Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 115/2004 de 20 de julio de 2004

Cuestión

Revisión de oficio de actos de reconocimiento del componente de formación permanente en el complemento específico.

Contestacion

Número Expediente: 113/2004

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Revisión de oficio

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DICTAMEN 115 /2004

Materia sometida a dictamen: Revisión de oficio de actos de reconocimiento del

componente de formación permanente en el complemento específico.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Con escrito fechado el día 24 de junio de 2004, con entrada en la Comisión

Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón el día 30 siguiente, la Consejera de Educación,

Cultura y Deporte, ha remitido el expediente relacionado con el procedimiento de revisión de

oficio del acto de ?reconocimiento del tercer sexenio a la funcionaria del Cuerpo de Maestros

S.S.?, a fin de que por esta Comisión se emita el preceptivo Dictamen ?de conformidad con

lo dispuesto en el artículo 12, apartados 2.b) y 3, del Decreto 132/1996, de 11 de julio, del

Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento? de este órgano consultivo.

Segundo.- El expediente enviado consta de 51 folios, numerados correlativamente, y

de un índice de los documentos que lo integran, correspondiendo el primero de ellos a la

propuesta de iniciación del procedimiento de revisión efectuada por el Director del Servicio

Provincial en Zaragoza del Departamento remitente, fechada el día 3 de marzo de 2004,

basándose en lo dispuesto en el artículo 62.1.f) de la Ley de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC)

dada la concurrencia de error producido ?cuando con efectos económicos de 1-11-2000 se

formaliza el tercer sexenio, cuando se debería haber tramitado el segundo?.

El mismo Director Provincial explicita los datos en los que se sustenta su propuesta

mediante un ?informe sobre los documentos administrativos existentes en su expediente y

las actuaciones realizadas.....?. De ellos, y teniendo en cuenta la documentación que obra

en el expediente (folios 6 y 7) se destacan la toma de posesión el día 1 de septiembre de

1993, el reconocimiento de cuatro años, diez meses y cuatro días de servicios interinos a

efectos de trienios, del primer sexenio, con efectos económicos desde el día 1 de noviembre

de 1994, por resolución de la Dirección Provincial en Guadalajara del Ministerio Educación y

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Ciencia, y del tercer sexenio, con efectos de 1 de octubre de 2000, por resolución de la

Dirección del Servicio Provincial en Zaragoza del Departamento de Educación y Ciencia

(actualmente de Educación, Cultura y Deporte) de 17 de noviembre de 2000.

En el informe mencionado, quien lo emite señala que el tercer sexenio fue formalizado

por error ?cuando debería haber sido formalizado el segundo?, y considera procedente el

reconocimiento del segundo sexenio son efectos económicos desde el día 1 de noviembre

de 2000, previendo como fecha de reconocimiento del tercer sexenio el día 1 de noviembre

de 2006.

Tercero.- Por Resolución de la Consejera de Educación, Cultura y Deporte, de 16 de

marzo de 2004, se inició el procedimiento de revisión de oficio por cuanto el acto que

reconoció a la Sra. S.S. el tercer sexenio ?pudiera incurrir en la causa de nulidad de pleno

derecho contenida en el artículo 62.1.f) de dicha Ley 30/1992?.

En la tramitación del procedimiento se dio audiencia a la Sra. S.S. quien no formuló

alegaciones.

Cuarto.- En la Propuesta inicial de Resolución se recogen como ?antecedentes de

hecho? los ya indicados en el antecedente segundo de este Dictamen, y en los

?fundamentos de derecho?, y por lo que respecta al fondo, se aduce que ?la revisión

planteada se fundamenta en la causa de nulidad prevista en la letra f) del artículo 62.1 de la

citada Ley 30/1992, que establece que son nulos de pleno derecho los actos de las

Administraciones Públicas cuando se trate de actos expresos o presuntos contrarios al

ordenamiento jurídico por el que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de

los requisitos esenciales para su adquisición.- En el presente supuesto se constata que en

fecha 1-11-2000 S.S. no tenía acreditados los 18 años de servicios docentes que se

requieren en el mencionado acuerdo del Consejo de Ministros de 11-10-91 para el

cumplimiento de su tercer sexenio?, por lo que la Sra. S.S. no reunía el tiempo de servicios

docentes necesario para el reconocimiento del tercer sexenio en la fecha en la que le fue

reconocido, por lo que carecía de un ?requisito esencial?, razón por la cual finaliza la

propuesta sometiendo a la titular del Departamento de Educación, Cultura y Deporte una

declaración de nulidad de pleno derecho.

Quinto.- Remitido el expediente a la Dirección General de Servicios Jurídicos (escrito

de 12 de abril de 2004, con salida el día 14 siguiente), y comunicada a la interesada la

interrupción del plazo para resolver (folios 39 y 40), de conformidad, según se dice, con el

artículo 42.5.c) de la LPAC, en relación con el artículo 3º.3.f) del Decreto 167/1985, de 19

de diciembre, de Organización y Funcionamiento de la Asesoría Jurídica de la Diputación

General, con fecha 16 de junio de 2004 ha emitido informe uno de los Letrados adscritos a

esta Dirección General. En él, y sobre el ?fondo de la revisión?, se estima ?acreditado que, a

fecha 17 de noviembre de 2000, debería haberse formalizado el segundo sexenio y no el

tercero, tal y como expresa el informe del Director del Servicio Provincial de manera que, a

juicio de este Centro Directivo, queda justificada la revisión del Acuerdo de reconocimiento

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del componente de formación permanente formalizado en su día correspondiente al tercer

sexenio al concurrir la causa prevista en el art. 62.1. f) de la Ley 30/92, por ser contrario a

la norma de aplicación, en este caso el Acuerdo del Consejo de Ministros de 1991,

adquiriendo la interesada derechos sin reunir en aquel momento el requisito esencial

temporal para su adquisición, declarándolo nulo de pleno derecho, sin que en este caso la

facultad se encuentre afectada por los límites expuestos en el art. 106 de la Ley 30/92 pues

si bien ha transcurrido ya más de tres años desde el Acuerdo de formalización del tercer

sexenio sus efectos tienen una prolongación continuada en el tiempo manifestándose, como

hemos expuesto, indebidamente en la retribución de la interesada?.

Sexto.- Después de la emisión del informe de los Servicios Jurídicos, ha sido

elaborada nueva propuesta de resolución, coincidente con la inicial de la que tan sólo

difiere en la mención hecha en los antecedentes a este informe, en los fundamentos de

derecho al criterio expuesto por el Letrado informante sobre la aplicación del artículo 106 de

la LPAC, y en su parte final por la adición en su segundo párrafo del inciso ?que conllevará

la correspondiente regularización de las cantidades que la interesada ha venido percibiendo

por este concepto?.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

El Dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que

legalmente tiene atribuido la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, puesto

que, según los artículos 56.1.e) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno

de Aragón, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, y 12.2 b) del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora, esta

Comisión habrá de emitir Dictamen preceptivo en los procedimientos que se instruyan sobre

?la revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho y los recursos

administrativos de revisión?, siendo la Comisión Permanente el órgano competente por así

estar dispuesto en los artículos 64 de la misma Ley y 21 del citado Reglamento.

II

En el procedimiento seguido, según se desprende del expediente enviado, ha habido

una orden de iniciación del órgano competente ?la titular del Departamento de Educación,

Cultura y Deporte [art. 55.a) del Texto Refundido de la Ley de la Administración de la

Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio

?TRLACA-] y una adecuada instrucción en la que se ha dado audiencia a la interesada, ha

emitido informe un Letrado de la Dirección General de Servicios Jurídicos y se ha elaborado

una propuesta de resolución, constituyendo el conjunto documental que integra el

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expediente un reflejo de la corrección de las actuaciones llevadas a cabo, así como del

orden en que éstas han sido efectuadas.

La instrucción del procedimiento, como última actuación, se complementa con la

emisión del preceptivo informe de esta Comisión Jurídica que ha de ser favorable para la

declaración de nulidad de los actos cuya revisión se pretende, por así exigirlo el artículo

102. 2 de la LPAC y el artículo 55.a) del TRLACA.

III

La cuestión fundamental radica en el examen de la correspondencia de los hechos

que han dado lugar al procedimiento seguido con los supuestos de nulidad de pleno

derecho admitidos en el artículo 62.1 de la LPAC y, más concretamente, con el de su

apartado f) que sanciona como tales ?los actos expresos o presuntos contrarios al

ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de

los requisitos esenciales para su adquisición?.

Este es el texto de la Ley, y en la aplicación del mismo no caben interpretaciones

extensivas, sino todo lo contrario, pues constituye una potestad administrativa excepcional,

criterio que exige un cuidado extremo tanto para no caer en posiciones restrictivas que

hagan inaplicable la norma como para evitar encuadrar de forma generalizada en este

apartado 1.f) del artículo 62 los actos contrarios al ordenamiento jurídico por los que

adquieran derechos, máxime tras la modificación de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13

de enero, que no afectó a este supuesto de nulidad, y para ello el texto legal da como

referencia un concepto jurídico indeterminado: la carencia de los ?requisitos esenciales?

para adquisición del derecho de que se trate.

Como ha puesto de relieve el Consejo de Estado, y también la doctrina científica y la

jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, una interpretación amplia de los

?requisitos esenciales? comportaría fácilmente una desnaturalización de las causas legales

de invalidez, por cuanto la carencia de uno de ellos determinaría de modo automático la

nulidad de pleno derecho, vaciando de contenido no pocos supuestos de simple

anulabilidad, lo que representaría un grave peligro para la seguridad jurídica dada la falta de

plazo para proceder a la revisión de los actos nulos, tanto a iniciativa de la propia

Administración como de los interesados, lo que haría quebrar uno de los principios básicos

del Derecho administrativo español que limita la nulidad de pleno derecho a las violaciones

más graves del ordenamiento jurídico.

La calificación de un requisito como esencial (causa de nulidad formulada con perfiles

poco claros, en palabras del Consejo de Estado al referirse al apartado 1.f) del art. 62 -

Dictamen 1494/1997, 8 de mayo-) habrá de estar siempre estrechamente relacionada con

los hechos en los que se pretenda fundamentar la declaración de nulidad que han de

mostrar de forma manifiesta su carencia. A tal efecto se recuerda la importante distinción

entre ?requisitos necesarios? y ?requisitos esenciales? que viene propugnando el Consejo de

Estado en sus Dictámenes a raíz de la inclusión del supuesto recogido en el apartado 1.f)

del artículo 62 de la LPAC, que, como es sabido, no aparecía en el artículo 47.1 de la Ley

de Procedimiento Administrativo de 1958, ya que no todos los requisitos exigidos, o

necesarios, para adquirir derechos merecen la calificación de esenciales (Vid. Dictamen del

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Consejo de Estado 2817/2000, de 11 de octubre, y los en él citados, así como el Dictamen

1381/2001, de 12 de julio y los mencionados en el mismo). Al mismo tiempo, el Consejo de

Estado, después de la promulgación de la LPAC ha atribuido la introducción de esta causa

de nulidad a su doctrina durante la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de

1958, por haber entendido que ?la ausencia de los presupuestos esenciales para adquirir un

derecho es un vicio que determina la nulidad de pleno derecho del acto que lo sufra? (Vid.

Dictámenes 1979 y 2454/1994, de 1 de diciembre de 1994 y 9 de febrero de 1995) y

también a determinaciones de la legislación urbanística (arts. 178 del TRLS de 1976 y 242

TRLS de 1992 ? Vid. Dictámenes 250 y 251/2001, de 11 de octubre).

A su vez, esta distinción, no siempre fácil ni susceptible de ser delimitada con

precisión, comienza a ser asumida de forma clara por la jurisprudencia de los Tribunales

Superiores de Justicia (en ocasiones calificada como ?menor?), de lo que es muestra la

Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Cantabria de 31 de

enero de 2003, que además advierte, en línea con lo ya dicho y lo señalado por el Consejo

de Estado en sus Dictámenes 2897, 2817 y 2896/2000, de 4 de octubre el primero y 11 de

octubre los dos restantes, que ?una interpretación de la expresión >

que llevase a abarcar dentro de ellos cualquiera condición que sea necesaria para la validez

del acto declarativo de derecho, llevaría inevitablemente a reconducir la categoría de

nulidad radical todo supuesto de ilegalidad de un acto declarativo de derecho, en la medida

que dicha ilegalidad se funda siempre en la ausencia de una de las condiciones o requisitos

establecidos en el Ordenamiento Jurídico?, añadiendo a continuación en el mismo

fundamento de derecho (cuarto), reproduciendo lo dicho por el Consejo de Estado en los

Dictámenes mencionados en la Sentencia: ?Por ello, tal y como se ha apuntado por dicho

Órgano Consultivo, entre otros, en el Dictamen 575/1999, de 25 de marzo de 1999, ha de

reservarse la expresión utilizada en por el artículo 62.1.f) para aquellos vicios de legalidad

en los que falta en el acto no cualquier elemento (necesario para su conformidad a

derecho), sino aquéllos que le son realmente inherentes y que le otorgan su configuración

propia?.

IV

Existe sobre la materia específica que motiva este Dictamen una doctrina consolidada

del Consejo de Estado -no así en la jurisprudencia por falta de pronunciamientos- según la

cual la prestación de servicios docentes es un ?requisito esencial? para el reconocimiento del

componente de formación permanente en el complemento específico o ?sexenio? (Vid.

Dictámenes 312/2001, de 1 de marzo; 249 a 252/2001, de 19 de abril; 3432/2002, de 23 de

enero de 2003; 2616/2003, de 18 de septiembre: 2958 a 2960/2003; 2770 a 2772, 2774 y

2776/2003, de 2 de octubre), criterio, por otra parte, ya sustentado por esta Comisión

Jurídica (Vid. Dictamen 143/2003, de 23 de septiembre).

Por otra parte, por el R.D. 1982/1998, de 18 de septiembre, se efectuó el traspaso de

funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de enseñanza no

universitaria, en cuyo anexo se relacionan las funciones que asume la Comunidad

Autónoma y las que mantiene la Administración del Estado, así como las concurrentes y

compartidas, de conformidad con el R.D. 3991/1982, de 29 de diciembre, en el que se

establecieron las normas para el traspaso de servicios del Estado.

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Pues bien, enlazando con lo dicho en la precedente Consideración Jurídica, ha de

indicarse que el componente de formación permanente está destinado a retribuir al

profesorado con una prolongada dedicación a la función pública docente (cada seis años),

unido al requisito de actividades de formación, que, según el acuerdo del Consejo de

Ministros de 11 de octubre de 1991 (apartado Dos. 3º), es un componente del complemento

específico recogido en la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, por lo que

la cuestión suscitada queda reducida a determinar si la Sra. S.S. contaba con servicios

docentes suficientemente prologados para el reconocimiento del tercer componente de

formación permanente o ?sexenio?, es decir, dieciocho años en la fecha de efectos

económicos señalada en la resolución de 28 de noviembre de 2000 de la Dirección del

Servicio Provincial en Zaragoza del entonces Departamento de Educación y Ciencia.

Tomando como referencia inicial para el cómputo de los servicios docentes prestados

por la Sra. S.S. el día 1 de noviembre de 1994, fecha de reconocimiento a efectos

económicos del primer ?sexenio? por resolución de la Dirección Provincial en Guadalajara

del Ministerio de Educación y Ciencia, según se desprende del documento que obra en el

expediente (folio 6), es evidente que el segundo ?sexenio? debió ser reconocido con efectos

desde el día 1 de noviembre de 2000 y no el tercero que, de permanecer la interesada en la

prestación servicios docentes, podrá serle reconocido con efectos del día 1 de noviembre de

2006, como acertadamente se indica en el informe del Director del Servicio Provincial.

La consecuencia de la discrepancia que acaba de ser puesta de manifiesto,

coincidente con la del informe del Director del Servicio Provincial, no puede ser otra que la

falta de prestación de servicios docentes que justifiquen el reconocimiento del componente

de formación permanente por el tercer sexenio a favor de S.S. efectuado por resolución de

28 de noviembre de 2000, ya que la insuficiencia de prestación de servicios constituye, a

tales efectos, la carencia de un ?requisito esencial? con arreglo a los criterios expresados en

este Dictamen y de aquí la concurrencia del vicio de nulidad de pleno derecho señalado en

el apartado 1.f) del artículo 62 de la LPAC.

Finalmente, se indica la procedencia de suprimir en la propuesta de resolución el

último párrafo.

Por cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite el

siguiente DICTAMEN:

?De conformidad con la propuesta de resolución del Departamento de Educación,

Cultura y Deporte, procede declarar la nulidad de pleno derecho de la resolución de la

Dirección del Servicio Provincial del Departamento de Educación y Ciencia (actualmente de

Educación, Cultura y Deporte) de 17 de noviembre de 2000, de reconocimiento a efectos

económicos del componente de formación permanente en el complemento específico a favor

de S.S. correspondiente al tercer sexenio, por estar incursa en la causa prevista en el art.

62.1.f) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común. Asimismo, procede declarar adecuado a derecho el contenido del

párrafo segundo de la propuesta de resolución según el cual: ?Por el Servicio Provincial de

Educación, Cultura y Deporte de Zaragoza se procederá a realizar Acuerdo de

reconocimiento del componente por formación permanente de S.S. correspondiente a su

segundo sexenio, con fecha de efectos económicos de 1-11-2000, que conllevará la

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correspondiente regularización de las cantidades que la interesada ha venido percibiendo

por este concepto?.

En Zaragoza, a veinte de julio de dos mil cuatro.