Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 116/2000 de 24 de julio de 2000

Cuestión

Proyecto de Decreto del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de los contratos-programa establecidos por el artículo 30, 6 y 7 de la

Ley 15/1999, de 29 de diciembre, de medidas tributarias, financieras y administrativas

Contestacion

Número Expediente: 101/2000

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Proyectos de reglamentos ejecutivos

Comisión Jurídica Asesora

del Gobierno de Aragón

DICTAMEN 116 /2000

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCÍA TOLEDO

Presidente

Ilmo. Sr. D. Ángel BONET NAVARRO

Ilmo. Sr. D. Lorenzo CALVO LACAMBRA

Ilmo. Sr. D. Fco. Javier HERNÁNDEZ PUÉRTOLAS

Ilmo. Sr. D. Federico LARIOS TABUENCA

Ilmo. Sr. D. Juan Fco. SÁENZ DE BURUAGA Y MARCO

El Pleno de la Comisión

Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón, con asistencia de los

Consejeros que al margen se

expresan, en su sesión celebrada el

día 24 de julio de 2000, emitió el

siguiente Dictamen:

La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el proyecto de

Decreto ?por el que se aprueba el Reglamento regulador de los contratos-programa

establecidos en el artículo 30.6 y 7 de la Ley 15/1999, de 29 de diciembre, de medidas

tributarias, financieras y administrativas?.

ANTECEDENTES

Primero.- La Consejera de Educación y Ciencia del Gobierno de Aragón, con escrito

fechado el día 20 de junio del año 2.000, que tuvo entrada en el Registro de la Comisión

Jurídica Asesora el día 21 de los mismos mes y año, ha remitido para su dictamen el texto

denominado borrador del Proyecto de Decreto ?por el que se aprueba el Reglamento regulador

de los contratos-programa establecidos en el artículo 30.6 y 7 de la Ley 15/1999, de 29 de

diciembre, de medidas tributarias, financieras y administrativas?. En el citado escrito se alude a

que tal remisión se efectúa ?conforme a lo establecido en el artículo 12, apartados 1.B) y 3 del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora y para el

preceptivo dictamen?.

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En el mismo escrito, la titular del Departamento mencionado también indicó que se

enviaba el ?expediente completo? relacionado con la elaboración del Proyecto de Decreto

sometido a Dictamen de esta Comisión.

Segundo.- Según nota, carente de fecha y firma, los documentos remitidos y que

constituyen el expediente de referencia son:

?1º. Memoria del Director General de Enseñanza Superior justificativa de la

necesidad de su promulgación.- 2º. Primer borrador elaborado por la Dirección General de

Enseñanza Superior.- 3º. Certificado de la Consejera de Educación y Ciencia acreditativo

de la no pertinencia de cumplir el trámite de información pública del artículo 33 de la Ley

1/1995 de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón.?

No obstante, se deja constancia en la nota anónima de que ?de manera inmediata se

remitirá informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos?.

Tercero.- Con fecha 21 de junio de 2.000, por la Vicesecretaria de esta Comisión se

requirió al Departamento remitente del Proyecto de Decreto, en aplicación, según se señala, del

artículo 24.4 del Decreto 132/1996, de 11 de julio, el envío del ?expediente administrativo

completo en el que deberá constar en todo caso informe del Departamento de Economía,

Hacienda y Empleo, conformidad del Consejero de Economía, Hacienda y Empleo con la

propuesta e informe de Asesoría Jurídica?.

Este requerimiento ha dado lugar a la remisión por el Secretario General Técnico del

Departamento de Educación y Ciencia, con escrito fechado el día 7 de julio de 2.000, de dos

documentos correspondientes a los informes evacuados el día 28 de junio del mismo año por

un Letrado de la Asesoría Jurídica y por el Consejero de Economía, Hacienda y Empleo con

fecha 30 de junio del citado año.

Ambos informes son coincidentes tanto en lo que se refiere a la emisión de un criterio

favorable y a su conclusión como a lo que en ellos se indica. Así, el Letrado de la Asesoría

Jurídica, después de hacer cita del título del Proyecto de Decreto sometido a su informe, señala

?que el mismo es conforme con el ordenamiento jurídico, por lo cual procede continuar con su

tramitación?, y el informe del titular del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo, tras

una introducción más amplia en el texto que no en el contenido, concluye diciendo: ?se informa

favorablemente el borrador de dicho Reglamento, considerando el mismo conforme para su

elevación al Gobierno de Aragón?.

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Cuarto.- También figuran en la documentación enviada modelos de contratos-programa,

sobre cuyo contenido esta Comisión no emite juicio alguno por la razón que posteriormente

quedará expuesta.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

El artículo 36 del Estatuto de Autonomía de Aragón, y a él hace referencia en su último

párrafo el preámbulo del Proyecto de Decreto que se dictamina, atribuye, y delimita, a la

Comunidad Autónoma la competencia de ? desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en

toda su extensión?.

Por lo que respecta a los contratos-programa con la Universidad de Zaragoza, la Ley

15/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Tributarias, Financieras y Administrativas, impone al

Gobierno de Aragón en el apartado 6 de su artículo 30 la promoción de los contratos-programa

?como instrumento preferente de financiación pública de las actividades universitarias, con la

finalidad de fomentar la calidad de la docencia, la investigación y la gestión universitaria y de

racionalizar los recursos disponibles?.

En el apartado 7 del mencionado artículo 30 se faculta expresamente al Gobierno de

Aragón para ?establecer reglamentariamente el marco normativo aplicable a los contratosprograma?

que, entre otros extremos, ha de tener en cuenta las disponibilidades

presupuestarias y ha de respetar la autonomía universitaria.

II

Como tantas veces ha puesto de manifiesto esta Comisión en sus Dictámenes, de la mera

lectura del art. 24.1 del Estatuto de Autonomía se desprende que la Diputación General tiene

una ?potestad reglamentaria originaria?, y corresponde la titularidad de esta potestad, según el

art. 29.1 de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón (en lo

sucesivo L.P.G.A.), al Gobierno de la Comunidad Autónoma, y a los Consejeros cuando

resulten habilitados por una Ley o por un Reglamento aprobado por el Gobierno. La potestad

reglamentaria de las Comunidades Autónomas es, pues, una potestad propia derivada de la

Constitución y del Estatuto de Autonomía (Vid. Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de

febrero de 1998).

Los artículos. 56.1.b) de la L.P.G.A. y 12.1.b) del Decreto 132/1996, de 11 de julio, por el

que se aprobó el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica

Asesora del Gobierno de Aragón, dan carácter preceptivo al Dictamen de esta Comisión cuando

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se trate de ?proyectos de disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de una

Ley, sea ésta autonómica o del Estado, así como sus modificaciones?, naturaleza que tiene el

proyecto de Decreto sometido a Dictamen, calificación sobre la que esta Comisión se ha

pronunciado reiteradamente (Dictámenes 21/1997, de 15 de abril, 41/1998, de 5 de mayo,

104/1998, de 27 de octubre, y 23/1999, de 4 de mayo, entre otros).

El preámbulo del Decreto también reproduce parcialmente los apartados del artículo 30 de

la Ley 15/1999 que precedentemente han sido objeto de cita, y viene a indicar que el objetivo al

que responde es el de desarrollar reglamentariamente las determinaciones de la Ley, con el

detalle que a tal efecto contiene su segundo párrafo.

III

Atendiendo a lo dispuesto en el art. 58 de la L.P.G.A. y en el art. 15 del Decreto 132/1996,

el Dictamen de esta Comisión, ha de limitarse a ?consideraciones exclusivamente jurídicas?,

mandato legal que si bien delimita el contenido de los dictámenes a emitir, obliga, como en este

caso sucede, a contrastar el proyecto que se dictamina no sólo con la Constitución y el Estatuto

de Autonomía sino también con el resto del ordenamiento jurídico, como se desprende del art.

32 de la L.P.G.A., sin perjuicio de que la necesaria correspondencia ha debido quedar recogida

en la documentación que ha de incorporarse al expediente, pues como ha significado el

Consejo de Estado -Dictamen 2697/98, de 10 de septiembre, ?resulta perturbador para los

destinatarios del derecho objetivo -nunca excusados del cumplimiento de las leyes- que la

producción normativa quede reducida a una tarea formal, a la mera utilización de un

procedimiento en el que no se tenga en cuenta la necesaria homogeneidad de unos preceptos

con otros, dentro del Ordenamiento?.

Ha puesto de relieve la Jurisprudencia (Vid. Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de

marzo de 1998 -fundamento de derecho primero-), que los reglamentos ejecutivos han de

ponerse particularmente en relación con la Ley que desarrollan, ?con los principios generales de

Derecho y con la doctrina jurisprudencial en la medida en que ésta complementa el

ordenamiento jurídico (art. 1.6 del Código Civil), en aras del principio de seguridad jurídica

proclamando en el art. 9.3 de la Constitución. Ello es así porque el reglamento ejecutivo, como

complemento indispensable de la ley, puede explicitar reglas que en la ley estén simplemente

enunciadas y puede aclarar preceptos de la ley que sean imprecisos?, dándose por

reproducidas las consideraciones que acerca de los reglamentos ejecutivos ha manifestado de

forma reiterada esta Comisión, entre otros, en los Dictámenes, ya citados, 21/1997 y 41/1998, y

en los de 1999 números 24, 53, 55 y 56.

Existiendo habilitación, la potestad reglamentaria no puede quedar constreñida a la simple

reproducción y aclaración de la norma delegante, ya que entonces su función sería efímera,

sino que ha de complementarla en la medida que sea indispensable para que aquélla adquiera

su plena efectividad. Este complemento indispensable constituye, por tanto, el límite máximo de

la norma delegada, que sería contraria al principio de jerarquía normativa si impusiera

restricciones o privaciones no establecidas, explícita o implícitamente, en la delegante. Ahora

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bien, para desentrañar cuál ha de ser el complemento indispensable del reglamento, no basta

acudir a lo expresamente previsto en la ley habilitante; sino que ha de tenerse en cuenta, en

primer término, cuál es la finalidad que se persigue con su dictado y, en segundo lugar, cuál es

el marco en que dicha norma con rango de ley se dicta ?Vid. Sentencia del Tribunal Supremo

de 30 de marzo de 1999.

La remisión por la Ley al Gobierno de la Comunidad Autónoma el desarrollo en

vía reglamentaria de un precepto concreto, supone que la Administración respete el

contenido esencial del precepto a desarrollar. Es criterio jurisprudencial consolidado el

siguiente: que los reglamentos, como complemento de la ley, deben contener normas

precisas que explique, aclaren o pongan en práctica los preceptos de la ley que

desarrollen. Pero lo que no puede el reglamento es ampliar el contenido de la ley. -

Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1999, fundamento de derecho

segundo-.

Cabe añadir que la intervención de la Comisión Jurídica Asesora cumple con un control

preventivo de la potestad reglamentaria para conseguir que se ejerza con el máximo ajuste a la

Ley y al Derecho, respetando así el principio de jerarquía normativa también consagrado

constitucionalmente (art. 9). En definitiva, esta intervención no se queda, por tanto, en mero

formalismo, sino que actúa como una garantía, preventiva, para asegurar en lo posible el

imperio de la Ley, propio de un Estado de Derecho. Esta es la razón profunda de la tradicional

tendencia jurisprudencial, consolidada en la doctrina legal, que ha mostrado siempre el máximo

rigor para exigir el cumplimiento de estas consultas preceptivas, doctrina que si pudo tener

sentido en un sistema autoritario, adquiere todo su significado trascendente a la luz de la

Constitución, en el sistema parlamentario que implantó -Sentencias del Tribunal Supremo de 10

de mayo y 16 de junio de 1989-.

Por último, se estima conveniente resaltar, teniendo muy presente cuanto se ha señalado

sobre las determinaciones de la Ley 15/1999 (art. 30.6 y 7) respecto a la habilitación para dictar

disposiciones generales para su desarrollo, que la potestad discrecional aparece cuando la

habilitación necesaria no está totalmente predeterminada, de suerte que la Administración, a la

vista de las circunstancias objetivas concurrentes, completa la voluntad de la norma

habilitadora.

IV

Los artículos 32 y 33 de la L.P.G.A. establecen el procedimiento para la elaboración de

disposiciones de carácter general y en ellos se estructuran las fases procedimentales y también

se indican los documentos que deben acompañar a todo proyecto de disposición general, y

estos documentos, junto a los que dejen constancia de haber sido observado el procedimiento

establecido, han de ser enviados a esta Comisión porque sólo así podrá admitirse que el

?expediente?, que necesariamente ha de acompañar a la solicitud de Dictamen, ha sido

remitido, como se desprende claramente del apartado 3 del art. 11 del Decreto 132/1996 que

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esta Comisión, a la vista de las actuaciones del Departamento solicitante del Dictamen, se ve

obligada a reproducir

?3. Las solicitudes de Dictamen irán acompañadas, salvo razón suficiente en

contrario, del expediente original, así como de toda la documentación necesaria para la

adecuada evacuación de la consulta, encabezada por un índice numerado. La solicitud

incluirá una propuesta de resolución cuando ello sea necesario según el ordenamiento

jurídico aplicable.?

La adecuada formación del expediente ha cobrado especial relieve tras la Ley 29/1998, de

13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El art. 48 concreta las

medidas coercitivas (apartados 7 a 10) y en el apartado 4 exige que ?el expediente, original o

copiado, se enviará completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompañado de un índice,

asimismo autentificado, de los documentos que contenga?. Así ha debido remitirse también a

esta Comisión el expediente para que pueda conocer de todas las actuaciones llevadas a cabo

desde la iniciación de procedimiento, que no consta, hasta llegar al Proyecto de Decreto a

someter a Dictamen, no un mero borrador.

Han quedado relacionados en los ?antecendentes? de este Dictamen los documentos

remitidos ?inicialmente y cumplimentando el requerimiento efectuado?, y entre ellos figura un

documento suscrito por el Director General de Enseñanza Superior, calificado en la relación de

los que se dice constituyen el expediente como Memoria ?justificativa de la necesidad de su

promulgación?. Conviene, no obstante, recordar que el citado art. 32.2 de la L.P.G.A. exige que

el proyecto de disposición general se envíe acompañado de una Memoria que justifique la

necesidad de la promulgación de la norma, su forma de inserción en el ordenamiento jurídico y

una valoración de los efectos que, a juicio del Departamento proponente, puedan seguirse de

su aplicación.

Seguidamente el mismo artículo exige que ?cuando la ejecución del reglamento conlleve

efectos económicos la propuesta deberá ir acompañada de la memoria económica

correspondiente?.

Ante el texto de la denominada Memoria justificativa, compuesto por tres párrafos ?el

primero viene a reproducir parte del apartado 6 del artículo 30 de la Ley 15/1999; el segundo

alude genéricamente a las consecuencias de disponer de un marco normativo para los

contratos-programa, y el tercero pone de manifiesto el carácter finalista de los recursos

económicos que la Comunidad Autónoma aporte para financiar estos contratos? , se estima

conveniente reiterar que la Memoria, según ha afirmado esta Comisión ?Dictamen 54/1999, con

criterios reiterados posteriormente en el Dictamen 40/2000 ?es una pieza capital e ineludible en

el procedimiento elaborador de una disposición de carácter general, ahora reitera ese

pensamiento, entendiendo que no lo es sólo por una exigencia formal que atiende

necesariamente al principio de seguridad jurídica, consagrado en el art. 9.3 de la Constitución,

sino porque es absolutamente necesario que en la Memoria se reflejen puntualmente las

razones que motivan la nueva norma. Si la Memoria debe dar razón de los motivos que

empujan al creador de la norma para promulgarla, es oportuno que los futuros destinatarios de

la misma tengan elementos de juicio para apreciar aquella intención confesada para poder

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valorar si está en correlación con los específicos mandatos que contiene, sin que sea suficiente

una vaga descripción de lo que significará la norma y de las consecuencias prácticas de la

misma?.

?No es de menor relevancia en este aspecto que, para aquellos casos en que se plantea

una eventual impugnación por falta de ajuste de una disposición de carácter general a la

legalidad, el art. 48.5 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción

contencioso-administrativa, dispone que el actor, o de oficio el Tribunal pueden solicitar a la

Administración recurrida la aportación del expediente de elaboración de la norma. Esto indica

que, con la exigencia de la Memoria, en los términos antes anotados, ya no se trata de

conseguir una conveniente información incorporada al expediente de elaboración para dar

satisfacción a la curiosidad, sino para permitir el debido control del ejercicio en que se actúa la

potestad normativa por la Administración y sobre todo para facilitar el derecho del interesado a

ver satisfecha la tutela judicial efectiva solicitada en su demanda y ejercer su derecho de

defensa. El argumento de la Comisión Jurídica Asesora ha de partir de claves de netas

resonancias constitucionales?.

?Es cierto que no existe una norma específica que señale los elementos que

indefectiblemente debe contener una Memoria de este género, pero no deja de ser llamativo

que la Memoria sea notoriamente más breve que el propio texto preambular en el proyecto de

Orden y además de contenido parcialmente diferente. Una falta de razonamiento explícito,

amplio y claro en las Memorias puede generar la oscuridad de los propósitos de órgano

proponente del proyecto y la clausura de un debido control jurisdiccional e incluso de la crítica

social, que debe facilitarse en un concepto democrático del funcionamiento de la

Administración. Es ilustrativo de este razonamiento el propio postulado enunciado, a guisa de

principio, en el art. 4.g) de la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Diputación General de

Aragón, al establecer que la Administración de la Comunidad Autónoma ajustará su actividad al

principio de transparencia y publicidad de la actuación administrativa, que garanticen la

efectividad de los derechos que el ordenamiento jurídico atribuye a los ciudadanos.?

Si el preámbulo debe tener un cierto grado de concisión, sin por ello dejar de cumplir la

función que le corresponde, según se ha hecho constar precedentemente, la Memoria debe

tener una mayor amplitud, puesto que debe servir para hacer explícita la razón de la norma y la

adecuación del Reglamento a los objetivos generales, cuya consecución se persiga a través de

cuanto se dispone en su articulado.

Del texto de los apartados 6 y 7 del artículo 30 de la Ley 15/1999 se desprende la

relación que los contratos-programa tienen con los medios económicos que ha de aportar la

Comunidad Autónoma de Aragón, lo que obliga a que en su regulación hayan de ser tenidas en

cuenta las disponibilidades presupuestarias; por ello los contratos-programa son calificados en

el artículo 1.2 del Reglamento que se proyecta aprobar como instrumentos de financiación de la

Universidad de Zaragoza y el artículo 3.c) del mismo texto menciona que en el documento en el

que se formalicen habrá de constar el modo de financiación, aludiendo el artículo 5 a los

compromisos para financiar los contratos-programa, lo que se complementa con lo recogido en

los artículos 9 y siguientes. La proyección que el Proyecto de Reglamento ha de tener sobre la

disponibilidad de medios económicos justifica que se indique la conveniencia, e incluso

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necesidad, de que se incorpore una Memoria económica que, aun con carácter meramente

estimativo, evalúe los recursos que la Comunidad Autónoma ha de poner a disposición de la

Universidad de Zaragoza para el cumplimiento de los objetivos marcados en la Ley, aun cuando

las consignaciones presupuestarias estarán determinadas por las correspondientes Leyes que

aprueben los presupuestos de la Comunidad Autónoma para cada ejercicio.

Por su relación con esta cuestión se incorpora al Dictamen, al igual que ya lo hizo esta

Comisión en su Dictamen número 41/1998, lo dicho por el Consejo de Estado en su Dictamen

4078/1996 de 5 de diciembre, según el cual no parece procedente aprobar un Reglamento que

va a implicar un gasto público a no ser que exista un estudio previo de coste económico de su

aplicación práctica, y se constate la existencia de consignación presupuestaria suficiente. Así se

pronunció el Consejo de Estado: ?esta razón explica que el artículo 30 de la Ley de

Presupuestos Generales para el año 1981 exigiera que en los procedimientos de elaboración

de disposiciones de carácter general, debe incorporarse al expediente una Memoria Económica,

porque el artículo 31.2 de la Constitución, que establece los principios de economía y eficiencia

del gasto público, no permite aprobar un Reglamento sin tener constancia suficiente de los

medios económicos precisos para garantizar su aplicación práctica; lo contrario sería

equivalente a un proceder arbitrario proscrito por el artículo 9.3 de la Constitución, ya que es

jurídicamente infundado y, por tanto, caprichoso, aprobar un Reglamento que no se va a poder

aplicar en la práctica, al no haber medios económicos suficientes para poner en funcionamiento

las disposiciones que contiene la norma,? cuando la aplicación y eficacia práctica de un

Reglamento depende en gran medida de la suficiencia de los medios económicos

indispensables para garantizar su viabilidad y vigencia, entonces se puede llegar a rebasar la

linde que separa la discrecionalidad de la arbitrariedad. Y no será solo la Administración de la

Comunidad Autónoma la afectada sino todos los gestores de servicios sociales especializados?.

V

La potestad reglamentaria de la Administración Pública ha de ejercitarse, pues, dentro de

un cauce formal que es, precisamente, aquel procedimiento especial al cual alude el propio

texto constitucional (art. 105.a). En el esquema sencillo y flexible que ofrecen los artículos 32 y

33 de la L.P.G.A. existen una serie de trámites, preceptivos todos a nuestro entender, como

exigencias mínimas de una actividad reflexiva que no impiden otros estudios o asesoramientos

cuya necesidad venga predicada por las normas peculiares de cada concreto sector.

En reciente Dictamen 20/2000, de 14 de marzo, esta Comisión indicó la conveniencia de

que ?hubiera existido un acto formal de incoación del procedimiento. Ello habría

desencadenado, es obvio, la apertura de un expediente en el que de forma ordenada se

habrían ido acumulando los múltiples trámites y documentos que en un procedimiento de esta

naturaleza deben existir, lo que sólo habría podido tener efectos positivos desde los

presupuestos garantizadores que son los que, primordialmente, cuida en estos casos la

Comisión Jurídica Asesora?.

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?Toda norma debe nacer como consecuencia de un procedimiento en el que, tras la

propuesta o providencia del órgano competente para asumir la iniciativa, habrán de efectuarse

estudios, borradores y sucesivos anteproyectos, como en este caso ha sucedido, y por ello

cada paso debe de ir acompañado de los informes justificativos, por lo que a esta Comisión

importa, de la legalidad de la norma en elaboración y de la que finalmente se propone, y, claro

es, que todos esos informes deberán de tener constancia en el expediente.?

En su dictamen 50/1999 esta Comisión se vio obligada a precisar, y ahora a reiterar, ?que

parece evidente que una autoridad con competencia para ello debería siempre tomar la decisión

de comenzar los trabajos para la elaboración de una disposición de carácter general. nótese

que el art. 32 de la Ley 1/1995 está contendido en una Sección que se refiere al ?procedimiento?

de elaboración de las disposiciones de carácter general. Como todo procedimiento

administrativo, debe ?incoarse? en algún momento y de alguna forma expresa por la pura

aplicación de las disposiciones del procedimiento administrativo común (ex. art. 68 en relación

con el 69.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones

públicas y del procedimiento administrativo común). Un ?procedimiento? de elaboración de

disposiciones de carácter general exigiría, pues, un inicio (la incoación) llevado a cabo por el

órgano competente del respectivo Departamento (ex. art. 32 de la Ley 1/1995) pudiendo

encontrarse en ese documento las razones y justificaciones de índole general que hacen

razonable la adición de una nueva norma al siempre de por sí complejo ordenamiento jurídico

(sería lo correspondiente a la ?memoria que justifique la necesidad de la promulgación de la

norma su forma de inserción en el ordenamiento jurídico y una valoración de los efectos que, a

juicio del Departamento proponente, puedan seguirse de su aplicación? tal y como indica el art.

32.2 de la Ley 1/1995).- A continuación comenzarían los trabajos de elaboración con la

atribución al órgano competente del respectivo Departamento de la responsabilidad para ello, y,

en su caso, recabando las ayudas externas que pudieran considerarse necesarias. El final de

esta fase sería la concreción en un borrador de la primera voluntad administrativa sobre el

contenido del futuro reglamento.?

Como ya se ha indicado, los artículos 32 y 33 de la L.P.G.A. estructuran un procedimiento

especial de elaboración o modificación de las disposiciones de carácter general, y de las

actuaciones habidas en él debe quedar constancia escrita y completa en el expediente.

El Tribunal Supremo ha indicado que: ?es cierto que la Jurisprudencia de esta Sala ha

señalado reiteradamente las consecuencias invalidantes de la omisión de trámites preceptivos

de audiencia e informes en la elaboración de las disposiciones generales... también lo es que la

propia doctrina de la Sala ha insistido en la necesidad de efectuar una interpretación funcional y

teleológica de las garantías procedimentales que se justifican no por el puro formalismo de su

realización sino por la realidad a la que responden, en cuya valoración han de tenerse en

cuenta las especialidades de la disposición general de que se trate? ?S. de 13 de septiembre de

1996?.

Y el propio Consejo de Estado (dictamen 44.507, de 29 de julio de 1982) ha significado

que ?el cumplimiento de los trámites ordenados por el procedimiento de elaboración de las

disposiciones de carácter general ha de interpretarse partiendo del significado general de tal

cauce de actuación y de cada uno de sus trámites, sin caer en un anacrónico formalismo?.

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10

Por medio de una certificación expedida por la titular del Departamento de Educación y

Ciencia, fechada el día 20 de junio del año 2000, se ha hecho constar en el expediente que el

?borrador del Decreto? no ha requerido, por razón de la materia, cumplir con el trámite

preceptuado en el art. 33 de la Ley 1/1995,??.

No se estima adecuada la certificación de un criterio sobre la interpretación y subsiguiente

aplicación de un texto legal. No obstante, puede sustentarse que en una interpretación estricta

de la norma no es exigible el trámite de audiencia a la Universidad de Zaragoza para que ésta

mostrara su parecer sobre el texto del Proyecto de Decreto sometido a Dictamen. Pero de

forma paralela a lo señalado en el Dictamen de esta Comisión número 41/1998, respecto a los

Ayuntamientos y Diputaciones, aun cuando se admita que el mencionado artículo 33 no está

dirigido expresamente a dar audiencia a la Universidad de Zaragoza, resulta aconsejable y así

lo entendió en Consejo de Estado (Dictamen 2910/1996) al analizar el alcance, a estos efectos,

del art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 en relación con el art. 105 de

la Constitución, y motivó el Alto Cuerpo Consultivo ?la participación de los Ayuntamientos en el

proceso de formación de la norma reglamentaria en la consideración que hizo sobre la

oportunidad y conveniencia de su intervención, sin que se vea dispensada por el hecho de que

la omisión denunciada no comporte efecto invalidatorio alguno y, consiguientemente, se excluya

como causa de invalidez formal, al no constituir un vicio procedimental que pudiere acarrear la

nulidad de la disposición proyectada?.

El informe de la Asesoría Jurídica, que tiene carácter preceptivo de acuerdo con lo

dispuesto en el art. 3º.3.a) del Decreto 167/1985, de 19 de diciembre, por el que se reguló la

Organización y Funcionamiento de la Asesoría Jurídica de la Diputación General de Aragón, ha

sido emitido en los términos expuestos en el antecedente tercero de este Dictamen.

VI

Una de las preocupaciones constantes de esta Comisión viene siendo la de velar por la

claridad y facilidad de comprensión de las normas, objetivos ambos cuya consecución viene

exigiendo esfuerzos excesivos. Dado el texto del Proyecto de Decreto que se dictamina estas

preocupaciones se desvanecen, sin perjuicio de algunas observaciones o meras indicaciones

formales que posteriormente serán recogidas, y cabe adelantar el enjuiciamiento favorable de

esta Comisión en cuanto al fondo, con la salvedad apuntada acerca de la omisión normativa en

el contenido del Proyecto de Reglamento, a aprobar a través del Decreto.

El texto del Proyecto de Decreto diferencia y separa el Decreto de aprobación, que consta

de un artículo y dos Disposiciones finales, del Reglamento a aprobar, integrado como anexo y

estructurado en 12 artículos. Todos y cada uno de los artículos y disposiciones aparecen

epigrafiados lo que contribuye a su ?fácil manejo?.

La técnica utilizada ha de ser acogida favorablemente, como en otras ocasiones ya lo ha

dejado patente esta Comisión ?Vid. Dictamen 21/1997?, y ha sido reiteradamente preconizada

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por el Consejo de Estado en aras a una adecuada construcción formal de las disposiciones

administrativas de carácter general.

Se ha efectuado la defensa de esta técnica normativa por cuanto el Decreto de

aprobación contiene una declaración expresa del órgano que ostenta la potestad reglamentaria

y proporciona un adecuado grado de autosuficiencia a la norma que, dentro de los límites de

Ley, disciplina la materia.

VII

El título del Proyecto de Decreto podría ser objeto de modificación no sólo para abreviar

su texto sino para que éste tenga una mayor claridad en relación a su objeto. A tal fin se

propone la siguiente redacción: ?Decreto ?/2000, de ?, del Gobierno de Aragón, por el que se

aprueba el Reglamento regulador de los contratos-programa con la Universidad de Zaragoza?.

El texto del preámbulo contribuye a facilitar la interpretación del articulado del Reglamento

y a explicar su inserción en el ordenamiento jurídico, por lo que se entiende que satisface la

función que le corresponde ya que, como ha indicado el Consejo de Estado, el preámbulo

?puede cumplir una importante función en la motivación del ejercicio de una potestad

discrecional como es la reglamentaria, y puede contribuir además al control judicial de los

reglamentos que resulta del art. 106.1 de la Constitución, en especial, desde la perspectiva del

principio de interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos consagrado en el art. 9.3 de

la Constitución?. (Dictámenes 28/1997, 41, 42 y 104/1998 y 23, 53, 54 y 56/1999, de esta

Comisión).

En el Dictamen 55/1999, quedaron recopilados algunos de los pronunciamientos que

sobre los preámbulos ha venido efectuando esta Comisión, al decir en él que ?debe ponerse de

manifiesto que es obligado que el autor de la norma explicite las razones y las ventajas que

para el interés público se van a derivar de ello. Otra cosa sería dejar reducido el mandato del

art. 32.2 de la Ley 1/1995 a un mero formalismo sin contenido.- Como se informó por esta

Comisión en Dictamen 84/98 ?...si el texto introductorio debe dar razón de los motivos que

decida el creador de la norma para promulgarla, es oportuno que los destinatarios de la misma

tengan elementos de juicio para apreciar aquella intención confesada para poder valorar si está

en correlación con los específicos mandatos que contiene, sin que sea suficiente una vaga

descripción de lo que significará la norma y de las consecuencias prácticas de la misma?.- Y

también, como es sobradamente conocido y tiene reiteradamente informado esta Comisión (p.

ej. en su dictamen 114/1997), el preámbulo ha de facilitar con la adecuada concisión la

comprensión del objetivo de la norma, aludiendo a sus antecedentes y al título competencial en

cuyo ejercicio se dicta, y ayudando a advertir las innovaciones que introduce, con la aclaración

de su contenido, si ello es preciso para la comprensión del texto.?

Podría corregirse la alusión al ?apartado sexto? del artículo 30 de la Ley 15/1999, que

figura en el primer párrafo del preámbulo, por la mención al ?apartado 6? en correspondencia

con el texto de la Ley, y lo mismo puede decirse en relación al ?apartado 7º?. Por la misma

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Dictamen 116/2000

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razón se sugiere intercalar la palabra ?especialmente? al final del primer párrafo, antes de la

locución ?su tipología y contenidos mínimos?.

En el segundo párrafo se menciona tanto la financiación como la programación

universitaria, pero se omite toda referencia a los ?indicadores de calidad y evaluación de

resultados por objetivos?, omisión que queda reflejada en el texto articulado del Reglamento. ?

Vid. S.T.S. de 14 de diciembre de 1998?.

Por último, la iniciación del tercer párrafo del preámbulo podría ser: ?Este Decreto se

encuadra??, o ?Este Decreto está en correspondencia con las competencias sobre

enseñanza??.

La locución inicial del artículo único del Proyecto de Decreto ?Por medio de este

Decreto?? podría suprimirse, y se estima conveniente adicionar a su texto, a continuación del

que figura, ?que se inserta como anexo a este Decreto?.

De forma análoga en la Disposición final primera podría constar expresamente: ?Este

Decreto y el Reglamento que aprueba entrarán en vigor??.

En la Disposición final segunda podría sustituirse la palabra ?presente? por el pronombre

demostrativo ?este?, sugerencia que se amplía al texto con el que se inicia el artículo 1 del

Reglamento. Asimismo deberá adecuarse la denominación del Consejero de Economía, dado

que en la actualidad dicha denominación es Consejero de Economía, Hacienda y Empleo

(Decreto de 26 de abril de 2000 de la Presidencia del Gobierno de Aragón).

En cuanto a la denominación del Reglamento ésta debería ser ?Reglamento Regulador de

los contratos-programa con la Universidad de Zaragoza?. En cuanto a la denominación del

instrumento que se regula se sugiere que se unifique la misma en todo el texto utilizando la

expresión ?contratos-programa?.

El apartado 3 del artículo 1 clarifica la naturaleza jurídica de los contratos-programa ?

denominación utilizada en el artículo 91 de la Ley General Presupuestaria y en el artículo 61 de

la Ley de la Hacienda de la Comunidad Autónoma de Aragón, cuyo su contenido está incluido

como artículo 64 del Texto Refundido aprobado por el Decreto Legislativo 1/2000, de 29 de

junio? al calificarlos como convenios interadministrativos a través de los cuales el Gobierno de

Aragón y la Universidad de Zaragoza instrumentan la colaboración para el cumplimiento de los

fines que especifica el artículo 30.6 de la tantas veces citada Ley 15/1999 y, en consecuencia,

quedan fuera del ámbito de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas a tenor de lo

establecido en el artículo 3 del Texto Refundido aprobado por R.D. Legislativo 2/2000, de 16 de

junio, que ya estaba vigente cuando la Asesoría Jurídica emitió su brevísimo informe, por lo que

resulta procedente suprimir la concreción del número de la Ley y su fecha.

Respecto del artículo 2 apartado 3 debe cambiarse el ordinal ?primero? por su expresión

en numeración cardinal.

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El texto del artículo 3 guarda una considerable aproximación con los artículos 6.2 de la

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, modificado por la Ley 4/1999, de 13 de enero, del Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 46 de la

LPGA, y de ahí que en su inicio se incluya la locución ?cuando así proceda?, lo que ha de ser

objeto de reconsideración puesto que a nivel reglamentario habrán de precisarse las

especificaciones que han de constar en todo caso en los instrumentos de formalización de los

contratos-programa, como es el caso del plazo, dada la exigencia al respecto del artículo 7 del

Proyecto de Decreto sometido a Dictamen. También se indica que la alusión en el artículo 3.1) a

la ?capacidad jurídica con la que actúa cada uno de ellos?, diferencia este texto de los de las

Leyes estatal y autonómica mencionadas ya que en éstas se menciona a ?cada una de las

partes?; ahora bien, en este caso las partes van a ser siempre las mismas y no cabe cuestionar

su capacidad jurídica, algo distinto a las facultades suficientes de quienes suscriban los

instrumentos de formalización, cuestión que ha de relacionarse con el artículo 4.1 y 2 del

proyecto de Reglamento. En este sentido podría optarse por la técnica de señalar una serie de

cláusulas como de constancia obligatoria y otra serie de cláusulas que moduladas por la

locución ?En su caso? señalen la procedencia o no de su inclusión dependiendo de las

características propias y peculiares de cada contrato-programa.

Se sugiere suprimir en el apartado 1 del artículo 4 la expresión ?que esté al frente? y

sustituir la palabra ?encargado? por ?competente en materia de educación universitaria?.

La cita de la ?Universidad de Zaragoza? es la adecuada, y así figura en los artículos 1, 4,

9, 11 y 12, pero no en los artículos 5.2, 6.3 y 11.1.

Ante el compromiso de financiación al que se refiere el artículo 5.1, se estima conveniente

poner de relieve que no corresponde al Gobierno de Aragón, sino a las Cortes, la aprobación de

los Presupuestos de la Comunidad Autónoma.

En el apartado 1 del artículo 6 se aconseja sustituir la palabra ?control? por ?fiscalización?,

y en el inicio del apartado 2 del mismo artículo la expresión ?si se decide constituir? por ?cuando

en el contrato-programa se incluya el establecimiento de?? con lo que existirá una mayor

correspondencia con el artículo 3.g).

En cuanto al régimen de funcionamiento de las Comisiones Mixtas conviene que se recoja

que será el ?general? de los órganos colegiados de las Administraciones Públicas ?apartado 2

del artículo 6-, y por congruencia con el criterio, por otra parte acertado, con que se ha

redactado el artículo 4.1, se considera procedente eliminar en el apartado 3 del artículo 6 la

referencia a la denominación actual de un Departamento. Por otra parte en el apartado 2 se

sugiere la sustitución del verbo ?ejecutarán? por ?ejercerán?.

Se aconseja, también por correspondencia con los textos del artículo 3.e) y del epígrafe

del artículo 7, que el texto del apartado 1 de este último artículo se inicie de la siguiente forma:

?El plazo de vigencia de los contratos-programa se fijará en cada uno de ellos??.

En el apartado 1 del artículo 8 parece adecuada la supresión de la coma que aparece tras

la palabra ?contrato?. Si el término ?inviable? utilizado en este apartado plantea la existencia de

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un cierto grado de indeterminación, ésta se acrecienta cuando en el apartado 2 del artículo 8 se

alude a supuestos de ?grave incumplimiento?, y si los conceptos jurídicos indeterminados no

pueden ser objeto de rechazo general, su inclusión en las normas reglamentarias ha de

reducirse en la mayor medida posible. A este respecto en el Dictamen del Consejo de Estado

2939/1996, de 30 de octubre, señaló: ?El empleo de algunos conceptos jurídicos

indeterminados o cláusulas generales ha suscitado ciertas críticas en los informes previos.- Hay

que distinguir estrictamente los supuestos en que se utilizan tales conceptos de aquellos otros

preceptos que están redactados de forma imprecisa, cuya formulación debe ser perfilada, tal

como se propondrá cuando concurra tal circunstancia.- En los casos propiamente de conceptos

jurídicos indeterminados, los empleados son en su mayoría indispensables por cuanto no son

prescindibles ni sustituibles con ventaja por referencias concretas?.

Al mismo tiempo sería suficiente referir el incumplimiento a ?una de las partes?, y en el

apartado 3 suprimir la coma tras la mención al ?contrato-programa?.

No obstante lo anterior podría contemplarse la alternativa de suprimir el artículo 8 y remitir

las causas de resolución a su redacción en cada contrato-programa, para ello, bastaría con

añadir una nueva letra al artículo 3 del siguiente tenor: ?Las causas de resolución y sus

consecuencias?.

La redacción del apartado 1 del artículo 9 podría iniciarse así: ?Cada contratoprograma

??. En el apartado 2 se propone la supresión del adverbio ?igualmente? en el inicio de

su texto, así como la palabra ?periódico? y la expresión ?más adecuado?, a fin de dar una mayor

flexibilidad al posible fraccionamiento y mantener sin alteración las exigencias legales sobre

control del gasto. En el texto del artículo 11, siguiendo el criterio antes señalado de evitar

concreciones normativas o de organización por las frecuentes modificaciones que

experimentan, podrían eliminarse las citas expresas de la Ley Orgánica 11/1993.

Finalmente, en los apartados 2 y 3 del texto del artículo 12 cabe la sustitución de

?notificará? y ?notificación? por ?comunicará? y ?comunicación?.

VIII

Además de la omisión normativa apuntada anteriormente en este Dictamen acerca de la

inclusión en la regulación específica de los contratos-programa ?de indicadores de calidad y

evaluación de los resultados por objetivos?, se advierte que los modelos de contratos quedan al

margen del Decreto cuyo proyecto se dictamina, en el que no se hace alusión alguna a los

mismos, y lo mismo se aprecia tras la lectura del Reglamento que consta como anexo al

Decreto, y, en consecuencia, no se estima procedente considerar el contenido de los mismos

en este Dictamen.

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Dictamen 116/2000

15

Por cuanto antecede, el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora emite el siguiente

DICTAMEN:

?Procede informar favorablemente el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el

Reglamento regulador de los contratos-programa establecidos en el artículo 30.6 y 7 de la Ley

15/1999, de 29 de diciembre, de medidas tributarias, financieras y administrativas, sin perjuicio

de las indicaciones y observaciones que se han formulado en el cuerpo de este Dictamen?.

En Zaragoza, a veinticuatro de julio del año dos mil.