Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 116/2015 de 26 de mayo de 2015

Cuestión

Proyecto de Decreto Legislativo del Gobierno de Aragón por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Montes de Aragón.

Contestacion

Número Expediente: 136/2015

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Proyectos de decreto legislativo

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN Nº 116 / 2015

Excmo. Sr. D. Ramón SALANOVA ALCALDE

Presidente.

Ilmo. Sr. D. J. Manuel ASPAS ASPAS

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Juan GARCIA BLASCO

Ilmo. Sr. D. Carlos NAVARRO DEL CACHO

Ilmo. Sr. D. Francisco SAEZ DE BURUAGA Y MARCO

El Pleno del Consejo Consultivo

de Gobierno de Aragón, con

asistencia de los Consejeros que al

margen se expresan, en su sesión

celebrada el 26 de mayo de 2015,

emitió el siguiente Dictamen:

Materia objeto de dictamen: Proyecto de Decreto Legislativo del Gobierno de Aragón

cuyo fin es la aprobación del Texto Refundido de la Ley de Montes de Aragón.

ANTECEDENTES

Primero.- En fecha 6 de mayo de 2015 tuvo entrada en el Registro del Consejo

Consultivo de Aragón oficio del Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente

mediante el cual se interesaba la emisión de dictamen preceptivo en relación al proyecto

normativo denominado ?Decreto Legislativo del Gobierno de Aragón por el que se aprueba el

Texto Refundido de la Ley de Montes de Aragón?. Acompaña a dicho oficio remisorio la

documentación que ha servido de soporte al trámite del expresado proyecto de Decreto

Legislativo.

Segundo.- El proyecto remitido relata un Decreto Legislativo con un artículo único

(Aprobación del Texto refundido), dos disposiciones adicionales (concordancias y

referencias de género) una disposición transitoria (procedimientos iniciados con anterioridad

a la entrada en vigor de la Ley 3/2014, de 29 de mayo, por la que se modifica la Ley

15/2006, de 28 de diciembre, de Montes de Aragón), una disposición derogatoria

(derogación expresa y por incompatibilidad), y una disposición final (entrada en vigor).

A dicho precepto sucede el texto refundido de la Ley de Montes de Aragón, el cual, a

su vez, incorpora ciento treinta tres artículos insertados bajo ocho Títulos. El Título Primero

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(Disposiciones generales) subsume dos Capítulos; el primero de ellos (Definición y

principios generales) agrupa dos artículos (1 al 6), y el segundo (Clasificación y régimen

jurídico de los montes), aporta cinco Capítulos; el primero (Clasificación de los montes) solo

contiene un precepto (art. 11); el segundo añade 12 artículos (12 al 23); el tercero (Régimen

jurídico de los montes privados, tres artículos (24 al 26); el cuarto (Montes vecinales y en

mano común, un artículo (el 28); y el quinto (Adquisición y pérdida de la condición de

monte), cinco artículos (29 al 33). El Título Tercero (Investigación, deslinde, adquisición e

inscripción de los montes) acomoda tres Capítulos; el primero (Investigación e inventario de

los montes públicos subsume dos artículos (34 y 35); el segundo (Deslinde y

amojonamiento de los montes públicos), el más extenso, dieciséis artículos (36 al 51); y el

tercero (Recuperación, adquisición e inscripción), cinco artículos (52 al 56). En el Título

Cuarto (Política forestal, ordenación y gestión de los montes) hallamos tres Capítulos; el

primero (Política forestal) contiene cuatro artículos (el 57 al 60); el segundo (Ordenación y

gestión de los montes) incorpora seis preceptos (61 al 66); y el tercero (Información y

estadística forestal) uno más (el 67). El Título Quinto (Régimen de uso y aprovechamiento

de los montes), acoge cuatro Capítulos; el primero (Disposiciones generales) se compone

de dos artículos (68 y 69); el segundo (Concesiones y servidumbres), de siete (70 al 76); el

tercero (Régimen jurídico de los aprovechamientos forestales) de diez (77 al 86); y el cuarto

(Actividades y usos sociales, de seis (87 al 92). El Título Sexto (Protección de los montes)

asienta tres Capítulos; uno concerniente al control de la erosión, corrección hidrológicoforestal

y repoblación (artículos 93 al 97); otro a la prevención de plagas y enfermedades

(artículos 98 al 100); y otro a la protección frente a incendios forestales (artículos 101 al

106). El Título Séptimo (Fomento de las actuaciones forestales) es el único que no se halla

subdividido en capítulos, e incluye los artículos 107 al 113). Finalmente, el Título Octavo

(Policía forestal, infracciones y sanciones) subsume a dos Capítulos; el primero denominado

?competencias de las administraciones públicas en materia de policía forestal? acoge cuatro

preceptos (artículos 114 al 117); y el segundo (Infracciones y sanciones) es otro de los más

extensos, con dieciséis artículos más (118 al 133).

El articulado del texto refundido viene acompañado de quince disposiciones

adicionales (competencias del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, acción pública,

plazo de abandono de terrenos agrícolas, consorcios y convenios de repoblación sobre

montes públicos, consorcios y convenios de repoblación sobre montes privados, rescisión

onerosa de consorcios o convenios de repoblación sobre montes públicos o privados,

montes pertenecientes a sociedades extintas o sin capacidad de obrar, inventario de pistas

forestales, montes sometidos a enfiteusis, actualización de multas, adecuación de

aprovechamientos de montes privados, personal de auxilio al director técnico de extinción,

registro electrónico de montes de Aragón, gestión de montes proindiviso, y régimen

sancionador en materia de aprovechamiento micológico), siete disposiciones transitorias (

competencias comarcales, riberas deslindadas con arreglo a la Ley de 18 de octubre de

1941, de repoblación de las riberas, ríos y arroyos, instrumentos de gestión forestal en

montes consorciados o conveniados, vigencia de los planes actuales, régimen transitorio

para la realización de determinadas actuaciones mediante comunicación previa en montes

gestionados por la Administración forestal, plazos en trámites de audiencia, periodo de

información pública y en procedimiento de concurrencia competitiva, y operativo de

prevención y extinción de incendios) y cuatro disposiciones finales (derecho supletorio,

acceso a la escala de agentes de protección de la naturaleza, habilitación normativa, y

habilitación de desarrollo).

Tercero.- La documentación que acompaña al proyecto de Decreto es la siguiente:

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1) Orden del Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, de fecha 16 de

julio de 2014 mediante la cual se da inicio al procedimiento de elaboración del anteproyecto

de Decreto Legislativo por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Montes de

Aragón, encomendando a la Dirección General de Gestión Forestal su elaboración.

2) Ejemplar del Decreto Legislativo, ya básicamente con el esquema actual, sin

fechar.

3) Memoria del análisis de impacto normativo del proyecto, suscrita por el Director

General de Gestión Forestal en fecha 21 de enero de 2015.

4) Toma de razón del anteproyecto efectuada por el Gobierno de Aragón mediante

acuerdo de 10 de febrero de 2015.

5) Informe del Jefe de Servicio de Régimen Jurídico, de 10 de marzo de 2015.

6) Informe de la Dirección General de Gestión Forestal, de 17 de marzo de 2015.

7) Informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos, de 30 de abril de 2015.

8) Ejemplar del proyecto de decreto legislativo, sin fecha que se somete a la

consideración del Consejo Consultivo

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Sobre la competencia del Consejo Consultivo

El Dictamen solicitado se encuadra por su contenido dentro de los calificados como

de emisión preceptiva por parte del Consejo Consultivo de Aragón según lo dispuesto tanto

en el artículo 41.3 de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de

Aragón -LPGA- (?los proyectos de Decretos Legislativos se someterán al dictamen del

Consejo Consultivo de conformidad con su Ley reguladora?), como en el artículo 15.2 de la

Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón, según el cual, ?el Consejo

Consultivo será consultado preceptivamente en los proyectos de decretos legislativos que

elabore el Gobierno en uso de la delegación legislativa?.

Por el objeto del Dictamen solicitado, corresponde su emisión al Pleno de este

órgano consultivo por la atribución de competencias que establece el art. 19.a) de la Ley

1/2009 antes citada, ya que el Dictamen está referido a un texto de naturaleza normativa.

II

Sobre el contenido y alcance de la delegación

La potestad del Gobierno de Aragón para dictar Decretos Legislativos deriva de lo

prevenido en el artículo 43.1 de la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del

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Estatuto de Autonomía de Aragón, a cuyo tenor, ?las Cortes de Aragón pueden delegar en

el Gobierno de Aragón la potestad de dictar normas con rango de Ley?. En relación con esta

delegación, y recogiendo la regulación constitucional sobre la materia, el mismo artículo 43

del Estatuto de Autonomía, contiene, singularmente en relación con la modalidad de los

textos refundidos, las siguientes líneas maestras sobre la figura que nos ocupa:

a) Las disposiciones del Gobierno que contienen legislación delegada se denominan

Decretos Legislativos (art. 43.2 EA).

b) La delegación debe ser expresa, mediante Ley, para una materia concreta y con

la determinación de un plazo cierto para ejercerla. La delegación se agota por transcurso

del plazo o por aprobación del Decreto Legislativo correspondiente. No puede hacerse uso

de la delegación cuando el Gobierno se encuentra en funciones por disolución de las Cortes

(art. 43.3 EA).

c) Cuando se trate de autorizar al Gobierno para refundir textos legales, la Ley

habilitante determinará con precisión el alcance y los criterios de la refundición (art. 43.4

EA).

Por su parte, los artículos 155 (comunicación a las Cortes del uso de la delegación

legislativa) y 156 (control por las Cortes del uso de la delegación) del Reglamento de las

Cortes de Aragón establecen el control por el legislativo de lo actuado por el ejecutivo. El

primero de los preceptos citados, contemplando la publicación del texto aprobado en el

Boletín Oficial de las Cortes de Aragón, y, el segundo, previendo un control adicional

específico para el caso en que la Ley de delegación así lo hubiera dispuesto.

El marco que acota la fiscalización que pueda ser efectuada sobre el texto refundido

vino diseñado por el legislador aragonés en la Disposición Final Primera de la Ley 3/2014,

de 29 de mayo, de modificación de la Ley 15/2006, de Montes de Aragón. A tenor de la

misma, ?1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 del Estatuto de Autonomía de

Aragón y en el artículo 41 de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno

de Aragón, se autoriza al Gobierno de Aragón para que, en el plazo máximo de un año a

contar desde la entrada en vigor de la presente ley, y a propuesta del Consejero de

Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, apruebe un decreto legislativo por el que refunda

la Ley 15/2006, de 26 de diciembre, de Montes de Aragón, y sus sucesivas modificaciones.

2. La facultad de refundición comprende su sistematización, regularización, renumeración,

titulación, aclaración y armonización?.

No es pues, ligera, la tarea y la responsabilidad asignada al ejecutivo aragonés,

pues el ámbito de la delegación efectuada, a tenor de las expresiones utilizadas por el

legislador, no es de reducida amplitud y posibilita, por tanto, un no escaso margen de

actuación por parte del ejecutivo a la hora de refundir e incluir bajo la égida del rango de ley

a todos los preceptos refundidos. Si la labor del ejecutivo no fuera idónea, si sobrepasase el

ámbito de la delegación, los novedosos mandatos introducidos en el ordenamiento no

alcanzarían el rango de Ley y dispondrían exclusivamente de un carácter reglamentario.

Podemos recordar en este sentido la STS de 28 de Marzo de 2012, recurso 387/2010

(EUDER 39875/2012), según la cual, ?Recordemos al respecto que se recogen en nuestro

ordenamiento constitucional dos especies de delegación legislativa, los textos articulados de

leyes de bases y los textos refundidos (arts. 82 a 86 CE). En este último caso, que es el que

aquí nos interesa, la labor que el legislador confía al Gobierno es puramente técnica y no

creadora pues consiste en sistematizar y articular en un texto único una pluralidad de leyes

que inciden en un mismo objeto, sin innovar la regulación material que de esa pluralidad

normativa resulta, aunque no necesariamente ha de ser esa tarea refundidora una simple

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reordenación mecánica u ordinal, implicando en ocasiones un aliquid novi sobre la situación

anterior, si bien con los límites antes expuestos. Ello supone con frecuencia un juicio de

fondo sobre la interpretación sistemática de las normas refundidas y la necesidad de su

integración en un cuerpo legal único.- Son razones de seguridad jurídica las que aconsejan

que se mantenga la unidad en los cuerpos legislativos que regulan una determinada

materia, pues la dispersión y la incoherencia en el ordenamiento jurídico dificulta la

interpretación y aplicación de las leyes. La finalidad principal de la refundición es siempre

mantener o crear un cuerpo legal único en relación con una determinada materia objeto de

regulación, evitando la dispersión o fragmentación normativa, finalidad que, como criterio

hermenéutico, tiene especial importancia cuando se trata de dar contenido al mandato de

delegación. Precisamente, como advertíamos en fundamento anterior, el sometimiento a la

jurisdicción de este Tribunal Supremo de la validez de cualesquiera normas delegadas

depende de la interpretación de ese mandato de delegación. Ello es así porque estamos en

presencia de la técnica del "reenvío recepticio", lo que significa que la norma de elaboración

administrativa (el texto refundido en nuestro caso) solo será objeto de recepción o

acogimiento entre los productos normativos (leyes) que son propios del delegante-legislador

cuando su voluntad haya sido respetada. El rango de ley de la norma delegada no es sólo

consecuencia necesaria de la ley de delegación sino también de su respeto a lo ordenado

por ésta, pues sólo cuando ha sido producida intra vires será ley. En otro caso, sólo será un

acto normativo del Gobierno. El juicio de ultra vires por tanto es un juicio de contraste entre

lo ordenado por el legislador y lo hecho por el Gobierno que encuentra su fundamento en la

propia Constitución, cuyo art. 82.6 menciona expresamente a los Tribunales como fórmula

ordinaria de control de la legislación delegada, fórmula a la que se pueden unir otras que

prevean las propias Leyes de delegación. Es el artículo 1º de la Ley de la Jurisdicción el que

reserva a este orden el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con

los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación?.

Desde otra perspectiva de las cosas, a tenor de la STS de 20 de Abril de 2006,

recurso 9/2003 (EUDER 48803/2006), ?La delegación legislativa encomendada al Gobierno

de refundir todas las disposiciones legales relativas a los fondos de pensiones no incluye

ninguna acepción de normas como la que defiende la recurrente, ni la misma puede

entenderse implícita en una delegación. El mandato se cumple con la refundición de las

normas vigentes, debidamente armonizadas y sistematizadas, pero ello no incluye en modo

alguno que el Gobierno deba asumir la responsabilidad de decidir por sí mismo qué

disposiciones de las que han de ser refundidas son inaplicables por contradecir el derecho

comunitario. Para ello hubiera sido preciso, en todo caso, un mandato expreso en ese

sentido, que no se incluye en el artículo 32.18 de la Ley 24/2001 que efectuó la delegación

legislativa. En defecto de dicho mandato, no es tarea del Gobierno decidir sobre la

aplicabilidad o no de disposiciones en función de su compatibilidad con el derecho

comunitario, cuestión no siempre fácil. Al Gobierno se le encomendó refundir las

disposiciones sobre fondos y planes de pensiones y ello es lo que debía cumplir y

efectivamente hizo con el Real Decreto Legislativo impugnado.?

O, por abundar en el tema, según la STS de 25 de Junio de 1997, recurso

7319/1992 (EUDER 8119/1997), ?se hace preciso pronunciarse acerca de dos cuestiones

planteadas por la recurrente, ambas en relación con el contenido y el ámbito de la

delegación legislativa en virtud de la cual aprobó el Gobierno dicho TR por el referido Real

Decreto Legislativo: si la misma autorizaba para simplemente refundir, es decir, para

formular un texto único, o se extendía a regularizar, aclarar y armonizar, modalidades

previstas en el art. 82.5 CE, y si ella permitía o no la incorporación al texto refundido de

preceptos reglamentarios. En cuanto a la primera, la respuesta de esta Sala ha de ser

favorable al sentido amplio de la delegación, o sea, al de extenderse a regularizar, aclarar y

armonizar... Distinta ha de ser la respuesta de esta Sala a la segunda de las deslindadas

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cuestiones, y ella en el sentido de que la autorización para refundir no permitía la

incorporación de preceptos reglamentarios al TR, elevándolos de rango, pues si bien,

ciertamente, tanto la disp. final 2.ª L 8/1990 como la disp. final 5.ª L 31/1991 emplean la

expresión, para referirse a lo objeto de refundición, «disposiciones estatales vigentes»,

locución anfibológica que igual pudiera entenderse referida a normas legales que a normas

reglamentarias, o a ambas, y la E. de M. de la primera de dichas Leyes dice que

«finalmente, para la integración armónica de la nueva ley con el ordenamiento urbanístico

estatal en vigor, se faculta al Gobierno para la elaboración y aprobación de un TR, en el que

habrán de incluirse los preceptos de la vigente Ley del Suelo y de sus Reglamentos de

desarrollo y ejecución», con lo que las dudas se acrecientan, en una interpretación de

ambas disposiciones finales, que son ambiguas, conforme a la CE y, concretamente,

conforme a su art. 82, en el que se expresa que la delegación legislativa ha de realizarse

«sobre materias determinadas», «de forma expresa para materia concreta» y determinando

el «ámbito normativo a que se refiere» su contenido; dado este carácter taxativo de la

delegación, no es dable entender que la inconcreta autorización comprenda una elevación

de rango de todas las disposiciones reglamentarias en la materia ni una habilitación al

Gobierno para incluirlas en el texto refundido?.

Ello no significa que el ejecutivo carezca de facultades innovativas, si bien, acotadas,

de una parte, por el acto de delegación y, por otra, por la naturaleza de los preceptos

afectados. Así lo ha venido exponiendo la jurisprudencia constitucional, por ejemplo, en

STC, Pleno, 166/2007, de 4 de Julio de 2007 (recurso: 1780/1999), significando lo siguiente:

?Conviene recordar que la autorización al Gobierno contenida en la disposición final

segunda de la Ley 27/1995, de 11 de octubre, para elaborar un texto que refundiese las

disposiciones legales vigentes en materia de propiedad intelectual no se circunscribía a la

mera formulación de un texto único, sino que incluía la facultad, conforme al art. 82.5 CE, de

regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que hubieran de ser refundidos. Ha de

reconocerse en esta línea que, si bien es verdad que de los dos supuestos de delegación

legislativa que distingue el art. 82.2 CE, el de la refundición de varios textos legales en uno

solo (art. 82.5 CE), y el supuesto de Ley de bases para la formulación de un texto articulado

(art. 82.4 CE), éste último, «que se enmarca con frecuencia en un proceso de reforma

legislativa» (STC 205/1993, de 17 de junio, FJ 3), supone un mayor margen para la

actuación del Gobierno, pero no es menos cierto que la labor refundidora que el Legislador

encomienda al Gobierno aporta también un contenido innovador, sin el cual carecería de

sentido la delegación legislativa. De este modo, el texto refundido, que sustituye a partir de

su entrada en vigor a las disposiciones legales refundidas, las cuales quedan derogadas y

dejan de ser aplicables desde ese momento, supone siempre un juicio de fondo sobre la

interpretación sistemática de los preceptos refundidos, sobre todo en el segundo tipo de

refundición prevista en el art. 82.5 CE, es decir, el que incluye la facultad «de regularizar,

aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos», pues ello permite al

Gobierno, como hemos dicho en la STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 16, la explicitación de

normas complementarias a las que son objeto de la refundición, con el fin de colmar

lagunas, y en todo caso le habilita para llevar a cabo una depuración técnica de los textos

legales a refundir, aclarando y armonizando preceptos y eliminando discordancias y

antinomias detectadas en la regulación precedente, para lograr así que el texto refundido

resulte coherente y sistemático.

En semejante marco, la labor del Consejo Consultivo se ubica en examinar con

extrema meticulosidad, de una parte el cumplimiento de trámites y plazos exigidos por la

norma jurídica para la refundición y, de otra, analizar la redacción de los preceptos del

proyecto que se propone y someterlos a comparación con los preceptos de origen, al objeto

de dilucidar si las alteraciones y modificaciones en estos operadas se ubican en el ámbito

de la autorización otorgada por las Cortes de Aragón.

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Recordaremos también aquí y ahora que este órgano consultivo ha manifestado en

anteriores dictámenes que los textos refundidos implican el ejercicio de una técnica

normativa vinculada a la realización efectiva del principio de seguridad jurídica proclamado

constitucionalmente (art. 9.3 CE), que trata de poner orden y sistema en determinados

sectores del ordenamiento jurídico afectados por intervenciones normativas reiteradas que

en ciertos momentos pueden llegar a hacer dudar, incluso, de cuál sea el precepto jurídico

aplicable a una determinada relación jurídica o que, en todo caso, no hacen excesivamente

fácil la búsqueda de tal norma y, sobre todo, ocasionan dificultades para su identificación,

lectura e interpretación en forma razonable y coherente con el resto del ordenamiento

jurídico aplicable.

Y también en ocasiones precedentes hemos expresado la necesidad de incrementar

la calidad normativa y la seguridad jurídica requiriendo el homogeneizar los contenidos

normativos integrados en un mismo proyecto por razón de que la falta de homogeneización

constituye una de las quejas más generalizadas en los ámbitos jurídicos. De ahí que los

arts. 4 y 6 Ley 2/2011, de Economía Sostenible, impusieran respetar en toda tarea de

revisión normativa los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica,

transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia, y de ahí que el art. 4.4 de la citada Ley

impusiera que obligatoria derivación del principio de seguridad jurídica lo fuera el que las

facultades de iniciativa normativa se ejercitaran de manera coherente con el resto del

ordenamiento para generar un marco normativo estable y predecible, creando un entorno de

certidumbre que facilite la actuación de los ciudadanos y empresas y la adopción de sus

decisiones económicas (en su momento expusimos también que la estabilidad, debe ser

preceptivamente enmarcada en un ordenamiento en mejoramiento continuo e

indefinidamente perfectible de manera que a través de la evaluación a posteriori de los

contenidos normativos, se establezcan los correspondientes sistemas de información,

seguimiento y evaluación de tales contenidos con la finalidad de poder perfeccionarlos en

un momento temporal posterior).

III

Sobre los requisitos formales en la tramitación

A) A diferencia del procedimiento formalizado asignado a la elaboración de

reglamentos, caracterizado por la intervención de los interesados y la recepción de

aportaciones y sugerencias por parte de éstos, cuando se trata de elaborar un texto

refundido nos hallamos ante una tarea que, aunque no exenta de formalidades, es

fundamentalmente técnica. Así lo es la recopilación de datos, la sistematización y la

renumeración de preceptos. Y también es de índole técnica, aunque caracterizada por una

mayor creatividad, la regularización, la aclaración y la armonización de los preceptos de las

normas refundidas. Esto no requiere aportaciones de terceros ni sujeción a definidos

trámites, sino fundamentalmente un proceso de análisis y reflexión profunda sobre los

contenidos que han de ser refundidos y sobre la mejor manera de aclararlos, armonizarlos

al objeto de reinsertarlos en el ordenamiento de una manera más actualizada, sencilla,

congruente y armónica con el resto de preceptos que integran el ordenamiento y, además,

sin alterar el mandato del legislador.

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Ello, como se infiere de cuanto venimos advirtiendo, no significa que no exista

elemento reglado alguno que venga impuesto al procedimiento de elaboración. El art. 41.2

LPGA expresa que ?el procedimiento de elaboración de los Decretos Legislativos será el

previsto para la elaboración de proyectos de ley?. Y este procedimiento se regula en el art.

37 de la misma Ley, que asigna la iniciativa a los miembros del Gobierno competentes por

razón de la materia (art. 37.1), atribuyendo el impulso a los órganos directivos mediante la

elaboración de un anteproyecto que incluya una exposición de motivos, así como una

memoria sobre los efectos económicos (art. 37.2), tomando en consideración los criterios de

técnica normativa aprobados por el Gobierno (art. 37.3), debiendo obtenerse el informe de

la Secretaría General Técnica de los Departamentos afectados, el de la Dirección de

Servicios Jurídicos y el de los demás órganos a los que se imponga con carácter preceptivo

con arreglo a las normas jurídicas (entre ellos se halla el que actualmente se emite a tenor

de lo prevenido en la Ley 1/2009, reguladora del Consejo Consultivo-).

En el caso presente, entendemos que, en términos generales, pueden entenderse

cumplidos todos y cada uno los requisitos que impone la norma jurídica para la elaboración

del texto.

B) El proyecto comenzó su andadura, como ya se ha dicho, mediante Orden del

Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, de fecha 16 de julio de 2014, dando

inicio al procedimiento de elaboración del anteproyecto de Decreto Legislativo, de la Ley del

Montes de Aragón, encomendando a la Dirección General de Gestión Forestal su

elaboración y aclarando que en el procedimiento a llevar a cabo no debieran ser utilizados

los trámites de audiencia e información pública.

C) Consta en el expediente el haberse elaborado una Memoria Justificativa en fecha

21 de enero de 2015 (no preceptiva). En ella se relatan las diferentes vicisitudes a las que

han sido sometidas las leyes sobre montes en Aragón, se aporta la estructura del proyecto,

se describe la tramitación y se analiza lo que se considera la inserción en el ordenamiento

de la norma.

D) No obra tampoco en el expediente una Memoria económica (ésta sí sería

preceptiva según el art. 37.3 LPGA, al igual que el informe del impacto por razón de

género), si bien aparece un apartado al final de la Memoria Justificativa (el IV), titulado

?Análisis de impactos: impacto económico y por razón de género? en el que se expresa, que

el proyecto no conlleva asignación presupuestaria adicional, que los efectos sobre la

competencia son nulos, y que no se generan cargas administrativas para particulares y

empresas. La razón de ello la constituye el hallarnos ante un proyecto de norma que, por su

propia naturaleza, no innova el ordenamiento, no genera un marco de relaciones jurídicas

novedosas, limitándose a acoger la normativa preexistente. Y, en este contexto, aunque no

se efectúa concreta exposición del impacto por razón de género, es igualmente

argumentable la inalterabilidad del marco jurídico preexistente. Y, aunque no se efectúa un

estudio exhaustivo del género referido por cada uno de los preceptos, en cualquier caso, la

Disposición adicional segunda del decreto legislativo se cuida de equiparar todas las

referencias masculinas al género femenino.

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Por el mismo motivo citado, no será preciso evacuar el informe preceptivo del

Departamento de Hacienda que contempla el art. 65 del Texto Refundido de la Ley de

Hacienda de la Comunidad Autónoma de Aragón ?D. Leg. 1/2000, de 29 de junio- y el art.

13 de la Ley 1/2014, de 23 de enero, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de

Aragón para el ejercicio 2014. (Reglas sobre los proyectos normativos y acuerdos que

contengan compromisos financieros), según el cual ?1. Todo proyecto normativo cuya

aplicación pueda comportar un incremento de gasto en el ejercicio del año 2014, o de

cualquier ejercicio posterior, deberá incluir una memoria económica en la que se pongan de

manifiesto las repercusiones presupuestarias derivadas de su ejecución y la forma en que

se financiarán los gastos derivados de la nueva normativa, e informe preceptivo del

Departamento de Hacienda y Administración Pública.?

E) Han sido evacuados los informes preceptivos prevenidos para el procedimiento y

tales informes han resultado de utilidad en orden a la confección del producto final que

resulta presentado para su aprobación. No consta, no obstante, el informe de la Secretaría

General Técnica al que refiere el último inciso del art. 37.3 LPGA, por lo que debemos

aconsejar que sea emitido, aunque fuera conformando otros informes emitidos por el mismo

Departamento.

La Dirección General de Servicios Jurídicos alude en su informe, al emitido por la

Secretaría General Técnica, e incluso hace referencia a sus contenidos. Pero en la

documentación remitida al Consejo Consultivo no consta que haya sido aportado este

informe preceptivo.

F) El proyecto presentado contempla, como debe ser (art. 37.2 LPGA), una

Exposición de Motivos en la que, de manera muy escueta y sin reseñar un mapa descriptivo

de la disposición al objeto de poder desenvolverse en ella, aporta información sobre las

Leyes que son refundidas, lo pretendido fundamentalmente en ellas y la obligada

elaboración del texto como resultado de la delegación llevada a cabo por las Cortes de

Aragón.

G) En la medida que la fiscalización de un texto refundido debe cotejar

obligadamente el texto de las normas sometidas a refundición con los contenidos

normativos introducidos en el proyecto, hubiera sido de suma utilidad (lo decimos porque

así lo han seguido algunos otros Departamentos), el haber elaborado un tabla comparativa

que reflejase la redacción de los preceptos originarios sometidos a refundición (incluyendo

la de todas las Leyes a refundir) y el producto final derivado de la pretensión refundidora

facilitando así el procedimiento de fiscalización.

IV

Sobre el contexto y la concepción global del proyecto

Como es sabido, la única referencia explícita a los montes en nuestro Estatuto de

Autonomía es la efectuada en el art. 71.20ª (competencias exclusivas), cuando declara que

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?En el ámbito de las competencias exclusivas, la Comunidad Autónoma de Aragón ejercerá

la potestad legislativa, la potestad reglamentaria, la función ejecutiva y el establecimiento de

políticas propias, respetando lo dispuesto en los artículos 140 y 149.1 de la Constitución.

Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en las siguientes

materias: 20.ª Montes y vías pecuarias, que, al menos, incluye la regulación y el régimen de

protección e intervención administrativa de sus usos, así como de los pastos y los servicios

y aprovechamientos forestales.? Ello cohonesta, de una parte, con la previsión del art.

148.1.8 CE en cuanto contempla que las Comunidades Autónomas puedan asumir

competencias exclusivas en materia de ?montes y aprovechamientos forestales?, y de otra,

con la Ley estatal 43/2003, de 21 de diciembre, de Montes, que encomienda diversidad de

extremos al desarrollo legislativo de las Comunidades Autónomas.

Existen otros títulos de los cuales podría derivarse un marco de acción por parte de

la Comunidad Autónoma en el establecimiento de preceptos jurídicos, como son los

referentes al medio ambiente, a la protección de determinados ecosistemas, a las zonas de

montaña y a la ordenación del territorio, aunque, como hemos señalado existe un título

principal y específico que es el que legitima el bloque de la regulación.

Al amparo de esta legislación (en nuestro caso, previamente a ella, al amparo del

art. 35.1.15 de nuestro anterior Estatuto de 1982), fue dictada la Ley 15/2006, de 28 de

diciembre, de Montes de Aragón, que fue la primera norma que superó las primeras

regulaciones fragmentarias e introdujo novedosamente en nuestra Comunidad los primeros

conceptos, los elementos esenciales de la organización administrativa, los instrumentos de

ordenación de los recursos forestales, los sistemas de fomento y protección y las

correspondientes medidas de disciplina.

A dicha norma sucedió el Decreto-Ley 1/2010, de 27 de abril, de modificación de

diversas leyes de la Comunidad Autónoma para la transposición de la Directiva

2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a

los servicios en el mercado interior. Si bien, el artículo 8 de dicha norma (modificación de la

Ley de Montes) se limitó a otorgar una nueva redacción al artículo 69 de la Ley en relación a

las concesiones y cesiones de uso sobre montes de propiedad pública.

La siguiente modificación de la Ley 15/2006 se produjo mediante el artículo 59 de la

Ley 3/2012, 8 de marzo, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad Autónoma

de Aragón. A través de él se produce una modificación del artículo 84 de la Ley de 2006 en

materia de aprovechamiento de la masa bioforestal. La misma Ley de 2012 introdujo una

nueva disposición adicional decimotercera en relación a la promoción, en 2012, de la

elaboración de Planes de Ordenación de los Recursos Forestales e Instrumentos de

Gestión Forestal en las comarcas que contasen con masas forestales susceptibles de

aprovechamiento con biomasa forestal.

Una tercera modificación de la Ley de Montes de 2006 vino producida por el artículo

36 de la Ley 2/2014, de 23 de enero, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad

Autónoma de Aragón, adicionando un segundo párrafo al artículo 36 de la Ley 15/2006,

relativo a la partida del uso forestal puesta en cultivo.

Sin duda la modificación más extensa y la más relevante de la Ley de 2006, y la que

determina la aparición del texto refundido, es la llevada a cabo por la Ley 3/2014, de 29 de

mayo, de modificación de la Ley 15/2006, de Montes de Aragón, con objeto específico ya de

marcar un rumbo diferenciado en la regulación de los montes en Aragón, sustancialmente,

en el no ocultado marco de implementación de los medios de protección ambiental (algunos

aspectos incluso podían haber sido introducidos a través del texto refundido, pues no se

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Dictamen 116/2015

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puede olvidar la relevancia de entroncar con la legislación medioambiental en la medida en

que el Acta Única Europea de 1986 incluyó el mandato -hoy art. 6 de la versión consolidada

a partir de la reforma de Amsterdam de 1997- de que ?las exigencias de protección del

medio ambiente deberán integrarse en la defensa y en la realización de las demás políticas

de la Comunidad?; y ello con la finalidad de obtener como meta el desarrollo sostenible, que

es el concepto que sintetiza la necesaria consideración de intereses económicos y

ecológicos en la conformación de las políticas públicas) y en el de reactivación de la

economía y el empleo (se suprimen trámites administrativos y se eliminan mecanismos de

intervención ?en definitiva, se reducen las cargas administrativas en línea con la corriente

de reducción de esta clase cargas que impulsó, primero la UE en 2007, con el ?Programa de

Acción para la Reducción de Cargas Administrativas?, y luego España con el Plan aprobado

por el Consejo de Ministros el 20 de junio de 2008, el convenio suscrito por los Gobiernos

de Aragón y España en fecha 18 de octubre de 2010 -estableciendo un marco de estudio e

intercambio de información sobre la reducción de un 30% de las cargas administrativas para

el 31 de diciembre de 2012-, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las

actividades de servicios y su ejercicio, y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de

modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las

actividades de servicios y su ejercicio-). Su disposición final primera, como ya hemos

señalado, estableció al mandato al ejecutivo regional de que en el plazo de un año

refundiese la legislación sistematizando, regularizando, renumerando, titulando, aclarando

ya armonizando la normativa existente

Es dentro del plazo concedido por la citada disposición que se promueve (y ha de

ser aprobado) el proyecto en el que ahora informamos y que subsume todas las

disposiciones relacionadas en el presente parágrafo sin perjuicio de que con el contenido

del texto que se propone no se esté efectuando simplemente una refundición mecánica por

agrupación de normas, sino también y como señala la norma de delegación, una

regularización, una aclaración y una armonización en el marco de las leyes reguladoras de

los montes en Aragón.

En el expresado contexto, el proyecto que ahora se presenta, es obvio que persigue

mayores o más altas cotas de certidumbre y de seguridad jurídica con la refundición de

textos que se pretende.

V

Sobre los contenidos materiales del proyecto

Entrando ya en el análisis del Texto Refundido, expresemos en primer lugar que

dentro de la diversidad de opciones que admite la redacción de las normas jurídicas,

entendemos que la empleada por el proyecto que se propone, en las muy escasa variantes

que provoca en los textos refundidos, dispone del grado de precisión suficiente que

requieren las Directrices de Técnica Normativa, dando así cumplimiento a la previsión del

art. 37.3 LPGA.

El trazado fundamental del texto responde, como no podía ser de otra manera, al

patrón establecido por la Ley 15/2006, de 28 de diciembre, de Montes de Aragón, que

resulta obviamente alterado en su esquema por la incorporación de las normas que la

modificaron con ulterioridad en el tiempo. A partir de ahí deben ser examinadas las

modificaciones introducidas, que no han sido expresamente relacionadas en el expediente,

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como parecería oportuno que así hubiera sido, quizá por hallarnos ante normas de escasa

antigüedad, cuya redacción no precisa de cambios significativos.

Han sido corregidas de manera correcta las referencias normativas que señaló la

Dirección General de Servicios Jurídicos y que constaban efectuadas de forma errónea.

La renumeración de preceptos ha sido llevada a cabo de forma adecuada. El

proyecto sigue la numeración originaria de la Ley de 2006 hasta el artículo 44. A partir de

éste, como la Ley 3/2014 introdujo el art. 44 bis, se produce un primer salto de un solo

artículo (el art. 44 bis pasa a ser el art. 45) hasta llegar al artículo 86, que se produce un

segundo salto, motivado porque la Ley 3/2014 introdujo un art. 86.bis (este art. 86 bis pasa

a ser el art. 88 y así continúa la numeración hasta el final, de forma que la ley originaria de

de 2006, con 131 artículos, pasa a disponer de 133 en el nuevo texto refundido).

Existen diversidad de preceptos que utilizan o hacen referencia a los sintagmas ?esta

ley? o ?la presente ley?, cuando en realidad debieran hacer referencia a ?este texto

refundido? o ?el presente texto refundido?. Ello, ha sido, no obstante, una pauta común

seguida por multiplicidad de textos refundidos, por lo que no vamos sugerir que sea

modificada para el caso presente.

La lectura del nuevo texto y su obligado cotejo con los anteriores, revela que se han

incorporado fielmente cada uno de los contenidos de las Leyes que han de ser refundidas,

cada una en el parte que afecta al nuevo texto. En este sentido no cabe tan siquiera hablar

de armonizar, pues, como decimos, el texto nuevo respeta con pulcritud la redacción de los

textos anteriores que han de ser refundidos. Y, desde el punto de vista de la jerarquía

normativa y el respeto a la Ley, debe comprenderse que el control de la materia refundida

debe caminar, no tanto por el análisis de las adiciones, que sin duda debe ser examinadas y

comprobadas en su acomodo a la letra y al espíritu de la Ley, como las omisiones,

averiguando si ha quedado algún extremo fuera de la regulación legal. La razón de ello

radica en que, una adición, si excediere del normal uso de las facultades de sistematización,

aclaración y armonización (las otorgadas por la Ley de delegación), dispondría de carácter

meramente reglamentario, en tanto que una supresión de un contenido material relevante

implicaría directamente una vulneración del mandato del legislador. En el caso en cuestión y

en relación al art. 120, compartimos el criterio de la Dirección General de Servicios Jurídicos

sobre la adecuada supresión de figuras infractoras que ya aparecen diseñadas como tipos

antijurídicos en otras normativas sectoriales.

Si el contenido del articulado de las leyes a refundir resulta respetado, mayores

matices puede presentar la incorporación de las disposiciones adicionales, transitorias,

derogatorias y finales, y establecer la relación entre las existentes en el Decreto legislativo y

en el texto refundido, lo cual suele presentar problemas de acomodación, no solo en este

caso, sino en la generalidad de los textos refundidos, como así cabe inferir de lo ya

informado por la Dirección General de Servicios Jurídicos, aunque en el caso presente haya

sido efectuado con acierto el proceso de acomodación. Hemos, no obstante, de hacer notar

que el punto noveno de la Disposición Adicional decimosexta introducida por la Ley 3/2014

(Disposición Adicional decimoquinta del Proyecto de Texto Refundido), no ha sido

incorporado al texto refundido. Así debe hacerse, si bien, renumerando los preceptos en

referencia a los artículos119, 120 y 125.1 del nuevo texto legal.

La Disposición final primera, punto primero, efectúa una enumeración de las

competencias del INAGA que no resulta exactamente coincidente con el listado que

relaciona la Ley 10/2013, de 19 de diciembre, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental.

Por su parte, el punto segundo de la misma disposición expresa que las competencias

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?vendrán definitivamente determinadas en el anexo de su ley propia? (el término ?vendrá?

refiere a un tiempo futuro). Somos conscientes de que dicha disposición recoge fielmente el

contenido de la Ley 3/204, objeto de refundición. Pero también se comprenderá que ello no

configura un marco adecuado de seguridad jurídica, al no poder discernirse con claridad si

la norma está refiriendo a un tiempo futuro (extraño, pues las competencias acababan de

ser delimitadas en la Ley 10/2013) o a las competencias ya establecidas en la Ley del

INAGA (ya previa, incluso a la Ley 3/2004, en cuyo caso, sobraría la disposición adicional

de la Ley 3/2014 y la del texto que la refunde, al ser únicamente válidas las del anexo de la

Ley 10/2013). Por tal motivo, en uso de las facultades de armonización, nos cabe sugerir

que pueda ser suprimido el punto 2º de la DA 1ª. De esta manera, al menos, las

competencias del INAGA quedarían delimitadas por las dos Leyes y en tanto no sean objeto

de contradicción y hasta que aparezca una norma posterior que las unifique en un solo

texto.

La Disposiciones Transitorias segunda y tercera ha sido debidamente acomodadas a

la realidad del tiempo presente, al igual que es atinada y acomodada la renumeración de

disposiciones que ello conlleva.

La Disposición final cuarta habilita al Consejero competente en materia de medio

ambiente al objeto de que pueda regular las condiciones que deban reunir los profesionales

que desempeñen las tareas de extinción de incendios. Esta disposición recoge también

fielmente la DF 8ª de la Ley 15/2006. Si bien, aunque ya se infiere del contexto, al objeto de

delimitar con al claridad en aspectos tan polémicos como el ámbito competencial para

regular la actividad de los profesionales dedicados a la extinción de incendios, nos cabe

también sugerir que, en uso de las facultades de armonización, al final de la DF 4ª sea

añadido el término ?forestales?.

En definitiva, tras el análisis comparativo del proyecto de refundición con las leyes

que lo motivan y determinan, hemos de concluir, que dicho proyecto respeta fielmente el

sentido y contenido de las Leyes refundidas, al igual que halla acomodo a las directrices y

principios de la Ley de delegación.

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón entiende procede emitir el

siguiente DICTAMEN:

Informar con carácter favorable el proyecto denominado ?Decreto Legislativo del

Gobierno de Aragón por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Montes de

Aragón?, sin perjuicio de lo dicho respecto del informe de la Secretaría General Técnica y la

refundición de la DA 16ª de la Ley 3/2014.

En Zaragoza, a veintiséis de mayo del año dos mil quince.