme a los artículos 103.5 de la Ley 30/1992 (actual 107.5 de la Ley 39/2015), y 22.2.k) de la

Ley 7/1985, corresponde al Pleno la declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento; considerando

todo ello, ha de concluirse que la competencia para la declaración de nulidad de pleno derecho de los

actos del Ayuntamiento corresponde al Pleno?.

En Aragón el Consejo Consultivo en el Dictamen 177/2014, de 4 de noviembre de 2014 indica lo siguiente

?Sobre la competencia para impulsar y decidir la revisión de oficio de las resoluciones de la Alcaldía existe

un vacío en la legislación básica de régimen local. Solamente en el Título dedicado al régimen de

organización de los municipios de gran población se declara expresamente que corresponden al Alcalde

las facultades de revisión de oficio de sus propios actos (artículo 124.4.m) LBRL). En cuanto a los

municipios de régimen común, no hay mención expresa del tema, si bien, al atribuirse al Alcalde la

iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materias de la competencia de la Alcaldía"

(artículo 21.1.l) LBRL), se ha venido entendiendo aplicable por analogía a la revisión de oficio y que la

competencia para declararla corresponde al Pleno. En Aragón, así lo establece expresamente el artículo

136.3 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración local de Aragón: ?La revisión de oficio, así como

la declaración de lesividad cuando proceda de acuerdo con la legislación reguladora del procedimiento

común, se acordará por el Pleno de la Corporación o el órgano colegiado superior de la entidad?. Aunque

en la documentación consultada no se hace referencia a que la Alcaldía haya ejercido la iniciativa para

proponer al Pleno la revisión de oficio de la licencia que otorgó, del resultado de la votación por la que se

adoptó el acuerdo de iniciación del procedimiento por el Pleno del Ayuntamiento de La Puebla de Alfindén,

de 14 de julio de 2014, se deduce el voto favorable de la Alcaldesa a dicha revisión de oficio?.

VI. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en

la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las

circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público, sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes

dictados en aplicación de la misma.

VII.- Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde

su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado

a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.

VIII. En el supuesto de que el órgano competente estime la apertura del periodo de información pública,

habrá de cumplirse durante todo el proceso con las exigencias de publicidad activa en virtud de lo

dispuesto en el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

de las Administraciones Públicas y en la normativa vigente en materia de transparencia.

IX. El procedimiento para llevar a cabo la revisión de oficio de un acto nulo es el siguiente:

A. Puesta en conocimiento de la Corporación la posibilidad de que un acto administrativo acordado por

el Pleno esté incurso en causa de nulidad de pleno Derecho por concurrir alguna de las circunstancias

del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas, el Pleno previo Dictamen de la Comisión Informativa correspondiente,

acordará el inicio del expediente de revisión de oficio, suspendiendo, en su caso, la ejecución del acto

cuando pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

B. Iniciado el procedimiento, y tras completar los actos de instrucción, se dará trámite de audiencia a los

interesados por plazo entre diez y quince días para que aleguen y presenten los documentos y

justificaciones que estimen pertinentes. Asimismo, se podrá acordar un periodo de información pública

por plazo mínimo de veinte días, si el órgano competente considera que la naturaleza del procedimiento

lo requiere.

C. Finalizado el trámite de audiencia a los interesados y, en su caso, el periodo de información pública,

las alegaciones que hayan podido presentarse deberán ser informadas por los Servicios Técnicos

Municipales.

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Dictamen nº 116/2021

21

D. Tras dicho informe, se emitirá informe-propuesta, que se elevará al Pleno, y solicitará Dictamen

preceptivo del Consejo Consultivo de Aragón. El plazo en que el Consejo Consultivo de Aragón debe

emitir su Dictamen es de treinta días, a contar desde el momento de la recepción de la solicitud en el

Registro del Consejo Consultivo. No obstante, cuando en la solicitud de consulta se hiciese constar

motivadamente la urgencia del dictamen, el plazo será de quince días. Además, en los asuntos de

especial complejidad, el Presidente del Consejo Consultivo podrá ampliar el plazo para emitir dictamen

en un máximo de quince días. Todo ello de conformidad con el artículo 23 de la Ley 1/2009, de 30 de

marzo, del Consejo Consultivo de Aragón.

E. Recibido el Dictamen favorable del Consejo Consultivo de Aragón, y en función de su contenido, se

resolverá el expediente por Acuerdo del Pleno, previo Dictamen de la Comisión Informativa

F. El Acuerdo del Pleno será notificado a los interesados y podrá ser objeto de publicidad en el Boletín

Oficial de la Provincia si así se considera necesario, teniendo en cuenta la naturaleza del acto declarado

nulo de pleno derecho».

14 Ahora bien, todo lo expuesto hasta ahora ?que, como podrá intuirse, habría llevado a

dictaminar favorablemente la revisión? habría de resultar, no obstante, indiferente, si se

observa que la concurrencia de la causa de nulidad a la que nos estamos refiriendo podría

resultar incidente tan solo si, por razones temporales, hubiese sido aplicable el art. 62.1.f

LRJAP en la fecha de los hechos.

15 Pero como ya hemos advertido de inicio, la causa de nulidad de pleno derecho contemplada

en el artículo 62.1. f) LRJAP («los actos expresos o presuntos, contrarios al ordenamiento

jurídico, por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos

esenciales para su adquisición»), únicamente sería de aplicación al acuerdo del Pleno del

Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), de 14 de marzo de 1996, que recordemos

es un acuerdo de rectificación.

16 Es decir, que dicha causa de nulidad no se encontraba vigente, en las fechas de la adopción

de acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza),

de 11 de septiembre de 1992 objeto también de revisión, pues estaríamos ante una aplicación

retroactiva de la norma.

17 Y, aunque nuestra Constitución no prohíba expresamente la retroactividad (el artículo 9.3

acota la prohibición a las disposiciones sancionadoras no favorables y a las restrictivas de

derechos individuales), lo cierto es que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

(LRJPAC), al igual que la generalidad de las restantes leyes, se acomoda a la regla general

de la irretroactividad de las normas (artículo 2.3 del Código Civil), lo que implica que, nacida

la Ley en noviembre de 1992 y su entrada en vigor en 1993, no pueda ser aplicada a unos

hechos acaecidos previamente en septiembre de 1992, y lo que determina que, no existiendo

en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, norma de aplicación a

este supuesto, una causa de nulidad como la equiparable a la existente en el artículo 62.1.f

LRJAPC ?actualmente artículo 47.1 f LPAC? no sería dable que pudiera ser apreciada en

este caso.

18 Y es que, sin perjuicio de las posibles opciones interpretativas sobre la incidencia de la

retroactividad en sus diversos grados, la opinión de este Consejo Consultivo, reflejada ya en

el dictamen 135/2010, de 9 de noviembre de 2010, es la asumida por el Consejo de Estado y

que, por razones de seguridad jurídica, entendemos ha de ser mantenida en este caso.

19 En palabras del dictamen del Consejo de Estado 1103/2004, de 22 de julio de 2004, «con

respecto al referido problema, ha de reiterarse la doctrina sentada por este Alto Cuerpo

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen nº 116/2021

22

Consultivo, entre otros, en el dictamen número 2124/94, de 7 de diciembre, conforme al cual,

en la revisión de un acto dictado bajo la vigencia de la Ley de 1958, como aquél al que se

refiere el presente asunto, esta norma debe ser apreciada en el examen sustantivo de las

causas de nulidad alegadas, contenidas en el anterior artículo 47 y entre las que no se

encontraba la ahora señalada como causa de nulidad (nuevo artículo 62.1.f)».

20 En este sentido, continúa el dictamen citado, «la retroactividad formal en la consideración de

una causa no prevista en el tiempo en que fueron realizados los hechos cuya revisión se

pretende ahora conllevaría efectos negativos e indeseables sobre la seguridad jurídica, los

cuales están proscritos del Derecho español precisamente por la más alta norma del

ordenamiento jurídico, recogiendo una tradición jurídica legislativa cuyo claro precedente se

encuentra en el Código Civil. Ello supone, de por sí, motivo suficiente para no poder acceder,

prima facie, a la pretensión revisora fundada en una causa que supondría la estimación de

una intolerable retroactividad. La aplicación retroactiva de las causas de revisión, como ya

tiene declarado este Consejo de Estado, sólo procede en aquellos casos en que

materialmente se contemplaban tales supuestos en el régimen anterior».

21 Y ha quedado manifiesto, que dicha causa de nulidad no se encontraba vigente, en las fechas

de la adopción de acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Alhama de

Aragón (Zaragoza), de 11 de septiembre de 1992 objeto de revisión.

IV

Sobre la eventual concurrencia de otras causas de nulidad y sobre el procedimiento

para poder hacerlas efectivas

22 El Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido

de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS), norma de aplicación en

el momento de la aprobación de los acuerdos objeto de revisión, regula la revisión de los

actos urbanísticos en sus artículos 253 y siguientes, y establece un régimen específico para

la revisión de los actos urbanísticos distinto del general. La subsistencia de este régimen

especial de revisión, respecto a la ley de procedimiento, se explica porque la legislación

urbanística es ley especial. No obstante, entre ambas regulaciones no existe una total

desconexión, pues la legislación de procedimiento administrativo, en cuanto norma general,

se aplicará en aquello que la norma especial no regule de otro modo, tal y como además

prevé el propio TRLS al remitirse expresamente a la regulación general de procedimiento

administrativo en distintas ocasiones, entre ellas el artículo 254.

23 Y dentro de esa remisión general a la normativa del procedimiento administrativo TRLS, debe

considerarse incluida la prohibición de vulnerar a través de un acto administrativo una norma

reglamentaria. La denominada inderogabilidad singular de los reglamentos, o prohibición de

dispensa singular.

24 La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 en su

artículo 30 ? asumiendo una doctrina jurisprudencial elaborada sobre la base de la aplicación

la antigua Ley de lo contencioso de 1888-1894-1952 sustituida por la ley de 27 de diciembre

de 1956? estableció el principio de la inderogabilidad de los reglamentos. En particular,

dispuso que: «Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo

establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan grado igual o

superior a éstas.»

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen nº 116/2021

23

25 Por lo que hace a la Administración local, el mismo principio fue definido por uno de los

Reglamentos de la Ley de Régimen local, el de Servicios de las Corporaciones locales de 17

de junio de 1955, que en su artículo 11, párrafo 2º, disponía: «Sus disposiciones [de las

Ordenanzas y Reglamentos locales] vincularán a los administrados y a la Corporación, sin

que ésta pueda dispensar individualmente de la observancia.»

26 Esto es, en otras palabras, que una resolución administrativa de carácter particular, o lo que

es lo mismo, un acto administrativo, no puede vulnerar lo establecido en una disposición de

carácter general, es decir, un Reglamento, independientemente del grado jerárquico del

órgano del que emane. El principio de inderogabilidad singular del reglamento nace de la

potestad reglamentaria con la que cuenta la Administración, y es una garantía de protección

para los reglamentos.

27 La Administración puede derogar o modificar un reglamento por vía general en virtud de su

potestad reglamentaria, que es una potestad formal, pero no puede decidir en casos concretos

en contra de la prescripción general de un reglamento porque no tiene potestad para ello,

porque la potestad de actuar en la materia de que se trate se la ha atribuido el propio

Reglamento en los términos estrictos que de sus preceptos se derivan, y el ir en contra de

estos límites implicaría claramente una actuación ilegal.

28 La derogación general es posible porque emana de una potestad modificativa del

ordenamiento ?la potestad reglamentaria?, que la Administración tiene atribuida en

términos formales. En cambio, para ir en un caso concreto en contra de un reglamento

general, la Administración no tiene potestad, porque es el propio reglamento el que atribuye,

en los límites que su régimen establezca, la potestad de actuar en la materia que regula, y es

manifiestamente una ilegalidad tratar de utilizar esta potestad para contravenir el propio

reglamento.

29 La Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956, reiteró el

principio de inderogabilidad singular de los reglamentos aplicándolo a la materia urbanística.

El artículo 46 de esta Ley establecía, en efecto, que: «Serán nulas las reservas de

dispensación que se contuvieren en los Planes u Ordenanzas, así como las que con

independencia de ellos se concedieren».

30 El artículo 134.2 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el

texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS), norma

aplicable en el momento de adopción de los acuerdos que son objetos de este procedimiento

de revisión, establecía, asimismo, que: «Serán nulas las reservas de dispensación que se

contuvieren en los Planes u Ordenanzas, así como las que con independencia de ellos se

concedieren».

31 Es cierto que la dispensación implica la previsión expresa de no aplicar la norma o el plan, a

diferencia de la infracción urbanística que refiere a una falta de adecuación del contenido del

acto administrativo a aquello que prevé la norma o el plan urbanístico, y la infracción es

simplemente una falta de adecuación del contenido del acto administrativo a aquello que

prevé la norma o el plan urbanístico.

32 En este caso, sin embargo, los acuerdos municipales implican la dispensación de la previsión

expresa de aplicar el Plan Parcial Sector 19 de Suelo Para Urbanizar de Uso Residencial,

aprobado definitivamente por la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de

Zaragoza, mediante acuerdo adoptado el 17 de septiembre de 1993.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

Dictamen nº 116/2021

24

33 Finalmente, carece de sentido, a juicio de este Consejo Consultivo de Aragón, dictaminar

favorablemente el acuerdo de rectificación del Pleno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón

(Zaragoza) de 14 de marzo de 1996, y desfavorablemente acuerdo de la Comisión de

Gobierno del Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), de 11 de septiembre de 1992,

que es el origen de la declaración de obra nueva, y constitución en régimen de propiedad

horizontal de 50 viviendas unifamiliares ?según licencia urbanística de la Comisión de

Gobierno de 28 de octubre de 1993?, mediante escritura de obra nueva de 7 de diciembre

de 1993.

Por cuanto antecede, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente DICTAMEN:

Que procede informar desfavorablemente la propuesta de resolución, por la que se

declara la nulidad de pleno derecho del acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento

de Alhama de Aragón (Zaragoza), de 11 de septiembre de 1992, y el acuerdo del Pleno del

Ayuntamiento de Alhama de Aragón (Zaragoza), de 14 de marzo de 1996, relativos a la

declaración de obra nueva, y constitución en régimen de propiedad horizontal de 50 viviendas

unifamiliares ?según licencia urbanística de la Comisión de Gobierno de 28 de octubre de

1993?, mediante escritura de obra nueva de 7 de diciembre de 1993, por las razones

expuestas en el cuerpo de este dictamen.

En Zaragoza, a catorce de julio de dos mil veintiuno.