Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 116/2003 de 01 de julio de 2003

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Centro de Investigación y Tecnología Agroalimentaria de Aragón.

Contestacion

Número Expediente: 80/2003

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Proyectos de reglamentos

ejecutivos

DICTÁMENES 2003

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DICTAMEN 116 /2003

Materia sometida a dictamen: Proyecto de Decreto por el que se aprueban los Estatutos del

Centro de Investigación y Tecnología Agroalimentaria de Aragón.

ANTECEDENTES:

Primero .- Con fecha 26 de mayo de 2003 tuvo entrada en el Registro de la Comisión

Jurídica Asesora, remitido por el Consejero de Agricultura del Gobierno de Aragón, el texto del

proyecto de Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Centro de Investigación y Tecnología

Agroalimentaria de Aragón, interesando la emisión de dictamen preceptivo, conforme a lo

dispuesto en el artículo 56.1.b) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de

Aragón, (en adelante TRLPGA), así como en el artículo 12.1.b) del Reglamento de organización y

funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora.

El proyecto consta de un texto introductorio o preámbulo y de un texto articulado,

compuesto por un artículo único, por el que se aprueban los indicados Estatutos del Centro de

Investigación y Tecnología Agroalimentaria de Aragón (en adelante, CITA), -que se insertan a

continuación como anexo-, cinco disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una

disposición derogatoria única y una disposición final también única. Por su parte, los Estatutos

comprenden 47 artículos estructurados en cinco capítulos, titulados, sucesivamente,

"Disposiciones generales", "Régimen jurídico", "Fines y funciones", "Estructura, organización y

funcionamiento", que a su vez se compone de cinco Secciones, y "La estructura organizativa

interna".

Segundo .- Los antecedentes remitidos junto con el proyecto de Decreto, formando un

expediente debidamente ordenado, según se deduce del índice numerado contenido en el oficio de

solicitud de este Dictamen, consisten en los siguientes documentos:

- La orden del Departamento de Agricultura, de 7 de enero de 2002, por la que se dispone

la iniciación del procedimiento de elaboración de los Estatutos del CITA de Aragón, en

cumplimiento de la previsión contenida en la disposición final primera de la Ley de las Cortes de

Aragón 29/2002, de 17 de diciembre, de creación de dicho Centro.

- Una Memoria justificativa del anteproyecto de Decreto, suscrita por el Director General

de Tecnología Agraria el 21 de mayo de 2003, que se refiere, tras una introducción y en epígrafes

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sucesivos, a la necesidad de aprobación de los Estatutos, a los contenidos más significativos del

proyecto y al procedimiento de elaboración, que comprende: iniciación del procedimiento,

trámites de audiencia e información pública, informe de la Inspección General de Servicios,

informe de la Dirección General de la Función Pública, informe de la Dirección General de

Servicios Jurídicos y emisión de dictamen por la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón.

- Una somera Memoria económica del texto de los Estatutos proyectados.

- Un primer borrador del anteproyecto de Decreto y del Reglamento objeto de dictamen,

que con fecha 7 de febrero de 2003 fue remitido por el Director General de Tecnología Agraria a

la Dirección General de la Función Pública y a la Inspección General de Servicios, interesando sus

respectivos informes. El texto reglamentario consta de 45 artículos, ordenados en siete capítulos.

- El informe emitido en 10 de marzo de 2003 por la Inspección General de Servicios del

Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales del Gobierno de Aragón, en el que se

proponen determinadas modificaciones de los artículos 35 a 40, ambos inclusive, y 44, del texto

reglamentario.

- Un segundo borrador del anteproyecto de Decreto y del Reglamento objeto de dictamen,

que con fecha 31 de marzo de 2003 se remite por el Centro Directivo que lo elabora a la Dirección

General de la Función Pública y a la Inspección General de Servicios, interesando de nuevo sus

respectivos informes. El texto reglamentario, que recoge básicamente las sugerencias formuladas

en su informe anterior por la Inspección General de Servicios y resulta modificado en algunos

extremos importantes, consta de 47 artículos integrados también en siete capítulos.

- Nuevo informe emitido por la Inspección General de Servicios con fecha 31 de marzo de

2003, con relación al segundo borrador del anteproyecto de Decreto y del Reglamento

mencionados.

- Informe emitido por la Dirección General de la Función Pública con fecha 1 de abril de

2003, sugiriendo determinadas modificaciones, en relación con dos extremos: la regulación de la

adscripción al CITA del personal destinado en la Dirección General de Tecnología Agraria; y a la

definición del régimen del personal al servicio de la referida entidad, en las diferentes modalidades

previstas en el artículo 18 de la Ley 29/2002, de 17 de diciembre.

- Un tercer borrador del Decreto y del Reglamento, que la Dirección General de

Tecnología Agraria remite, con fecha 7 de abril de 2003, a la Dirección General de Servicios

Jurídicos, junto con el resto de la documentación mencionada hasta ahora, en solicitud de su

informe preceptivo.

- Informe emitido por el expresado Centro Directivo, con fecha 9 de mayo de 2003, cuyas

razonadas y abundantes consideraciones no han tenido apenas reflejo en el texto reglamentario

proyectado, en cuanto el propio borrador del texto sometido a consulta de la Dirección General de

Servicios Jurídicos, ligeramente modificado y convertido en borrador definitivo, junto con el

informe de ésta y la documentación precedente, fue remitido, directamente y sin más trámites por

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el Consejero de Agricultura, en virtud de oficio de 26 de mayo de 2003, a esta Comisión Jurídica

Asesora, interesando de la misma la emisión del oportuno dictamen, que se califica de preceptivo.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I.- La primera cuestión que debe plantearse esta Comisión es la de su competencia para

emitir el Dictamen solicitado por el Consejero de Agricultura así como al carácter preceptivo o no

del mismo, conforme a las reglas de los artículos 56 y 57 del Texto Refundido de la Ley del

Presidente y del Gobierno de Aragón (en adelante TRLPGA) aprobado por el Decreto Legislativo

1/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón. Teniendo en cuenta que su contenido ha de ser

estrictamente jurídico, sin expresar motivaciones de interés político, de oportunidad o de

eficiencia económica (art. 58 TRLPGA).

El artículo 56.1.b) del TRLPGA determina que la Comisión Jurídica Asesora emitirá

dictamen preceptivo en relación a los "proyectos de disposiciones de carácter general que se dicten

en ejecución de una ley, sea ésta estatal o autonómica, o de una norma comunitaria, así como sus

modificaciones", es decir la competencia corresponde sin ninguna duda cuando el reglamento

sometido a su consideración puede calificarse como un reglamento ejecutivo, lo que permite

interpretar, a sensu contrario, que cuando el reglamento para el que se solicita dictamen al órgano

consultivo no tiene carácter ejecutivo el dictamen no es preceptivo. Lo que nos obliga a analizar la

procedencia de calificar el proyecto de reglamento como ejecutivo o no para determinar el carácter

del dictamen a emitir.

Los planteamientos doctrinales, jurisprudenciales y de los órganos consultivos, como el

Consejo de Estado o los correlativos de las Comunidades Autónomas, entre ellos esta Comisión

Jurídica Asesora, han ido construyendo un razonamiento jurídico que admite una interpretación

amplia del concepto de reglamento ejecutivo a los efectos de su sometimiento al dictamen

preceptivo de dichos órganos consultivos.

Esta interpretación parte entre otras, como ya se ha referenciado en anteriores ocasiones

por esta Comisión, de la STS de 30 de julio de 1996. En esta se sostiene que "mientras subsista la

necesidad de distinguir a efectos del dictamen del Consejo de Estado unos reglamentos

específicamente ejecutivos porque la categoría esté formalmente consagrada en la Ley Orgánica

del Consejo de Estado, ha de incluirse en ella toda norma reglamentaria que desarrolle cualquier

remisión normativa o reenvío legal a una ulterior normación que ha de efectuar la Administración

como complemento de la ordenación que la propia ley establece, aunque ésta no incorpore una

específica y parcial regulación material de lo que está llamado a desarrollar o completar el

reglamento; y, únicamente, estarán excluidos del preceptivo dictamen del Consejo de Estado los

Reglamentos independientes, autónomos o "praeter legem", en el reducido organizativo interno y

en el de la potestad doméstica de la Administración y los Reglamentos de necesidad".

Partiendo de la citada sentencia han sido diversos los dictámenes de esta Comisión, --entre

ellos los 21/1997, 84 y 146/2000 y 159 y 295/2001- en los que se ha seguido y matizado la

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doctrina jurisprudencial sentada por esta y otras sentencias del Tribunal Supremo y los criterios

asumidos por el Consejo de Estado.

Desde la perspectiva de esta doctrina, el examen del texto del Decreto y del proyecto

reglamentario sometido a nuestra consideración, pudiera plantear dudas, en principio y atendiendo

a su objeto, acerca de si realmente innova el ordenamiento jurídico, al suponer una manifestación

de ejercicio de la potestad autoorganizativa propia del Gobierno de Aragón, configurándose como

un reglamento organizativo, de modo que quedaría excluido del ámbito de los dictámenes

preceptivos, a que se refiere el artículo 56.1.b) del TRLPGA.

Sin embargo, estas dudas se disipan cuando se advierte la existencia de una remisión

expresa al desarrollo reglamentario de la regulación del régimen de organización y funcionamiento

del CITA en el artículo 5.2 de la Ley 29/2002, de 17 de diciembre, de creación de esta Entidad.

Como expresa la Memoria justificativa del anteproyecto de Decreto y Reglamento,

sometido a dictamen, el artículo 1 de la citada Ley 29/2002, de 17 de diciembre, dispone ya que el

CITA se regirá por las previsiones de la misma, por sus Estatutos y por las demás disposiciones

que resulten de aplicación, añadiendo su disposición final primera que la aprobación de sus

Estatutos es competencia del Gobierno de Aragón, que deberá abordarse en el plazo de tres meses

desde la entrada en vigor de la misma. Pero, además de este mandato general relativo a la

aprobación de los Estatutos del CITA, diversos preceptos de la propia Ley de creación del mismo

contienen remisiones específicas a la regulación estatutaria del régimen de organización y

funcionamiento del Consejo Rector (artículo 7.9); de la organización, funcionamiento y

atribuciones de la Comisión Permanente (artículo 8); del régimen de organización y

funcionamiento del Consejo Científico (artículo 11.6); de la definición del personal directivo del

Organismo (artículos 18 y 22); y de la denominación de los órganos a que corresponderá la fase de

instrucción en los procedimientos sancionadores (disposición adicional tercera, apartado 3).

E incluso, como indica la citada Memoria justificativa, el texto proyectado, además de

cumplir estas previsiones legales de desarrollo estatutario, se ocupa de definir diversas reglas

acerca de la subrogación del CITA en el lugar de la Dirección General de Tecnología Agraria y la

asunción por aquél, no sólo de la competencia y funciones de ésta, sino también de todos sus

efectivos personales y materiales.

Estamos, pues, ante un desarrollo reglamentario parcial de la expresada Ley de Creación

del CITA, innovador del ordenamiento jurídico, en el ámbito definido por ésta, que permite

calificar el texto proyectado de reglamento ejecutivo; y difícilmente podría negarse que alguno de

los aspectos que se regulan en el mismo no vayan más allá de lo meramente organizativo.

En cualquier caso, se ha de tener en cuenta que, como viene recordando esta Comisión

reiteradamente (por ejemplo, en su reciente Dictamen 127/2002, de 16 de julio), la intervención de

la Comisión Jurídica Asesora no es meramente formalista sino que cumple también con una

función preventiva garantizadora del cumplimiento de los principios de legalidad y de jerarquía

normativa, por lo que nunca tiene por qué ser superflua su intervención. Por el contrario puede ser

adecuada para corregir el exceso de aquel reglamento que no se limite a desarrollar y

complementar la Ley delegante dentro de la finalidad perseguida por ésta. Y, por tanto, aunque

fuera con el carácter de facultativo el dictamen solicitado por el Consejero de Medio Ambiente del

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Gobierno de Aragón, debería ser emitido por esta Comisión por mandamiento del artículo 57.1.b)

del TRLPGA.

Con fundamento en lo indicado en los párrafos anteriores esta Comisión afirma su

competencia para dictaminar el proyecto sometido a su consideración. Y en particular y dado el

objeto del Dictamen solicitado, compete emitirlo al Pleno de este Organo consultivo, según lo

dispuesto en el art. 63.1.a) del TRLPGA, en función de la naturaleza normativa del texto remitido

para dictamen.

II.- El título competencial habilitante de esta norma reglamentaria se encuentra en el artículo

36.12ª del Estatuto de Autonomía de Aragón, en su redacción por la Ley Orgánica 5/1996, de 30

de diciembre, que atribuye a la Comunidad Autónoma de Aragón competencias propias en materia

de agricultura, en relación con el artículo 148.1.7ª de la Constitución. Y, al propio tiempo, cabe

citar en tal concepto de título competencial habilitante, dado el contenido del texto reglamentario

proyectado, lo dispuesto en los artículos 149.1.15º de la Constitución y 35.1.29º del citado

Estatuto de Autonomía de Aragón, en cuanto definen, respectivamente, la competencia del Estado

para el fomento y la coordinación general de la investigación científica y técnica y la competencia

exclusiva de la Comunidad Autónoma de Aragón para el desarrollo de dicha investigación,

siempre dentro del marco de aquélla. Y aún podría añadirse la cita de los siguientes artículos del

Estatuto de autonomía de Aragón: El 35.3, que atribuye a la Comunidad Autónoma de Aragón

competencias en materia de enseñanza e investigación, en aspectos peculiares de Aragón; y el

35.1.1ª, que le reconoce competencia propia y exclusiva en cuanto a organización, régimen y

funcionamiento de sus instituciones de autogobierno.

Por lo demás, como reiteradamente ha puesto de manifiesto esta Comisión Jurídica

Asesora, de la simple lectura del artículo 24.1 del referido Estatuto de Autonomía se desprende

que la Diputación General de Aragón ostenta una "potestad reglamentaria en los términos

indicados por los artículos 29 y siguientes de esta Ley, y el citado artículo 29.1, tras reiterar que la

titularidad de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la comunidad Autónoma,

añade que "no obstante, los Consejeros podrán hacer uso de esta facultad cuando les habilite para

ello una ley o un reglamento aprobado por el Gobierno".

Pues bien, junto a esta potestad reglamentaria originaria, en este caso concurre una

habilitación específica al Gobierno de Aragón, contenida en los preceptos antes citados de la Ley

de creación del CITA.

Es evidente que se está ante un desarrollo parcial de dicha Ley y, atendiendo a lo

dispuesto en el artículo 58 del TRLPGA y en el 15 del Reglamento de Organización y

Funcionamiento de esta Comisión Jurídica Asesora, aprobado por Decreto del Gobierno de

Aragón 132/1996, de 11 de julio, este Dictamen ha de limitarse a "consideraciones exclusivamente

jurídicas", mandato legal que, si bien delimita el contenido de los dictámenes a emitir, obliga a

contrastar el proyecto de disposición que se dictamina, no sólo con la Constitución y el Estatuto de

Autonomía de Aragón, sino también con el resto del ordenamiento jurídico, como se desprende del

artículo 32 de la LPGA, sin perjuicio de que la necesaria correspondencia ha debido quedar

recogida en la documentación incorporada al expediente, pues, como ha significado el Consejo de

Estado -Dictamen 2.697/98, de 10 de septiembre- "resulta perturbador para los destinatarios del

derecho objetivo -nunca excusados del cumplimiento de las leyes- que la producción normativa

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quede reducida a una tarea formal, a la mera utilización de un procedimiento en el que no se tenga

en cuenta la necesaria homogeneidad de unos preceptos con otros, dentro del Ordenamiento".

Ha venido señalando esta Comisión, acogiendo criterios jurisprudenciales (vid, por

ejemplo, Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de marzo y 17 de junio de 1999 y 22 de enero de

2000, y Dictámenes de esta Comisión núms. 295/2001 y 54/2002, entre otros), que los

reglamentos ejecutivos han de ponerse particularmente en relación con la ley que desarrollan, con

los principios generales del Derecho y con la doctrina jurisprudencial, en la medida en que ésta

complementa el ordenamiento jurídico (artículo 1.6 del Código civil), en aras al principio de

seguridad jurídica que consagra el artículo 9.3 de la Constitución. La habilitación por la Ley de las

Cortes de Argón para su desarrollo por vía reglamentaria supone que el Gobierno de Aragón ha de

respetar el contenido esencial del precepto que desarrolle. A su vez, los reglamentos, como

complemento de la ley, deben contener normas precisas que expliquen, aclaren o pongan en

práctica los preceptos que desarrollen. Lo que no puede el reglamento es ampliar el contenido de

la ley, pero sí innovar el ordenamiento jurídico en el sentido de incorporar reglas que en la ley

estén enunciadas o implícitas. Negar esta función al reglamento ejecutivo supondría mermar su

utilidad y su sentido, y el propio ensamblaje con la ley se resentiría. Sin embargo, las innovaciones

requieren que exista habilitación legal, en forma de ley previa a desarrollar, y que no se rebasen

los términos de la habilitación, infringiendo la ley habilitante o el resto del ordenamiento jurídico.

Por tanto, existiendo habilitación, la potestad reglamentaria no puede quedar constreñida a la

simple reproducción y aclaración de la norma delegante, ya que entonces su función sería efímera

e irrelevante, sino que ha de complementarla en la medida precisa para que aquélla alcance plena

efectividad. Este complemento indispensable constituye, por tanto, el límite máximo de la norma

reglamentaria, que sería contraria al principio de jerarquía normativa si impusiera restricciones o

privaciones no establecidas, explícita o implícitamente, en la delegante. Ahora bien, para

desentrañar cuál ha de ser el complemento indispensable del reglamento, no basta con acudir a lo

expresamente previsto en la ley habilitante, sino que ha de tenerse en cuenta en primer término,

cuál es la finalidad que se persigue con su promulgación y, en segundo lugar, cuál es el marco en

que dicha norma con rango de ley se dicta. Todo ello, sin perjuicio de la procedencia de que se

respete, en el texto ahora proyectado, el contenido propio de los Estatutos de un Organismo

público.

III.- Como es habitual en los Dictámenes sobre proyectos de disposición de carácter general,

debemos comenzar por el análisis de los aspectos formales, singularmente de lo relativo al

procedimiento de elaboración.

En este sentido, resulta obligado reconocer que el expediente remitido cumple

aparentemente los requerimientos formales y procedimentales, sin perjuicio de las observaciones

que se indicarán.

El expediente enviado se encuentra ordenado, foliado, con un índice de documentos en el

que se indican los folios que corresponden a cada uno de ellos, lo que no es habitual en el

funcionamiento de las Administraciones Públicas pero que facilita enormemente el manejo del

expediente y es de agradecer y desear que se convierta en un funcionamiento metodológico.

El procedimiento de elaboración del reglamento se inicia correctamente con la Orden del

Consejero de Agricultura de 7 de enero de 2002, quien por razón de la materia es el órgano

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competente para asumir la iniciativa, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto del Gobierno

de Aragón 1/2000, de 18 de enero, por el que se aprueba la estructura orgánica de dicho

Departamento. Cabe destacar que en esta Orden de iniciación del procedimiento ya se apunta la

idea de que los referidos Estatutos, además de las previsiones necesarias para hacer posible una

adecuada organización y funcionamiento del CITA, deberán "recoger las previsiones normativas

adecuadas para permitir una armoniosa extinción de la Dirección General de Tecnología Agraria

del Departamento de Agricultura (órgano que venía desempeñando las atribuciones que la Ley

29/2002, de 17 de diciembre ha atribuido al centro) y una efectiva puesta en marcha del CITA, que

deberá garantizar una prestación ininterrumpida del servicio". Y precisamente la elaboración del

procedimiento se encomienda, aunque no se exprese así en la Orden citada, al Centro Directivo

mencionado.

Por lo que se refiere a los restantes trámites procedimentales previstos por el artículo 32

del TRLPGA, el proyecto va acompañado de un texto introductorio o exposición de motivos

incorporado a la Memoria justificativa, cuya existencia permite dar por cumplido este requisito.

Por lo que se refiere a su contenido, puede calificarse de suficientemente ilustrativo para cumplir

las finalidades que a la Memoria asigna el precepto citado, quedando colmada la funcionalidad de

dicho instrumento, que en tan reiteradas ocasiones la Comisión Jurídica Asesora ha tenido que

valorar como ineludible e imprescindible, no como mera exigencia formal sino como elemento

sustantivo de juicio, que permite dotar de transparencia los propósitos perseguidos con el proyecto

de norma y, en su caso y momento, el debido control jurisdiccional de la norma. En efecto, la

Memoria justificativa contempla, sucesivamente, la exposición de los trámites procedimentales a

través de los que debe conducirse el proceso de elaboración del proyecto de norma reglamentaria

de que se trata, la necesidad de la aprobación de la norma proyectada con la finalidad de

desarrollar previsiones contenidas en la Ley 29/2002 de 17 de diciembre, la inserción de la norma

en el ordenamiento jurídico, así como la valoración de los efectos de su aplicación. La referencia a

los aspectos más significativos de la regulación contenida en el anteproyecto.

Se formula también una sucinta Memoria económica, que parece suficiente desde la

perspectiva de la función asignada a este documento, en el procedimiento en el proyecto de

elaboración de la norma reglamentaria. Sobre todo, en cuanto la disposición adicional sexta de la

Ley de creación del CITA define los programas presupuestarios que recogen las consignaciones,

precisas para el cumplimiento de los fines del CITA y con cargo a las cuales se habrá de dotar a

éste de los recursos necesarios; de tal forma que puede afirmarse que se prevé que la creación y

definitiva puesta en marcha de esta Entidad, no va a suponer incremento del gasto con cargo al

Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Aragón, e incluso se considera que, en buena parte, va

a conseguir autofinanciarse.

Por lo que se refiere a los trámites de información y audiencia públicas regulados por el

artículo 33 del TRLPGA, sin embargo, se han omitido de modo absoluto.

La Memoria justificativa antes aludida se limita a indicar, en apoyo de tal omisión

consciente, que "dado el carácter meramente organizativo de los Estatutos, no resulta preceptivo

someter los mismos a los trámites" mencionados.

Con independencia de que tal opinión del autor de esta memoria justificativa del

anteproyecto contradice su tesis de que, entre los trámites del procedimiento de elaboración del

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texto reglamentario proyectado que diseña, ha de comprenderse el dictamen preceptivo de esta

Comisión Jurídica Asesora, debe afirmarse de forma inequívoca que, como antes se ha razonado,

el contenido del texto objeto de este dictamen no permite afirmar que se trate de una

manifestación pura de ejercicio de la potestad autoorganizativa del Gobierno de Aragón, sino de

un Reglamento ejecutivo, que, al menos en parte, trasciende a lo meramente organizativo. Por lo

que resulta obligado cumplimentar los referidos trámites.

Podría, ciertamente, admitirse que el contenido normativo del texto proyectado que

trasciende a lo meramente organizativo, carece de entidad suficiente para justificar el trámite de

información pública, pero resulta evidente que la composición y funcionamiento de los órganos

del CITA y el régimen jurídico de la transición de la actual Dirección General de Tecnología

Agraria a dicho Organismo, ha de afectar a los sindicatos de trabajadores, asociaciones de

empresarios, corporaciones representativas de intereses económicos y sociales y eventuales

asociaciones representativas de intereses colectivos relacionados con la investigación

agroalimentaria y su desarrollo tecnológico.

Esta Comisión ya ha destacado en anteriores Dictámenes que el trámite de audiencia tiene

carácter obligatorio para las Asociaciones representativas de intereses colectivos relacionados con

la materia, cuya existencia "conste de manera indubitada para la Administración de la comunidad

Autónoma", determinación legal que ha de quedar conectada con el artículo 105.a) del a

Constitución y responde al fin de facilitar la aportación por quienes puedan ser representantes de

intereses colectivos afectados de los "datos objetivos e informes razonados que contribuyan a que

la Administración dicte una resolución justa en la que aparezca garantizada la legalidad, el acierto

y la oportunidad de disposición" -STS de 25 de abril de 1994- y a "proporcionar la adecuada

oportunidad de hacer valer las alegaciones en atención a la doble dimensión de garantía, como

medio de hacer valer los propios derechos e intereses y de mecanismo que facilite el acierto en al

integración del contenido de la norma que definitivamente se apruebe con las aportaciones y

sugerencias que se efectúen; pero, en modo alguno, se condiciona la validez de la audiencia a que

efectivamente se acojan o se incorporen las alegaciones o sugerencias que se hubieran hecho al

evacuar el trámite. O, dicho en otros términos, lo que el ordenamiento jurídico exige es que se oiga

a las organizaciones legitimadas antes de aprobarse la norma reglamentaria, no que ésta acoja, en

mayor o menor medida, las alegaciones que se efectúen con oportunidad en la audiencia otorgada"

-STS de 21 de diciembre de 1998- (Vid. Dictámenes de esta Comisión 23, 53 y 54/1999 y

40/2000).

En definitiva, creemos que es de preceptivo cumplimiento, en el presente supuesto, el

inobservado trámite de audiencia, con la consecuencia del grave vicio de legalidad que cabe

achacar al procedimiento de elaboración de la norma seguido; ello no obstante, y como en otras

ocasiones, esta Comisión sólo puede advertir de la necesidad de cumplir el trámite de audiencia en

los términos expresados en el apartado 1 del artículo 33 citado, so pena de vicio de legalidad del

procedimiento tramitado, procediendo a analizar a continuación el contenido de la Disposición

sometida a Dictamen, sin perjuicio de que, si se produjera efectivamente el referido trámite de

audiencia y se presentaran alegaciones que modificasen sustancialmente el contenido del

Proyecto, éste pudiera ser objeto de nuevo Dictamen de esta Comisión en relación con las

modificaciones a que hubiera habido lugar.

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Por otro lado, se echan de menos los informes valorativos sobre las razones que llevan al

redactor a modificar el tenor literal de los preceptos afectados por los sucesivos cambios. Y

tampoco resulta justificada esa sucesiva doble intervención de la Inspección General de Servicios,

que ella misma había interesado. Su informe resulta en este caso preceptivo, pero parece que no

concurren circunstancias justificativas de que fuera reiterado.

Finalmente, el informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos tiene carácter

preceptivo por disponerlo así el artículo 3.3.a) del Decreto 187/1985, de 19 de diciembre, por el

que se reguló la Organización y Funcionamiento de la Asesoría Jurídica de la Diputación General

de Aragón, y ha sido emitido conteniendo un estudio profundo y detallado del texto proyectado y

diversas sugerencias que apenas han sido consideradas por el órgano encargado de la tramitación

del procedimiento, que se ha limitado prácticamente a incorporar este informe al expediente y a

remitir éste, así integrado, a la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón. Lo cual es de

lamentar, en cuanto supone renunciar a una clara oportunidad de ponderar la posibilidad de

mejorar el texto proyectado, a la vez que convierte inadecuadamente el referido informe jurídico

en un trámite puramente formal.

IV.- Por lo que se refiere al estudio del proyecto dictaminado desde la perspectiva de su

contenido, ha de distinguirse entre el proyecto de Decreto de aprobación, que a su vez cuenta con

un preámbulo, una parte dispositiva y una parte final, y el proyecto de Reglamento que se aprueba,

insertado como anexo al Decreto, técnica de diferenciación, reiteradamente preconizada por la

Comisión Jurídica Asesora, en una línea coincidente con el Consejo de Estado, que se ha seguido

con ocasión del proyecto objeto de dictamen. Con ello, se diferencia el Decreto aprobatorio del

reglamento aprobado, constituido aquél por un artículo único que contiene una declaración

expresa del órgano que ostenta la potestad reglamentaria, lo que proporciona un adecuado grado

de autosuficiencia a la norma que, dentro de los límites de la ley, disciplina una materia.

Empezando por el contenido del proyecto de Decreto de aprobación, y más en concreto

por su preámbulo o exposición de motivos, ha de recordarse que, como es sobradamente conocido,

esta pieza ha de facilitar con la adecuada concisión la comprensión del objetivo de la norma,

aludiendo a sus antecedentes y al título competencial en cuyo ejercicio se dicta, y ayudando a

advertir las innovaciones que introduce, con la aclaración de su contenido, si ello es preciso para

la comprensión del texto.

En el supuesto que nos ocupa, el preámbulo del proyecto de Decreto cumple los

requerimientos lógicos que acaban de expresarse. En efecto:

A) Por un lado, invoca adecuadamente las razones y los objetivos pretendidos con la

nueva regulación que, en definitiva, constituyendo un desarrollo reglamentario parcial de la Ley

29/2002, de 17 de diciembre, de creación del CITA, que, en diversos preceptos, se refiere al

contenido de sus Estatutos.

B) Por otra parte, el preámbulo recoge (adecuadamente) los títulos competenciales en

cuyo ejercicio se pretende aprobar la nueva regulación, aunque debiera completarse esta

referencia, como antes se ha indicado, aludiendo al artículo 149.1.15ª de la Constitución y 35.1.29ª

y 36-12ª del Estatuto de Autonomía de Aragón.

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C) Finalmente, se destacan en el preámbulo los contenidos básicos de la nueva regulación,

aludiendo a los que son propios de un texto estatutario, interpretados en sentido amplio.

Por lo que se refiere a la parte dispositiva del proyecto de Decreto, fácilmente se

comprende que el mandato contenido en su artículo único no requiere la formulación de ninguna

observación de naturaleza sustantiva, dejando aparte la innecesariedad de su titulación, por lo que

sobra el epígrafe "Aprobación de Estatutos", y la conveniencia de sustituir la expresión "presente

Decreto", por "este Decreto".

En cuanto a la parte final, cabe indicar someramente:

1º.- En relación con la disposición adicional primera, en cuanto prevé la extinción de la

Dirección General de Tecnología Agraria del Departamento de Agricultura "el día de la entrada en

vigor del presente Decreto y de los Estatutos del CITA que el mismo aprueba", ha de ser revisada,

por una doble consideración:

a) De un lado, no resulta compatible con la previsión contenida en el apartado 1 de

la disposición transitoria segunda del proyecto de Decreto, en el sentido de que "los órganos,

unidades y servicios incluidos en la Dirección General de Tecnología Agraria... quedarán

subsistentes hasta que se apruebe la plantilla del personal del CITA, adscribiéndose a éste todo el

personal destinado en la Dirección General de Tecnología Agraria, en el momento de su

extinción". Porque no parece razonable que subsistan órganos, unidades y servicios incluidos en

un Centro Directivo, si éste ha quedado extinguido y el personal destinado en el mismo se adscribe

a una Entidad de nueva creación.

b) En principio, esta aparente contradicción podría resolverse mediante la

modificación de este apartado 1 de la disposición transitoria segunda proyectada, en el sentido de

suprimir la subsistencia de los órganos, unidades y servicios incluidos en la referida Dirección

General, más allá de la extinción de ésta.

Pero esta solución resulta rechazable, no sólo porque permitiría la consecuencia absurda

de que se generaría un período de vacío de órganos competentes en estas materias, sino, además,

porque la disposición transitoria primera de la Ley 29/2002, de 17 de diciembre, opta por la

fórmula de establecer el plazo de un mes, a contar desde la entrada en vigor de los Estatutos del

CITA para la efectiva supresión de "la Dirección General de Tecnología Agraria junto con los

organismos, servicios y unidades que se integren en el mismo". Con lo que se evita la

consecuencia absurda antes aludida, a la vez que se establece un régimen transitorio más

razonable.

Lo que conduce a la recomendación de que el tenor de este apartado 1 de la disposición

adicional primera del Decreto proyectado se acomode al régimen establecido en la disposición

transitoria primera de la Ley de creación del CITA.

2º.- Todavía en relación con este apartado 1 de la disposición adicional primera

comentada, se recomienda la adición a la misma de un segundo párrafo, como continuación del

primero.

DICTÁMENES 2003

11

En efecto, parece razonable que se recoja en este punto la previsión contenida en la

disposición final primera de la Ley 29/2002, de 17 de diciembre, en el sentido de que "los

servicios actualmente dependientes de dicha Dirección General extinguida, quedarán integrados en

el CITA".

Mientras que la mera reproducción, en el apartado 2 de esta disposición adicional primera

del Decreto objeto de este Dictamen, del contenido de la disposición adicional cuarta de la Ley de

creación del CITA, que se refiere a la subrogación de éste en la titularidad de los bienes, derechos,

obligaciones "y los medios materiales" que correspondan a los organismos, servicios y unidades

que se integran en él, resulta innecesaria.

3º.- La disposición adicional segunda del Decreto proyectado, dado su contenido, debe

integrarse con su disposición transitoria primera, en el sentido de pasar a ser un primer párrafo de

ésta. Puesto que se trata de resolver, a nivel normativo reglamentario el problema de Derecho

transitorio que surge de la necesidad de disponer de un período de tiempo mínimo para constituir

los órganos colegiados de una Entidad de Derecho Público de nueva creación, evitando así

situaciones de vacío por inexistencia de órgano competente en la materia.

4º.- Análogamente, la disposición adicional tercera del Decreto proyectado, desde el punto

de vista sistemático y atendiendo a la naturaleza de la función que pretende cumplir, debe pasar a

formar parte de la disposición transitoria segunda del mismo texto reglamentario, en cuanto

también aquí se trata de resolver, a nivel normativo reglamentario un problema de Derecho

transitorio: el que surge de la necesidad de disponer de un período de tiempo mínimo para elaborar

y aprobar la plantilla del personal de la Entidad de nueva creación. Debiendo en todo caso

contemplarse, al redactar esta disposición transitoria integrado, el contenido, relativo a esta misma

materia, de la disposición transitoria segunda de la Ley de creación del CITA.

5º.- Por lo que se refiere a la disposición adicional cuarta, cabe objetar que no parece

razonable encomendar al CITA la elaboración, en un plazo de seis meses, contados desde la

entrada en vigor del Decreto proyectado, de un inventario detallado de los bienes derechos y

obligaciones de la comunidad autónoma que se hallaban adscritos a los organismos, unidades y

servicios que quedan integrados en aquel.

No sólo porque el plazo puede resultar insuficiente en la medida en que el texto

reglamentario proyectado establece un plazo de cuatro meses, con la misma fecha de cómputo

inicial, para la constitución de los órganos colegiados del CITA, y para la aprobación de la

relación nominal del personal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón que

inicialmente se adscriba a la Entidad de nueva creación, sino también, porque la confección de tal

inventario no parece que deba corresponder, como competencia propia, al CITA, dado el tenor del

artículo 9 del Texto Refundido de la Ley de Patrimonio de la comunidad autónoma de Aragón,

aprobado por Decreto Legislativo 2/2000, de 29 de junio, del Gobierno de Aragón.

6º.- La redacción de la disposición adicional quinta del Decreto proyectado, habrá de ser

revisada, en fin, para atemperar su tenor al texto definitivo de las disposiciones adicionales

anteriores, en atención a las recomendaciones formuladas en relación con las mismas en los

apartados precedentes.

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

12

7º.- Las disposiciones transitorias primera y segunda, habrán de ser revisadas también en

función de las recomendaciones formuladas en relación, respectivamente, con las disposiciones

adicionales segunda y tercera del mismo Decreto proyectado.

8º.- La redacción de la disposición transitoria tercera puede mejorar, a juicio de esta

Comisión, si se suprime la expresión "en tramitación", que resulta redundante y por tanto

innecesaria, al aludir, de inmediato, la misma norma, a los procedimientos "que no se hubiesen

terminado a la fecha de entrada en vigor de los Estatutos". O bien, lo que parece preferible, se

suprime esta última expresión y se mantiene la referencia a "los procedimientos en tramitación a la

fecha de entrada en vigor de los Estatutos del CITA..."

9º.- Nada hay que objetar a la redacción de la disposición derogatoria del texto

reglamentario proyectado, salvo que resulta innecesaria la referencia a su condición de única, por

lo que procede suprimir tal expresión.

Y lo mismo cabe decir de su disposición final.

10º.- En fin, la fórmula promulgatoria del Decreto proyectado, en cuanto se limita a aludir

a la iniciativa previa del Consejero de Agricultura, la intervención de propuesta conjunta de los

consejeros de Presidencia y Relaciones Institucionales, y de Economía, Hacienda y Empleo, y las

previas intervenciones, cada una de ellas en el ejercicio de sus competencias respectivas, de esta

Comisión Jurídica Asesora y del Gobierno de Aragón, se acomoda a la doctrina constante de esta

Comisión.

V.- Entrando en la consideración del texto reglamentario proyectado, en sentido estricto,

procede comenzar afirmando que, en general, su articulado se adecua al ordenamiento jurídico, al

ser respetuoso tanto con el ámbito competencial atribuido a la Comunidad Autónoma de Aragón,

como en el conjunto normativo, así de rango estatal como autonómico, del que la norma

proyectada constituye desarrollo reglamentario.

En cualquier caso, la afirmación anterior no impide proceder a una consideración

completa de dicho texto, de las que resultan las consideraciones de distinto alcance (en unos casos

se trata de mejorar la adecuación del proyecto con el ordenamiento jurídico que desarrolla,

mientras que en otros se plantan cuestiones de mera técnica y sistemática jurídicas, e incluso, en

algunos extremos, de pura redacción gramatical que se formulan a continuación.

A) Con carácter general previo al análisis del articulado concreto, cabrían formular la

siguiente observación:

Desde el punto de vista de la sistemática de los Estatutos, no acaban de

comprenderse las razones por las que la misma no se ajusta a la de la Ley que desarrolla, de

creación del CITA, lo que supondría trasladar al Capítulo I, que establece las disposiciones

generales estatutarias, las disposiciones del Capítulo II que definen el ejercicio de las potestades

administrativas; así como el contenido del Capítulo III que se refiere a los fines y funciones del

Organismo; mientras que la parte del Capítulo II que define el régimen jurídico patrimonial y de

contratación de la Entidad, pasaría a ser parte del Capítulo III, reservando el Capítulo II para la

DICTÁMENES 2003

13

regulación de su estructura y organización; el Capítulo IV para la regulación del régimen de

personal; y el Capítulo V para la ordenación del régimen económico-financiero.

Con ello se ganaría en simplicidad y coherencia sistemática, a la vez que la adecuación del

texto reglamentario, en este punto, a la ley que desarrolla, permitiría facilitar su aplicación con

mayores márgenes de seguridad jurídica.

B) Desde la perspectiva técnica de la relación del texto reglamentario proyectado con la

Ley que desarrolla, cabe objetar, como acertadamente apuntó el Letrado de la Dirección de

Servicios Jurídicos antes del informe de 9 de mayo de 2003, que aquél incurre en un cierto abuso

de reproducción literal del contenido de preceptos de la ley, al menos en cuanto tiene de texto

reglamentario ejecutivo que ha de completarla o desarrollarla.

Esta Comisión Jurídica Asesora se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre esta

cuestión (cabría citar los dictámenes 5/1997, 114/1997, 83/1998, 23/1999, etc.). Baste traer a

colación el Dictamen del Consejo de Estado 3373/1998, de 1 de octubre, que reitera lo dicho en su

Dictamen 2145/1994, de 22 de diciembre, y que resumen perfectamente el estado de la doctrina

sobre esta cuestión: "Utilizadas con prudencia las remisiones normativas, tanto internas como

externas a la Ley, pueden facilitar el más exacto entendimiento de los preceptos. Traspasado un

determinado umbral, no fácil de fijar en abstracto, la profusión de remisiones puede dificultar y

hasta impedir una normal intelección de la Ley. De añadidura el abuso de remisiones internas en

un Anteproyecto crea problemas de concordancia y posibles olvidos, al introducir cambios en la

numeración de artículos por modificaciones sucesivas. También las remisiones externas en ciertos

casos, pueden crear perplejidades al producirse cambios o derogaciones posteriores en las

disposiciones citadas (...).- De ahí que el Consejo de Estado venga recomendando la reducción de

las remisiones hasta lo estrictamente indispensable. Aún así se estima preferente que la remisión,

cuando resulte inevitable, no se haga puramente a un número determinado de un artículo, sino que

venga éste acompañado de una mención conceptual que facilite la comprensión".

C) El examen analítico de los 47 artículos que componen el texto reglamentario, en

sentido estricto, permite formular las siguientes consideraciones:

1) En relación con el contenido del Capítulo I, "Disposiciones generales":

- La redacción del artículo 1 podría mejorar, suprimiendo la referencia a la

contracción "CITA" que no parece propia de un texto normativo, así como la referencia a la fecha

de la Ley de creación de la entidad; de modo que, como redacción alternativa se propone la

siguiente: "Se aprueban los Estatutos del Centro de Investigación y Tecnología Agroalimentaria,

que tienen por objeto la regulación de su organización y funcionamiento, en ejecución de la ley

que lo creó y del resto del ordenamiento jurídico".

- Respecto del artículo 2 se propone simplificar las referencias a los textos

legales, por lo demás variables en el tiempo, sustituyéndolas por remisiones o referencias a la

normativa aplicable a la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

14

- El artículo 3 podría quedar redactado en los términos más apropiados del

apartado 1 del artículo 1 de la Ley de creación de la Entidad, estableciendo que está "adscrita al

Departamento de la Administración de la Comunidad Autónoma con competencia en materia de

investigación agroalimentaria".

2) El Capítulo II, titulado "Régimen Jurídico", compuesto por los artículos 4 a 12,

sugiere las siguientes observaciones:

- El artículo 4 debe indicar que es una copia -por cierto, de redacción

mejorable- del artículo 1.3 de la Ley 29/2002, de 17 de diciembre, al que se añade la expresión "de

acuerdo con las especificaciones determinadas en los dos artículos siguientes", la cual, por otra

parte debería ir precedida de la conjunción "y".

- El artículo 5.1 es un ejemplo de reproducción indebida del texto correlativo

de la Ley que desarrolla el Decreto proyectado, en concreto su artículo 4, en cuanto, no sólo no lo

menciona, sino que altera su redacción, en términos que resultan inapropiados.

Al Centro corresponde el ejercicio de las potestades administrativas, "para el

cumplimiento de los fines que le son propios", sin que se pueda identificar esta idea con la alusión

al "marco de los fines y funciones que le atribuyen los artículos 2 y 3 de la citada Ley", y sin que

se comprenda la mención de las actividades del Centro, a las que se hace referencia particular en el

apartado siguiente del mismo precepto.

- El apartado 1 del artículo 11, mejoraría suprimiendo la expresión

introductoria "El Centro podrá en el marco de lo previsto en el artículo 10 de estos Estatutos y",

podría constituir un segundo apartado del artículo 10, en cuanto se refiere a una especie de la

categoría genérica de los convenios necesarios para el cumplimiento de los fines y funciones que

le son propios, a la que se refiere este último precepto.

De esta manera, los apartados 2, 3 y 4 del artículo 11, que se refieren a una categoría

específica de convenios que implican la creación de grupos o comisiones formadas por personal de

las partes firmantes, o la asociación de unidades básicas o parte del personal de una de las partes a

la otra, pasarían a constituir un artículo dedicado específicamente a su regulación, de acuerdo con

las exigencias de técnica legislativa establecidas en la Instrucción de la Dirección General de

Servicios Jurídicos (a la sazón, Dirección General de Asuntos Jurídicos y Administración

Autonómica) de fecha 21 de diciembre de 1992, sobre reglas de técnica legislativa de aplicación

en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales.

En cualquier caso, la redacción definitiva del artículo 11 deberá, de un lado, sustituir la

expresión "y/o", por la conjunción "y"; y, de otro lado, contemplar y, en su caso, hacer referencia,

al contenido del artículo 6 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común en su redacción por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que

contiene una regulación de carácter básico de los convenios de colaboración entre

Administraciones Públicas.

DICTÁMENES 2003

15

3) En relación al Capítulo III, titulado "Fines y funciones", está integrado por los

artículos 13 y 14, que constituyen una simple y literal reproducción del contenido respectivo de los

artículos 2 y 3 de la ley de creación del Centro, según ellos mismos indican, si bien no cabe, en

este caso, formular objeción, en cuanto su contenido es propio y corresponde a la función

encomendada a un Organismo público.

4) El Capítulo IV, titulado "Estructura, organización y funcionamiento", se

compone de los artículos 15 a 34, ambos inclusive, estructurados en seis Secciones, sucesivamente

tituladas: "Estructura organizativa" (artículo 15), "El Consejo Rector" (artículos 16 u 17), "La

comisión Permanente" (artículos 18 a 22), "El Consejo Científico" (artículos 23 y 24), y

"Disposiciones comunes sobre el funcionamiento de los órganos colegiados del CITA" (artículos

25 a 34).

Su lectura sugiere las siguientes consideraciones:

- El artículo 15, único de la Sección Primera e intitulado "Estructura

organizativa", comprende dos apartados: El primero es una mera y literal reproducción del

apartado 1 del artículo 5 de la Ley 29/2002, de 17 de diciembre, que se titula "Estructura del

Centro".

El apartado 2 de este precepto legal prevé que "los Estatutos del Centro determinarán su

organización interna para la gestión de las funciones que se le atribuyen en esta Ley", asumiendo

esta tarea el Capítulo VI del texto reglamentario objeto de este dictamen, al que luego nos

referiremos, mientras que su correlativo apartado 2 del artículo 15, se limita a remitirse a él. De

todo lo cual cabe inferir que este precepto resulta innecesario y, cuando menos, carece de entidad

para constituir el contenido único de una Sección autónoma.

- En relación al Consejo Rector, el artículo 7.9 de la Ley de Creación del

CITA dispuso que "Los Estatutos del Centro especificarán el régimen de organización y

funcionamiento".

Sobre esta base, la Sección Segunda de este Capítulo IV del texto reglamentario se limita

a reproducir, en su artículo 16, el artículo 6 de la Ley que desarrolla; y en su artículo 17, el artículo

7 de la misma Ley. Tan sólo en este último completa el texto legal aludiendo a las personas u

órganos encargados de proponer a la persona que, como representante de las diversas

organizaciones o entidades han de formar parte, como Vocales del Consejo Rector, lo cual

constituye una precisión necesaria y absolutamente propia de este desarrollo reglamentario,

aunque el mismo podría haberse extendido a otros extremos, especialmente en relación al

funcionamiento de este órgano colectivo del CITA; si bien, esta omisión encuentra explicación en

la opción de agrupar la regulación del funcionamiento de los diversos órganos colectivos de esta

Entidad, de forma unificada, en la Sección sexta de este Capítulo V del texto reglamentario

proyectado.

En cualquier caso, procede señalar que no parece acertada la fórmula establecida para

elegir a los dos representantes de las industrias agroalimentarias con domicilio social en Aragón,

elegidos de entre sus miembros, consistente en disponer literalmente que a tal fin "se convocará,

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

16

por el Director del CITA, a una reunión a las organizaciones o asociaciones que agrupen a este

tipo de industrias". La fórmula no se ajusta a las características y naturaleza de una disposición

general. Parece más acertado que la propuesta se encomiende a la decisión conjunta de los

presidentes de dichas organizaciones o asociaciones, por ejemplo -aplicando la misma fórmula

prevista para la propuesta de los representantes de las Denominaciones de Origen-.

De otra parte, la forma de proponer al Vocal representante de los trabajadores del Centro,

prevista en el proyecto de Decreto, que establece que se designe "a propuesta y previa reunión

conjunta, de la Junta de Personal y de los Comites de Empresa", artículo 17.3.h), no se ajusta a lo

dispuesto en el artículo 7.3.g) de la Ley que aquél desarrolla, que se refiere directamente al

"Presidente del órgano de representación de los trabajadores del Centro".

A la vista de la regulación del derecho de representación colectiva de los trabajadores

contenida en los artículos 61 y siguientes del Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo,

por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, que prevén

su ejercicio a través de órganos individuales -los delegados de personal- o colectivos -el comité de

empresa-, en función del número de trabajadores de la empresa y de la estructuración de ésta en

uno o varios centros de trabajo; y de la forma en que se articula este derecho respecto de los

funcionarios de la Administración de la Comunidad Autónoma de Argón en su normativa sobre

función pública, cabe afirmar que la expresión de la ley de creación del CITA, al referirse al

Presidente del órgano de representación de los trabajadores del Centro, no contempla todas las

hipótesis posibles, tratando el texto reglamentario que lo desarrolla de cumplir una función de

complemento de aquélla que le es propia. Sin embargo, la redacción de este precepto

reglamentario, el artículo 17.3.g) del Decreto proyectado, para no separarse del texto legal que

desarrolla, incurriendo en eventual ilegalidad, debiera optar por una solución sincrética, aludiendo

a "El Presidente del órgano de representación de los trabajadores del Centro o, en su caso, un

representante de los órganos de representación del personal al servicio del mismo, a propuesta y

previa reunión conjunta, de la Junta de Personal y de los comités de empresa constituidos en él".

En fin, no se alcanza a comprender la razón por la que el Decreto proyectado no se hace

eco de la previsión contenida en el artículo 7.8 de la ley de creación del CITA, según la cual, "el

Consejo Rector se reunirá siempre que así lo considere su Presidente y también a propuesta

razonada de, al menos, la tercera parte de sus miembros; siendo así que reproduce en su artículo

17.8 -esta vez sin indicarlo- el contenido del artículo 7.7 de dicha Ley, según el cual "El Consejo

Rector se reunirá al menos una vez al año, previa convocatoria de su Presidente".

- La regulación de las funciones, composición y funcionamiento de una

eventual Comisión Permanente del Consejo Rector, contenida en la Sección Tercera de este

Capítulo constituye el cumplimiento de lo ordenado por el artículo 8 de la Ley de creación del

CITA, que en relación con este órgano colegiado se limita a disponer que "el Consejo Rector

podrá designar de entre sus miembros una Comisión Permanente, cuya composición,

funcionamiento y atribuciones se regularán estatutariamente".

Desde este punto de vista, sólo procede formular dos objeciones a la ordenación de la

Comisión Permanente que ofrece el texto reglamentario objeto de este Dictamen: de un lado, la

definición del órgano contenida en el artículo 18.1, que no hace referencia a su eventualidad, en el

sentido de que sólo llegará a constituirse y existir si el propio Consejo Rector lo decide, de

DICTÁMENES 2003

17

acuerdo con lo establecido en el citado artículo 8 de la Ley que se desarrolla, y se reconoce en el

artículo 19.1 del propio texto reglamentario; y, de otro lado, la regulación de las funciones de la

Comisión Permanente (artículo 18) debiera ofrecerse después de la ordenación de la composición

y funcionamiento de la misma (artículo 20), que la limitación de sus funciones a las que

expresamente delegue en ella el Consejo Rector implica excluir la posibilidad de que éste le pueda

encomendar funciones propias diferentes de las contenidas en el ámbito de las que el Consejo

Rector tiene atribuídas por ley y son delegables. Es decir, se recomienda aludir en este artículo

18.1 del Decreto proyectado, a las funciones que expresamente le encomiende el Consejo Rector,

sea por delegación de las que le son propias o no.

- La Sección Cuarta de este Capítulo regula la figura del Director del Centro,

desarrollando, en particular, la definición de sus funciones contenida en el artículo 9 de la Ley

29/2002, de 17 de diciembre, en términos que, en general, parecen correctos. Aunque se

recomienda suprimir en el apartado 1.e), por innecesaria, la expresión "que estos Estatutos no

reservan al titular del Departamento de adscripción"; así como el inciso último del apartado 1.m),

"y del de la Administración de la Comunidad Autónoma adscrito al mismo", en cuanto la

normativa de la Comunidad Autónoma de Aragón que regula la competencia en materia de actos

de adquisición, disposición y gravamen de bienes y derechos que integran el patrimonio de la

Administración de la misma adscritos al CITA, no deja margen para que el Director de éste pueda

aprobar tales actos.

En fin, no parece razonable la fórmula establecida en el artículo 22 del Decreto

proyectado para los casos de ausencia, vacante o enfermedad del Director, disponiendo que "el

Consejero del Departamento de adscripción designará de entre los Subdirectores y el Secretario

General quien ha de sustituirle". Resulta más lógico, en cuanto función propia de los Estatutos,

que san éstos los que establezcan, con carácter general y objetivo, un criterio que determine la

persona que asuma tal sustitución.

- Por lo que se refiere a la regulación, por la Sección Quinta de este Capítulo,

del Consejo Científico del CITA, cabe señalar, en primer lugar, que el artículo 23, relativo a sus

funciones, es una mera reproducción literal del contenido del artículo 10 de la Ley que desarrolla,

y así lo expresa, respondiendo este enunciado al contenido propio de los Estatutos del CITA.

Por el contrario, el artículo 24 del Decreto proyectado, desarrolla acertadamente la

ordenación de la composición de este Consejo Científico, en cumplimiento y dentro del marco

establecido por el artículo 11 de la Ley de creación del CITA. No contiene, por el contrario,

previsión alguna en relación al funcionamiento de este órgano colectivo; lo que no ha de constituir

motivo de crítica, en cuanto la Sección Sexta del Capítulo cumple en este punto el mandato

establecido en el artículo 11 de la citada Ley que desarrolla. No obstante, el título del artículo 24

del texto reglamentario objeto de este Dictamen habría de ser modificado, suprimiendo la

expresión "y funcionamiento" para que sea fiel reflejo de su contenido.

- Finalmente, la Sección Sexta de este Capítulo ofrece una amplia regulación

del funcionamiento de los órganos colegiados del CITA, común a todos ellos.

Con carácter general puede afirmarse que esta regulación respeta las previsiones del

marco que el propio artículo 25, primero de la Sección, define, constituido por la legislación

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

18

básica del Estado sobre la materia; las disposiciones contenidas en el Capítulo IV del Título II del

Texto Refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón aprobada

por Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón; la Ley 29/2002, de 17 de

diciembre, de creación del CITA; los Estatutos de éste; y, en su caso, "su respectivo Reglamento

de Régimen Interior, que están facultados para aprobar en sesión plenaria en desarrollo y en el

marco de las disposiciones anunciadas".

Ello no obstante, cabe formular alguna recomendación dirigida a mejorar la redacción del

texto reglamentario proyectado: La previsión del artículo 26.2, de sustitución del Presidente, en

caso de ausencia, vacante enfermedad u otra causa legal, por el respectivo Vicepresidente y en su

ausencia, "por el miembro del órgano colegiado de mayor edad o antigüedad, por este orden", debe

ser corregida para atemperarla a la norma básica estatal constituida por el artículo 23.2 de la

vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, que se refiere al "miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía,

antigüedad y edad, por este orden, de entre sus componentes"; la regulación de la figura del

Secretario que ofrece el artículo 28, es conforme al ordenamiento jurídico, aunque el párrafo

introductorio podría mejorar con una redacción alternativa semejante a esta, "Al Secretario de

cada órgano colegiado corresponde: "... (con lo que se suprime la necesaria referencia a quien

realice sus funciones, a la vez que se evita la incorrecta utilización del doble dativo), además de

que resultaría más razonable y conforme al criterio utilizado generalmente en los órganos

colegiados, que se previera en el apartado 3 de este precepto la sustitución del Secretario, cuando

proceda, por el miembro del órgano colegiado respectivo "de menor antigüedad o edad, por este

orden"; pudiera resultar muy rigurosa la tipificación como causa de cese de los miembros de estos

órganos colegiados que realiza el artículo 29.1.e), de "falta de asistencia injustificada a dos

sesiones consecutivas del órgano"; el artículo 33.2, en cuanto permite que se delibere y adopte

acuerdo sobre asunto que no figure en el orden del día cuando "estén presentes al menos las dos

terceras partes de sus Vocales y sea declarada la urgencia del asunto con el voto favorable de los

dos tercios de los presentes", habrá de ser modificado para que se ajuste a lo dispuesto por la

norma estatal básica consistente en el artículo 26.3 de la citada Ley de 26 de noviembre de 1992,

que exige, para que resulte admisible esta excepción, que "estén presentes todos los miembros del

órgano colegiado y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría".

5) El Capítulo V, titulado "La estructura organizativa interna", comprende los

artículos 35 a 43, ambos inclusive, que ofrecen una regulación reglamentaria que habrá de resultar

de gran trascendencia para que el CITA consiga la máxima eficacia en el cumplimiento de los

fines y funciones que se le atribuyen, previendo -artículo 35- la existencia de unidades directivas y

básicas, investigadores o de gestión administrativa, así como la posible existencia de un puesto de

Director Adjunto al Director de la Entidad. todo ello, sobre la base de la habilitación contenida en

el artículo 5.2 de la Ley de creación del CITA.

Como unidades directivas, que dependen orgánica y funcionalmente del Director, se

prevén la Secretaría General y las Subdirecciones de Transferencia y de Investigación. La

ordenación de estas unidades, tanto en lo relativo a sus aspectos orgánicos como en la definición

de sus respectivas funciones, merece un juicio positivo. Cabría, sin embargo, formular, una doble

sugerencia: De un lado, perfilar, al menos con carácter general, los requisitos o características que

definan el puesto de Secretario General, superando la tautología que contiene el artículo 35.5, al

indicar que podrán concurrir a la convocatoria pública de concurso previo a la designación de

Secretario General, aquéllos que reúnan los requisitos que establezca la convocatoria como

DICTÁMENES 2003

19

necesarios para cubrir el puesto"; y, de otro lado, contemplar la procedencia de suprimir el

apartado 1 del artículo 38, en cuanto contiene una especie de introducción de los criterios de

distribución de competencia establecidos en los apartados siguientes, que resulta, en principio,

totalmente innecesaria.

A su vez, las citadas unidades directivas, se estructuran en áreas funcionales que

constituyen las unidades básicas de las mismas. Dentro de éstas se distinguen dos categorías,

aunque sin una expresa definición de las mismas:

- Las Areas I + D, los Laboratorios y Centros Tecnológicos y las Areas y

Oficinas Técnicas, unidades básicas de carácter técnico, que dependen orgánicamente de la

Secretaría General, y desde el punto de vista funcional, de la Subdirección de Investigación las dos

primeras, y de la Subdirección de Transferencia la tercera.

La única sugerencia que ofrece la regulación de esta materia la procedencia de revisar la

ordenación de la figura del Coordinador que dirige cada una de estas unidades básicas de carácter

técnico. Puesto que a ella se refieren los artículos 39, apartado 3, 40, 41, apartados 2 y 4, y 42,

apartado 3, en términos no coincidentes, e incluso en ocasiones incompatible (como sería la

existencia de un Coordinador que dirija cada una de estas unidades, y la atribución de funciones

de coordinación a determinados funcionarios o empleados de dichas unidades).

- Las unidades básicas de gestión administrativa, se integran orgánica y

funcionalmente en la Secretaría General, siendo objeto de una regulación sencilla y clara, que

prevé la existencia en cada una de ellas de un Jefe de Unidad y de eventuales equipos, cuyas

respectivas funciones se definen con precisión, en términos que merecen un juicio positivo.

6) Por último, el Capítulo VI, titulado "Régimen de personal", comprende los

artículos 45 a 47, ambos inclusive, que desarrollan el Capítulo III de la ley de creación del CITA,

reflejándose en ellos las sugerencias ofrecidas por los informes emitidos por la Inspección General

de los Servicios y por la Dirección General de la Función Pública.

El Capítulo respeta el contenido de la normativa legal mencionada, que desarrolla

especialmente en cuanto se refiere al contenido de la plantilla de personal del CITA, en términos

que no merecen objeción alguna. A salvo la innecesaria reiteración de la cita de la Ley 29/2002, de

17 de diciembre en los diversos incisos del apartado 1 del artículo 44, que se refiere al "Personal

del Centro", que podría evitarse mediante una sola mención del artículo 18 de aquélla a la

terminación del expresado apartado.

En lo demás, esta Comisión entiende que el texto reglamentario objeto de este Dictamen

se ajusta al ordenamiento jurídico.

COMISIÓN JURÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

20

Por cuanto antecede, el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

emite el siguiente, DICTAMEN :

Procede informar favorablemente el proyecto de Decreto por el que se aprueban los

Estatutos del Centro de Investigación y Tecnología Agroalimentaria de Aragón, siempre que sean

atendidas las observaciones formuladas en las Consideraciones jurídicas de este Dictamen, en

particular, la relativa a la práctica del trámite de audiencia, con el alcance indicado.

En Zaragoza, a uno de julio de dos mil tres.