Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 115/2010 de 09 de noviembre de 2010

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 1/2004, de 13 de enero, por el que se aprueban los Estatutos de la Universidad de

Zaragoza.

Contestacion

Número Expediente: 128/2010

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia:

Proyectos de reglamentos ejecutivos

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN Nº 115/2010

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCÍA TOLEDO

Presidente

Ilmo. Sr. D. Rafael Alcázar Crevillén

Ilmo. Sr. D. Javier Hernández Puértolas

Ilmo. Sr. D. Carlos Navarro del Cacho

Ilmo. Sr. D. Juan F. Sáenz de Buruaga y Marco

Ilmo. Sr. D. Rafael Santacruz Blanco

Ilmo. Sr. D. Francisco Serrano Gill de Albornoz

El Pleno del Consejo

Consultivo de Aragón, con

asistencia de los Consejeros que al

margen se expresan, en su sesión

celebrada el día 9 de noviembre de

2010 emitió el siguiente Dictamen:

El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el ?Proyecto de Decreto por el que se

modifica el Decreto 1/2004, de 13 de enero, por el que se aprueban los Estatutos de la

Universidad de Zaragoza?.

ANTECEDENTES

Primero .- Con fecha 14 de julio de 2010 tuvo entrada en el Registro del Consejo

Consultivo de Aragón, remitido por la Consejera de Ciencia, Tecnología y Universidad del

Gobierno de Aragón, el expediente del proyecto de Decreto por el que se modifica el

Decreto 1/2004, de 13 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueban los

Estatutos de la Universidad de Zaragoza, solicitando dictamen al amparo de lo dispuesto

por el art. 15 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo del Consejo Consultivo de Aragón, a los

efectos de que este Consejo se pronunciara sobre la legalidad del texto aprobado por el

Claustro Universitario.

Segundo .- Integran el expediente remitido los siguientes documentos:

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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1º) Escrito dirigido por el Secretario General de la Universidad de Zaragoza,

con fecha 30 de abril de 2010, a la Consejera de Ciencia, Tecnología y Universidad,

remitiéndole el texto de la reforma de los Estatutos de la Universidad, aprobada por el

Claustro en su sesión del día 21 de abril de 2010, para que, de conformidad con lo

dispuesto por el art. 10 de la Ley 5/2005, de 14 de junio, de Ordenación del Sistema

Universitario de Aragón sea sometido al Gobierno de Aragón para su aprobación. Dicha

solicitud venía acompañada del certificado, expedido por el Secretario General de la

Universidad de Zaragoza, del Acuerdo de 21 de abril de 2010, del Claustro de dicha

Universidad por el que se aprobó el proyecto de reforma de los Estatutos de la misma y se

acordaba remitirlos al Departamento competente en la materia; del texto de las propuestas

de modificación y otra certificación del número y del sentido de los votos emitidos para la

aprobación de la citada propuesta de reforma.

2º) Otro escrito dirigido por el Secretario General de la Universidad de

Zaragoza, con fecha 14 de mayo de 2010, a la Consejera de Ciencia, Tecnología y

Universidad, indicando que se ha advertido un error por omisión en el texto del Proyecto de

reforma de los Estatutos remitido, por lo que se procede a subsanarlo en el sentido que

consta en el mismo escrito.

3º) Orden de 18 de mayo de 2010, de la Consejera de Ciencia, Tecnología y

Universidad, por la que se acuerda iniciar el procedimiento de elaboración del proyecto de

decreto por el que se aprueba la modificación de los Estatutos de la Universidad de

Zaragoza, aprobados por Decreto 1/2004, de 13 de enero, del Gobierno de Aragón.

4º) Un primer texto del proyecto de Decreto, sin firma ni fecha alguna.

5º) Memoria, suscrita por el Director General de Enseñanza Superior del

Departamento de Educación y Ciencia el 20 de mayo de 2010, justificativa de la

competencia del Gobierno de Aragón para aprobar, mediante Decreto, las reformas de los

Estatutos de la Universidad, con apoyo en los arts. 73 del Estatuto de Autonomía de

Aragón y en el art. 6.2 de la Ley Orgánica de Universidades. Dicha memoria da cuenta

sucinta del proceso de reforma llevado a cabo, expresando que formalmente responde al

procedimiento previsto en los art. 212 y 213 de los Estatutos, expone en una reducidísima

síntesis los aspectos principales de la reforma, para acabar con sendas referencias al

impacto social de la norma ?se considera que con ella se refuerza la consecución de una

mejor formación y movilidad de los estudiantes de la Universidad de Zaragoza en el Espacio

Europeo, se da mayor respuesta a las demandas de la sociedad y del sistema productivo

potenciándose la función esencial de la Universidad en la investigación y en la transferencia

de conocimiento y tecnología a la sociedad y se fomenta la cooperación internacional y la

solidaridad entre los pueblos introduciendo por primera vez estos asuntos relacionados con

el concepto de la responsabilidad corporativa- y al impacto económico (memoria

económica) apartado en el que se contiene la siguiente expresión ?dado que el Decreto en í

no supone coste económico alguno puesto que se trata de un mero trámite administrativo

(sic), no se estima necesario la elaboración de una memoria económica?.

6º) Informe de la Dirección General de Enseñanza Superior del

Departamento de Ciencia, Tecnología y Universidad sobre el proyecto de Decreto, de fecha

20 de mayo de 2010, el cual, tras afirmar la competencia de la Comunidad Autónoma de

Aragón en materia de enseñanza, en toda su extensión, niveles y grados, sugiere que se

someta al parecer de este Órgano Consultivo el texto de la reforma, con el objeto de

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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garantizar que el control de legalidad, que el art. 6.2 de la LOU exige de las Comunidades

Autónomas con carácter previo a la aprobación de los Estatutos de una Universidad, se

efectúe de la mejor forma posible, indicando, a continuación, las principales modificaciones

proyectadas al articulado de los Estatutos universitarios y una serie de preceptos incluidos

en el proyecto de reforma que, aunque no se dice expresamente, parece que sugieren

dudas sobre su legalidad al órgano autor del informe, si bien, insistimos, no se dice el

fundamento de ello y tan sólo se contiene una genérica expresión que afirma que son

modificaciones que ?deberían ponerse en relación con la LOU, con la Ley Aragonesa de

Ordenación del Sistema Universitario de Aragón y el Estatuto Básico del Empleado

Público?, citándose a continuación las modificaciones de los siguientes preceptos: supresión

del art. 40.2; arts 70.2 y 71.2; 95.2; 132.4; 136.2; 162.2; 203; supresión del apartado 3 del

art. 211; Disposición Transitoria Octava. Por último este informe indica que al parecer en la

redacción del proyecto de reforma no se han seguido las Directrices de Técnica Normativa

aprobadas por el Gobierno de Aragón, si bien el control de legalidad no puede incidir en

cuestiones de mera conveniencia o de mejora de la técnica normativa empleada.

7º) Nuevo escrito dirigido por el Secretario General de la Universidad de

Zaragoza, con fecha 31 de mayo de 2010, a la Consejera de Ciencia, Tecnología y

Universidad, indicando que se han advertido diversos errores tipográficos en el texto del

Proyecto de reforma de los Estatutos remitido, por lo que se procede a remitir otro en el que

los mismos ya aparecen subsanados.

8º) Informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de Ciencia,

Tecnología y Universidad de 7 de junio de 2010, en el que, de acuerdo con lo establecido

en el artículo 50 de la Ley 2/2009, de 20 de abril, del Presidente y del Gobierno de Aragón,

se señala el marco jurídico y los trámites a seguir para aprobar la norma proyectada,

concluyendo que han sido cumplidos la totalidad de los trámites preceptivos para proceder

a la modificación del Decreto 1/2004, de 13 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se

aprueban los Estatutos de la Universidad de Zaragoza, sin perjuicio de su elevación a la

Dirección General de Servicios Jurídicos para su análisis.

9º) Informe de Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, integrante de

la Dirección General de Servicios Jurídicos, emitido el 25 de junio de 2010, que efectúa un

somero y meramente descriptivo examen de las, a su juicio, principales reformas

proyectadas, sin que ninguna de las cuales le merezca reproche o juicio desfavorable

alguno.

Tercero. - El proyecto de Decreto sometido a dictamen consta de un preámbulo; un

artículo único, por el que aprueba la modificación de los Estatutos de la Universidad de

Zaragoza con la redacción que figura en el anexo adjunto al proyecto de Decreto; una

disposición derogatoria, una disposición final y un Anexo, sin título alguno, que a su vez

contiene 117 apartados, cinco disposiciones adicionales y tres transitorias.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Procede, en primer término, declarar que el dictamen solicitado al Consejo

Consultivo de Aragón con carácter facultativo se encuentra dentro del ámbito competencial

objetivo que legalmente tiene atribuido este órgano consultivo.

A este respecto, ha de partirse del precepto contenido en el art. 6.2 de la Ley

Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (en adelante, LOU), modificada por

la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, en cuanto establece que "las Universidades públicas

se regirán, además de por la Ley de su creación, por sus Estatutos, que serán elaborados

por aquéllas y, previo su control de legalidad, aprobados por el Consejo de Gobierno de la

Comunidad Autónoma?. Como esta Comisión ya tuvo oportunidad de decir en sus

Dictámenes 106/98, 19/2000 y 117/03 (aunque haciendo referencia al régimen jurídico por

entonces vigente contenido en el artículo 12.1 de la derogada Ley de Reforma Universitaria,

doctrina que, no obstante sigue siendo de aplicación tras la entrada en vigor de la LOU),

aunque, en una primera lectura, la redacción del citado precepto legal pudiera hacer pensar

que los Estatutos de una Universidad participan de algún modo de la naturaleza jurídica de

un reglamento ejecutivo de la propia Ley, en cuanto deben ajustarse a la misma, bajo el

control de legalidad del respectivo Gobierno Autónomo, es lo cierto que la jurisprudencia

constitucional ha constatado el carácter autónomo de tales Estatutos, lo que determina la

falta de preceptividad del dictamen del Consejo Consultivo con carácter previo a su

aprobación por el Gobierno.

En este sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional 55/1989, de 23 de febrero,

desarrollando el criterio apuntado en su anterior sentencia 26/1987, señaló que "los

Estatutos, aunque tengan su norma habilitante en la Ley de Reforma Universitaria, no son,

en realidad, normas dictadas en su desarrollo; son reglamentos autónomos en los que

plasma la potestad de autoordenación de la Universidad en los términos que permite la ley.

Por ello...., a diferencia de lo que ocurre con los reglamentos ejecutivos de leyes que para

ser legales deben seguir estrictamente el espíritu y la finalidad de la ley habilitante que les

sirve de fundamento, los Estatutos se mueven en un ámbito de autonomía en que el

contenido de la Ley no sirve sino como parámetro controlador o límite de la legalidad del

texto. Y, en consecuencia, solo puede tacharse de ilegal alguno de sus preceptos si

contradice frontalmente las normas legales que configuran la autonomía universitaria, y es

válida toda norma estatutaria respecto de la cual quepa alguna interpretación legal",

doctrina constitucional que sigue siendo perfectamente aplicable bajo el imperio de la nueva

regulación legal.

En razón de lo expuesto, y si bien en esta ocasión sí que se ha acompañado un

proyecto de Decreto del Gobierno de Aragón efectuando la correspondiente aprobación de

los Estatutos de la Universidad, el dictamen del Consejo no tiene carácter preceptivo,

habiendo sido correctamente solicitado haciendo uso de la potestad atribuida por el art. 16

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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de la Ley 1/2009 ya que no parece exigir mayores esfuerzos argumentales la constatación

de que en este caso concurren las circunstancias de trascendencia y repercusión que,

conforme al citado precepto legal, permiten la intervención de este Órgano Consultivo.

Y en particular, dado su objeto, compete emitir el presente dictamen al Pleno de este

Consejo Consultivo.

I I

Entrando ya en el contenido propio del dictamen, ha de confirmarse que

efectivamente la competencia de aprobar los Estatutos de la Universidad de Zaragoza,

previo su control de legalidad, corresponde al Gobierno de Aragón.

En efecto, aparte de lo dispuesto con carácter general por el art. 6.2 de la LOU,

antes transcrito, hay que tener en cuenta que el Estatuto de Autonomía de Aragón atribuye

en su art. 73 a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución

de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de

acuerdo con lo dispuesto en el art. 27 de la Constitución y leyes orgánicas que, conforme al

apartado 1 del art. 81 de la misma, lo desarrollan, y sin perjuicio de las facultades que

atribuye al Estado el número 30 del art. 149, y de la alta inspección para su cumplimiento y

garantía. Esta redacción asegura la competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón

para desarrollar las funciones que, como la de aprobación de los Estatutos de las

Universidades de su territorio, se otorgan a las Comunidades Autónomas por la LOU

(igualmente recogido, en fin, por el art. 10 de la Ley 5/2005, de 14 de junio, de Ordenación

del Sistema Universitario de Aragón).

I I I

Por otra parte no será ocioso recordar la Doctrina sostenida por la Comisión Jurídica

Asesora del Gobierno de Aragón en sus Dictámenes nº 106/98, 19/2000 o 117/2003 en el

sentido de que la naturaleza misma de la competencia del Gobierno de Aragón para

aprobar los Estatutos de las Universidades aragonesas ha sido, como hemos dicho,

claramente precisada por la jurisprudencia constitucional (a las sentencias ya citadas

pueden adicionarse las sentencias 106/1990, de 6 de junio, y 130/1991, igualmente de 6 de

junio), que ha configurado la referida potestad de aprobación como un estricto control de

legalidad, que debe ser utilizado restrictivamente, tan solo cuando no quepa una

interpretación de los Estatutos conforme a la Ley, dado que dichos Estatutos son expresión

del derecho esencial a la autonomía reconocido a las Universidades por el art. 27.10 de la

Constitución, especificando que "no cabe, pues, un control de oportunidad o conveniencia,

ni siquiera de carácter meramente técnico dirigido a perfeccionar la redacción de la norma

estatutaria" (Fundamento Jurídico 4 STC 55/1989).

No obstante, esa capacidad de autoorganización de las Universidades, expresada

en su potestad de elaboración de sus propios Estatutos, "no supone, en modo alguno, que

pueda desorbitarse esa competencia del ámbito de funcionamiento interno que le es propio

hasta el extremo de configurarla como una facultad tan absoluta que venga a constituir

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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obstáculo insuperable al ejercicio de las potestades que confieren la Constitución y, en su

caso, los Estatutos de Autonomía, al Estado y a las Comunidades Autónomas..."

(Fundamento Jurídico 12 STC 106/1990).

Aplicando estos parámetros, resulta obligado que el presente dictamen sobre la

aprobación de los Estatutos de la Universidad de Zaragoza ha de circunscribirse al estricto

control de legalidad, sin que puedan realizarse sugerencias, ni siquiera de carácter técnico,

para mejorar la dicción, estructura o sistemática de los nuevos preceptos estatutarios.

IV

Desde el punto de vista procedimental, la Disposición Adicional Octava de la Ley

Orgánica 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifica la LOU estableció que ? Las

universidades adaptarán sus estatutos conforme a lo dispuesto en la presente Ley en un

plazo máximo de tres años.?

Teniendo en cuenta esta prescripción legal, el procedimiento de reforma de los

Estatutos Universitarios debía seguir los trámites previstos en los arts 212 y 213 de los

vigentes Estatutos de la Universidad.

En este sentido, y según consta en el expediente, mediante Acuerdo de 21 de abril de

2010, el Claustro de la Universidad de Zaragoza aprobó el proyecto de reforma de los

Estatutos de la misma, acordando se remitiera al órgano competente de la Comunidad

Autónoma para su aprobación, ex art 6.2 de la LOU. La aprobación del proyecto de reforma

se produjo tras la tramitación del correspondiente procedimiento seguido conforme a lo

previsto en los arts. 212 y 213 de los vigentes Estatutos de la Universidad, habiéndose

adoptado el acuerdo aprobatorio del proyecto de reforma con la mayoría que exige el art.

213, ya que votaron a favor del mismo 165 miembros del Claustro de los 300 que

componen el máximo órgano de representación de la comunidad universitaria, según

resulta del certificado que, sobre este extremo, ha emitido el Secretario General de la

Universidad y que obra en el expediente.

Remitido el proyecto de reforma al órgano competente para su aprobación en el

Gobierno de Aragón, se observa que, a partir de entonces, se han seguido las normas de

elaboración de disposiciones de carácter general contenidas en los arts. 48, 49 y 50 de la

Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, si bien no estamos

en presencia, en rigor, de una norma en la que el Gobierno ejerza la potestad

reglamentaria, sino que estrictamente la competencia para promulgar este Decreto viene

conferida de la facultad que el art. 6.2 de la LOU atribuye a las Comunidades Autónomas

para ejercer un control de legalidad previo a la aprobación de los Estatutos universitarios,

por lo que la observancia de los trámites establecidos en los precitados artículos de la Ley

2/2009 ha de tener en cuenta esta circunstancia. En este sentido:

- Existe un acto formal de incoación del procedimiento, como es la Orden de 18 de

mayo de 2010, de la Consejera de Ciencia, Tecnología y Universidad, por la que se acuerda

iniciar el procedimiento de elaboración del proyecto de decreto por el que se aprueba la

modificación de los Estatutos de la Universidad de Zaragoza.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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Debe ponderarse como acertado el acto formal de incoación del procedimiento

puesto que así se ha venido propugnando reiteradamente por esta Comisión en diferentes

dictámenes, en los que se pone de manifiesto que toda norma debe nacer como

consecuencia de un procedimiento en el que, tras la propuesta o instrucción del órgano

competente para asumir la iniciativa, deben efectuarse el resto de los trámites hasta

concluir la elaboración del proyecto de disposición general de que se trate.

- Consta una ?Memoria justificativa? del proyecto de Orden, Memoria que da cuenta

sucinta del proceso de reforma llevado a cabo, efectuando, como se ha dicho ya, una

escueta síntesis de los aspectos principales de la misma, por lo que, siquiera sea

formalmente, cumple las finalidades que le asigna el ordenamiento jurídico en cuanto que

elemento sustantivo de juicio, que permite dotar de transparencia los propósitos

perseguidos con el proyecto de norma y, en su caso y momento, el debido control

jurisdiccional de la misma.

- También obran en el expediente, dentro de la Memoria Justificativa, referencias

tanto al impacto social del Decreto proyectado, mejor, de la reforma estatutaria que se

propone ? en los términos que se han dejado reseñados anteriormente y a los que nos

remitimos para evitar inútiles reiteraciones -, y al impacto económico; a este respecto, y

como hemos reseñado anteriormente, en este apartado se dice que ?dado que el Decreto

en sí no supone coste económico alguno puesto que se trata de un mero trámite

administrativo (sic), no se estima necesario la elaboración de una memoria económica?.

Entendemos que lo que quiere decir la memoria justificativa es que en la medida en que la

intervención del Gobierno de Aragón se limita al control de legalidad de la norma

proyectada (lo que en modo alguno se puede considerar como mero trámite administrativo),

tal limitada actividad no exige la elaboración de memoria económica alguna, afirmación que

puede completarse diciendo que al no ejercerse la potestad reglamentaria en este caso,

sino un control de legalidad, tampoco es necesaria por este motivo la elaboración de

memoria económica.

- Existe en el expediente informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos

del Gobierno de Aragón que, como hemos señalado, no efectúa reparo material alguno al

contenido de la reforma estatutaria proyectada.

V

Pasando al análisis del Proyecto de Decreto sometido a dictamen, en primer lugar, el

título de la norma proyectada no parece ajustarse exactamente al contenido de aquélla,

pues el proyecto de Decreto realmente no modifica el Decreto 1/2004, de 13 de enero, por

el que se aprobaron los Estatutos de la Universidad de Zaragoza, sino que lo que reforma

son estos mismos Estatutos de la Universidad aprobados por aquella norma. En efecto, una

atenta lectura de la norma sometida a Dictamen permite concluir que realmente no hay

intención ni voluntad en el autor de la misma de alterar lo que constituía la parte dispositiva

del Decreto 1/2004, esto es, no se modifica el artículo único por el que se aprobaban los

estatutos de la Universidad de Zaragoza, ni la parte final (Disposiciones adicionales, finales,

derogatorias) del mismo, sino que lo que el proyecto de Decreto hace es aprobar la reforma

de los Estatutos universitarios, en virtud de la facultad que el ordenamiento jurídico confiere

al Gobierno de Aragón (art. 6.2 LOU). Por tanto, proponemos que el título del proyecto de

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

8

Decreto sea ?Proyecto de Decreto por el que se modifican los Estatutos de la Universidad

de Zaragoza, aprobados por el Decreto 1/2004, de 13 de enero?.

Por otro lado, como también hemos señalado anteriormente, formalmente el proyecto

de Decreto está estructurado en torno a un único artículo que aprueba la reforma de los

todavía vigentes Estatutos de la Universidad según la redacción que consta en el anexo que

figura inserto en el propio proyecto. Pues bien, las Directrices de Técnica Normativa del

Gobierno de Aragón indican que no tienen la consideración de anexos, aunque su ubicación

en la norma sea similar, los estatutos u otras normas que deben ser aprobados por decreto

y que se publican también incorporados al texto de éste, constituyendo el objeto mismo de

la decisión de aprobarlos.

Por ello, la mejor técnica legislativa, en estos casos, sería que el artículo único dijera

que ?se modifican los preceptos de los Estatutos de la Universidad de Zaragoza, aprobados

por el Decreto 1/2004, de 13 de enero, en el siguiente sentido...?, incluyendo a continuación,

y en apartados separados ordenados por números cardinales, los distintos preceptos

modificados, encabezando cada uno de esos apartados con la siguiente expresión: ?el

artículo... (o el apartado ... del artículo...) queda modificado como sigue...:?.

Siguiendo con el examen del contenido del proyecto de Decreto, no merece

comentario alguno el texto introductorio (sucinto pero suficientemente expresivo de la

competencia del Gobierno de Aragón para dictar la norma y del contenido de ésta).

En cuanto a la fórmula promulgatoria, ésta no se ajusta formalmente (suponemos que

por un error puramente material) a lo que se señala tanto en las mencionadas Directrices de

Técnica Normativa como, y sobre todo, en el artículo 14.4 de la Ley 1/2009, de creación de

este Órgano Consultivo, por cuanto se debe hacer constar, después de la mención a la

propuesta, si el texto se aprueba ?de acuerdo con el dictamen? o simplemente ?oído? el

Consejo Consultivo.

En cuanto al articulado del proyecto de Decreto, y además de la consideración que

hemos efectuado a cerca de cuál debería ser la estructura de la norma, y, por ende, el

contenido de su artículo único, ningún comentario merece la disposición derogatoria ni la

final.

VI

Adentrándonos en el contenido del Proyecto de Estatutos, hemos de efectuar una

consideración general que ya efectuó la Comisión Jurídica Asesora en su Dictamen 117/03,

y es que, al igual que ocurría con la redacción del proyecto de Estatutos Universitarios que

entonces se sometió la consideración del órgano consultivo precedente de éste, buena

parte de los preceptos estatutarios si bien son adaptación de lo dispuesto en la LOU, tras la

redacción dada a la misma por la Ley Orgánica 4/2007, sin embargo no reproducen

literalmente lo dispuesto en aquella. Pues bien, a este respecto hemos de indicar que tanto

este Consejo Consultivo, como antes la Comisión Jurídica Asesora, ha reiterado su parecer

favorable a la incorporación a textos reglamentarios (en este caso ?estatutarios?) del

contenido material de preceptos legales, siempre que tales incorporaciones contribuyan a

evitar la incertidumbre jurídica y sean necesarias para dar coherencia a la norma. Al mismo

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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tiempo ha advertido que siempre que sean posibles las transcripciones han de ser literales,

por la trascendencia jurídica que pueden tener las variaciones en cuanto pueden inducir a

confusión al operador jurídico.

Ahora bien, este criterio de técnica legislativa, en el supuesto, como es el presente,

de examen de legalidad del proyecto de unos estatutos universitarios, ha de ser puesto en

relación, y consiguientemente matizado, con la doctrina constitucional que hemos trascrito

más arriba, esto es, que la potestad de aprobación de los estatutos universitarios que se

atribuye a las Comunidades Autónomas se configura como un estricto control de legalidad,

que debe ser utilizado restrictivamente, tan sólo cuando no quepa una interpretación de los

Estatutos conforme a la Ley; por tanto, no cabrá formular reparo de legalidad a los

preceptos estatutarios que, si bien se hayan apartado de la estricta literalidad de la norma

legal, sin embargo sean susceptibles de ser interpretados conforme a lo dispuesto en la

misma, lo que ocurre con la mayor parte de los preceptos cuya modificación se propone (en

este sentido, sin ánimo exhaustivo y si ejemplificativo, podemos citar la adaptación en

algunas ocasiones literal y en otras sin ajustarse estrictamente a la literalidad, efectuada a

la LOU ?tras la reforma de la misma producida por la LO 4/2007- de los artículos que

señalaremos a continuación, sin que en ninguno de estos casos se pueda apreciar que la

forma en que han quedado redactados sea contraria a la ley, ni mucho menos; en este

sentido citaremos los artículos 9, 12.1, 13, 16, 17, 18, 19.5, 20.1, 20.bis, 25.1, 26.1, 33, 34,

36, 38.c), 43.1, 50.2.a), 52.1 y 3, 62, 69.2, 70.2, 71.2, 73, 79, 94, 110, 116, 122, 128, 129,

131, 136.2, 140, 141, 142, 146, 147, 149, 150, 153, 155, 158, 159, 160, 163, 169, 178,

192.bis, 193).

VI

Siguiendo con el estudio del concreto contenido de los Estatutos, con carácter

general podemos indicar que el mismo es ajustado a Derecho, ya que la mayoría de sus

preceptos bien, como acabamos de indicar, se adaptan, con mayor o menor literalidad, a la

modificación de la LOU operada por la LO 4/2007, bien se refieren o regulan aspectos

dentro del amplio margen autoorganizativo que el ordenamiento jurídico concede a las

Universidades.

Señalado lo anterior, a continuación efectuaremos una serie de comentarios

relativos a aquéllos preceptos que merecen una atención específica, ya sea porque en el

curso de la tramitación del procedimiento de aprobación de la reforma estatutaria hayan

suscitado alguna duda interpretativa (en este sentido, como ya hemos señalado, el informe

del Director General de Enseñanza Superior sugiere el análisis jurídico de preceptos que,

entendemos, le producen cierta duda sobre su legalidad o adecuación a Derecho), ya

porque merezcan una especial atención por entender este Órgano Consultivo que su

contenido merece una interpretación que determine de qué forma pueden entenderse

conformes a la legalidad o, en los menos de los casos, que deben ser modificados para

evitar incurrir en tacha legal.

i) El primer reparo cabe efectuarlo respecto de la supresión que el proyecto de

reforma de los Estatutos efectúa del apartado segundo del artículo 40 (apartado

?veinticinco? del actual ?Anexo? del proyecto de Decreto).

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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El artículo 38 de los Estatutos Universitarios, que no ha sufrido modificación alguna,

regula la composición de los miembros del Consejo de Gobierno, señalando el apartado c)

que formarán parte del mismo ?doce miembros designados por el Rector?.

Pues bien, el art. 40 de los Estatutos, intitulado ?duración del mandato de sus

miembros?, tras la nueva redacción establece, en único párrafo, la duración del mandato de

los miembros del Consejo de Gobierno elegidos por el Claustro y por los Decanos o

Directores de facultades, escuelas, institutos y departamentos (que se renuevan cada

cuatro años), y también el de la representación de los estudiantes (se renuevan

anualmente), si bien todos ellos cesan cuando pierdan la condición por la que fueron

elegidos.

Sin embargo, y a diferencia de lo que señalan los vigentes Estatutos, al haberse

suprimido el apartado segundo, nada dice ahora el precepto respecto de la duración del

mandato de los miembros del Consejo de Gobierno nombrados por el Rector, supresión que

no acaba de entenderse desde una perspectiva estrictamente jurídica ya que el precepto

omitido no era en modo alguno baladí ni superfluo, máxime si se tiene en cuenta que en la

LOU no se establece previsión alguna respecto del mandato de los miembros del Consejo

de Gobierno, siendo una cuestión que queda remitida al desarrollo por parte de los

Estatutos de la Universidad.

Así, tras la eliminación de este precepto bien pudiera pensarse que existen

?miembros con mandato de duración indefinida por indeterminada? del Consejo de Gobierno

(los nombrados por el Rector) y aunque cabe en la lógica jurídica pensar que tras el

nombramiento de un nuevo Rector éste siempre podría cesar a los miembros del Consejo

de Gobierno designado por el anterior, sin embargo la ausencia del precepto que estamos

comentando plantea dudas interpretativas de no poco alcance; en este sentido, por ejemplo,

con la nueva regulación cabría una interpretación contraria a la extinción del mandato de los

miembros designados por el Rector antes del cese de éste (pudiera pensarse que dado que

en la anterior regulación dicho cese era posible, tras la eliminación de este precepto, una

vez designados por el Rector, los miembros del Consejo de Gobierno así designados ya no

podrían ser cesados sino tras una nueva elección del Rector). Por las mismas razones, esto

es, porque ya no hay precepto que diga lo contrario, también puede entenderse que estos

miembros del Consejo de Gobierno no cesan a pesar del cese del Rector que los ha

nombrado.

Dado que no consta en el expediente razón alguna que justifique los cambios a los

que puede dar lugar la supresión de este precepto, la eliminación del apartado segundo del

art. 40 produce inseguridad jurídica, inseguridad proscrita constitucionalmente que debe

evitarse.

ii) Los apartados cuarenta y cuarenta y tres del Anexo del proyecto de Decreto

vienen a modificar los art. 70.2 y 71.2 de los Estatutos de la Universidad, referidos al

nombramiento del Secretario General y el Gerente de la Universidad, respectivamente,

adaptando su contenido, de forma prácticamente literal, a los artículos 22 y 23 de la LOU,

estableciendo los requisitos que han de concurrir en quienes sean designados por el Rector

para tales cargos (en el primer caso, tratarse de funcionarios públicos que prestan servicios

en la Universidad de Zaragoza pertenecientes a cuerpos para cuyo ingreso se exija estar en

posesión del título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, y en el segundo

ser licenciado, arquitecto o ingeniero).

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Pues bien, estos preceptos deberían tener en cuenta lo dispuesto en el Estatuto

Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, en cuyo art 76, a

la hora de determinar los requisitos para el ingreso en los distintos cuerpos y escalas de

cada uno de los grupos en los que se clasifica al personal funcionario de carrera, señala,

con relación al Grupo A, que para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se

exigirá estar en posesión del título universitario de grado (ya no se habla, por tanto, de título

de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente), aunque también se establece que

en aquéllos supuestos en los que la Ley exija otro título universitario será éste el que se

tenga en cuenta. Por tanto, sería aconsejable que los preceptos estatutarios señalados

pudieran contemplar esta nueva regulación legal.

iii) El apartado cuarenta y nueve del Anexo del proyecto de Decreto modifica el art.

95.2 de los Estatutos de la Universidad, estableciendo la competencia del Consejo de

Gobierno de la Universidad para aprobar la oferta de grado, máster y doctorado de la

misma, así como para regular los procedimientos y criterios para asegurar su calidad de

conformidad con la regulación que se establezca al efecto, precepto que, aunque parece

sugerirlo el informe del Director General de Enseñanza Superior, no parece contraponerse a

lo que establece el art. 5 del la Ley 5/2005, de Ordenación del Sistema Universitario de

Aragón, en cuanto que atribuye al Gobierno de Aragón la aprobación de la programación

universitaria (esto es, del conjunto de disposiciones y decisiones articuladas

sistemáticamente que tiene como objeto la planificación a medio y largo plazo de la

actividad de enseñanza universitaria desarrollada en Aragón), ya que la interpretación de

estos preceptos pueden cohonestarse adecuadamente si se entiende, el primero, en el

sentido de que dentro de los órganos universitarios corresponde al Consejo de Gobierno de

la Universidad la competencia para aprobar la oferta de grado, máster y doctorado, pero ello

siempre respetando el marco de la programación universitaria que haya aprobado el

Gobierno de Aragón y el desarrollo y ejecución que haya establecido el Departamento

competente en materia de educación universitaria.

iv) El apartado setenta y seis del Anexo añade un nuevo apartado cuarto al art. 132

de los Estatutos de la Universidad, con el objeto de regular las modalidades de contratación

a través de las que se podrá contratar al personal docente e investigador, señalando que ?el

personal docente e investigador será contratado con arreglo a las modalidades de

contratación laboral específicas del ámbito universitario o mediante las previstas en el

Estatuto de los Trabajadores para la sustitución de trabajadores con reserva del puesto de

trabajo. También podrán serlo a través del contrato de trabajo por obra o servicio

determinado, para el desarrollo de proyectos de investigación científica o técnica?.

Este precepto trata de ajustarse a lo dispuesto en el art. 48.1 de la LOU que

establece ?las universidades podrán contratar personal docente e investigador en régimen

laboral, a través de las modalidades de contratación laboral específicas del ámbito

universitario que se regulan en esta ley o mediante las modalidades previstas en el Estatuto

de los Trabajadores para la sustitución de trabajadores con reserva del puesto de trabajo.

También podrán contratar personal investigador, técnico u otro personal, a través del

contrato de trabajo por obra o servicio determinado, para el desarrollo de proyectos de

investigación científica o técnica?.

Efectuando una interpretación literal de este precepto legal podemos afirmar que en

el primer inciso se regula las formas en las que puede ser contratado el personal docente e

investigador en régimen laboral (a través de las modalidades de contratación laboral

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específicas del ámbito universitario que se regulan en la LOU o mediante las modalidades

previstas en el Estatuto de los Trabajadores para la sustitución de trabajadores con reserva

del puesto de trabajo), mientras que el segundo inciso se refiere a las modalidades de

contratación laboral a través de las que puede ser contratado el personal investigador,

técnico u otro personal , expresión que parece querer referirse a otro personal investigador o

técnico o similar, pero pareciendo querer excluir al personal docente pues no se cita

expresamente a diferencia de lo que ocurre en el inciso primero (interpretación que se

refuerza si se observa el resto de los apartados de este precepto, en los que sí se

mencionan conjuntamente al personal investigador y al docente).

O lo que es lo mismo, el artículo 48 de la LOU parece que tan sólo permite la

contratación a través del contrato laboral para obra o servicio determinado del personal

investigador, técnico o similar siempre que ello sea para el desarrollo de proyectos de

investigación científica o técnica, excluyendo de dicha modalidad de contratación al

personal docente si en este no concurre a la vez la cualidad de personal investigador que

vaya a realizar un proyecto de investigación científica o técnica.

Sin embargo, el art. 132.4 de los Estatutos de la Universidad, en la redacción

proyectada, sí que permitiría la contratación de personal docente a través de esta

modalidad contractual laboral, lo que, como vemos, no se compadece con la literalidad del

precepto legal al que trata de adaptarse, por lo que sugerimos su reforma so pena de

incurrir en tacha legal.

v) El apartado setenta y nueve del Anexo del proyecto de Decreto modifica el

apartado segundo del art. 136 de los Estatutos de la Universidad. En la anterior redacción

se establecía que la aprobación de la relación de puestos de trabajo, así como sus

modificaciones, corresponde al Consejo de Gobierno, realizando la propuesta el Rector a la

previa negociación con los órganos de representación del personal docente e investigador;

en la redacción proyectada tras la reforma, la negociación previa que ha de realizar el

Rector se limita a los órganos de representación sindical del personal docente e

investigador.

El legislador español, al desarrollar el art. 129 de la Constitución ha optado

claramente por un modelo dualista de representación de los trabajadores, que tiene su

reflejo en el articulado del Estatuto de los Trabajadores (Texto Refundo aprobado por el

R.D. Legislativo 1/1995, de 24 de marzo), en la Ley 9/1987, de 12 de junio, reguladora de

los órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación en

el ámbito de las Administraciones Públicas y en la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto de

Libertad Sindical, pues al lado de la denominada representación electiva, legal o unitaria,

encarnada en los comités de empresa, delegados de personal y, en el ámbito

administrativo, juntas y delegados de personal, se garantiza la presencia del sindicato en el

seno de la empresa a través de la representación institucional o sindical, integrada por las

secciones sindicales y delegados sindicales.

Como señala la mejor doctrina, no estamos en presencia de dos modos de

representación excluyentes, hasta el punto de que la opción por uno de ellos cierre la

posibilidad de implantar el otro, pero sí que es necesario diferenciar a ambos órganos de

representación ?Comités de Empresa y Secciones Sindicales- pues cada uno desde su

propia legitimidad opera en el seno de la empresa con entidad propia, lo que debe tratar de

conciliarse tal y como a este respecto señala art. 5 del Convenio de la OIT nº 135 al

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establecer que ? cuando en una misma empresa existan representantes sindicales y

representantes electos, habrán de adoptarse medidas apropiadas, si fuere necesario, para

garantizar que la existencia de representantes electos no se utilice en menoscabo de la

posición de los sindicatos interesados o de sus representantes... ?

Pues bien, el artículo 10.3 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical establece que ?los

delegados sindicales, en el supuesto de que no formen parte del Comité de Empresa,

tendrán las mismas garantías que las establecidas legalmente para los miembros del

Comité de Empresa o de los órganos de representación que se establezcan en las

Administraciones Públicas?, lo que ha sido interpretado por la doctrina en el sentido de que

las facultades y prerrogativas de todos los representantes de los trabajadores son

coincidentes, con las excepciones, por un lado, de que a los delegados sindicales que no

sean miembros del Comité de Empresa la citada Ley Orgánica les confiere el derecho a ser

oídos previamente por la empresa cuando se adopten medidas que afecten a los afiliados al

sindicato y, especialmente, en los despidos y sanciones de estos últimos; y por otro, en el

ámbito de la función publica, la facultad de la negociación colectiva la ley la reserva a favor

de los sindicatos más representativos, tal y como establece taxativamente el art. 33 del

Estatuto Básico del Empleado Público.

O lo que es lo mismo, la ley veda la facultad negociadora a los representantes

legales de los trabajadores en el ámbito de la función pública, pero no en el ámbito del

personal laboral, por lo que el precepto que estamos examinando, al negar, a diferencia de

lo que ocurría con la anterior y todavía vigente redacción, la facultad negociadora a los

representantes legales del personal docente e investigador no funcionario, incurre en tacha

de legalidad, por contravenir el régimen de garantías y prerrogativas que a los

representantes legales de los trabajadores establece la normativa que se acaba de citar.

Y lo mismo, y por iguales razones, cabe afirmar del contenido de la Disposición

Adicional Segunda del Anexo del Proyecto de Decreto.

vi) Como cuestión meramente formal, señalar que el artículo 142.3 de los Estatutos

de la Universidad (modificado por el apartado ochenta y dos del Anexo del proyecto de

Decreto) se ajustaría mejor al régimen del silencio administrativo establecido en la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, si en lugar de decir ?el transcurso del plazo establecido para

notificar y resolver...? dijera ?el transcurso del plazo establecido para resolver y notificar ...?,

respetando así la secuencia lógica de la parte final procedimiento administrativo.

vii) El apartado noventa y nueve del Anexo del proyecto de Decreto modifica el

apartado 2 del artículo 162, indicando que ?de acuerdo con la Comunidad Autónoma de

Aragón, anualmente se establecerá, mediante acuerdo del Consejo de Gobierno, la oferta

de plazas para admisiones de nuevos estudiantes?.

Este precepto trata de adaptar lo dispuesto en el art. 43 de la LOU que establece, en

su apartado primero, que ?las Comunidades Autónomas efectuarán la programación de la

oferta de enseñanzas de las Universidades públicas de su competencia y sus distintos

cetros, de acuerdo con ellas y conforme a los procedimientos que se establezcan?.

Como se puede comprobar de la simple lectura de ambos preceptos, la reforma

estatutaria proyectada no se ajusta a la literalidad del precepto legal, pues la competencia

para efectuar la programación de la oferta de enseñanzas universitarias le corresponde a la

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Comunidad Autónoma, de acuerdo con la Universidad y conforme a los procedimientos que

se establezcan, y no al revés, como reza el tenor literal del art. 162.2 de los Estatutos

universitarios que hemos trascrito. Por tanto, este precepto debe ser modificado para evitar

la contradicción con la norma legal que acabamos de destacar.

viii) En el informe del Director General de Enseñanzas Superiores se cita, en la

relación de preceptos cuya redacción podría incurrir en contradicción legal, la modificación

que el apartado ciento catorce del Anexo del proyecto de Decreto efectúa del art. 203 de los

Estatutos (de carácter terminológico, sustituyendo la expresión ?Comunidad Autónoma? por

?Gobierno de Aragón?) lo que pudiera contradecir lo dispuesto en el artículo 81 de la LOU,

ya que éste exige que toda operación de endeudamiento de las Universidades sea

autorizada por la Comunidad Autónoma correspondiente (y dentro de ella por el órgano que

ésta estime competente), por lo que la determinación por parte de los Estatutos de la

Universidad del órgano que dentro de la Comunidad Autónoma ha de autorizar las

operaciones de endeudamiento puede suponer una invasión de la competencia de la

Comunidad Autónoma contraria a las previsiones legales.

ix) En cambio no parece, a juicio de este órgano consultivo, contraria a norma legal

alguna la supresión del apartado 3 del art 211 de los Estatutos de la Universidad, supresión

contemplada en el apartado ciento quince del Anexo del proyecto de Decreto.

En este precepto se establecía la no consideración de aportación al capital de las

subvenciones, transferencias corrientes, aportaciones de bienes o prestación de servicios

académicos, de administración y gestión que se efectúen a fundaciones, asociaciones o

sociedades civiles o mercantiles en virtud de convenios o contratos entre la Universidad y

aquellas entidades que se creen en el futuro o que hayan sido creadas antes de la entrada

en vigor de los Estatutos.

La supresión no se ve contraria a lo que establece a este respecto el artículo 84,

apartado segundo, de la LOU, que indica que la dotación fundacional o la aportación al

capital social y cualesquiera otras aportaciones a las entidades que prevé el párrafo

anterior, con cargo a los presupuestos de la Universidad, quedarán sometidas a las normas

que, a tal fin, establezca la Comunidad Autónoma.

x) Examinando el contenido de la parte final del Anexo del proyecto de Decreto, se

establecen una serie de Disposiciones Adicionales y Transitorias, que, entendemos, la

Universidad de Zaragoza pretende que pasen a formar parte de la nueva redacción de los

Estatutos y no del Decreto aprobatorio de los mismos, lo que no merece reparo alguno,

antes al contrario. Tales disposiciones, no obstante, merecen los siguientes comentarios.

- Reproducir, en este punto, lo que anteriormente ya se dijo del contenido de la

Disposición Adicional Segunda en la medida en que se limita la capacidad

negociadora de los representantes legales de los trabajadores no funcionarios de

la Universidad.

- El contenido de la Disposición Adicional Tercera (definición de profesores con

vinculación permanente) no parece el propio de una disposición adicional; en

efecto, como señalan las Directrices de Técnica Normativa del Gobierno de

Aragón, las disposiciones adicionales son normas que incorporan reglas que no

pueden situarse en el articulado sin perjuicio de su coherencia o unidad interna.

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Pues bien, la definición de quiénes sean profesores con vinculación permanente

con la Universidad bien podría ser el contenido de algún precepto de los

Estatutos, como por ejemplo, podría formar parte, sin romper la coherencia del

precepto, del art. 131 de aquéllos.

- Finalmente, la Disposición Transitoria Octava, que no ha sufrido modificación

alguna y que, por ello, no se encuentra recogida en el proyecto de Decreto

sometido a Dictamen, se menciona en el, tantas veces citado ya, informe del

Director General de Enseñanzas Superiores, pero sin dar fundamentación

alguna del motivo por el que pudiera ser contraria al régimen legal; dado que el

proyecto de reforma no contiene reforma alguna de esta Disposición Transitoria

y que no hay una previsión expresa en la petición de Dictamen para que este

órgano se pronuncie al respecto, no puede alcanzar nuestro Dictamen al estudio

de una cuestión que no se nos somete a análisis.

En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

formula el siguiente DICTAMEN:

Que procede afirmar, con carácter general, la conformidad a Derecho del Proyecto

de Estatutos de la Universidad de Zaragoza, si bien procede efectuar reparo legal al

contenido de los preceptos que se han indicado en el cuerpo de este dictamen (artículos 40;

132.4; 136.2; 162.2, 203 y Disposición Adicional Segunda), en los términos y por las

razones que en cado caso se han consignado.

En Zaragoza, a nueve de noviembre de dos mil diez.