Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 114/1999 de 21 de diciembre de 1999

Cuestión

Modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Sabiñánigo (Huesca)

Contestacion

Número Expediente: 102/1999

Administración Consultante:

Entes locales

Materia: Modificación instrumentos de planeamiento urbanístico

Comisión Jurídica Asesora del

Gobierno de Aragón

DICTAMEN 114/1999

Excmo. Sr. D. Juan A. GARCIA TOLEDO

Presidente.

Ilmo. Sr. D. Rafael ALCAZAR CREVILLEN

Ilmo. Sr. D. Lorenzo CALVO LACAMBRA

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI.

La Comisión Permanente de la

Comisión Jurídica Asesora del

Gobierno de Aragón, con asistencia de

los Consejeros que al margen se

expresa, en reunión celebrada el día

21 de diciembre de 1999, emitió el

siguiente Dictamen.

La Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el expediente de

Modificación Puntual de la Unidad de Actuación Número 7 de las Normas Subsidiarias de

Planeamiento Municipal de Sabiñánigo (Huesca), en lo que afecta al uso urbanístico de zonas

verdes.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- El Pleno del Ayuntamiento de Sabiñánigo, en su sesión de 12 de marzo de

1.999, aprobó inicialmente el Proyecto de Modificación de la Unidad de Actuación Número 7

de sus Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, redactado por el Arquitecto L. S. F.,

visado por el Colegio Oficial de Arquitectos de Aragón en fecha 25.01.99, promovido por la

empresa ?V. A., S.A.?, que tenía como objeto, entre otros extremos, una nueva zonificación de

las zonas verdes y espacios libres de dicha Unidad.

Segundo.- Tras esta aprobación inicial, se sometió el expediente al trámite de

información pública mediante la inserción de edictos en el Boletín Oficial de Aragón de

09.04.99, en el Boletín Oficial de la Provincia de Huesca de 09.04.99 y en el Diario del Alto

Aragón de 01.04.99. En este trámite de información pública no se formularon alegaciones, por

lo que se aprobó provisionalmente mediante nuevo acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de

Sabiñánigo adoptado en fecha 13.10.99, y se remitió, para su aprobación definitiva, al

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales de la DGA el día 14.10.99, a fin de

que éste solicitara informe previo favorable de la Comisión Jurídica Asesora.

Tercero.- Aunque el expediente se envió a la Comisión Provincial de Ordenación del

Territorio de Huesca, ésta, sin someterlo a informe ni elaborar propuesta de resolución, lo

devolvió al Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales cuyo titular, mediante

escrito de 19 de noviembre de 1.999, que tuvo entrada en el Registro de esta Comisión el

siguiente día 24, ha solicitado de la misma el dictamen preceptivo.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

-IProcede

, en primer lugar, declarar que el DICTAMEN que se solicita de la Comisión

Jurídica Asesora está dentro de las competencias legales atribuidas a ésta. En efecto, el art.

56.2.d) de la Ley 1/1995, de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, otorga a

la Comisión Jurídica Asesora competencia para emitir dictamen preceptivo "cuando el

ordenamiento jurídico así lo disponga", en los supuestos de "modificación de los planes,

normas complementarias y subsidiarias y programas de actuación que tengan por objeto una

diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el

Plan".

Hay que indicar que, hasta la entrada en vigor de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, de

las Cortes de Aragón, Urbanística, el ordenamiento específico al que apelaba el anterior

precepto atribuía, precisamente, competencia al órgano consultivo autonómico. Así lo

establecía el art. 35 del Decreto 70/1992, de 28 de abril, de la Diputación General de Aragón,

de competencias en materia de urbanismo y distribución de las mismas en diversos órganos

urbanísticos que otorgaba la competencia de informar al Consejo de Ordenación del Territorio

y la de aprobar a la Diputación General de Aragón. Tal artículo seguía matizadamente la traza

del art. 129 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, aprobador del Texto refundido

de la Ley del Suelo, si bien, tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de

marzo; que declaró la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de buena parte de este

Texto Refundido, recuperó su vigencia, prácticamente en su totalidad, el viejo Texto

Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, en cuyo

art. 50 también se exigía ya el informe favorable del Consejo de Estado en este tipo de

modificaciones del Planeamiento que tuvieran por objeto una diferente modificación o uso

urbanístico de las zonas verdes. (Ley del Suelo en adelante en este Dictamen). A partir de la

constitución de la Comisión Jurídica Asesora, el órgano competente para emitir el informe tal y

como entiende el órgano solicitante del Dictamen, es esta Comisión.

En ese sentido, hoy se manifiesta expresamente el art. 74.2 de la Ley Urbanística

aragonesa, que señala lo siguiente: ?Cuando la modificación del Plan tuviera por objeto una

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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diferente zonificación o uso urbanístico del suelo no urbanizable especial o de los espacios

verdes y libres de dominio y uso público previstos en el Plan, se requerirá como mínimo, para

aprobarla, que la previsión del mantenimiento de la superficie de tales espacios sea de igual

calidad que la exigida para los espacios ya previstos en el Plan, así como el previo informe

favorable de la Comisión Jurídica Asesora?.

El Dictamen que se solicita es, por tanto, preceptivo y, además tal y como indica el

transcrito precepto legal, debe ser favorable. Es un informe, pues, habilitante en todo caso de

la actuación del órgano competente, el Gobierno de Aragón, para la aprobación definitiva de la

modificación del planeamiento.

Por fin, en función de lo indicado en el art. 64.1 en relación con el 63 de la Ley 1/1995,

de 16 de febrero, del Presidente y del Gobierno de Aragón, resulta competente la Comisión

Permanente de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón para la emisión de este

Dictamen.

-IIAhora

bien, dado que este procedimiento se inició con posterioridad a la entrada en

vigor de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística, publicada en el BOA de 6 de abril de

1.999 y que, según su Disposición Final Tercera, comenzó su vigencia el siguiente día 7 de

abril, debemos estudiar si es posible tramitar un expediente como el que nos ocupa y, caso de

que la respuesta sea afirmativa, determinar cuáles son las reglas procedimentales a seguir

hasta su culminación.

Según resulta del Título Segundo de la Ley Urbanística, desde su entrada en vigor han

desparecido en Aragón los instrumentos de planeamiento general anteriormente existentes

denominados Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, que habían sido

frecuentemente utilizados por la gran mayoría de pequeños y medianos municipios

aragoneses de forma que eran los instrumentos vigentes en la gran mayoría de ellos en el

momento de entrar en vigor aquella Ley.

La Disposición Transitoria Segunda de esta Ley Urbanística, bajo la rúbrica

?Instrumentos urbanísticos vigentes? establece lo siguiente:

?1.- Los Planes y demás instrumentos urbanísticos vigentes a la entrada en vigor de

esta Ley continuarán aplicándose en los contenidos que no sean contrarios a ella, conforme a

las equivalencias establecidas en la siguiente disposición transitoria. Podrán adaptarse a la

misma conforme al procedimiento de modificación correspondiente.

2.- Cuando los Planes y demás instrumentos urbanísticos no precisaren la

modificación a que se refiere el párrafo anterior, por reunir las determinaciones exigibles

conforme a esta Ley, bastará con la acreditación de tal extremo ante la Comisión Provincial de

Urbanismo, que podrá acordar la homologación con el Plan o instrumento que corresponda. El

silencio observado en este supuesto por la Comisión tendrá efecto denegatorio de la

homologación?.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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A continuación, la Disposición Transitoria Tercera, regula el régimen transitorio de los

suelos clasificados como urbano, no urbanizable, urbanizable no programado y urbanizable

programado por esos instrumentos de planeamiento vigentes a la entrada en vigor de la Ley,

permitiendo la Disposición Transitoria Cuarta que continúen tramitándose con arreglo a lo

establecido en la legislación anterior los planes que hubieran obtenido la aprobación

provisional antes de su entrada en vigor, señalando que ?si a la entrada en vigor de esta Ley

todavía no se hubiera producido la aprobación provisional de los citados Planes e

instrumentos urbanísticos, éstos se adaptarán en todos los aspectos a las exigencias de la

misma?.

-IIIA

la vista de todo lo anterior, debemos responder a la cuestión de si las Normas

Subsidiarias de Planeamiento vigentes a la entrada en vigor de la Ley Urbanística en

numerosos municipios del territorio aragonés, que siguen aplicándose con el régimen de

correspondencias previsto en la Disposición Transitoria Tercera de esta Ley, son susceptibles

de ser modificadas sin que previamente se hayan adaptado a la nueva Ley.

Esta Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, antes de contestar a dicha

cuestión, debe poner de manifiesto que los errores que se han cometido en la tramitación del

expediente parecen tener su origen, como resulta del Antecedente Tercero de este Dictamen,

en la interpretación dada al régimen transitorio de la Ley Urbanística por el texto de la misma

publicado en el número 79 de la Colección de Textos Legales del Gobierno de Aragón, que

incluye unos comentarios interpretativos finales denominados ?Aplicaciones Detalladas del

Régimen Transitorio de la Ley Urbanística?. Esta inclusión en una colección de textos legales

editada por el Gobierno de Aragón de unos comentarios doctrinales de un determinado autor

constituye una grave irregularidad al dar a entender al lector y a los operadores jurídicos, de

alguna manera, que tales comentarios constituyen una interpretación auténtica de la norma

legal autonómica, cuando no son más que la opinión doctrinal (no siempre acertada) de un

autor que no ha sido asumida por el Gobierno de Aragón puesto que no ha aprobado como

norma reglamentaria el criterio hermenéutico contenido en esas anotaciones.

Consecuentemente, sería muy conveniente excluir en las nuevas ediciones de la Ley

Urbanística que realice el Gobierno de Aragón todo comentario a la misma que no forme parte

del texto legal aprobado por las Cortes, evitándose así los posibles errores acerca del alcance

normativo de esas anotaciones.

En particular, en el caso que aquí nos ocupa, las citadas ?Aplicaciones Detalladas del

Régimen Transitorio de la Ley Urbanística?, en su apartado II.7, entiende que debe

responderse afirmativamente a la cuestión que planteábamos acerca de si resulta legalmente

posible la modificación puntual de Normas Subsidiarias de Planeamiento vigentes a la entrada

en vigor de esa Ley ?...dado que la Ley Urbanística no regula este instrumento de

planeamiento. La tramitación de las modificaciones se realizará según el procedimiento

aplicable en el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana,

aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, aplicado por las autoridades

competentes establecidas en el Decreto 70/1992, de 28 de abril, de la Diputación General de

Aragón, sobre competencias y distribución de las mismas entre diversos órganos

urbanísticos?.

Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón

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Esta Comisión Jurídica, por el contrario, entiende que claramente debe darse una

respuesta negativa a la anterior cuestión. Como hemos visto, la Ley Urbanística, tras suprimir

del elenco de instrumentos de planeamiento general las Normas Subsidiarias, exige que las

mismas se adapten u homologuen a las previsiones de la Ley, es decir, se transformen u

homologuen como Planes Generales. Mientras no se efectúe esta adaptación u

homologación, (sin perjuicio de que continúen aplicándose con el régimen previsto en la

Disposición Transitoria Tercera), sólo podrán ser objeto de modificaciones puntuales o de

revisión si los correspondientes proyectos hubieran obtenido la aprobación provisional antes

de la entrada en vigor de la Ley dado que, según la antes comentada Disposición Transitoria

Cuarta, si esa aprobación provisional no se hubiera producido antes de esa fecha de 7 de abril

de 1.999, los instrumentos urbanísticos deben adaptarse en todos los aspectos a las

exigencias de la Ley, lo que determina que no puedan tramitarse modificaciones de Normas

Subsidiarias sino de Planes Generales, por lo que aquéllas, previamente a su modificación,

deberán ser adaptadas u homologadas como Planes Generales.

Consecuentemente, como no es posible tramitar un procedimiento de modificación

puntual de Normas Subsidiarias hasta tanto no se conviertan u homologuen como Plan

General, no puede emitirse un informe favorable sobre el Proyecto sometido a nuestra

consideración.

En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emitió

el siguiente DICTAMEN:

Que no procede emitir informe preceptivo sobre el Proyecto de Modificación Puntual

de la Unidad de Actuación Número 7 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del término

municipal de Sabiñánigo hasta que las mismas se homologuen o conviertan en Plan General,

en la forma y con el contenido previstos en la Ley Urbanística de Aragón.

En Zaragoza, a veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.