Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 114/2010 de 04 de octubre de 2010

Cuestión

Consulta sobre el procedimiento de aprobación de los caudales ecológicos en la revisión de los Planes Hidrológicos de Demarcación.

Contestacion

Número Expediente: 166/2010

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Consultas

Consejo Consultivo de Aragón

1

DICTAMEN Nº 114 / 2010

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCÍA TOLEDO

Presidente

Ilmo. Sr. D. Rafael ALCÁZAR CREVILLÉN

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Fco. Javier HERNÁNDEZ PUÉRTOLAS

Ilmo. Sr. D. Carlos NAVARRO DEL CACHO

Ilmo. Sr. D. Juan Fco. SÁENZ DE BURUAGA Y MARCO

Ilmo. Sr. D. Francisco. SERRANO GILL DE ALBORNOZ

La Comisión del Consejo

Consultivo de Aragón, con

asistencia de los Consejeros que

al margen se expresa, en reunión

celebrada el día 4 de octubre de

2010, emitió el siguiente

Dictamen:

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente relativo a

la Consulta sobre el procedimiento de aprobación de los caudales ecológicos en la revisión

de los Planes Hidrológicos de Demarcación.

ANTECEDENTES

Primero .- Con fecha 21 de septiembre de 2010 tuvo entrada en el Registro del

Consejo Consultivo de Aragón, escrito remitido por el Consejero de Medio Ambiente del

Gobierno de Aragón por el que con fundamento en lo previsto en el artículo 13 de la Ley

1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón, solicita Dictamen de este

órgano consultivo con el objeto de conocer el procedimiento para la aprobación de los

Caudales Ecológicos del Delta del Ebro, con especial pronunciamiento sobre:

?1. Quien es el órgano competente para definir y aprobar los caudales

ambientales en toda la Cuenca Hidrográfica del Ebro.

2. Si los caudales incluidos en el PIPDE (Plan Integral de Protección del Delta

del Ebro) tienen una consideración especial o tramitación distinta, o han de ajustarse

al mismo procedimiento que el resto de los caudales, es decir, si la aprobación de los

Caudales del Delta del Ebro ha de hacerse en el marco del PIPDE, y en consecuencia

ha de ser asumido en su totalidad por el Plan Hidrológico de la Demarcación del Ebro,

o ha de hacerse con la participación de todas las Comunidades Autónomas que

integran la Demarcación del Ebro, a través del Consejo del Agua de la Demarcación y,

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por lo tanto, están sujetos al mismo procedimiento de aprobación que los caudales

ambientales del resto de la cuenca del Ebro?.

Segundo .- En el expositivo de la consulta, el Consejero solicitante de la misma

expone la normativa vigente en relación a la fijación de los caudales ecológicos, de la que

se deduce la inserción de los mismos en los planes hidrológicos y, por tanto, la necesidad

de aplicación del procedimiento de aprobación de la planificación hidrológica para, dentro de

ella, encontrar la aprobación también de los caudales ecológicos. (Cfr. entre los preceptos

que cita el consejero consultante los arts. 59.7 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20

de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, o el ¿art.? (lo

ponemos entre interrogantes por que no se cita en la consulta y solo se menciona un

enigmático ?1. El plan hidrológico determinará el régimen de caudales ecológicos...? que

debe referirse necesariamente al art. 18.1 del Reglamento de la Planificación Hidrológica

aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio. Igualmente tampoco existe mención

al precepto de la Ley 11/2005, de 22 de junio, que modifica ?y muy sustantivamente- la Ley

10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, debiendo entender que el Consejero

pretende referirse ?aunque no lo nombre- al artículo único punto noveno de la citada Ley

11/2005, que añade un párrafo final al art. 26.1 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan

Hidrológico Nacional según el cual: ?La fijación de los caudales ambientales se realizará con

la participación de todas las Comunidades Autónomas que integren la cuenca hidrográfica,

a través de los Consejos del Agua de las respectivas cuencas, sin perjuicio de lo dispuesto

en la disposición adicional décima en relación con el Plan Integral de Protección del Delta

del Ebro?.

Frente a los anteriores preceptos, la disposición adicional décima de la Ley 10/2001,

relativa al Plan Integral de Protección del Delta del Ebro (habría que añadir, en relación a lo

que no se dice en la consulta, en la redacción dada por el artículo único punto decimoquinto

de la Ley 11/2005, pues el cambio producido por esta norma es muy importante sobre lo

que inicialmente decía la Ley 10/2001), indica lo siguiente:

?1. Con la finalidad de asegurar el mantenimiento de las condiciones ecológicas

especiales del Delta del Ebro, se elaborará un plan integral de protección con el

siguiente contenido mínimo:

a) Definición del régimen hídrico que permita el desarrollo de las funciones

ecológicas del río, del Delta y del ecosistema marino próximo. Asimismo se definirá un

caudal adicional que se aportará con la periodicidad y las magnitudes que se

establezcan de forma que se asegure la correcta satisfacción de los requerimientos

medioambientales de dicho sistema. Los caudales ambientales resultantes se

incorporarán al Plan Hidrológico de la cuenca del Ebro mediante su revisión

correspondiente.

??..

3. Para la redacción del Plan y para la ejecución y coordinación de sus

actuaciones, la Administración General del Estado y la Generalidad de Cataluña

suscribirán el oportuno instrumento de colaboración. La redacción del Plan tendrá en

cuenta los principios inspiradores de la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo

y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco

comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, y se realizará con la

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consulta y participación de los representantes de los entes locales de la zona del Delta

del Ebro, así como de los usuarios y organizaciones sociales más representativas, con

carácter previo a su aprobación.

?.

5. Ambas Administraciones, previo mutuo acuerdo, aprobarán el Plan en el

ámbito de sus respectivas competencias?.

Manifiesta el Consejero consultante que después de todo lo anterior ?surgen dudas

acerca de si la aprobación de los Caudales del Delta ha de hacerse dentro del marco del

Plan Integral de Protección del Delta del Ebro, por parte de la Administración General del

Estado y la Generalidad de Cataluña previo mutuo acuerdo en el ámbito de sus respectivas

competencias, y en consecuencia, ha de ser asumido en su totalidad en el Plan Hidrológico

de Cuenca sin ser sometido al mismo procedimiento que el resto de los caudales ecológicos

de la cuenca, o si por el contrario, sin perjuicio de que forme parte del PIPDE, la aprobación

ha de hacerse con la participación de todas las Comunidades Autónomas que integran la

Demarcación del Ebro, a través del Consejo del Agua de la Demarcación y por lo tanto

están sujetos al mismo procedimiento de aprobación que los caudales ambientales de la

cuenca?.

Y después de esta manifestación de dudas, es tras la que surge la consulta que se

ha reproducido en el primero de los antecedentes de este Dictamen con las dos preguntas

concretas reproducidas literalmente.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

La consulta planteada por el Consejero de Medio Ambiente hace mención expresa al

art. 13 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón, como

fundamentador de esta posibilidad de planteamiento. Ello puede considerarse correcto pero

hay un precepto más específico en dicha Ley que es del que, en realidad, se deriva nuestra

competencia para emitir el dictamen correspondiente a la consulta planteada por el

Consejero. Se trata del art. 16.2 que indica que:

?Podrá recabarse el dictamen del Consejo Consultivo de Aragón sobre cualquier

otro asunto no incluido en el apartado anterior (que es el que se refiere a las materias

en las que cabe solicitar dictamen a título facultativo) cuando, por su especial

trascendencia o repercusión, el órgano consultante lo estime conveniente?.

El precepto coincide, materialmente, con lo que más sintéticamente expresaba el art.

57.e) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón (aprobado por

Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio), que establecía la competencia de la Comisión

Jurídica Asesora para, a petición del Presidente y de los Consejeros del Gobierno de

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Aragón, emitir dictámenes a título facultativo sobre ?otros asuntos de interés para el

Presidente y los Consejeros?.

La competencia para emitir este dictamen, en función de lo previsto en los arts. 19 y

20 de la Ley 1/2009, corresponde a la Comisión. No obstante lo anterior, de acuerdo con el

artículo 19 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo Consultivo de

Aragón aprobado por Decreto 148/2010, de 7 de septiembre, en casos de trascendencia

singular, la Comisión podrá elevar al Pleno la resolución final de un concreto dictamen.

Dado el objeto de la solicitud será el Pleno de este órgano consultivo el que emita el

correspondiente dictamen.

II

En una materia como la que se trata, la referencia al cumplimiento de los trámites

formales, o sea, a las cuestiones de competencia y procedimiento, tiene, al contrario de lo

que suele suceder en el resto de los dictámenes cuya competencia de emisión corresponde

a este Consejo Consultivo, una importancia nula. En efecto: en el caso de las consultas

sobre asuntos de interés del Presidente o de los Consejeros, no hay ningún procedimiento

previo que haya debido ser seguido o respetado por el órgano de la administración activa

que se ha dirigido a nosotros ni tampoco debe dedicarse atención especial a la regularidad

jurídica de la forma de intervención de quienes lo hayan hecho previamente. Y ello porque

en una consulta como la actual, lo único que debe haber sucedido es la formulación de una

pregunta por el órgano legitimado y, al tiempo, que la misma vaya acompañada de la

documentación necesaria para que el Consejo Consultivo pueda emitir su Dictamen, o que

dicha documentación se entregue a requerimiento de éste.

En esas circunstancias, debemos constatar que la pregunta ha sido formulada por

quien tiene competencia para ello, como es el Consejero de Medio Ambiente del Gobierno

de Aragón. No hay documentación remitida con la consulta, pero ello tampoco es necesario

pues se trata del planteamiento de un puro problema de aplicación jurídica de un

determinado ordenamiento. El expositivo de la consulta hace referencia ?con los defectos

que ya hemos señalado en el antecedente segundo del Dictamen- a alguna parte del marco

jurídico de actuación. Ello es suficiente para que pueda emitirse una respuesta en términos

jurídicos.

Respuesta que aun cuando la consulta se haya planteado en dos cuestiones distintas,

vamos a tratar en nuestra respuesta de una forma conjunta en tanto que, en la realidad, no

existe diferenciación en las dos preguntas que se nos dirigen y son, simplemente, formas

distintas de contemplar el mismo problema.

III

En la respuesta que tenemos que emitir debe partirse necesariamente de una

cuestión puramente territorial: debemos encuadrar dentro de las divisiones hidrológicas

españolas ?en la actualidad denominadas Demarcaciones hidrográficas- la zona del Delta

del Ebro. La respuesta a la cuestión planteada es muy sencilla: el Delta del Ebro está

integrado en la Demarcación hidrográfica del Ebro según dispone el art. 3.6 del Real

Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las

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demarcaciones hidrográficas (BOE núm. 30, de 3 de febrero de 2007) que dentro de un

artículo, el tercero, que lleva como rúbrica ?delimitación de la parte española de las

Demarcaciones Hidrográficas correspondientes a las cuencas hidrográficas compartidas

con otros países? dispone lo siguiente:

?Las partes españolas de las Demarcaciones Hidrográficas correspondientes a

las cuencas hidrográficas compartidas con otros países son las siguientes:

?

6. Parte española de la Demarcación Hidrográfica del Ebro. Comprende el

territorio español de la cuenca hidrográfica del río Ebro y sus aguas de transición, de

la cuenca hidrográfica del río Garona y de las demás cuencas hidrográficas que

vierten al océano Atlántico a través de la frontera con Francia, excepto las de los ríos

Nive y Nivelle; además de la cuenca endorreica de la Laguna de Gallocanta. Las

aguas costeras tienen como límite Sur la línea con orientación 122,5º que pasa por el

extremo meridional de la playa de Alcanar y como límite Norte la línea con orientación

90º que pasa por el cabo de Roig?.

Esa terminología de ?parte española? de una Demarcación Hidrográfica que

corresponde a cuencas hidrográficas compartidas con otros países, responde a la misma

dicción de la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre

de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la

política de aguas, que instaura un principio de gestión de las aguas sobre la base de las

demarcaciones hidrográficas (concepto del que hacemos abstracción en este momento, sin

más que recordar su presencia en el artículo 16 bis del Texto Refundido de la Ley de Aguas

aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio ?TRLA en adelante en este

Dictamen-, teniendo en cuenta las modificaciones operadas por la Ley 62/2003, de 30 de

diciembre, que procedió en su artículo 129 a la transposición de esta Directiva comunitaria)

que pueden ser tanto unidad territorial inserta en un país, como unir a varios países de la

Unión Europea o hasta con terceros.

Al margen de ello lo que importa notar es que cada Demarcación Hidrográfica debe

ser objeto de un Plan Hidrológico, principio que está presente en la Directiva comunitaria

nombrada y que hoy se expresa en el art. 40.3 segundo inciso TRLA según el cual: ?El

ámbito territorial de cada plan hidrológico de cuenca será coincidente con el de la

demarcación hidrográfica correspondiente? y a nivel de norma reglamentaria en el art. 2 del

Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos territoriales de los

Organismos de cuenca y de los Planes Hidrológicos en la modificación operada sobre dicho

texto por el Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, citado anteriormente, que claramente

indica que:

?Los ámbitos territoriales de los planes hidrológicos coincidirán con los ámbitos

territoriales de las demarcaciones que se fijan en el Real Decreto 125/2007, de 2 de

febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas?.

Un único Plan hidrológico, pues, es el que debe tratar del ámbito territorial al que se

refiere el art. 3.6 del Real Decreto 125/2007 que antes hemos reproducido.

Ese ámbito territorial corresponde a una Demarcación Hidrográfica en la que existe

una cuenca intercomunitaria, concepto éste el de cuencas intercomunitarias que surgió con

el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica

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aprobado por Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, y que servía para designar

gráficamente a los espacios territoriales hidrológicos (cuencas hidrográficas) que se

extendían por el territorio de varias Comunidades Autónomas. Ello implicaba la elaboración

del Plan Hidrológico por el Organismo de cuenca estatal correspondiente ?en nuestro caso

la Confederación Hidrográfica del Ebro- y la aprobación final del mismo por parte del

Gobierno de la Nación. El fundamento último de lo que se decía en el ordenamiento jurídico

mencionado se apoyaba en la misma Constitución española (art. 149.1.22 CE) que

predicaba y predica la competencia exclusiva del Estado sobre las aguas que se

extendieran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma (como es el caso de las

cuencas intercomunitarias), tenía un reflejo específico en la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de

Aguas, en el Título III dedicado a la planificación hidrológica, y hoy se sigue expresando en

diversos preceptos del TRLA vigente. Así:

-En cuanto a la elaboración de la planificación hidrológica de cuenca, el art.

23.1.a) TRLA (en conexión con el art. 41.1 TRLA), la atribuye al Organismo de

cuenca, que actuará a través del Consejo del Agua de la Demarcación tal y como

dispone el art. 35.2 TRLA.

-Los planes hidrológicos de cuenca deberán ser informados por el Consejo

Nacional del Agua antes de su aprobación por parte del Gobierno. [Cfr. art. 20.1.b)

TRLA].

-La aprobación final de los Planes hidrológicos de demarcación con cuencas

intercomunitarias se atribuye al Gobierno mediante Real Decreto, que los aprobará en

función del interés general (art. 40.5 TRLA), Gobierno que también aprobará los

Planes hidrológicos de demarcación con cuencas intracomunitarias, si bien en este

caso con un marco de juego más restringido, pues nos encontraríamos ante una

aprobación necesaria si se respetan las prescripciones generales de la planificación

(arts. 40.1 y 3 y art. 42 TRLA), no afectan a los recursos de otras cuencas y se

acomodan a las determinaciones del Plan Hidrológico Nacional (art. 40.6 TRLA).

Lo que indicamos con referencia a normativa específica fue juzgado de acuerdo con la

Constitución por la muy importante Sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988, de 29

de noviembre, por la que se resolvieron (entre otras acciones de inconstitucionalidad) varios

recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de

Aguas, por diputados y distintas Comunidades Autónomas.

Resulta de todo ello, por lo tanto, que el Plan Hidrológico de la Demarcación del Ebro

(revisión del actualmente vigente desde 1998, Plan Hidrológico de la Cuenca del Ebro)

deberá ser formado en el seno de la Confederación Hidrográfica del Ebro, aprobado por el

Consejo del Agua de la Demarcación, informado por el Consejo Nacional del Agua y

aprobado definitivamente por el Gobierno de la Nación en función del interés general.

Y paso último del proceso de razonamiento que seguimos es indicar, en relación a la

materia concreta sobre la que se nos consulta, el precepto que refiere el contenido de los

Planes Hidrológicos de cuenca con ámbito de demarcación. Así, el art. 42.1.b), c?) TRLA,

dice de la siguiente forma:

?1. Los planes hidrológicos de cuenca comprenderán obligatoriamente:

b) La descripción general de los usos, presiones e incidencias antrópicas

significativas sobre las aguas incluyendo:

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c?) La asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y

futuros, así como para la conservación y recuperación del medio natural. A este

efecto se determinarán:

Los caudales ecológicos, entendiendo como tales los que mantienen como

mínimo la vida piscícola que de manera natural habitaría o pudiera habitar en el río,

así como su vegetación de ribera?.

Quiere todo ello decir, por tanto, que si los caudales ecológicos son parte inescindible

de la planificación hidrológica con ámbito de demarcación hidrográfica (como parece, por

otra parte, más que razonable y al margen de la norma expresa, si estamos tratando de

unos instrumentos de planificación que se preocupan de los usos a desarrollar con el agua

y de la protección del recurso hídrico, por decirlo de forma resumida), los mismos deberán

ser objeto de elaboración y aprobación a través del procedimiento que de forma general se

ha descrito con anterioridad. Es decir y en el caso de la planificación hidrológica

correspondiente a la Demarcación Hidrográfica del Ebro: intervención del Organismo de

Cuenca Confederación Hidrográfica del Ebro a través de su Consejo de Demarcación (o del

anterior Consejo del Agua de la cuenca si el anteriormente nombrado no está constituido),

informe del Consejo Nacional del Agua y aprobación final por parte del Gobierno de la

Nación en el marco y con sujeción al interés general referido en el art. 40.5 TRLA.

IV

Esta respuesta, que es inequívoca según el ordenamiento jurídico propio de la

planificación hidrológica vigente en este momento, tiene que ser ahora combinada con la

normativa específica del Plan Integral de Protección del Delta del Ebro (PIPDE) referido en

la disposición adicional décima de la Ley 10/2001 en la redacción recibida por la Ley

11/2005 que se ha reproducido en el segundo de los antecedentes de este Dictamen. En

concreto, de distintas menciones de esa disposición podría deducirse que el régimen

hídrico del Delta del Ebro (con sus caudales ecológicos) se definiría exclusivamente por la

Administración General del Estado en colaboración con la de la Generalidad de Cataluña,

de tal forma que lo acordado entre ellas se integraría, sin más, en el Plan Hidrológico de la

Demarcación Hidrográfica del Ebro. Las ?dudas? que le surgen al Consejero consultante

provendrían, entonces, de la lectura de una disposición adicional de dicha Ley 10/2001

aislada de cualquier otro contexto normativo o, al contrario, de una lectura de dicha

disposición en el marco de un contexto normativo que concluiría ?equivocadamente como

inmediatamente se dirá- en la excepción del marco general descrito para la aprobación de

la planificación hidrológica en el TRLA, para el caso concreto de la fijación de caudales

ecológicos en el Delta del Ebro.

Estas dudas tienen que ser despejadas de inmediato y lo tienen que ser afirmando

taxativamente que en modo alguno pueden desprenderse de la disposición adicional de la

Ley 10/2001, el tipo de consecuencias que están subyaciendo a la consulta formulada a

este Consejo Consultivo de Aragón por el Consejero de Medio Ambiente. Y ello por un

amplio número de razones:

a) Unas primeras de comprensión pura de lo que significa una disposición como

ésta en el conjunto de la Ley 10/2001 (y su modificación por la Ley 11/2005). No debe

olvidarse nunca, a esos efectos, que nos encontramos ante una Ley, sí, aprobatoria del

Plan Hidrológico Nacional pero, en realidad, se trata de una Ley que aparece restringida a

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una concreta y al tiempo capital decisión política: la realización de una transferencia de

aguas con un caudal de 1.050 Hm3/año desde la cuenca del Ebro a distintas cuencas del

arco mediterráneo; algo que podríamos llamar una decisión ?positiva?, en el sentido de

afirmación normativa de una voluntad política subyacente. Y, en otro sentido, también en la

Ley 10/2001 se encuentra la decisión de mantenimiento de otras transferencias existentes

y, entre ellas, la de la cuenca del Tajo a la cuenca del Segura si bien con la introducción de

alguna modificación en su régimen jurídico (constituido por las Leyes de 1971 y de 1980) a

través de la disposición adicional tercera; a ello podríamos denominarlo como una decisión

?negativa?, negativa en el sentido de mantenimiento ?negativa a la supresión o a una

modificación sustancial- de la decisión de trasvase entre las cuencas hidrográficas

mencionadas.

Y todo ello es la causa de la aparición de distintos elementos de carácter

inequívocamente ?compensatorio? en la Ley 10/2001 y que se expresan a través de

distintos elementos de ?planificación? que llevan consigo, obviamente, la puesta a

disposición de determinados territorios que se juzgan afectados por las decisiones de

transferencias (positivas ?la nueva procedente de la cuenca del Ebro- y negativas ?el

mantenimiento de las existentes-) indicadas, de medios económicos vinculados a la

realización de tales planes. En ese sentido adviértase la existencia de una disposición

séptima que menciona el ?Plan Integral de mejora de la calidad del río Tajo? y de esta

disposición adicional décima relativa al ?Plan Integral de Protección del Delta del Ebro?. Y

sin referencia a elementos de planificación también pueden mencionarse en el mismo

sentido la disposición adicional quinta relativa a los Riegos del Alto Aragón, o la

decimotercera en relación a la reserva hidrológica para la Comunidad Autónoma de Aragón,

el artículo 36.4 en relación a la inserción de la resolución parlamentaria de las Cortes de

Aragón de 30 de junio de 1992 conocida como ?Pacto del Agua? en el seno del Plan

Hidrológico Nacional o, finalmente, la mención a obras de interés general en el caso del

Pacto del Agua de Aragón que es el objeto de la disposición adicional decimocuarta, ésta

añadida por la Ley 11/2005. Excepción a todo lo nombrado, sería la de una disposición

adicional cuarta relativa al ?Plan Especial del Alto Guadiana?, y excepción en cuanto que la

cuenca del Guadiana no se encuentra entre las cesionarias de caudales si bien, y

negativamente, podría decirse que hubiese podido ser sujeto pasivo de una cesión desde el

Tajo si no se hubiera tomado, paralelamente, la decisión de mantenimiento del trasvase

Tajo-Segura.

En todos los casos, como decimos, se trata de medidas territorialmente localizadas

que se expresan y se entienden fácilmente (la consulta a las hemerotecas, y no sólo a los

diarios de sesiones es muy expresiva a estos efectos) en el marco de la gran decisión

objeto de la Ley 10/2001: la realización de la transferencia de aguas procedente de la

cuenca del Ebro nombrada y el mantenimiento, con alguna modificación, de la del Tajo-

Segura. Esta es la forma correcta de entender, inicialmente, un precepto jurídico como el

de la disposición adicional décima de la Ley 10/2001, en la redacción recibida tras la Ley

11/2005, relativa al Plan Integral de Protección del Delta del Ebro.

b) Por supuesto en el caso del Delta del Ebro, a todo lo que se indica debería

añadirse el lógico cuidado que el ordenamiento jurídico en general tiene que tener con una

zona que es objeto de distinto tipo de protección ambiental por la sensibilidad especial que

tiene la misma. No se olvide, así, que estamos ante un sitio Ramsar (del nombre de la

ciudad iraní donde en 1971 se suscribió la Convención sobre los Humedales de Importancia

Internacional), que es objeto de protección desde la legislación ambiental de la Comunidad

Autónoma de Cataluña (existencia de un espacio natural protegido denominado ?Parque

Natural? en el Delta del Ebro declarado en 1983, con superficie ampliada en 1986) y que, en

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general, se encuentra en un proceso de fuerte degradación como consecuencia, entre otras

causas, de la construcción de distintos embalses en la cuenca del Ebro (el complejo

Mequinenza, Ribarroja y Flix, singularmente, pero no sólo ellos) así como por el hecho más

que comprobado, con resultados inexorables, del cambio climático que afecta,

singularmente, a espacios como los Deltas. Por ello, el que se construyan instrumentos de

planificación que estén destinados a la ?protección? de dichos espacios, no puede

sorprender en modo alguno sino que, al contrario, es perfectamente coherente con una

política general de protección de humedales que forma parte de la legislación de aguas

española desde la misma Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas. (Vid. ahora,

específicamente, lo que indica sobre el particular el art. 111 TRLA).

c) Pero al margen de una explicación de índole histórico y de protección medio

ambiental que sirve para un entendimiento lógico que no se desarrolla en el plano de la

alteración de los supuestos jurídico-constitucionales de la situación, habría que reparar

justo a continuación en los efectos prácticos que tendría la consideración de los caudales

ecológicos ?pactados? entre la Administración General del Estado y la Generalidad de

Cataluña en el cuerpo de la planificación hidrológica de la Demarcación Hidrográfica si se

siguiera una determinada lectura ?la que le suscita dudas- al Consejero consultante. Al

tratarse de un espacio situado en la desembocadura de un río, cualquier determinación de

caudales ecológicos en dicho lugar afecta, inevitablemente, al resto de la cuenca, a las

aguas arriba del río, lo que quiere decir que desde el ámbito del interés de una sola

Comunidad Autónoma -de las nueve que forman el espacio territorial de la Demarcación

Hidrográfica del Ebro- y del Estado, en teoría coincidente con la misma, se estaría

predeterminando el régimen no sólo de caudales ecológicos, sino también de usos en toda

la cuenca, pues es fácilmente comprensible que determinados usos pueden ser

compatibles con la fijación de un determinado caudal ecológico pero no con otro.

Vistas las cosas desde otra perspectiva, el Estado estaría perdiendo toda

competencia sobre una planificación hidrológica que entra, inequívocamente, en el marco

de su funcionalidad exclusiva como antes hemos podido contemplar, al suscribir un pacto

(el PIPDE) con la Comunidad Autónoma de Cataluña si de él se pretendiera deducir el

efecto vinculante mencionado.

Sería, entonces, falso e ilusorio que el Consejo de la Demarcación de la

Confederación Hidrográfica del Ebro aprueba (inicialmente) el Plan Hidrológico de la

Demarcación sino que éste, en realidad, quedaría, si no aprobado, sí fortísimamente

determinado por lo que se hubiera dicho ?y no calificamos positiva o negativamente,

valorativamente, dicha dicción- desde un instrumento concreto de planeamiento, como

sería el Plan Integral de Protección del Delta del Ebro (PIPDE).

d) Cuando una conclusión presuntamente derivada con lógica de un precepto, choca

decisivamente con el resto del ordenamiento jurídico, es evidente que esa presunta lógica

tiene algún fallo garrafal de entendimiento. Y el fallo garrafal de entendimiento consiste en

atribuir al PIPDE y a su carácter de definición de un régimen hídrico en un determinado

tramo, final, del río Ebro un carácter determinante o vinculante para el conjunto de la

planificación hidrológica de la Demarcación Hidrográfica. No lo tiene en absoluto sino que,

al contrario, lo que el PIPDE representa es un instrumento de protección ambiental,

formado en el seno de las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma de

Cataluña en ese terreno y perfectamente aplicable dentro de lo que específicamente

puedan ser competencias compartidas de ambos (no se olvide que en la materia de medio

ambiente el Estado posee capacidad de establecimiento de legislación básica y las

Comunidades Autónomas de desarrollo y fijación de normas adicionales de protección ex

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art. 149.1.23 CE), pero que en el momento en que una parte de su contenido se introduce

en ámbitos del ordenamiento jurídico atribuidos a la competencia exclusiva de otra parte (el

Estado en lo relativo a la planificación hidrológica y con fundamento, como antes ya hemos

indicado, en el art. 149. 1 22 CE) y que esa parte debe ejercitar con un determinado

procedimiento (el presente en la Ley de Aguas y en los reglamentos que la desarrollan y

que antes se ha resumido en la consideración jurídica tercera de este Dictamen), cualquier

previsión en ese terreno no puede tomarse como otra cosa que una ?propuesta?, un

?proyecto? que Estado y Comunidad Autónoma de Cataluña han pactado en el marco de la

elaboración del PIPDE, pero que se tiene que integrar, necesariamente, dentro del resto de

propuestas que en relación a usos o caudales ecológicos los miembros del Consejo del

Agua de la Demarcación (entre los que se encuentran los representantes de las nueve

Comunidades Autónomas de la cuenca del Ebro) podrán plantear en los trámites de

elaboración de la planificación hidrológica correspondiente.

Desde ese punto de vista, incluso, podría calificarse la previsión de la disposición

adicional décima de la Ley 10/2001 en la redacción dada por la Ley 11/2005, como un

saludable modo de colaboración entre el Estado, la Comunidad Autónoma de Cataluña y el

resto de CCAA de la cuenca hidrográfica, de la misma forma que tienen que ser juzgadas

como un modo saludable de colaboración, todas las formas de expresión de las CCAA que,

formalizadas o no, se hagan llegar al órgano de planificación hidrológica de la Demarcación

Hidrográfica. Baste recordar, en ese sentido, cómo en el proceso de planificación que

desembocó en la aprobación del Plan Hidrológico de la Cuenca del Ebro por el Real

Decreto 1664/1998, de 24 de julio (texto que también aprobó el resto de planes hidrológicos

de las cuencas intercomunitarias así como el Plan Hidrológico de las cuencas

intracomunitarias de Cataluña), se produjo la propuesta y acogida de distintas iniciativas de

las CCAA integradas en la entonces denominada exclusivamente cuenca hidrográfica del

Ebro, como lo fue el Pacto del Agua de 1992 en el caso de Aragón, o la reserva de

caudales para las actuaciones del Canal de Navarra en el caso de Navarra. Lo mismo, por

supuesto, podría suceder en el actual momento de planificación hidrológica, como lo podría

representar en el caso de Aragón, un instrumento de planificación ya formalizado en el

derecho interno aragonés como lo son las Bases de la Política del Agua de Aragón (cfr. los

arts. 62 y 63 de la Ley 6/2001, de 17 de mayo, de Ordenación y Participación en la Gestión

del Agua en Aragón).

Esta es la forma adecuada de entender conjuntamente y dentro del marco

constitucional y estatutario aplicable, el marco jurídico al que se refiere el Consejero autor

de la consulta.

V

Pero lo que se puede responder perfectamente con los elementos actualmente

presentes en el ordenamiento jurídico vigente, resulta todavía mucho más claro y

confirmado en todas las líneas indicadas, por la Sentencia del Tribunal Constitucional

31/2010, de 28 de junio, por la que se resuelve el recurso de inconstitucionalidad 8045-

2006 interpuesto por noventa y nueve Diputados del Grupo Parlamentario Popular del

Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006. de 19 de julio, de

reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

El recurso cuestiona distintos apartados del art. 117 EAC donde se tratan las

competencias de la Generalitat de Cataluña sobre aguas. Lo que nos importa tratar en este

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

11

momento es lo relativo al apartado 3 donde se impugna lo relativo a la participación de la

Generalitat en el proceso de planificación hidrológica relativo a las cuencas

intercomunitarias; es decir, justamente lo que se está tratando en este Dictamen, pues la

consulta sobre la forma de determinación por el Plan Hidrológico de la Demarcación del

Ebro de los caudales ecológicos y su posible determinación, o no, por lo pactado

bilateralmente entre el Estado y la Generalitat de Cataluña en el marco del Plan Integral de

Protección del Delta del Ebro, sería una forma de participación de la Comunidad Autónoma

catalana en la planificación hidrológica de titularidad del Estado. Pues bien, el Tribunal

Constitucional comienza recordando los términos de la discusión constitucional que

establecen los recurrentes:

?El art. 117.3 EAC se impugna al disponer la participación de la Generalitat ?en

la planificación hidrológica y en los órganos de gestión estatales de los recursos

hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pertenezcan a cuencas

hidrográficas intercomunitarias?. Los recurrentes consideran inconstitucional esta

participación por estimar que su previsión no puede recogerse en un Estatuto de

Autonomía, por condicionarse el ejercicio de una competencia estatal y, en fin, por no

supeditar el contenido y alcance de la participación autonómica a lo que disponga el

legislador estatal?.

Y su respuesta al problema planteado es la siguiente:

?En principio, el Estatuto de Autonomía, en tanto que norma institucional básica

de la Comunidad Autónoma, no es sede normativa inadecuada, con una perspectiva

constitucional, para contemplar, con la generalidad que se hace en el precepto

recurrido, mecanismos o fórmulas cooperativas como las que en él se enuncian en

asuntos en los que claramente resultan implicadas las competencias e intereses de la

Comunidad Autónoma. Por lo demás, como tendremos ocasión de poner de

manifiesto de una manera más detenida al enjuiciar los arts. 17.3 y 183 EAC

(fundamentos jurídicos 111 y 115), es al legislador estatal, pues estatales son los

órganos y funciones en los que se prevé aquí la participación autonómica, al que

corresponde determinar con entera libertad la participación expresada, su concreto

alcance y su específico modo de articulación, que no podrá tener lugar en órganos de

carácter decisorio, debiendo en todo caso dejar a salvo las referidas participaciones

orgánica y funcional la titularidad de las competencias estatales eventualmente

implicadas y la perfecta libertad que en su ejercicio corresponde a los organismos e

instituciones del Estado?. (El resalte tipográfico es nuestro).

Pues bien, ha sido el legislador estatal en el marco del TRLA quien ha establecido la

forma de aprobación del Plan Hidrológico de la Demarcación del Ebro con todo su

contenido, incluyendo los caudales ecológicos o ambientales. Y el mismo legislador estatal,

en la disposición adicional décima de la Ley 10/2001, en la redacción recibida tras la Ley

11/2005, ha mencionado cómo los caudales relativos al Delta del Ebro, se encontrarían en

un instrumento específico de planificación que, para respetar la letra del Tribunal

Constitucional que acabamos de transcribir, solo podría tener, como hemos indicado, el

carácter de propuesta para que nunca pudiera considerarse su contenido de ?carácter

decisorio? y para que, así considerada la situación, pudiera quedar perfectamente a salvo

?la titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad

que en su ejercicio corresponde a los organismos e instituciones del Estado?. Organismo e

institución del Estado que es la Confederación Hidrográfica del Ebro y, dentro de él, su

organismo planificador, el Consejo del Agua de la Demarcación en donde participan, entre

otros, las CCAA sitas en el ámbito territorial de la Demarcación del Ebro, y, en todo caso,

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no pudiendo afectar nada de ello a la última responsabilidad del Gobierno ex art. 40.5

TRLA, que adoptará su decisión en función del interés general.

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente

DICTAMEN:

Que corresponde al Consejo del Agua de la Demarcación, órgano de planificación

del Organismo de Cuenca Confederación Hidrográfica del Ebro, la aprobación inicial del

Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Ebro, dentro del cual deberán

encontrarse los caudales ecológicos o ambientales de toda la cuenca. Con posterioridad,

dicho proyecto de Plan Hidrológico deberá ser informado por el Consejo Nacional del Agua

y aprobado definitivamente por el Gobierno de la Nación atendiendo a consideraciones de

interés general.

Que el régimen hídrico ?incluyendo los caudales ecológicos o ambientales- que se

defina por el Plan Integral de Protección del Delta del Ebro, solo puede considerarse como

un proyecto o propuesta que desde la perspectiva e intereses específicos de dicha zona y

conforme a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico específico (disposición adicional

décima de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, en la redacción

recibida por la Ley 11/2005) se formula al órgano de planificación del Organismo de Cuenca

Confederación Hidrográfica del Ebro, sin que se pueda atribuir carácter vinculante o

determinante de ningún tipo a dicha propuesta, tanto en relación a la intervención inicial del

Consejo del Agua de la Demarcación como a la definitiva del Gobierno de la Nación.

En Zaragoza, a cuatro de octubre del año dos mil diez.