Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 115/2021 de 14 de julio de 2021

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Moros (Zaragoza) derivada de los daños y perjuicios sufridos al caerse en el

denominado «Camino de las Eruelas» debido al deficiente estado de conservación y sin señalización.

Contestacion

Número Expediente: 98/2021

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN Nº 115 / 2021

Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Presidente, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 14 de julio de 2021, emitió el

siguiente Dictamen.

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido

por el Ayuntamiento de Moros (Zaragoza) a través de la Consejera de Presidencia y

Relaciones Institucionales, relacionado con la reclamación de responsabilidad patrimonial

presentada por ?X? por una caída sufrida en el término municipal.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- En fecha 3/10/2019, ?X? presentó una reclamación de responsabilidad

patrimonial dirigida contra el Ayuntamiento de Moros (Zaragoza) por los daños y perjuicios

sufridos al caerse en el denominado «Camino de las Eruelas» que en su opinión se

encontraba en deficiente estado de conservación y sin señalización.

Por tales daños solicita una indemnización de 40.231,88 euros más los intereses

legales. Acompañan al escrito diversos documentos para acreditar la realidad de los daños y

su valoración, con propuesta de prueba documental y testifical.

Segundo.- Mediante Decreto 87/2019, de 21 de noviembre, el Alcalde de Moros

acuerda admitir a trámite la solicitud de ?X? e incoar procedimiento de responsabilidad

patrimonial, designando como instructora a la secretaria municipal.

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El 21/11/2019, la instructora acuerda admitir las pruebas propuestas y solicita además

informe del Concejal Delegado de la Dirección y Gestión del Área de Fomento, Obras e

Infraestructura. Obra en el expediente la documentación relativa a la práctica de la prueba

testifical que tuvo lugar el 16/12/2019.

Tercero.- El 14/01/2020, el Alcalde de Moros dirige escrito a la reclamante en el que

manifiesta que no se puede acreditar la titularidad del camino rural donde tuvo lugar el

siniestro, entre otras razones, porque el Ayuntamiento no dispone de inventario de caminos

rurales y porque no está inscrito en el registro de la propiedad, y concluye que «no ostenta la

legitimación para continuar en la tramitación de este procedimiento de exigencia de

responsabilidad patrimonial». Este escrito se notifica a la reclamante en fecha 17/01/2020.

Cuarto.- Obra en el expediente un escrito del Jefe de Servicio de Patrimonio e

Inventario de la Diputación Provincial de Zaragoza (DPZ), de fecha 12/02/2020 y dirigido al

Ayuntamiento de Moros, en el que se hace constar que ?X? ha presentado reclamación de

responsabilidad patrimonial contra la DPZ por el siniestro acaecido en el camino rural, con

una serie de consideraciones sobre la titularidad del camino y trasladando a la reclamante

que queda en suspenso la instrucción del expediente «en tanto no se resuelva y aclare la

titularidad de la parcela parcela 9009, polígono 1 ACEQUIA NUEVA del término municipal de

Moros que se identifica con el Camino de Las Eruelas y que se considera de titularidad del

Ayuntamiento de Moros.»

Quinto.- El 20/02/2020 tiene entrada en el registro del Ayuntamiento de Moros un

escrito de la reclamante solicitando que se dicte resolución expresa sobre su reclamación de

responsabilidad patrimonial, al considerar que es responsabilidad del Ayuntamiento el

mantenimiento de la instalación de las tuberías y asegurar que no existe riesgo de caída de

los viandantes.

Sexto.- Mediante Decreto 33/2020, de 17 de abril, el Alcalde de Moros inadmite a

trámite la reclamación de ?X? hasta que se regularice la titularidad de la parcela afectada

donde supuestamente sucedieron los hechos, en los siguientes términos:

«(...)La ?titularidad dominical? hace referencia a la posesión legal del bien, y al ejercicio legítimo de

todas las facultades de nudo propietario, en especial la facultad de defensa y conservación. La no

reparación del camino, en su caso, con efectos de perjuicio y daños externos a terceros, hace exigible la

responsabilidad objetiva de la Administración, reconocida en el artículo 54 de la Ley 7/1985, reguladora

de Bases de Régimen Local.

Requiriéndose para ser esto imputable, certeza de existencia de título jurídico que ampare este

dominio, y siendo esto así, sería el Ayuntamiento de Moros, como Administración Pública, la única gestora

del bien público (camino) y en consecuencia debería hacer uso de sus facultades y deberes dominicales

de protegerlo y conservarlo.

Resuelvo:

Primero: Hacer constar que se está pendiente, previa remisión de la Excma. Diputación provincial

de Zaragoza de la resolución que Gerencia de Catastro en Aragón, previas las comprobaciones

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oportunas, regularice la titularidad de la parcela 9009, polígono 1 Acequia Nueva del T.M. de Moros, 9009,

Camino Eruelas.

Segundo: En consecuencia, hasta en tanto no se regularice la titularidad de la parcela referida,

Camino Eruelas, donde se sucedieron los hechos denunciados, no admitir a trámite la reclamación

presentada por ?X?, en fecha de entrada 21-02-2020, dado que las reclamaciones o denuncias deben ser

encauzadas hacia la Administración titular o al organismo público dependiente de ella al cual ha sido

?adscrito? un determinado camino o bien.»

Séptimo.- Obra en el expediente la documentación relativa al procedimiento de

subsanación de discrepancias nº 00052603.50/20 tramitado en la Gerencia Regional del

Catastro en Aragón, que finaliza con el acuerdo de alteración de titularidad, de fecha

24/08/2020, por el que se modifica la titularidad del camino rural a favor del Ayuntamiento de

Moros. Este acuerdo se notifica a la entidad local el 9/09/2020.

Octavo.- Mediante Decreto de 03/09/2020, la Letrada de la Administración de Justicia

del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Zaragoza admite a trámite el recurso

contencioso-administrativo interpuesto por ?X? frente al Ayuntamiento de Moros contra el

Decreto de Alcaldía nº 33/2020, por el que se inadmite a trámite la reclamación de

responsabilidad patrimonial planteada por la demandante.

Noveno.- Por Decreto 96/2020, de 3 de diciembre, el alcalde de Moros resuelve sobre

la revisión de oficio del Decreto 33/2020 en los términos siguientes:

«(...) A la vista de la interposición contra el citado Decreto [el Decreto 33/2020] de recurso

contencioso-administrativo y advertido el error consistente en que el Decreto 33/2020 debía haber

suspendido el procedimiento administrativo a la espera de la citada resolución del expediente catastral,

en vez de señalar ?no se admite a trámite (...)?».

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Art. 47 Ley 39/2015, de 1 de Octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas, sobre la nulidad de pleno derecho de actos administrativos:

?1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.?

Dado que ya consta regularizada la titularidad de la parcela objeto de controversia donde se

sucedieron los hechos, procede ahora alzar la suspensión del procedimiento que debió acordarse

mediante decreto 33/2020.

Art. 106 y siguientes de la Ley 39/2015.

RESUELVO:

Decretar la revisión de oficio del Decreto 33/2020, de 17 de abril de 2020, declarando su nulidad y

retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior a dicho decreto, habida cuenta que

cuando se dijo ?no se admite a trámite hasta en tanto no se regularice? se debería haber acordado en

realidad la ?suspensión? del procedimiento en tanto no se regularizase la titularidad de la parcela, y, por

tanto, habiéndose resuelto el expediente de la Gerencia de Catastro sobre subsanación de discrepancias

y regularizada la titularidad de la parcela, procede alzar la suspensión y continuar la tramitación del

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expediente administrativo solicitando el preceptivo dictamen del Consejo Consultivo de Aragón en

cumplimiento del artículo 106.1 (...).»

Décimo.- Mediante escrito de fecha 10/12/2020, la Secretaria del Ayuntamiento de

Moros comunica a la reclamante la apertura de un plazo de audiencia de diez días para que

pueda alegar y presentar documentos y justificaciones que estime pertinentes, en relación

con la revisión de oficio decretada por Alcaldía de Moros mediante Decreto 96/2020. La

reclamante no presentó alegaciones.

Decimoprimero.- El 17/12/2020, la magistrada del Juzgado de lo Contencioso-

Administrativo nº 5 de Zaragoza dicta Auto nº 41/2020, por el que, a petición del Ayuntamiento

de Moros, «toda vez que se ha declarado en vía administrativa la nulidad del Decreto

impugnado», declara terminado el procedimiento por reconocimiento total en vía

administrativa de las pretensiones de la recurrente.

Decimosegundo.- El Consejo Consultivo de Aragón, en su dictamen n. 24/2021,

informó desfavorablemente la propuesta de resolución por la que se planteaba la revisión de

oficio del Decreto 33/2020, del Alcalde de Moros (Zaragoza), al considerar que no concurría

la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de procedimiento

Administrativo común de las administraciones públicas (LPAC). Y advertía al Ayuntamiento

de Moros acerca de la posibilidad de revocar el Decreto 33/2020, en tanto que acto

desfavorable para la reclamante.

Decimotercero.- Así lo hizo el Ayuntamiento de Moros mediante Decreto 33/2021, de

29/03/2021, por el que se acuerda la revocación del Decreto 33/2020, de conformidad con los

fundamentos jurídicos allí expresados. Una vez revocado el Decreto 33/2020, se reanudó el

procedimiento de responsabilidad patrimonial iniciado por reclamación de ?X?, retrotrayéndose

las actuaciones al momento inmediatamente anterior para continuar su tramitación.

Decimocuarto.- La propuesta de resolución del procedimiento de responsabilidad

patrimonial lleva fecha de 11/05/2021 y concluye que:

«En el suceso objeto de reclamación, no cabe imputar al Ayuntamiento de Moros la responsabilidad

patrimonial derivada del accidente sufrido, ya que se trata de una caída que implica el riesgo que debió

asumir la interesada cuando se dispone a ?caminar? sin adoptar las precauciones necesarias por una vía

pública que no está concebida ni diseñada exclusiva y específicamente para uso peatonal. Y a mayor

abundamiento, la nocturnidad, ya que carente de alumbrado público, siendo este hecho de sobras

conocido por la reclamante al realizar continuas visitas a este municipio donde siguen residiendo

familiares.

El camino se encuentra en perfectas condiciones para uso para el cual está configurado,

presentando niveles objetivos de buena conservación, contando además con asfaltado y señalización

correspondiente.

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En virtud de lo expuesto, el órgano instructor dictamina que no procede declarar la responsabilidad

patrimonial solicitada, dado que entendemos que no existe relación de conexión entre la caída y el estado

del camino y, en consecuencia, debe desestimarse la reclamación presentada por ?X?».

Decimoquinto.- Por escrito fechado el 19/05/2021 y registrado de entrada en este

Consejo Consultivo el 24/05/2021, la Consejera de Presidencia y Relaciones Institucionales

del Gobierno de Aragón remite el expediente relacionado con el procedimiento de

responsabilidad patrimonial incoado por ?X?.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Competencia del CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

1 El dictamen solicitado se encuentra entre las competencias del CONSEJO CONSULTIVO DE

ARAGÓN y tiene además carácter preceptivo atendiendo a la cuantía de la indemnización

solicitada (40.231,88 euros), según el artículo 15.10 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del

Consejo Consultivo de Aragón, que impone la consulta preceptiva al CONSEJO en los casos

de «reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios de cuantía

superior a 6.000 euros».

2 En función de lo que disponen los artículos 19 y 20 de la misma Ley 1/2009, resulta

competente la Comisión para la emisión del dictamen.

II

Procedimiento aplicable, plazo y otras cuestiones formales

3 El procedimiento de responsabilidad patrimonial se inicia mediante reclamación de fecha

28/09/2020, y queda sujeto a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y la Ley 40/2015, de 1 de

octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

4 El artículo 67 de la LPAC dispone que «el derecho a reclamar prescribirá al año de producirse

el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo». Los hechos

que dan lugar a la reclamación tuvieron lugar el 25/08/2017 y la reclamación se presentó el

03/10/2019. Tratándose de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo

empieza a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas (art.

67.2 LPAC) y aquí no ha prescrito la acción de responsabilidad patrimonial.

5 El plazo para resolver expresamente y notificar este procedimiento de responsabilidad

patrimonial es de seis meses (art. 91.3 LPAC). El procedimiento se inició por reclamación de

3/10/2019 y la fecha de la propuesta de resolución es de 11/05/2021. Hay que advertir que el

procedimiento de responsabilidad patrimonial estuvo suspendido por la incoación del

procedimiento de revisión de oficio, primero, y el de revocación, después. En todo caso, este

CONSEJO CONSULTIVO debe emitir su dictamen, pues, de acuerdo con el artículo 21 de la

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LPAC, la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los

procedimientos, sin vinculación alguna al sentido negativo de aquel silencio (artículo 24.3.b)

de la LPAC).

III

Requisitos generales para la exigencia de responsabilidad patrimonial

6 El CONSEJO CONSULTIVO ha de pronunciarse sobre si procede estimar o no la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada por ?X? contra el Ayuntamiento de Moros (Zaragoza).

Según el artículo 81.2 de la LPAC, el dictamen preceptivo del órgano consultivo debe evaluar

la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la

lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de

la indemnización.

7 La institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, reconocida en el artículo

106.2 de la Constitución española, atribuye a los particulares el derecho a ser indemnizados

de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de

fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal

de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos por el ordenamiento

jurídico (artículo 32 LRJSP). Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad

patrimonial de la Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y

jurisprudencial, pueden resumirse en los siguientes: a) una lesión o daño antijurídico que el

ciudadano no tenga el deber de soportar, lo que se traduce en la efectiva realización del daño

o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo

de personas; b) imputable a la Administración, esto es, que sea consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos; c) una relación directa de causa a efecto (relación

de causalidad) entre el daño causado y la actuación administrativa, sin intervención extraña

que pueda influir en el nexo causal, excepto en los casos de fuerza mayor, y d) que no haya

prescrito el derecho a reclamar, que legalmente se fija en un año computado desde la

producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su

efecto lesivo.

8 La legislación básica de régimen local recoge también los principios generales de la

responsabilidad patrimonial: «las Entidades locales responderán directamente de los daños y

perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o

agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad

administrativa» (artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, LRBRL).

IV

Sobre la concurrencia de daño antijurídico

9 Ha quedado acreditado que ?X? sufrió daños físicos al caerse cuando paseaba por el camino

denominado Eruelas de titularidad municipal, que le causó fractura de húmero derecho y de

dos costillas. Estamos ante daños que pueden calificarse de efectivos, evaluables

econo?micamente e individualizados, reales, ciertos y determinados y no basados en meras

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especulaciones o expectativas (artículo 32 LRJSP, véase la STS 2406/2017, ECLI:

ES:TS:2017:2406, FJ. 4).

10 Sin embargo, que se generen daños en una infraestructura de titularidad pública, en este caso

un camino (según certificación catastral actualizada que obra en el expediente), no implica

automáticamente la responsabilidad patrimonial de la Administración, ya que es preciso

examinar si concurre una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio

público y la lesión producida.

11 Todas las partes reconocen expresamente los hechos, o al menos no los discuten, pero

existen discrepancias en cuanto a la concurrencia del nexo causal y su imputación al

Ayuntamiento de Moros. Por un lado, la reclamante considera que el accidente tuvo su origen

en el deficiente estado de conservación del camino Eruelas de titularidad municipal, y

concretamente a lo que ella denomina «desagüe de una tubería municipal», que según su

criterio estaba sin señalización alguna. Sin embargo, los informes técnicos del expediente y

la propuesta de resolución niegan que la caída guarde relación causal con las circunstancias

del camino o su deficiente señalización y/o conservación.

12 A juicio de este Consejo Consultivo, en el expediente administrativo hay suficientes

documentos probatorios para negar que exista una relación de causa a efecto entre la

infraestructura municipal y el daño sufrido por ?X? y que, por tanto, no concurren los requisitos

legales necesarios para que se dé la responsabilidad patrimonial de la Administración. El

Tribunal Supremo ha afirmado en reiteradísimas ocasiones (por todas, STS 273/2013, de 29

de enero, ECLI:ES:2013:273, FJ.3 y STS 289/2016, de 5 de febrero, ECLI:ES:TS:2016:289,

FJ. 7) que la prestacio?n por la Administracio?n de un determinado servicio pu?blico y la

titularidad por parte de aque?lla de la infraestructura material para su prestacio?n no implica que

el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones pu?blicas

convierta a e?stas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir

cualquier eventualidad desfavorable o dan?osa para los administrados que pueda producirse

con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, se transformari?a aque?l

en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento juri?dico.

V

Sobre la imposibilidad de imputar el daño al Ayuntamiento de Moros y la ruptura del

nexo causal

13 El artículo 25.2 de la LRBRL establece que el municipio ejercerá competencias en materia de

infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad, dentro de los cuales puede

enmarcarse la conservación de caminos y vías rurales. Es evidente que el Ayuntamiento está

obligado a mantener en estado adecuado las vías y caminos públicos, pero la lesión sufrida

por ?X? no puede imputarse al Ayuntamiento de Moros.

14 El informe técnico de enero 2020, firmado por D. Diego Cuader Navarro, sobre la situación de

estado del camino «Las Eruelas» hace constar que:

«Según cartografía catastral, la zona donde sucede el accidente de ?X?, se trata de una zona catalogada

como zona rústica sin estar incluida en la trama urbana del término municipal de Moros y como se muestra

en la fotografía catastral se denomina como ?camino?.

Aunque dicha zona se encuentra con un firme asfaltado de base bituminosa, no pierde la categoría de

camino y carece de señalización pavimental en su parte central y exterior por lo que no existe cuneta

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contigua a los límites extremos del camino, por lo que el tránsito a pie se extremará la precaución por la

posible presencia de vehículos y motos que puedan hacer uso del mismo.

Dicha zona carece de alumbrado público, por lo que se recomienda no realizar el tránsito a pie una hora

antes de la puesta de sol sin los debidos elementos de visibilidad homologados para garantizar la

seguridad de los usuarios.

Dicha zona catalogada como camino existe una cuneta por la que se elimina el agua procedente de

escorrentía de la ladera contigua vertiendo la misma en una arqueta y canalizada bajo pavimento.

Observada la zona y según aporte fotográfico, existe señalética que indica que se circula por camino rural

y no obstante existe un cartel informativo donde nos indica que transitamos por un PR-z 95 (pequeño

recorrido-Zaragoza)».

15 En efecto, el camino conocido como «Eruelas» donde se produjo la caída de ?X? es un camino

rural que a pesar de estar en perfecto estado de conservación, no tenía alumbrado público,

circunstancia sobradamente conocida por la reclamante. El nivel de mantenimiento y

conservación del camino era bueno y la reclamante tenía la responsabilidad de adoptar las

medidas necesarias para deambular con seguridad de noche. La prueba testifical no deja

probado si durante su paseo nocturno la reclamante utilizó o no elementos de iluminación

auxiliares, pues uno testigos lo niegan mientras que la testigo que la acompañaba afirma que

iban provistas de una linterna. La causa de su caída pudo estar relacionada con el

deslumbramiento producido por el vehículo de R.L.B. cuando se cruzaron en el camino, hecho

ajeno a la responsabilidad de conservación y mantenimiento del Ayuntamiento de Moros.

16 Según la reclamante, la caída se produjo al introducir un pie en lo que ella denomina «desagüe

de una tubería municipal» que supuestamente se encontraba en deficiente estado de

conservación y sin señalizar. En contra de lo expresado por la reclamante, los informes del

expediente acreditan que no se trataba de ningún desagüe de tubería municipal, sino que era

la escorrentía de la ladera contigua, un drenaje de cuneta incorporado a una obra de fábrica

que sirve para el drenaje del camino, del talud y del barranco. El desagüe va a una arqueta

que soterradamente atraviesa el camino para evacuar al río. Por eso no podría ser taponado,

porque perdería su función propia, ni ha quedado acreditado que el Ayuntamiento haya

colocado una piedra encima del desagüe a partir del accidente sufrido por ?X?, como alega la

reclamante.

17 La valoración de los informes que obran en el expediente permite concluir a este CONSEJO

CONSULTIVO que no ha quedado acreditada la existencia de nexo causal para que el daño se

pueda imputar al Ayuntamiento de Moros y, por tanto, no puede prosperar la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada por ?X?.

A la vista de las circunstancias de hecho y de derecho concurrentes, el CONSEJO

CONSULTIVO DE ARAGÓN emite el siguiente DICTAMEN:

Que se informa favorablemente la propuesta de resolución por la que se desestima

la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por ?X? contra el Ayuntamiento

de Moros (Zaragoza), al no concurrir los requisitos necesarios para exigir dicha

responsabilidad.

En Zaragoza, a catorce de julio de dos mil veintiuno.