Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 113/2012 de 17 de julio de 2012

Cuestión

Revisión de oficio del acuerdo del Ayuntamiento de Botorrita (Zaragoza) de aprobación definitiva del proyecto de Reparcelación del Sector 2 Industrial

de su término municipal.

Contestacion

Número Expediente: 73/2012

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Revisión de

oficio

Consejo Consultivo de Aragón

1

DICTAMEN Nº 113 /2012

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente

tramitado por el Ayuntamiento de Botorrita (Zaragoza), sobre la revisión de oficio del

acuerdo de aprobación definitiva del proyecto de Reparcelación del Sector 2 Industrial de

su término municipal.

ANTECEDENTES

Primero.- Mediante escrito fechado el 12 de abril de 2012 tuvo entrada en el

Registro del Consejo Consultivo de Aragón solicitud del Consejero de Política Territorial e

Interior del Gobierno de Aragón de emisión de dictamen sobre el expediente de revisión de

oficio del acuerdo de aprobación definitiva del proyecto de Reparcelación del Sector 2

Industrial de Botorrita (Zaragoza), acompañando el expediente tramitado por su

Ayuntamiento. Por comunicación de la Vicesecretaria de este Consejo Consultivo de

17.04.12, se recordó al órgano consultante la necesidad de completar dicho expediente con

una concreta propuesta de resolución. Por nueva comunicación del Consejero de Política

Territorial de 11.05.12, se ha acompañado la propuesta de resolución elaborada por el

Ayuntamiento de Botorrita el 7 de mayo de 2012, suscrita por su Alcalde-Presidente,

solicitando nuevamente que por este Consejo se emita el preceptivo Dictamen de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de

Administración Local de Aragón (LALA), en el artículo 13 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo,

del Consejo Consultivo de Aragón y en el artículo 12.2 del Reglamento del Consejo

Consultivo aprobado por Decreto 148/2010, de 7 de septiembre, del Gobierno de Aragón.

Segundo.- Del estudio del citado expediente resulta que, con fecha de entrada 28

de diciembre de 2004, ?, actuando en nombre de la entidad mercantil ?X? presentó en el

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

2

Ayuntamiento de Botorrita Plan Parcial del Sector Industrial nº 2 de su término municipal

para su aprobación.

Dicho Plan Parcial fue informado favorablemente por el arquitecto municipal según

consta en informe de 13 de enero de 2005 y, posteriormente, aprobado inicialmente

mediante acuerdo del Pleno de fecha 14 de enero de 2005.

Una vez concluido el periodo de información pública, y no habiéndose recibido

ningún escrito de alegaciones, se remitió el expediente completo a la Comisión Provincial de

Ordenación del Territorio de Zaragoza (CPOTZ) para recabar el preceptivo informe

favorable previo a la aprobación definitiva.

Dicho informe favorable de la CPOTZ se adoptó por acuerdo de 10 de mayo de 2005

?expediente COT 2005/341- y, en consecuencia, habiéndose cumplimentado todos los

trámites establecidos por la legislación urbanística, con fecha 8 de junio de 2005, el

Ayuntamiento Pleno de Botorrita procedió a la aprobación definitiva del Plan Parcial, el cual

recogía la siguiente zonificación:

finca Superficie edificabilidad

ZI-1 1.400 1.181

ZI-2 57.520 48.536

ZI-3 21.158 17.853

ZI-4 15.812 13.342

ZV 16.483 ?

EL 8.092

?

EP 6.593

?

VM 34.634

?

VA 2.925

?

ZS 210

?

TOTAL 164.827 80.912

Una vez constituida legalmente, con fecha 31 de mayo de 2006 se inscribió en el

Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras la Junta de Compensación del Sector 2,

la cual, con fecha de entrada de 5 de julio de 2006, presentó en el Ayuntamiento de

Botorrita el Proyecto de Reparcelación del citado Sector para su tramitación.

Consejo Consultivo de Aragón

3

Dicho Proyecto de Reparcelación fue aprobado inicialmente por el Ayuntamiento con

fecha 7 de julio de 2006 ?no consta que se hubiera emitido informe por los servicios

municipales sobre dicho Proyecto- y, finalmente, fue aprobado definitivamente por acuerdo

plenario municipal de fecha 24 de octubre de 2006.

Tercero.- El estudio de este Proyecto de Reparcelación pone de manifiesto que en

el mismo se procedió a alterar las previsiones del Plan Parcial realizando un trasvase de

5.206 m2t de las manzanas industriales ZI.1, ZI.2 y ZI.3 a la parcela dotacional EP, con el

siguiente resultado:

Finca Superficie Edificabilidad

ZI-1 1.400 1.105

ZI-2 59.775 47.192

ZI-3 18.903 14.925

ZI-4 15.812 12.484

ZV 16.483 ?

EL 8.092 ?

EP 6.593 5.206

VM 34.634 ?

VA 2.925 ?

ZS 210 ?

TOTAL 164.827 80.912

Asimismo, en el Proyecto de Reparcelación se adjudicaban al Ayuntamiento de

Botorrita las siguientes parcelas, para cumplir con las exigencias legales tanto de reservas

para dotaciones locales, como la cesión del 10% del aprovechamiento lucrativo resultante.

Finca Superficie Edificabilidad

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

4

I-1 1.400 1.105

I-18 2.255 1.780

EP 6.593 5.206

EQUIP 8.092 ?

ZV 16.483

?

VP-1 30.109

?

VP-2 4.525

?

ZS-1 31,50

?

ZS-2 31,50

?

ZS-3 31,50

?

ZS-4 31,50

?

ZS-5 31,50

?

ZS-6 52,50

?

TOTAL 69.667 8.091

Paralelamente, se aprobó el Proyecto de Urbanización y se ejecutaron las obras en

él contempladas de forma que, con fecha 27 de noviembre de 2008, previa inspección de

los terrenos y de la obra ejecutada, emitió informe el arquitecto ?, del que se infiere que no

había inconveniente para poder recibir las obras, previa subsanación de varias deficiencias.

Cuarto.- A instancias del Sr. Alcalde-Presidente, el 15 de octubre de 2009, D.

Mariano Romeo Sus, como arquitecto asesor del Ayuntamiento de Botorrita, suscribió un

informe en relación con el desarrollo urbanístico del Sector 2 industrial en el que advirtió,

entre otras cuestiones, de la posibilidad de que el Proyecto de Reparcelación no hubiera

hecho efectiva la cesión al Ayuntamiento de la totalidad del 10% del aprovechamiento

lucrativo exigido por la legislación urbanística.

Quinto.- A la vista de este informe, se solicitó dictamen jurídico sobre la posible

revisión de oficio de los instrumentos urbanísticos aprobados con relación al desarrollo de

Consejo Consultivo de Aragón

5

dicho Sector 2 industrial, siendo emitido por los Letrados ? y ?, en fecha 23 de septiembre

de 2011, entendiendo que cabía informar favorablemente el inicio de un procedimiento de

revisión de oficio del acuerdo de aprobación definitiva del Proyecto de Reparcelación de

dicho Sector, por entender que existían indicios suficientes de que concurriera la causa de

nulidad de pleno derecho contemplada en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, sin perjuicio de lo que en su momento pudiera dictaminar este

Consejo Consultivo de Aragón, y previa audiencia a los interesados.

Sexto.- A la vista de estos informes y previo el emitido el 14 de octubre de 2011 por

la Sra. Secretaria del Ayuntamiento, tras la oportuna tramitación, por acuerdo del pleno del

Ayuntamiento de Botorrita, en sesión extraordinaria de 25 de octubre de 2011, se inició el

procedimiento de revisión de oficio del acuerdo plenario de 24.10.06 de aprobación

definitiva del Proyecto de Reparcelación del Sector 2 Industrial, por la concurrencia de la

causa contemplada en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común, y se acordó su notificación a los interesados por plazo de 15 días y la apertura del

trámite de información pública por plazo de 20 días, efectuándose las oportunas

notificaciones a todos los titulares registrales de las parcelas objeto del expediente así como

a la Junta de Compensación de ese Sector, publicándose el oportuno edicto en el BOP de

Zaragoza de 22 de noviembre de 2011.

En los plazos a tal efecto concedidos, el 28.11.11 se formularon alegaciones por ?y

por ? y ?, oponiéndose a la revisión de oficio iniciada, por los perjuicios que pudieran

causarse, añadiendo la segunda de las citadas alegaciones la necesidad de dar también

audiencia a la mercantil ?X?. quien les había vendido una parcela incluida en el citado

Sector.

Ambas alegaciones fueron informadas por los Letrados Sres. ? y ?, en fecha enero

de 2012 proponiendo su íntegra desestimación.

Estos mismos Letrados, en el mismo mes de enero de 2012, relaboraron su informepropuesta

de revisión de oficio del citado acuerdo plenario de 24 de octubre de 2006.

Séptimo.- Solicitado informe por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de

Botorrita, previo informe de la Comisión de Cuentas del Ayuntamiento en su sesión

extraordinaria celebrada el 16.02.12, posteriormente se ha elaborado la propuesta de

acuerdo plenario de revisión de oficio de aquel anterior acuerdo de 24 de octubre de 2006

con íntegra desestimación de las alegaciones efectuadas, en los términos que resultan del

citado informe de los Letrados urbanistas antes mencionados.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

6

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

El dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que

legalmente tiene atribuido el Consejo Consultivo de Aragón. Según el artículo 15.05 de la

Ley 1/2009, de 30 de marzo, el Consejo Consultivo será consultado preceptivamente en

Revisión de oficio de actos y disposiciones administrativas nulos de pleno derecho. En el

mismo sentido se expresa el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común, en la versión dada al mismo por la Ley 4/1999, de 13 de enero y el artículo 136 de

la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón (LALA) en relación con el

artículo 12.2 del Reglamento del Consejo Consultivo aprobado por Decreto 148/2010, de 7

de septiembre, del Gobierno de Aragón. Como en la reclamación aquí estudiada se propone

la declaración de nulidad de pleno Derecho de una resolución administrativa, del pleno del

Ayuntamiento de Botorrita, el dictamen debe entenderse solicitado con carácter preceptivo.

Y dado su objeto, la emisión del dictamen corresponde a la Comisión de este

Órgano Consultivo (artículo 20.1 en relación con el artículo 19 de la Ley 1/2009, de 30 de

marzo).

II

En el procedimiento de revisión de oficio se han seguido la totalidad de los pasos

exigibles de acuerdo con lo establecido al respecto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

Común, en la versión dada a la misma por la Ley 4/1999, de 13 de enero, por lo que nada

hay que objetar sobre este particular.

Ciertamente procede reconocer que el procedimiento tramitado ha respetado los

requerimientos indispensables desde un punto de vista de garantía de los interesados,

evitando su indefensión, de interdicción de la arbitrariedad y de prevalencia del principio de

legalidad, principios todos ellos aplicables en el marco de los principios generales de la

Constitución y en el del régimen jurídico del procedimiento administrativo, sin que a estos

efectos pueda deducirse consecuencia alguna en sentido contrario por el hecho de que la

nueva redacción del artículo 102 de la Ley 30/1992, aprobada por la Ley 4/1999, suprima el

anterior texto de su apartado 2, según el cual el procedimiento de revisión de oficio fundado

en una causa de nulidad se instruirá y resolverá de acuerdo con las disposiciones del Título

VI de dicha Ley, que lleva como rúbrica legal la "de las disposiciones generales sobre los

procedimientos administrativos" y contiene, más que la regulación de un procedimiento

administrativo concreto aplicable a cualquier situación jurídica, un conjunto de disposiciones

que deberán ser tenidas en cuenta por el legislador sectorial competente (el que lo fuere en

Consejo Consultivo de Aragón

7

cada caso) a fin de configurar los procedimientos administrativos respecto de los que tiene

competencia normativa.

Entre estas disposiciones instituidas en garantía de los interesados, debe resaltarse

la importancia del trámite de audiencia (artículo 84), que deberá tener lugar "instruidos los

procedimientos e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución" (artículo

84.1), que se otorgó a los interesados precisamente en ese momento procedimental,

haciendo uso del mismo mediante la presentación de dos alegaciones que hemos reseñado

en los antecedentes, oponiéndose a tal declaración de nulidad.

III

Despejadas las cuestiones formales que plantea el expediente, debemos atender al

fondo del asunto planteado y éste se circunscribe a determinar si resulta correcta

jurídicamente la propuesta de acuerdo plenario del Ayuntamiento de Botorrita (Zaragoza)

resolutoria del expediente de revisión de oficio por la que se pretende declarar la nulidad de

pleno derecho del acuerdo del Pleno municipal de 24 de octubre de 2006, de aprobación

definitiva del Proyecto de Reparcelación del Sector 2 Industrial de su Plan General de

Ordenación Urbana, por concurrir la causa de nulidad de pleno derecho contemplada en el

artículo 62.1. f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la versión dada al

mismo por la Ley 4/1999, de 13 de enero, ( ?los actos expresos o presuntos, contrarios al

ordenamiento jurídico, por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca

de los requisitos esenciales para su adquisición?).

Con carácter previo al examen de la posible concurrencia de causas de revisión del

acuerdo de aprobación definitiva del Proyecto de Reparcelación, se debe aclarar si

efectivamente existe una vulneración del ordenamiento jurídico o si, como pretende justificar

el Proyecto de Reparcelación y las alegaciones formuladas en los trámites de audiencia e

información pública, se adecúa al mismo.

Del contenido del Proyecto de Urbanización y de los informes emitidos por el

arquitecto ? y por los Letrados Urbanistas Srs. ? y ?, queda claro que el Proyecto de

Reparcelación adjudicó al Ayuntamiento en concepto del 10% del aprovechamiento dos

tipos de parcelas diferentes:

a) Parcela industrial .

El Proyecto de Reparcelación adjudica al Ayuntamiento de Botorrita dos parcelas

industriales, la I-1 y la I-18, de 1.400,00 m2 y 2.255,00 m2, respectivamente, lo que supone

una edificabilidad total de 3.084,09 m2t, o lo que es lo mismo, la cesión de únicamente el

3,81% del aprovechamiento lucrativo de la unidad de ejecución, según el siguiente

desglose:

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8

Finca Superficie neta Coeficiente de edificabilidad Aprovechamiento

I-1 1.400,00 m2 0,8438 m2/m2 1.181,32 m2t

I-18 2.255,00 m2 0,8438 m2/m2 1.902,77 m2t

TOTAL 3.655,00 m2 0,8438 m2/m2 3.084,09 m2t

De acuerdo con ello, para cumplir el mínimo legal de cesión del 10% del

aprovechamiento lucrativo de la unidad reparcelable, faltaría por adjudicar al Ayuntamiento

de Botorrita una superficie industrial de 5.934,00 m2, en la cual podrían edificarse 5.007,11

m2t:

Finca Superficie neta Coeficiente de edificabilidad Aprovechamiento

---- 5.934,00 m2 0,8438 m2/m2 5.007,11 m2t

De esta manera, el Ayuntamiento de Botorrita recibiría el 10% del aprovechamiento

de cesión obligatoria y gratuita en tres parcelas lucrativas, de la siguiente manera:

Finca Superficie neta Coeficiente de edificabilidad Aprovechamiento

I-1 1.400,00 m2 0,8438 m2/m2 1.181,32 m2t

I-18 2.255,00 m2 0,8438 m2/m2 1.902,77 m2t

---- 5.934,00 m2 0,8438 m2/m2 5.007,11 m2t

TOTAL 9.589,00 m2 0,8438 m2/m2 8.091,20 m2t

b) Parcela dotacional de equipamiento polivalente .

No obstante, el Proyecto de Reparcelación lo que hace es adjudicar 5.206,00 m2t

edificable en la parcela de equipamiento polivalente, y justifica su cómputo como parcela de

uso industrial en virtud del artículo 3.6.2 de las normas urbanísticas del Plan Parcial, que

permite junto con los usos de equipamiento polivalente (usos asistencial, sanitario, docente,

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9

cultural-espectáculos y religiosos u otros análogos que se puedan acordar para cubrir las

necesidades) los usos industriales por remisión expresa al artículo 3.3.3.

Dicho trasvase de aprovechamiento lucrativo desde las parcelas industriales a la

dotacional supone la disminución de la edificabilidad de la parcela neta industrial del 0,8438

m2/m2 previsto en el Plan Parcial al 0,79 m2/m2, según el siguiente desglose:

Finca Superficie neta

industrial

Aprovechamiento

Plan Parcial

(0,8438 m2/m2)

Aprovechamiento

Reparcelación

(0,79 m2/m2)

I-1 1.400,00 m2 1.181,32 m2t 1.105,00 m2t

I-18 2.255,00 m2 1.902,77 m2t 1.780,00 m2t

---- 5.934,00 m2 5.007,11 m2t ----

EP 6.593,00 m2 ---- 5.206,00 m2t

TOTAL 8.091,20 m2t 8.091,20 m2t

Pues bien, a juicio de este órgano consultivo, resulta patente que esta doble función

que se pretende atribuir así a la parcela de equipamiento EP en modo alguno puede ser

considerada conforme al ordenamiento jurídico, y ello por cuanto una misma parcela no

puede cumplir, a la vez, los dos deberes legales de cesión al Ayuntamiento de la oportuna

parcela de uso dotacional y de cesión al mismo del 10% aprovechamiento. Por ello, cada

parcela adjudicada únicamente puede computar por un solo concepto, de manera que, si

como pretende justificar el Proyecto de Reparcelación, computa a efectos del 10% estará

incumpliendo el deber de cesión de terrenos para uso dotacional, y si computa como uso

dotacional estará incumpliendo la cesión del 10% de aprovechamiento urbanístico.

En efecto, el Proyecto de Reparcelación no sólo aumenta la superficie de parcela

neta de 95.890 m2 a 102.483 m2 y disminuye la edificabilidad de 0,8438 m2/m2 a 0,79

m2/m2 sino que, como venimos diciendo, o ha incumplido con la cesión de 6.593 m2 de

reserva para equipamiento polivalente o ha incumplido con la cesión del 6,43% del

aprovechamiento lucrativo que le corresponde al municipio por cesión obligatoria y gratuita

de los propietarios incluidos dentro del ámbito.

Ello es así, por cuanto la parcela de equipamiento polivalente y uso industrial

adjudicada al Ayuntamiento computa dentro de los mínimos dotacionales exigidos por la

normativa. En efecto, de la Memoria del Plan Parcial, se infiere que la parcela EP de 6.593

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10

m2 cumple de forma ajustada con la reserva dotacional exigida por el artículo 85.3 del

Decreto 52/2002.

En concreto, en el apartado IV.4.2 de la memoria del Plan Parcial se justifica el

cumplimiento de las reservas dotacionales de manera que la dotación exigida era de 6.593

m2 (4% de la superficie del sector) y la parcela prevista es de 6.593 m2, es decir, no prevé

ningún exceso sobre la dotación mínima exigida.

A la vista de ello, es evidente que esta parcela, a riesgo de no cumplir el Proyecto de

Reparcelación con la previsión del Plan Parcial y de la reserva dotacional exigida, no podía

adjudicarse en concepto del 10% del aprovechamiento de cesión obligatoria. Esta

desviación entre el Proyecto de Reparcelación y el Plan Parcial se pone claramente de

manifiesto en la comparación de los dos cuadros señalados anteriormente.

PLAN PARCIAL PROYECTO DE REPARCELACIÓN

Finca Superficie

Aprovechamiento

Plan Parcial

(0,8438 m2/m2)

Finca Superficie

Aprovechamient

o Reparcelación

(0,79 m2/m2)

ZI-1 1.400 1.181 ZI-1 1.400 1.105

ZI-2 57.520 48.536 ZI-2 59.775 47.192

ZI-3 21.158 17.853 ZI-3 18.903 14.925

ZI-4 15.812 13.342 ZI-4 15.812 12.484

ZV 16.483 ? ZV 16.483 ?

EL 8.092 ? EL 8.902 ?

EP 6.593 ? EP 6.593 5.206

VM 34.634

?

VM 34.634 ?

VA 2.925

?

VA 2.925 ?

ZS 210

?

ZS 210 ?

TOTAL 164.827 80.912 TOTAL 164.827 80.912

Consejo Consultivo de Aragón

11

En efecto, el Plan Parcial preveía exclusivamente un uso de equipamiento

polivalente y en el Proyecto de Reparcelación se incorpora una edificabilidad inexistente en

el Plan Parcial.

Por tanto, es indiscutible que en el proyecto de Reparcelación aprobado

definitivamente en el acuerdo plenario municipal de cuya revisión de oficio estamos

dictaminando, se ha producido un incumplimiento del ordenamiento jurídico, ya que el

Proyecto de Reparcelación adjudica una parcela que computa por un doble concepto ?uso

dotacional y uso industrial- que en modo alguno puede tener justificación jurídica en la

previsión por parte del Plan Parcial del uso industrial como uso compatible de la parcela

dotacional.

Se trata de una compatibilidad que por muy sorprendente que pueda resultar, de

ninguna manera puede servir como fundamento para vaciar de contenido a través de un

instrumento de gestión los mínimos establecidos por el ordenamiento Jurídico en relación

con los planes parciales.

IV

Justificada la vulneración del ordenamiento jurídico en la que incurrió el acuerdo

plenario municipal estudiado, debemos ahora dictaminar si tal infracción constituye o no la

invocada causa de nulidad de pleno derecho contemplada en el artículo 62.1.f) de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común.

Para ello, recordando lo que nuestra antecesora, la Comisión Jurídica Asesora del

Gobierno de Aragón, estudió en su Dictamen 189/2007, de 7 de diciembre, digamos que el

citado artículo 62.1.f) de esta norma legal establece que son nulos de pleno derecho:

?Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se

adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su

adopción?.

La introducción de este motivo de nulidad de pleno derecho en la Ley de 30/1992 tiene

su origen en el realce que el silencio administrativo positivo tiene en la misma, y en las

anteriores dudas doctrinales y vacilaciones jurisprudenciales acerca de la extensión de lo

adquirido por silencio administrativo por el particular cuando lo que éste hubiera solicitado

previamente no se atuviera a lo previsto en el ordenamiento jurídico, si bien el legislador no

se conformó con circunscribir este motivo de nulidad a los actos presuntos, sino que

extendió también su aplicación a los actos expresos, extensión que no aparece justificada

en la exposición de motivos de la Ley 30/92, y que ha generado alguna crítica doctrinal.

En cualquier caso, el art. 62.1.f) de la Ley 30/92 tipifica como supuesto de nulidad

radical el acto dictado de forma expresa o bien en base a la sola inactividad de la

Administración, pero careciendo el administrado de manera notable o sustancial de los

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requisitos mínimos necesarios para beneficiarse del acto de concesión, de tal forma que no

puede imponer en la vida jurídica tal acto administrativo. Este criterio legal exige un cuidado

extremo tanto para no caer en posiciones restrictivas que hagan inaplicable la norma como

para evitar encuadrar de forma flexible o generalizada en este apartado 1.f) del artículo 62

los actos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran derechos. Para ello el

texto legal da como referencia un concepto jurídico indeterminado: la carencia de los

?requisitos esenciales? para adquisición del derecho de que se trate.

Suprimida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, la revisión de oficio por la Administración

de los actos anulables, la prerrogativa que constituye la revisión ha quedado limitada a los

actos nulos de pleno derecho, reduciéndose así el ámbito de tan excepcional posibilidad

legal frente al principio de sujeción de la revisión de los actos administrativos por los

órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo (Vid. arts. 9 y 10.1 del la Ley

Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial).

La jurisprudencia se ha mostrado siempre estricta en la interpretación de los

supuestos de nulidad, tanto durante la vigencia de la LPA (art. 47) como de la LPAC (art.

62), ejemplo de ello es la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 1993 (RJ Ar.

2863) al poner de relieve que la jurisprudencia de este Tribunal ciertamente, como alega la

Administración apelada, se pronuncia por una interpretación restrictiva, tanto de la

aplicación de los supuestos de nulidad de pleno derecho del art. 47 de la LPA, como de su

declaración por la vía del art. 109 de la misma, cauce impugnatorio para el que recomienda

la máxima prudencia [SSTS -antigua Sala 3.ª- de 20-2-1984; -antigua Sala 4.ª- de 12-3-

1986 y de 22-10-1990 -actual Sala 3.ª, Sección 5.ª-, dada la necesidad, según se indica en

las dos últimas, de «articular un procedimiento de impugnación ordinario con la invocación

de un precepto de aplicación extraordinaria o excepcional, cual el art. 109 de la Ley de

Procedimiento Administrativo..., lo cual requiere al hacerlo de una cuidadosa ponderación,

sobre todo habida cuenta de que la no sujeción a plazo para efectuarlo, como, en cambio,

se prevé para el sistema general de revisión, entraña un riesgo evidente para la estabilidad

o seguridad jurídica... (f. d. quinto).

Pero esta preocupación por la seguridad jurídica, expresamente recogida en el artículo

9.3 de la Constitución, y su relación con la prerrogativa de la revisión de oficio de sus actos

por la Administración, también se encuentra en los Dictámenes del Consejo de Estado y

muestra de ello es el Dictamen 1.393/1998, de 9 de julio, al referirse a la apreciación de un

vicio de invalidez en un procedimiento revisor y advertir que ? por sí solo, no legitima la

puesta en acción de la potestad la puesta en acción de la potestad excepcional de revisión

de un acto firme, pues para declarar su nulidad de pleno derecho ?como en el caso se

pretende- debe concurrir de modo patente un vicio cualificado de los tipificados en el artículo

62 de la Ley 30/1992. Es claro que el carácter estricto con el que se han de interpretar tales

vicios, porque su concurrencia lleva aparejada la radical invalidación del acto, con su

expulsión del ámbito merecedor de cualquier cobertura o tutela jurídica. (...) En particular,

procede recordar el criterio riguroso que se viene aplicando para subsumir un caso en el

supuesto del artículo 62.1.f), por cuanto una mínima laxitud en cuya virtud se pudiera

transitar desde el vicio de legalidad a la apreciación, por su concurrencia, de la ausencia de

un requisito esencial (entendiendo por tal el legalmente exigido) arrasaría la distinción entre

grados de invalidez y atentaría gravemente contra la seguridad jurídica, al permitir

cuestionar ?en cualquier momento?, no sólo los actos incursos en un vicio de singular

relevancia para el interés público concreto y para el genérico comprometido en la legalidad

Consejo Consultivo de Aragón

13

del actuar administrativo, sino todos los actos en los que una prescripción legal hubiera sido

vulnerada o un requisito legal se hubiera desconocido. Los efectos erosivos para el

recordado principio de seguridad jurídica (no cabe olvidar que se trata de actos firmes,

consentidos, no recurridos) vedan, en la doctrina del Consejo de estado, el ejercicio de la

potestad de revisión en vía administrativa y en casos como el que es objeto del expediente-.

Así pues, el Consejo de Estado, y también la doctrina científica y, por ahora, la

jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, han significado que una

interpretación amplia de los ?requisitos esenciales? comportaría fácilmente una

desnaturalización de las causas legales de invalidez, por cuanto la carencia de uno de ellos

determinaría de modo automático la nulidad de pleno derecho, vaciando de contenido no

pocos supuestos de simple anulabilidad, lo que representaría un grave peligro para la

seguridad jurídica dada la falta de plazo para proceder a la revisión de los actos nulos, tanto

a iniciativa de la propia Administración como de los interesados, lo que haría quebrar uno de

los principios básicos del Derecho administrativo español que limita la nulidad de pleno

derecho a las violaciones más graves del ordenamiento jurídico.

La calificación de un requisito como esencial (causa de nulidad formulada con perfiles

poco claros, en palabras del Consejo de Estado al referirse al apartado 1.f) del art. 62 -

Dictamen 1.494/1997, 8 de mayo-) habrá de estar siempre estrechamente relacionada con

los hechos en los que se pretenda fundamentar la declaración de nulidad que han de

mostrar de forma notoria o manifiesta su carencia. A tal efecto se recuerda la importante

distinción entre ?requisitos necesarios? y ?requisitos esenciales?, que viene propugnando el

Consejo de Estado en sus Dictámenes a raíz de la inclusión del supuesto recogido en el

apartado 1.f) del artículo 62 de la LPAC, que, como es sabido, no aparecía en el artículo

47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, ya que no todos los requisitos

exigidos, o necesarios, para adquirir derechos merecen la calificación de esenciales (Vid.

Dictamen del Consejo de Estado 2.817/2000, de 11 de octubre, y los en él citados, así como

el Dictamen 1.381/2001, de 12 de julio y los mencionados en el mismo).

Así en el Dictamen 1381/2001, de 12 de julio, ante la revisión de oficio del

reconocimiento de una pensión de orfandad por nulidad apreciada por carencia de

?requisitos esenciales?, el órgano consultivo estimó que no cabe, en el supuesto consultado,

considerar en el que la exigencia de tener menos de 21 años de edad `pueda erigirse en

requisito esencial para el señalamiento de la pensión de orfandad. Es, sin duda, un requisito

necesario para ello cuando no concurre incapacidad laboral alguna en el beneficiario, pero

no goza de la esencialidad requerida a los efectos del artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, la

cual quedaría reservada para otro tipo de supuestos más básicos (como, en este caso,

sería la posesión de la cualidad de huérfano: véase el dictamen el Consejo de Estado

número 1.537/99).

A su vez, esta distinción, no siempre fácil ni susceptible de ser delimitada con

precisión, comienza a ser asumida de forma clara por la jurisprudencia de los Tribunales

Superiores de Justicia (en ocasiones calificada como ?menor?), de lo que es muestra la

Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Cantabria de 31 de

enero de 2003, que además advierte, en línea con lo ya dicho y lo señalado por el Consejo

de Estado en sus Dictámenes 2.897, 2.817 y 2.896/2000, de 4 de octubre el primero y 11 de

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

14

octubre los dos restantes, que ?una interpretación de la expresión >

que llevase a abarcar dentro de ellos cualquiera condición que sea necesaria para la validez

del acto declarativo de derecho, llevaría inevitablemente a reconducir a la categoría de

nulidad radical todo supuesto de ilegalidad de un acto declarativo de derecho, en la medida

que dicha ilegalidad se funda siempre en la ausencia de una de las condiciones o requisitos

establecidos en el Ordenamiento Jurídico?, añadiendo a continuación en el mismo

fundamento de derecho (cuarto), reproduciendo lo dicho por el Consejo de Estado en los

Dictámenes mencionados en la Sentencia: Por ello, tal y como se ha apuntado por dicho

Órgano Consultivo, entre otros, en el Dictamen 575/1999, de 25 de marzo de 1999, ha de

reservarse la expresión utilizada en por el artículo 62.1.f) para aquellos vicios de legalidad

en los que falta en el acto no cualquier elemento (necesario para su conformidad a

derecho), sino aquéllos que le son realmente inherentes y que le otorgan su configuración

propia .

V

Pues bien, comprobemos si concurren en este caso los dos citados requisitos,

objetivo y subjetivo, para que la infracción del ordenamiento jurídico detectada sea

constitutiva de la citada causa de nulidad de pleno derecho:

En cuanto al requisito material, esencial, o ?conditio sine qua non? , la infracción del

ordenamiento jurídico debe ser materialmente de especial gravedad para que pueda

considerarse constitutiva de este motivo de nulidad de pleno derecho de los actos

administrativos. Y esta exigencia concurre en el caso que nos ocupa puesto que se ha

vulnerado gravemente el derecho del Ayuntamiento de Botorrita a recibir con la aprobación

del Proyecto de Reparcelación solares en los que se materialice el 10% del

aprovechamiento lucrativo del Sector, dado que el uso industrial que le ha sido atribuido

(con independencia de la propiedad de la parcela de equipamiento, que no puede ser

computada dos veces) tan solo llega a 2.885 m2 edificables, faltando otros 5.206 m2 de

techo, esto es, tan solo se ha cedido al Ayuntamiento el 3,57% del aprovechamiento del

Sector, faltando cesiones de solares por el 6,43% de ese aprovechamiento, lo que

materialmente resulta relevante.

Y en cuanto al requisito subjetivo, el Proyecto de Reparcelación atribuye la

propiedad de las parcelas resultantes, no solo al Ayuntamiento, sino a los propietarios

particulares que llevan al Sector sus parcelas aportadas, los cuales, por razón del contenido

de ese Proyecto de Reparcelación, en lugar de recibir el 90% del aprovechamiento subjetivo

del Sector que es lo que legalmente le corresponde, han recibido en este caso el 96,18%

del suelo neto lucrativo (92.235 m2 de superficie de solares, frente a los 86.301 m2 que

legalmente les hubiera correspondido si el Proyecto de Reparcelación se hubiera ajustado

al Plan Parcial y a los deberes legales de cesión), todo ello sin que tales propietarios

particulares tuvieran los requisitos esenciales para adquirir ese exceso del derecho de

propiedad que le ha sido atribuido.

Por tanto, el Consejo Consulto de Aragón considera acreditado que el acuerdo

plenario del Ayuntamiento de Botorrita (Zaragoza) de 24 de octubre de 2006 por el que se

aprobó el Proyecto de Reparcelación del Sector 2 Industrial de su Plan General de

Consejo Consultivo de Aragón

15

Ordenación Urbana incurre en la causa de nulidad de pleno derecho contemplada en el

artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuanto a través

del mismo se ha adoptado un acto expreso, contrario al ordenamiento jurídico, por el que

los particulares incluidos en la unidad reparcelable, han adquirido unos derechos careciendo

de los requisitos esenciales para su adquisición.

Por cuanto antecede, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente

DICTAMEN:

Que procede informar favorablemente la propuesta de acuerdo plenario del

Ayuntamiento de Botorrita resolutoria del expediente de revisión de oficio por la que se

pretende declarar la nulidad de pleno derecho del acuerdo plenario del Ayuntamiento de

Botorrita (Zaragoza) de 24 de octubre de 2006 por el que se aprobó el Proyecto de

Reparcelación del Sector 2 Industrial de su Plan General de Ordenación Urbana.

En Zaragoza, a diecisiete de julio de dos mil doce.