Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 110/2018 de 29 de mayo de 2018

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Quicena derivada de los daños ocasionados por la inactividad municipal para

levantar la suspensión del Plan General de Ordenación Urbana.

Contestacion

Número Expediente: 34/2018

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN Nº 110/2018

Sr. D. José BERMEJO VERA,

Presidente

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sra. Dª. Vega ESTELLA IZQUIERDO

Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. Dª. Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo

Consultivo de Aragón, con

asistencia de los miembros que al

margen se expresan, en reunión

celebrada el día 29 de mayo de

2018, emitió el siguiente Dictamen.

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido

por el Consejero de Presidencia, sobre reclamación en materia de responsabilidad

patrimonial de la Administración, formulada por L.C., J.C., T.L., E.P., M.L., L.C., S.C. y T.C.,

esta última en su propio nombre y en representación de la mercantil RLQ S.L., como

consecuencia de los daños padecidos por la inactividad del Ayuntamiento de Quicena.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- En fecha 18 de abril de 2017, se presentó escrito firmado por L.C., J.C.,

T.L., E.P., M.L., L.C., S.C. y T.C., esta última en su propio nombre y en representación de la

mercantil RLQ, S.L., por el que formulan reclamación de responsabilidad patrimonial, como

consecuencia de los daños padecidos por la inactividad del Ayuntamiento de Quicena.

En el escrito se manifiesta lo siguiente:

?(...)

Primera.- Descripción de los hechos y relación de causalidad entre los daños

producidos y el funcionamiento del servicio público.

(...) entremos en los aspectos concretos (...), lo cual dada la relativa complejidad del tema nos

obliga, ab initio, a realizar, aún de forma somera un resumen de una larguísima tramitación.

No obstante lo anterior, e independientemente desde que desde el lejano año 1992 por parte

de los comparecientes y con posterioridad de la mercantil RLQ, S.L. se haya intentado el desarrollo del

suelo urbanizable denominado en las normas subsidiarias de planeamiento como sector 3, vamos, a los

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efectos de no complejizar en exceso el discurso, a operar a partir de la intervención de la comisión

provincial de ordenación del territorio de Huesca en su sesión de 9 de marzo de 1999, cuando informe

la homologación de las citadas normas.

En el citado acuerdo se procede a la suspensión de la aprobación de las mismas en lo

referente a este suelo, y comunica al Ayuntamiento de Quicena que para levantar tal suspensión, y en

su consecuencia aprobar el planeamiento general se deberá previamente a:

?En suelo urbanizable del S-3 se mantiene la suspensión para aclarar la futura ?Ronda Sur de

Huesca? tanto por informe del Ministerio de Fomento (Carreteras), cuanto de la Dirección de Carreteras de la

DGA, que se impuso por la Comisión y por la Ponencia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, en su

sesión de 28 de marzo de 1995, por razón de la afección en el área de directrices de Huesca y de su entorno

y de la variante sur.

Y en dicho suelo urbanizable del S-3, además de la cuestión de infraestructuras viarias, continúa

suspensa su aprobación hasta que:

- Se fijen una densidad y unos parámetros edificatorios que, en todo caso, por razón del

emplazamiento de dicho suelo urbanizable ?alejado del núcleo e incluido en el actual corredor Lérida-Huesca

Pamplona-, deberán ser menores que los fijados para el S-1.

- Se informe por la Dirección General del Agua sobre la viabilidad del saneamiento y depuración ?

en los términos que impone la Ley 9/1997, de 7 de noviembre, de Saneamiento y Depuración de Aguas

residuales de la Comunidad Autónoma de Aragón.

- Se informe sobre la conexión y accesos previstos al Sector ?especialmente desde la N-240-, por

el Ministerio de Fomento (Carreteras).

- Se aporte informe de disponibilidad de caudales de abastecimiento.?

Frente a dicho acuerdo de suspensión se interpuso recurso de alzada, recurso que obtuvo una

estimación parcial en el sentido de evitar como óbice de alzamiento de la suspensión a lo relativo a la

aplicación de unas directrices parciales que en 10 años de trámites no habían accedido al acervo

reglamentario y por ende no podían ser obstáculo al desarrollo de este sector. Se mantuvo la

suspensión en el documento de homologación de normas subsidiarias para el ámbito que nos ocupa

mientras no se cumplimentaran por la institución local el resto de exigencias antes descritas.

Tras numerosas reuniones con la institución local y otras administraciones sectoriales, e

intentando en todo momento el desarrollo urbanístico de los terrenos, esta mercantil inició numerosas

actuaciones con la finalidad expuesta, siendo, posiblemente, la de mayor trascendencia la presentación

de un Plan Parcial que presentado al Ayuntamiento fue remitido por este a los organismos competentes

autonómicos.

Dicho documento de planeamiento contenía entre otros aspectos esenciales y separatas lo

siguiente, citamos textualmente:

?...se presenta como separata o adenda a este proyecto el de depuración de aguas que han

determinado la autorización del vertido de aguas residuales, y que en función del proyecto presentado ante

la CHE han sido estimadas correctas. Se presenta asimismo como separata y adenda a este proyecto el

de captación del agua para su acumulación y potabilización que determinó la concesión de agua del río

Flumen para el desarrollo de este plan parcial.

Igualmente se presenta documento emitido por la Demarcación de Carreteras del Estado del

Ministerio de Fomento con las condiciones que se deben cumplir para la conexión del plan parcial con la

antigua carretera N-240 y a la que se da cumplimiento en el presente plan. Sobre la misma cuestión se

aporta informe emitido por el servicio de carreteras, en el que se manifiesta que a salvo la ronda norte de

Huesca en su empalme con la N-240, no le afecta a dicho término municipal de Quicena ninguna otra

actuación en carreteras de este Ministerio.

Por último, se debe cumplimentar, con lo señalado en cuanto a que se fije una densidad y unos

parámetros edificatorios apropiados.

Los parámetros urbanísticos previstos en el presente Plan Parcial dan como resultado una

densidad de veinte viviendas por hectárea...?

La Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Huesca acordó devolver la

documentación al Ayuntamiento, al considerar que no puede desarrollarse un Plan Parcial sobre un

Sector que está suspendido y no aprobado. Añadió asimismo que a efectos del levantamiento de la

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suspensión la corrección de las rectificaciones no han de incluirse dentro de un proyecto de Plan

Parcial, sino que, si el Ayuntamiento plantea el levantamiento de la suspensión debe tramitar un

expediente dirigido a tal fin al que incorpore la documentación necesaria previo pronunciamiento, de tal

Ayuntamiento.

Pues bien, el Ayuntamiento en lugar de proceder a incorporar los citados documentos,

aprobaciones e informes incoando un expediente de solicitud de alzamiento de la suspensión, y ello al

resultar cumplimentadas las prescripciones que lo impedían, simplemente deniega lo solicitado y

manifiesta en acuerdo de 15 de diciembre de 2006 lo siguiente:

?Primero.- No acceder a lo solicitado dado que no puede desarrollarse el Plan Parcial sobre un

sector que está suspendido y no aprobado?.

Es decir, que quien debe actuar, deniega la tramitación, precisamente por no alzar el

impedimento que posibilitaría la misma.

Evidentemente dicha resolución como no podía ser de otra forma, es recurrida por esta

mercantil.

La desestimación de tal recurso se debe, no a no haber procedido a la aportación y

cumplimiento de las prescripciones que posibilitaban el levantamiento de la suspensión, que por otra

parte correspondían a la administración local y que realizó mi representada, sino porque en el ejercicio

del ius variandi, y encontrándose en trámite la revisión del Plan General de Ordenación Urbana del

municipio, el ayuntamiento acordó desclasificar dicho suelo.

Pero dicho ejercicio de ius variandi, y en su consecuencia la desclasificación del suelo nunca

alcanzó relieve jurírdico porque la revisión de dicho Plan General de Ordenación Urbana en la que se

incluía, no obtuvo la aprobación definitiva de los organismos competentes. Dicha circunstancia hace

que se mantuvieran y mantienen plenamente vigentes las normas subsidiarias y en particular la

situación del sector 3 paralizado o suspendido.

Pero suspensión ya debida única y exclusivamente a la inacción del Ayuntamiento, y ello a

pesar de haber asumido mi representada los enormes costes derivados del cumplimiento de

prescripciones, y haber intentado en numerosísimas ocasiones que tal actividad fuera realizada por la

Administración Local, como pueden ser ejemplos nuestros escritos de 2 de marzo de 2007 y 3 de abril

de 2008.

El 21 de julio de 2009, y a pesar de contar con el informe favorable de los servicios técnicos de

la comarca de La Hoya, nuevamente se deniega el alzamiento de la suspensión.

Esta representación siguió perseverando e intentó en todo momento y forma iniciar, incluso a

través de la vía del silencio positivo, el procedimiento para alzar la suspensión, vía aquella que

nuevamente fue desestimada por la Administración Autonómica.

Se volvió a presentar de nuevo el Plan Parcial el cual contaba con informes favorables de

instituciones como de la Demarcación de Carreteras del Ministerio de Fomento o la Confederación

Hidrográfica del Ebro, informes favorables a la tramitación del instrumento de ordenación que trae su

causa en los proyectos previamente presentados y por supuesto abonados por mi mandante, y todo ello

con objeto de alzar la suspensión y desarrollar un ámbito urbanístico paralizado desde los años

ochenta.

Tras numerosas vicisitudes procedimentales, se produjo una nueva resolución de la Diputación

General en el mismo sentido de las anteriores, dado que formalmente y a instancia municipal no se ha

alzado la suspensión en la tramitación del sector 3, no hay trámite a proseguir.

Se procedió a recurrir la resolución desestimatoria de la tramitación del Plan Parcial y se

acudió como última vía a la interposición de un Recurso Contencioso-Administrativo que recibió

sentencia desfavorable a los intereses de esta mercantil, sentencia dictada a finales de junio de 2016,

en la que esencialmente se pronunciaba la Sala en similares términos a los de la Comisión provincial de

Ordenación del Territorio en el sentido de ser de la exclusiva competencia de la entidad local el

proceder a incoar un expediente dirigido al levantamiento de la suspensión al que incorporar la

documentación exigida en el acuerdo que imponía precisamente tal suspensión. Documentación, que

no nos cansaremos de insistir, ha sido redactada a instancias de RLQ, S.L., soportando, evidentemente,

los costes de tales redacciones e incorporada hace muchos años a los expedientes de la administración

local, tanto acompañando al Plan Parcial como en separatas al mismo.

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En definitiva, el porqué del contenido de tales resoluciones, tanto de la Comisión como del

propio Tribunal Superior de Justicia de Aragón, es relativamente sencillo, porque el Ayuntamiento de

Quicena no acuerda iniciar un expediente de su exclusiva competencia que posibilite el alzamiento de la

suspensión, a pesar de disponer hace años de los documentos que cumplimentan las prescripciones

que supusieron en su día tal acuerdo suspensivo.

En fechas recientes, se ha procedido a mantener una nueva reunión con representantes de la

institución local y nuevamente la respuesta de los mismos ha sido no acoger las pretensiones de esta

parte.

En definitiva, el Ayuntamiento en décadas ni ha desclasificado el suelo (...) ni ha solicitado el

alzamiento de la suspensión que afectaba a este sector 3 a pesar de contar con la documentación,

informes y aprobaciones de administraciones sectoriales, precisamente, por haber sido aportados por

mi representada que ello le posibilitaban.

Nos ha mantenido, en definitiva, en una situación que ha producido unos evidentes daños

directos, así como un más que claro lucro cesante.

RLQ, S.L. ha sido diligente, ha acudido a todas las vías posibles, ha recurrido a la contratación

de profesionales que elaboraran los proyectos que cumplimentaran prescripciones, los ha presentado

en todas las administraciones públicas con competencia en la materia y ha instado incluso

procedimientos judiciales en defensa de sus intereses. Terminada esta vía, última para procurar el

desarrollo del ámbito, no le cabe más remedio que solicitar de aquel cuya actividad no ha estado

caracterizada por la diligencia mínima exigible que responda de la forma que la legislación de

procedimiento establece, como aquí se interesa.

(...)

Es de una evidencia palmaria que cuando se notifica la Sentencia del tribunal Superior de

Justicia que desestima nuestras pretensiones, comienza el momento para solicitar la responsabilidad

patrimonial por la falta de actividad municipal. Hasta dicha resolución podría resultar incompatible su

ejercicio, dado que una resolución estimatoria de nuestras pretensiones podría implicar la casi

intrascendente falta de actividad municipal.

(...)

No nos cabe duda de que en la descripción que hemos realizado existe una evidente relación

de causalidad entre la inacción municipal y el resultado lesivo para mi mandante.

Dicho resultado es cuantificable en el gasto, que una actuación meramente diligente de la

administración local, ya fuere por el ejercicio del ius variandi que caracteriza su potestad de

planeamiento, ya fuere por la incoación de un expediente para alzar la suspensión de la aprobación de

la homologación de las normas en lo que se refiere al sector 3 que nos ocupa, hubiera evitado.

Los evidentes daños emergentes los cuantificamos en todos los costos de informes y proyectos

que la actuación municipal ha convertido en insustanciales, y el lucro cesante es el derivado de la

imposibilidad de actuar sobre un suelo cuya clasificación urbanística permitía tal desarrollo.

(...)

Segundo.- Daños y perjuicios ocasionados evaluación económica de la responsabilidad

patrimonial.

1.- Facturas correspondientes a la solicitud de depuración de aguas residuales (trámites

paralelos a la concesión de caudales de agua). Se trata de 12 facturas cuyo concepto e importe se

refleja en los documentos que se adjuntan al presente escrito y que alcanzan un total de 7.143,97 ?.

2.- Facturas correspondientes a la solicitud de una concesión de caudales así como trámites

para llevar a cabo la toma y captación de agua. Se trata de 13 facturas cuyo concepto e importe se

refleja en los documentos que se adjuntan al presente escrito y que alcanzan un total de 96.016,49 ?.

3.- Facturas correspondientes a trámites directos del Plan Parcial del sector 3 de Quicena. Se

trata de 7 facturas cuyo concepto e importe se refleja en los documentos que se adjuntan al presente

escrito y que alcanzan un total de 90.169,34 ?.

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4.- Facturas correspondientes a trámites realizados en el Ministerio de Fomento. Se trata de 4

facturas cuyo concepto e importe se refleja en los documentos que se adjuntan al presente escrito y que

alcanzan un total de 125,18 ?.

5.- Lucro cesante soportado por esta mercantil por no poder promover la actuación urbanística

en el ámbito de constante referencia.

De conformidad con la densidad prevista de 20 viviendas por Hectárea, constando un ámbito

de suelo neto de 81.499,42 m2, resultaría haber podido edificar 163 viviendas.

Contando con una cesión del 10% del aprovechamiento a la institución local, nos resta un

número de 147 viviendas.

Dada la tipología de las mismas, unifamiliar, resulta incluso pacato calcular un beneficio por

vivienda de 20.000 ?, por la mera aplicación de cualquiera de los métodos que nos permitirían tasar las

mismas.

En definitiva por este concepto se reclama la suma de 2.940.000 ?.

Sumados todos los conceptos nos encontramos ante un total reclamado de 3.133.454,98 ?.

(...).?

Acompañan al escrito los siguientes documentos:

1.- Grupo de facturas a las que aluden los reclamantes en el escrito de reclamación,

todas ellas emitidas a nombre de RLQ, S.L.

2.- Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Huesca, de

fecha 9 de enero de 1999, al que aluden los reclamantes, por el que se mantiene la

suspensión de las modificaciones de las Normas Subsidiarias municipales de planeamiento

urbanístico, en relación con el suelo urbanizable del Sector 3, hasta que se cumplan

determinados requisitos.

3.- Resolución del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes del

Gobierno de Aragón, de fecha 15 de noviembre de 1999, por la que se estima parcialmente

un recurso de alzada presentado contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación

del Territorio de Huesca de 9 de enero de 1999.

4.- Diversos documentos que reflejan las iniciativas presentadas desde el año 2006

por RLQ, S.L. para que por el Ayuntamiento de tramitase el proyecto de Plan Parcial o se

solicitase a la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio el levantamiento de

suspensión para el Sector 3.

5.- Certificado expedido por la Secretaria del Ayuntamiento de Quicena, a petición de

la representante de RLQ, S.L., en el que se hace constar que en la sesión celebrada el 21

de julio de 2009, el Pleno del Ayuntamiento acordó lo siguiente:

?ACUERDOS QUE PROCEDAN SOBRE EL SECTOR-3 DE LAS NNSS DE QUICENA.

El Sr. Alcalde-Presidente expone el tema, que ya se ha tratado en sesiones anteriores ya que

es un tema antiguo.

El Sr. Alcalde explica todo el proceso que se ha seguido.

El Sr. Alcalde expone que en fecha 10 de marzo de 2009 se emite informe favorable a la

aprobación del Plan Parcial sobre el sector-3 de las Normas Subsidiarias de Quicena y al levantamiento

de la suspensión por el técnico de la Comarca de la Hoya de Huesca.

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El Sr. Alcalde explica que ante las dudas de la Corporación se solicitó informe a J.F. el cual

entiende que no es posible la aprobación del Plan Parcial en tanto no se aprueba la clasificación del

Sector-3 como suelo urbanizable no delimitado y que actualmente no se encuentra clasificado como tal,

sino que aparece como rústico.

El Sr. Alcalde expone que uno de los motivos por los que la Comisión de Ordenación del

Territorio de Huesca no aprobó definitivamente el PGOU de Quicena fue amparándose en el artículo

32.a de la LUA según el cual ?primara la ciudad compacta y evitará consumos innecesarios de recursos

naturales y en particular del suelo?, igualmente se da lectura al artículo 32.c de la LUA, considerándose

que en el supuesto que nos ocupa el núcleo poblacional de Las Casetas triplicaría su población actual

lo que puede considerar excesivo, ya que el planeamiento expuesto conllevaba la construcción de 190

viviendas.

El Sr. Concejal (...) considera que el Ayuntamiento debería de levantar la suspensión y que

decida luego el Gobierno de Aragón.

Sometido el levantamiento de la suspensión a votación se produce el siguiente resultado:

Dos votos a favor (...).

Cuatro votos en contra (...).

Una abstención (...)

No prospera el levantamiento de la suspensión.?

6.- Documentos relativos a la solicitud presentada por RLQ, S.L. ante el

Ayuntamiento para que éste comunique al órgano autonómico las rectificaciones oportunas

a efectos de levantar la suspensión del sector, al amparo de lo previsto en el artículo 50 de

la Ley 3/2009, de Urbanismo de Aragón. La entidad mercantil entendió que no hubo

resolución expresa por parte del órgano autonómico en el plazo de dos meses, por lo que se

había producido el levantamiento de la suspensión por silencio administrativo. Tras diversos

trámites y recursos en vía administrativa, el asunto finaliza con un recurso contenciosoadministrativo

interpuesto por aquella entidad contra sendas Órdenes del Consejero de

Obras Públicas, Urbanismo, Vivienda y Transporte del Gobierno de Aragón, que

desestimaron recursos de alzada contra los Acuerdos de la Comisión Provincial de

Urbanismo de Huesca, por los que se reafirmaba la suspensión del Sector 3. En este

recurso se dicta la Sentencia 307/2016, de 23 de junio de 2016, por la que la Sala de lo

Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, que desestima el

recurso, concluyendo que no se ha producido el levantamiento de la suspensión del Sector-

3.

Segundo.- Por escrito de fecha 7 de junio de 2017, el Alcalde del Ayuntamiento de

Quicena solicita al Presidente de la Diputación Provincial de Huesca que por sus servicios

jurídicos se emita informe relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial, al

amparo de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las

Bases del Régimen Local y 68 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de

Aragón.

Tercero.- El 14 de junio de 2017, el Alcalde de Quicena dirige escrito a la Comisión

Provincial de Ordenación del Territorio de Huesca, por el que solicita le sean remitidos

varios de sus acuerdos.

Esta solicitud es atendida mediante escrito del Subdirector Provincial de Urbanismo

de Huesca, de fecha 19 de junio de 2017.

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Cuarto.- Se incorpora al expediente el informe emitido por el Letrado-Jefe de la

Asesoría Jurídica de la Diputación Provincial de Huesca, sin que conste la fecha, en el que,

tras hacer una pormenorizada exposición del historial del caso, concluye lo siguiente:

?(...)

CONCLUSIONES

(...)

Conforme a los fundamentos de derecho contenidos en el presente dictamen, procede,

incorporando al expediente todos los documentos a que se ha hecho referencia en nuestro apartado de

hechos, y a salvo de lo que pudiera resultar de las alegaciones que presente el reclamante en el trámite

de audiencia:

- Desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial (...).

Esta desestimación se fundamenta en la falta de concurrencia de los presupuestos para que

nazca responsabilidad patrimonial ya que:

- los daños alegados no tienen en sí la naturaleza de daños, puesto que unos son simplemente

gastos llevados a cabo en una actividad mercantil y otros, el lucro cesante, unas meras expectativas,

sueños de ganancia, que no pueden reputarse, como veremos, como daños, en cuanto que los

promotores no han perdido ni sufrido perjuicio alguno en su patrimonio ya que en ningún momento el

planeamiento del municipio de Quicena les otorgó derecho a urbanizar que luego les quitara. Más bien

nos encontramos ante simplemente una actividad mercantil de promoción inmobiliaria que les ha

resultado fallida.

- existe en cualquier caso la obligación de soportar el daño, puesto que existió el deber jurídico

del reclamante de soportar lo que consideran ?daño?, dado que su posición era la de mero promotor que

pretendía que el planeamiento general del municipio reclasificara terrenos de su propiedad,

reclasificación que no se produjo en un primero momento por las decisiones de no

aprobación/suspensión del planeamiento por parte de la Administración Autonómica y, posteriormente,

por las decisiones municipales de no continuar con esa clasificación, justificadas, como la propia

sentencia del Tribunal Superior de Justicia tomó en cuenta, a la vista del artículo 32.a) y c) de la Ley

Urbanística de Aragón (...).

Estos preceptos, recordemos, optaban por un modelo de ciudad compacta evitando consumos

innecesarios de suelo, circunstancia que se produciría en caso de que se desarrollara el Sector-3,

puesto que generaría un núcleo de población nuevo, separado de la localidad de Quicena.

Encontrándonos en el ejercicio del derecho que reconoce el ordenamiento jurídico a estas dos

administraciones a fijar la normativa del planeamiento, la falta de aprobación de un instrumento que

clasificara las propiedades de los ahora reclamantes como suelo urbanizable es una decisión sobre la

que existió y existe el deber jurídico de aceptarlo, con las consecuencias económicas que de ello

puedan derivarse.

- no hay nexo causal al no existir siquiera un daño, siendo causa de los gastos las propias

decisiones del promotor de intentar el desarrollo urbanístico de suelo no urbanizable que no ha

prosperado.

- al haber prescrito en cualquier caso su acción, al haber transcurrido más de una año desde

que el Ayuntamiento acordó no llevar a cabo la reclasificación de suelo del Sector 3, primero al no hacer

referencia alguna al mismo con ocasión de la homologación de las Normas Subsidiarias a Plan General,

aprobada en enero de 2003, y no incluirse en la revisión del Plan General formulada por el

Ayuntamiento, cuya aprobación definitiva fue denegada por la Comisión Provincial en abril de 2009; y

sobre todo, y de forma expresa, en la sesión del Pleno Municipal de 21 de julio de 2009, y anteriormente

con escrito de fecha 24 de junio de 2008 comunicando a María Teresa Correas Lisbona la voluntad de

la corporación de continuar con la tramitación del PGOU.

E incluso anteriormente, mediante Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Quicena de 15 de

diciembre de 2006 se acordó ?no acceder a lo solicitado dado que no podía desarrollarse un plan parcial

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sobre un Sector que está suspendido y no aprobado?. Este Decreto fue objeto de recurso de reposición

que fue desestimado por resolución de Alcaldía de 23 de febrero de 2007. Esta última resolución devino

firme, al no haberse interpuesto recurso alguno frente a la misma.

(...).?

Quinto.- Por Decreto de Alcaldía de fecha 27 de septiembre de 2017, se resuelve

admitir a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial, incorporar al expediente el

informe de la Asesoría Jurídica de la Diputación Provincial de Huesca y los documentos a

los que se alude en el mismo y conferir un trámite de audiencia, por un plazo de 15 días

hábiles, a la entidad RLQ, S.L. y a la aseguradora del Ayuntamiento.

No consta en el expediente el documento acreditativo de la notificación a la

aseguradora del Ayuntamiento de la apertura del trámite de audiencia, así como tampoco

los documentos específicos que se incorporan al mismo.

Sexto.- El 20 de octubre de 2017, los reclamantes presentan escrito de alegaciones,

en el que se oponen a los argumentos esgrimidos en el informe del Letrado Jefe de la

Asesoría Jurídica de la Diputación Provincial de Huesca. En concreto, afirman: que los

daños por los que reclaman deben considerarse como tales; que el lucro cesante es un

concepto indemnizable según la jurisprudencia; aluden al ius variandi del Ayuntamiento,

señalando que si éste ?hubiera optado por algo tan sencillo como una modificación puntual

de las normas subsidiarias en el sentido antes indicado, no hubiera cabido la exigencia de

responsabilidad patrimonial alguna?; y añade que no ha prescrito la acción, pues fue la

desestimación judicial de sus pretensiones ?la que provoca el inicio de este expediente?.

Séptimo.- Se incorpora al expediente un informe emitido por la Secretaria-

Interventora del Ayuntamiento de Quicena, de fecha 8 de noviembre de 2017, en el que se

hace constar que ?el presente informe se emite para dar cumplimiento de lo dispuesto en el

artículo 81.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (?), se procede a la emisión del presente

informe como informe del servicio previo?. En el mismo, rechaza las alegaciones efectuadas

por los reclamantes, amparándose en los argumentos utilizados en el informe de la Asesoría

Jurídica de la Diputación Provincial de Huesca.

Octavo.- Obra en el expediente un certificado expedido por la Secretaria Interventora

del Ayuntamiento de Quicena, en el que se hace constar que el Pleno, en sesión celebrada

el 19 de diciembre de 2017, acordó aprobar una propuesta de resolución, por la que se

plantea la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial, por los motivos

expuestos en los informes obrantes en el expediente, que se reflejan en la propuesta.

Noveno.- Por conducto del Consejero de Presidencia, el Ayuntamiento de Quicena

solicitó del Consejo Consultivo de Aragón dictamen preceptivo, mediante escrito de fecha 31

de enero de 2018, registrado de entrada el día 6 de febrero de 2018, adjuntando borrador

de la Orden resolutoria, copia compulsada del expediente administrativo y relación índice de

los documentos que lo conforman.

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CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Competencia del Consejo Consultivo

1 El dictamen solicitado se encuentra comprendido en las competencias del Consejo

Consultivo de Aragón tal y como se regula en el artículo 15.10 de la Ley 1/2009, de 30 de

marzo, del Consejo Consultivo de Aragón (Ley 1/2009, en adelante), que dispone la

necesidad de consulta preceptiva al Consejo en el supuesto de ?reclamaciones

administrativas de indemnización de daños y perjuicios de cuantía superior a 6.000 euros?.

Ello implica el carácter preceptivo del Dictamen que se emite por este Consejo, dada la

cuantía de la indemnización solicitada por los reclamantes (3.133.454,98 euros).

2 En función de lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la Ley 1/2009, resulta competente

la Comisión para la emisión del dictamen.

I I

Procedimiento aplicable

3 El procedimiento de responsabilidad patrimonial se inició por reclamación presentada en

fecha 18 de abril de 2017, por lo que resulta de aplicación la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC, en

adelante), y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

(LRJSP, en lo sucesivo).

III

Sobre las cuestiones formales

4 Debemos hacer referencia en primer lugar a la legitimación de los reclamantes. La

reclamación de responsabilidad patrimonial ha sido presentada por siete personas físicas en

su propio nombre y por otra persona física actuando en su propio nombre y, además, en

representación de la entidad mercantil RLQ, S.L.

5 Pues bien, la única legitimada es la entidad mercantil, al menos es lo que se deduce de la

documentación que acompaña al escrito de reclamación, pues todas las facturas y

documentos que se aportan para acreditar el daño emergente está expedidos a nombre de

RLQ, S.L. Se desconoce cuál es el motivo por el cual el resto de firmantes del escrito se

consideran legitimados, si son titulares de los terrenos incluidos en el Sector 3 o si ostentan

cualquier otro título sobre ellos, pero lo cierto es que no acreditan (ni siquiera lo intentan) su

legitimación.

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6 Y lo mismo ocurre con la representación que T.C. afirma ostentar respecto de la entidad

RLQ, S.L., pues no se aporta ni poder de representación, ni los documentos sociales que

pudieran otorgársela.

7 El Ayuntamiento debió haber requerido a los reclamantes para que subsanaran su solicitud

mediante la aportación de los documentos acreditativos de tales extremos. De la omisión del

Ayuntamiento y del contenido del expediente, podríamos deducir que la corporación

municipal ha dado por válida la legitimación y la representación de los reclamantes, al ser

conocedora de los interesados y de la veracidad de su interés tras años de trámites y

gestiones en relación con el asunto que nos ocupa; sin embargo, este Consejo Consultivo

considera que debió haberse incorporado esta documentación, pues sin ella, debemos

concluir que no existe legitimación (excepto en el caso de la entidad mercantil) y tampoco

representación.

8 Es preciso destacar que, a pesar de que la reclamación de responsabilidad patrimonial la

presentan todos los interesados antes aludidos, el Ayuntamiento, en su Decreto de admisión

alude a la reclamación presentada por RLQ, S.L., sin referirse en ningún momento al resto

de reclamantes, y entendiéndose a partir de entonces todas las actuaciones únicamente con

la entidad mercantil, incluido el trámite de audiencia. Si existen otros interesados, además

de la compañía, el Ayuntamiento debió considerarles como tales y darles traslado de todo lo

actuado y, fundamentalmente, otorgarles audiencia. Tal omisión es un vicio de legalidad que

podría constituir una causa de nulidad de pleno derecho.

9 Por otra parte, la LPAC establece, en su artículo 81.1, que ?en el caso de los procedimientos

de responsabilidad patrimonial será preceptivo solicitar informe al servicio cuyo

funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de

diez días el plazo de su emisión?. Desconocemos si el Ayuntamiento de Quicena dispone de

un área o servicio de Urbanismo, que, en su caso, sería el competente para emitir este

informe. Lo cierto es que la Secretaria-Interventora emite informe una vez tramitado el

procedimiento, manifestando que lo hace en cumplimiento de lo dispuesto en el precepto

legal citado. Este Consejo Consultivo considera que la Secretaria del Ayuntamiento no es la

competente para emitir el informe preceptivo, pero, en el caso de haber cumplido este papel

por carecer la corporación municipal de servicio de Urbanismo, debería haberlo hecho

constar así, y, sobre todo, emitir este informe antes del trámite de audiencia, pues se trata

de un acto de instrucción del que se debería haber dado traslado a los interesados.

IV

Requisitos generales para la exigencia de responsabilidad patrimonial

10 Por lo que se refiere a la normativa aplicable, ha de recordarse que en el Derecho español

vigente la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración,

constitucionalizada en el art. 106.2 de la Constitución, atribuye a los particulares derecho a

ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo

en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos

por el ordenamiento jurídico (art. 32 de la LRJSP).

11 Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración,

según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial del régimen de Derecho

Positivo sobre la materia, pueden resumirse del siguiente modo:

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1º) La producción de una lesión, en el sentido de daño antijurídico, que los

reclamantes no tengan el deber jurídico de soportar.

2º) Que la lesión sea evaluable económicamente e individualizado en relación con una

persona o grupo de personas.

3º) Que la lesión sufrida por los reclamantes sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa de causa a

efecto sin intervención extraña que pueda influir en el nexo causal.

4º) Que la lesión no se hubiera producido por fuerza mayor.

5º) Que no haya prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un

año, computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización

o desde la manifestación de su efecto lesivo).

V

Sobre el plazo para el ejercicio de la acción

12 Acerca de esta cuestión establece el artículo 67.1 de la LPAC que ?el derecho a reclamar

prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se

manifieste su efecto lesivo?. Debemos tener en cuenta que en el ámbito de la

responsabilidad patrimonial rige el principio de la actio nata, recogido en el artículo 1969 del

Código Civil, esto es, que el plazo de prescripción comienza a correr desde que la acción se

pudo ejercitar.

13 Pues bien, analizada la documentación obrante en el expediente sometido a dictamen,

debemos estar de acuerdo con lo señalado en la propuesta de resolución. Esto es, los

reclamantes eran conocedores desde hace muchos años de que el Ayuntamiento de Quicena

no tenía intención de llevar a cabo la ordenación y desarrollo del Sector 3, por haberlo

manifestado así la corporación municipal, ya sea de manera tácita al no incluir el Sector 3 en

las distintas tramitaciones del planeamiento municipal, ya de manera expresa, cuando en la

sesión del Pleno municipal celebrada el 21 de julio de 2009, no prosperó la votación acerca

del levantamiento de la suspensión de este Sector 3. Además, de esta sesión se entregó

certificado a la entidad mercantil reclamante, a petición expresa de la misma. Todo ello queda

reflejado en el fundamento de derecho tercero de la Sentencia 307/2016 del Tribunal Superior

de Justicia de Aragón, que acompaña al escrito de reclamación.

14 Conociendo los interesados, como decimos, la determinación del Ayuntamiento de no instar el

levantamiento de la suspensión al menos desde julio de 2009, podemos concluir que la

reclamación de responsabilidad patrimonial ha sido presentada fuera del plazo legalmente

establecido.

15 Las posteriores iniciativas de los reclamantes, con las que pretendían que el levantamiento de

la suspensión se hubiera producido por silencio administrativo del órgano competente de la

Administración Autonómica, no pueden considerarse constitutivos de una interrupción de la

prescripción. Como tampoco lo es el recurso contencioso administrativo interpuesto contra los

actos de la misma Administración Autonómica desestimatorios de sus pretensiones, pues

este recurso se dirigía contra una Administración distinta del supuesto Ayuntamiento

responsable, y tenía por objeto que se reconociera judicialmente el levantamiento de la

suspensión por efecto del silencio administrativo, cuestión que no guarda relación con la

supuesta inactividad de la corporación municipal considerada causa de la responsabilidad.

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12

16 En definitiva, entendemos que la reclamación de responsabilidad patrimonial se ha

presentado de forma extemporánea; no obstante, debido a que la propuesta de resolución

analiza las cuestiones de fondo, consideramos oportuna la realización de las observaciones

que exponemos a continuación.

VI

Sobre la antijuridicidad del daño.

17 Este Consejo, a la vista del expediente remitido, en el que documentalmente constan las

actuaciones habidas en la instrucción del procedimiento, ha de pronunciarse acerca de si

procede o no estimar la reclamación de indemnización formulada por los reclamantes, como

consecuencia de los daños padecidos por la inactividad del Ayuntamiento de Quicena.

18 Analizando los requisitos necesarios para que exista la responsabilidad patrimonial de la

Administración, debemos hacer referencia en primer lugar a los daños supuestamente

padecidos por los reclamantes.

19 Entre los documentos que acompañan al escrito de reclamación, se encuentra un grupo de

facturas emitidas a nombre de la entidad RLQ, S.L., por diversos conceptos: solicitud de

depuración de aguas residuales, de concesión de caudales de agua, trámites del Plan

Parcial del Sector 3 y trámites realizados ante el Ministerio de Fomento. Muchas de ellas

tienen un concepto vago, no detallado, que no nos permite concluir que guarde relación con

la ordenación y desarrollo del Sector 3, en el que tienen interés los reclamantes. De manera

que, de todas las facturas presentadas, únicamente aquellas en las que existe una

descripción detallada del concepto, y en él se aluda al desarrollo urbanístico del Sector 3,

podrían ser objeto de esta reclamación.

20 Y, en cuanto al lucro cesante alegado por los interesados, por no poder promover la actuación

urbanística, debemos concluir que no ha quedado acreditado. A pesar de que el lucro cesante

se trata de un concepto indemnizable, cuestión aceptada por la jurisprudencia, lo cierto es

que, en el caso analizado, estamos ante unas meras expectativas o ganancias dudosas e

hipotéticas, que se exponen de manera muy sucinta en el escrito de reclamación, sin amparo

alguno en documento o informe técnico.

21 Entrando ya en el análisis de la antijuridicidad del daño, debemos partir de que los

reclamantes consideran que la responsabilidad del Ayuntamiento de Quicena reside en la

inactividad del mismo, consistente en el no levantamiento de la suspensión del

planeamiento referido al Sector 3 del término municipal de Quicena, lo que habría permitido

a la entidad mercantil llevar a cabo el desarrollo de la urbanización.

22 La jurisprudencia define la inactividad administrativa, como la omisión de un deber de actuar

concreto de la Administración, un deber establecido por el ordenamiento jurídico. De manera

que, en caso de presentarse una reclamación de responsabilidad patrimonial por inactividad

de una Administración Pública, es preciso que, además de los requisitos generales expuestos

en la consideración jurídica IV, exista un deber concreto de la Administración que le obligue a

actuar de un modo determinado. Y este presupuesto no concurre en el caso analizado.

23 Debemos partir del carácter discrecional de la potestad administrativa de planeamiento, que

implica una libertad de criterio del órgano planificador, dentro de los límites impuestos por la

ley. Así se refleja en la jurisprudencia sobre la materia, tal y como señala la Sentencia del

Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2011 (recurso de casación 1217/2008): ?esta Sala del

Tribunal Supremo ha señalado en numerosas sentencias -sirvan de muestra las sentencias de 9 de marzo de

2011 (casación 3037/2008 ), 14 de febrero de 2007 (casación 5245/2003 ) y 28 de diciembre de 2005 (casación

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6207/2002)- que la potestad para revisar o modificar el planeamiento es discrecional (ius variandi), de modo

que, dentro de los márgenes establecidos en la normativa aplicable, el planificador urbanístico dispone de

libertad para escoger, entre las distintas alternativas posibles, la que considere más conveniente para la mejor

satisfacción del interés público. Libertad de criterio -no condicionada por derechos adquiridos, ni por

compromisos anteriores de la Administración- que no puede ser sustituida, en su núcleo de oportunidad, por la

distinta opinión o voluntad de los particulares, ni por la decisión de los órganos jurisdiccionales (artículo 71.2 de

la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción). Por ello hemos insistido también en que el éxito de la

impugnación que se dirija contra el ejercicio de tal potestad tiene que basarse en una actividad probatoria que

deje bien acreditado que la Administración, al planificar, ha incurrido en error, o al margen de la discrecionalidad,

o con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la

propiedad, o la estabilidad y la seguridad jurídicas, o con desviación de poder, o falta de motivación en la toma

de sus decisiones?.

24 Y esta potestad tiene como objetivo la consecución de la mejor ordenación posible para la

satisfacción del interés general, a lo que se refiere la Sentencia del Tribunal Supremo de 10

de diciembre de 2010 (recurso de casación 5951/2006): ?En efecto, de lo dispuesto en los preceptos

esgrimidos por la entidad recurrente en modo alguno se deriva la consecuencia que pretende. Esta Sala, en

reiterada jurisprudencia, ha declarado que el ejercicio de la potestad discrecional de planeamiento ha de

obedecer a finalidades estrictamente urbanísticas, circunscritas a la consecución de la mejor ordenación posible

para la satisfacción del interés general, no hallándose en sí misma vinculada por derechos adquiridos, ni por

compromisos anteriores de la Administración. Pueden citarse en este sentido, entre otras muchas, las

sentencias de 24 de marzo de 2009 (casación 10055/2004 ), 30 de octubre de 2007 (casación 5957/2003 ); así

como la sentencia de 26 de julio de 2006 (casación 2393/2003) en la que insistimos precisamente en que las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la

ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las

perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los

intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal>>.?

25 Por lo tanto, si la potestad de planeamiento es de carácter discrecional y, con el fin de

satisfacer el interés general y en cumplimiento de los requisitos legales, el órgano planificador

tiene libertad de criterio para escoger entre las distintas alternativas posibles, podemos

concluir que el Ayuntamiento de Quicena, en el ejercicio de sus competencias urbanísticas,

no tiene un deber jurídico de actuar de un modo concreto. A los efectos que nos interesan, la

corporación municipal no tiene obligación de instar el levantamiento de la suspensión que

afecta al Sector 3, si no es su voluntad la de ordenar y desarrollar el mismo.

26 Dicho de otro modo, los reclamantes no tienen derecho a exigir que el Ayuntamiento ejerza la

potestad de planeamiento justamente en el modo concreto que ellos proponen en beneficio

de sus intereses privados o particulares. Y si el Ayuntamiento no tiene el deber jurídico de

actuar de un modo concreto, difícilmente se puede considerar la actuación del mismo como

inactividad administrativa, por lo que no puede prosperar la reclamación de responsabilidad

patrimonial basada en este motivo.

27 A lo anterior debe añadirse que todos los daños alegados por los reclamantes se refieren a

gastos ocasionados por la tramitación de un plan parcial de iniciativa privada para el Sector 3.

Estos ?daños? no guardan relación de causalidad con el funcionamiento de la Administración,

pues la entidad mercantil RLQ, S.L., incurrió en ellos a pesar de que el planeamiento general

no había sido aprobado definitivamente respecto de ese Sector 3, al ser declarado

suspendido por la Comisión de Ordenación del Territorio, sin que se pudiera saber de manera

fehaciente si la aprobación definitiva tendría lugar en sentido favorable a sus intereses. De

manera que podríamos considerar que los ?daños? que se reclaman son debidos a un actuar,

no del todo prudente, de los propios interesados.

28 En definitiva, a la vista de los argumentos expuestos, este Consejo Consultivo puede

concluir que no concurren los requisitos necesarios para estimar la reclamación de

responsabilidad patrimonial planteada por los reclamantes.

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14

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón formula el siguiente

DICTAMEN:

Que se informa favorablemente la propuesta de resolución, por la que se

plantea desestimar la reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la

Administración, como consecuencia de los daños padecidos por la inactividad del

Ayuntamiento de Quicena, debiendo tenerse en cuenta las observaciones recogidas en los

parágrafos 4 a 9 sobre los requisitos formales del procedimiento.

En Zaragoza, a veintinueve de mayo de dos mil dieciocho.