Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 109/2022 de 04 de mayo de 2022

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Zaragoza, derivada de daños por caída en vía pública ocasionada por

desperfecto de asfalto en paso de peatones.

Contestacion

Número Expediente: 73/2022

Administración Consultante: Entes locales

Materia:

Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 109 / 2022

Sra. D.ª Vega ESTELLA IZQUIERDO

Presidenta, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 4 de mayo de 2022, emitió

el siguiente Dictamen.

El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido por el

Ayuntamiento de Zaragoza a través de la Consejera de Presidencia y Relaciones

Institucionales del Gobierno de Aragón, sobre reclamación en materia de responsabilidad

patrimonial derivada de los daños padecidos por ?X?.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- El día 16 de octubre de 2020 se presentó ante el Ayuntamiento de

Zaragoza un formulario modelo de reclamación de daños, suscrito por ?X? en el que se decía

que el 14 de octubre de 2020, a las 12:45, en la calle Checa- Avda. América había tenido

lugar una «caída al suelo por desperfecto del asfalto en el paso de peatones». Todo ello

había causado «rotura de cabeza derai cerrada, móvil Alcatel 90.080, reloj Smart watch,

brazo con férula braqui-palmar a 90º» y se concluía solicitando «indemnización por los

daños ocasionados».

Se adjuntaba a la reclamación información de urgencias, unas fotografías, unos

tickets de taxi, así como dos citas en consultas externas para el día 23 de octubre de 2020.

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Segundo.- Por el Servicio de Patrimonio del Ayuntamiento de Zaragoza se solicitó

un informe al Servicio de Conservación de Infraestructuras acerca del estado del paso de

peatones en ese lugar, de la entidad de la deficiencia causante y de si existía desnivel.

El 17 de diciembre de 2020 se contestó por el servicio diciendo que:

«girada visita de inspección a la calle Jenaro Checa con Avda/ de América no se localiza el lugar

del incidente. Las imágenes aportadas no se corresponden con el paso de peatones existente en dicho

emplazamiento.

Se solicita aclaración del lugar exacto en que ocurrieron los hechos, así como imagen fotográfica

que ayude a identificar inequívocamente la deficiencia causante».

Por otro lado, el día 9 de febrero de 2021 se solicitó por el Servicio de Patrimonio que

se subsanase la solicitud, y la representante de la reclamante presentó un escrito con

documentos el 22 de febrero de 2021 a tal fin.

Entre otros documentos, se aportaban fotografías del paso de cebra.

El 11 de marzo de 2021 se emitió un nuevo informe por la Unidad de Inspección y

por el Ingeniero Jefe del Servicio de Conservación de Infraestructuras, en el que se decía

que «girada visita de inspección a la Avda./ América en su confluencia con calle Venecia, se

localiza el lugar indicado en las imágenes aportadas con el expediente y se observa la

existencia de un tramo de rigola estropeado, produciéndose un resalte junto al bordillo del

paso de peatones de 43 milímetros. Se notifica dicha incidencia a la sección de obras de

conservación de este servicio para que se proceda a la reparación en cuanto las

posibilidades de trabajo lo permitan».

Por otro lado, el día 6 de mayo de 2021 se presentó un escrito por la reclamante en

el que se aportaba documentación de un informe pericial cuantificado el perjuicio en

16.875,10 euros.

La aseguradora del Ayuntamiento remitió un escrito el 10 de mayo de 2021 en el que

se decía que se adjuntaba la valoración económica del siniestro, si bien, salvo error, no

consta en el expediente esa valoración.

Tercero.- El día 11 de junio de 2021 se abrió el trámite de audiencia, confiriendo un

plazo de quince días para realizar alegaciones. No consta en el expediente que la

reclamante evacuase el citado trámite.

Cuarto.- El día 24 de febrero de 2022 se dictó propuesta de resolución, en la que se

concluyó que procedía desestimar la solicitud de responsabilidad patrimonial.

Quinto.- Con fecha 25 de marzo de 2022 tuvo entrada en el Consejo Consultivo de

Aragón un escrito de la Consejera de Presidencia y Relaciones Institucionales por el que se

remitía la documentación enviada por el Ayuntamiento de Zaragoza y se interesaba la

emisión de correspondiente Dictamen con relación a la reclamación de responsabilidad

patrimonial formulada por ?X? contra el Ayuntamiento de Zaragoza.

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A estos hechos resultan de aplicación las siguientes

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Competencia del Consejo Consultivo

1 La disposición final tercera de la Ley 5/2021, de 29 de junio, de Organización y Régimen

Jurídico del Sector Público de Aragón (LRJSPAr) ha modificado el artículo 15.10 de la Ley

1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón. La reforma entró en vigor el 2 de

octubre de 2021 y modifica el umbral a partir del cual es preceptivo el dictamen del Consejo

Consultivo en los casos de «reclamaciones administrativas de indemnización de daños y

perjuicios», que pasa de 6.000 a 50.000 euros según la cuantía de la indemnización

solicitada.

2 La necesidad de dictamen preceptivo del órgano consultivo en estos procedimientos está

prevista en la legislación de procedimiento administrativo común. El art. 81.2 de la LPAC,

dispone que «cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a

50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica (...) será

preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de

la Comunidad Autónoma».

3 La entrada en vigor de la LRJSPAr plantea un problema de derecho transitorio. Pero la

reforma no ha ido acompañada de ninguna disposición transitoria que aclare la situación en

la que quedan los expedientes de responsabilidad patrimonial que se habían iniciado antes

del 2 de octubre de 2021, que es la fecha de entrada en vigor de la LRJSPAr. Por eso

cabrían distintas interpretaciones:

- Considerar que el umbral de 50.000 euros se aplica a todos los procedimientos de

responsabilidad patrimonial desde la entrada en vigor de la LRJSPAr, con

independencia de la fecha en la que se haya iniciado el procedimiento o en la que

se haya solicitado el dictamen, al tratarse de una cuestión de competencia

sustantiva del Consejo Consultivo.

- Determinar que los procedimientos iniciados antes del 2 de octubre de 2021 se

rigen por la normativa anterior y que, por tanto, se aplica el umbral de 6.000 euros

vigente antes de la entrada en vigor de la LRJSPAr.

- Y aún en este supuesto deberíamos fijar cuál es el momento temporal al que se

debe atender para determinar la necesidad de dictamen preceptivo del Consejo

Consultivo: si la fecha de inicio del procedimiento de responsabilidad patrimonial o

la fecha de solicitud de dictamen.

4 Es evidente que si atendemos a la cuantía de la indemnización solicitada en este

procedimiento (16.875,10 euros), el dictamen no tendrá ya carácter preceptivo según la

redacción vigente del artículo 15.10 de la Ley 1/2009. Sin embargo, creemos que

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transitoriamente es aplicable el umbral anterior de 6.000 euros, atendiendo a la fecha de

inicio del procedimiento de responsabilidad patrimonial (16 de octubre de 2020).

5 En efecto, la disposición transitoria tercera de la LPAC establece el siguiente régimen

transitorio para los procedimientos administrativos:

«a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la

misma rigiéndose por la normativa anterior (...)

e) A falta de previsiones expresas establecidas en las correspondientes disposiciones legales y

reglamentarias, las cuestiones de Derecho transitorio que se susciten en materia de procedimiento

administrativo se resolverán de acuerdo con los principios establecidos en los apartados anteriores.»

6 Como la disposición transitoria tercera de la LPAC tiene carácter básico y estamos ante un

trámite del procedimiento administrativo de responsabilidad patrimonial, se aplica la letra e)

que deberá resolverse de acuerdo con la letra a) de la misma disposición, es decir: el nuevo

umbral de 50.000 euros no resultará aplicable a los procedimientos de

responsabilidad patrimonial iniciados antes de la entrada en vigor de la LRJSPAr, que

se produjo el 2 de octubre de 2021. Eso significa que los procedimientos ya iniciados

antes del 2 de octubre de 2021, como es el caso, deberán solicitar preceptivamente

dictamen del Consejo Consultivo de Aragón cuando la indemnización solicitada supere los

6.000 euros, que es el umbral que regía antes de la entrada en vigor de la LRJSPAr.

7 En definitiva, aunque la cuantía reclamada aquí (16.875,10 euros) es inferior al nuevo

umbral de 50.000 euros, supera el umbral de 6.000 euros señalado en la normativa anterior

a la entrada en vigor de la LRJSPAr, de manera que nuestro dictamen puede considerarse

preceptivo.

8 En función de lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la misma Ley 1/2009, resulta

competente la Comisión para la emisión del dictamen.

II

Procedimiento aplicable

1 El procedimiento de responsabilidad patrimonial se inició por reclamación que tuvo entrada

el 16 de octubre de 2020, es decir, con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley

39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas (en adelante, LPAC) y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del

Sector Público (LRJSP) que resultan de aplicación.

III

Requisitos de la responsabilidad patrimonial

2 El Consejo, a la vista del expediente remitido, ha de pronunciarse acerca de si procede o no

estimar la reclamación de indemnización económica presentada en relación con los daños

personales sufridos por la reclamante. Por mandato del artículo 91.2 de la LPAC se ha de

concretar específicamente la existencia o inexistencia de relación de causalidad entre el

funcionamiento del servicio público y los daños producidos, con valoración, en su caso, de

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los daños habidos y las cuantías y modo de las indemnizaciones, considerando los criterios

legales de aplicación.

3 El marco general que regula los requisitos para apreciar la responsabilidad patrimonial de la

Administración arranca de la previsión establecida en el art. 106 de la Constitución, que

obtuvo un desarrollo ulterior en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP, sin que quepa

olvidar, para casos como el presente, que a tenor de lo prevenido los artículo 54 de la Ley

7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local «las Entidades locales responderán

directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos

como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus

autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general

sobre responsabilidad administrativa».

4 Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración,

según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial del régimen de Derecho

Positivo sobre la materia, pueden resumirse del siguiente modo: 1º) la efectiva realización

del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con una

persona o grupo de personas; 2º) que el daño o lesión sufrido por el reclamante sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación

directa de causa a efecto sin intervención extraña que pueda influir en el nexo causal; 3º)

que el daño o perjuicio no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya

prescrito el derecho a reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un año, computado desde

la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su

efecto lesivo).

IV

La responsabilidad por deficiencias en el pavimento

5 En cuanto al fondo del asunto se muestra conformidad con la propuesta de resolución

desestimatoria de la reclamación, puesto que, además de que no se acredita

fehacientemente que la caída se debiese a un tropiezo en una zona de transición a un paso

de cebra, el Tribunal Supremo tiene declarado que sólo serán indemnizables las lesiones

producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de

soportar de acuerdo con la Ley, pues lo contrario convertiría a las Administraciones Públicas

en aseguradoras universales de todos los riesgos sociales. En la STS de 9 marzo 2010

(JUR 95648), reitera anteriores Sentencias de 26 enero 2010 (JUR 42164) y 2 diciembre

2009 (RJ 8139), considerando que «la jurisprudencia viene modulando el carácter objetivo

de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine

la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva

relacionada con el mismo que se pueda producir, lo que supondría convertir a la

Administración en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir

cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse

con independencia del actuar administrativo, siendo necesario, por el contrario, que esos

daños sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la Administración (SS.

14-10-2003, 13-11-1997).- A ello ha de añadirse, que constituye jurisprudencia consolidada

que la prueba de la relación de causalidad corresponde a quien formula la reclamación, o

como dice la sentencia de 18 de octubre de 2005, la carga de la prueba del nexo causal

corresponde al que reclama la indemnización consecuencia de la responsabilidad de la

Administración por lo que no habiéndose producido esa prueba no existe responsabilidad

administrativa; en el mismo sentido la sentencia de 7 de septiembre de 2005, entre otras

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muchas». O, yendo más allá, en las de la STS de 4 noviembre 2009 (RJ 7944), «ha de ser

igualmente rechazado el segundo de los motivos casacionales, en que la actora, y al

amparo de la misma norma procesal, aduce la vulneración de la jurisprudencia aplicable

para resolver la cuestión objeto del debate, olvidando que dicha jurisprudencia ha sido ya

tomada en consideración por el Tribunal de instancia que ha apreciado la inexistencia de la

antijuricidad de la lesión en el sentido de que ha de ser soportada la misma por el

perjudicado, si bien confunde dicha falta de antijuricidad con la ausencia de nexo causal».

6 En el mismo sentido se pronuncia Sentencia 141 de 2015 de la Sección Tercera de la Sala

de lo Contencioso Administrativo del TSJA de 18 de marzo de 2015, que hace suya la

doctrina del Tribunal Supremo, con referencia, por todas a la STS de 1 de junio de 2009

(Recurso de casación 1515/2005).

7 Al admitirse la posibilidad de caerse cualquier persona cuando se camina por vías públicas,

se está ante un riesgo propio de la vida, máxime dada la situación de las aceras en nuestras

ciudades, por lo que solo cabe exigencia de responsabilidad cuando la deficiencia sea de tal

gravedad y relevancia que pueda demostrarse la existencia de nexo causal respecto de la

caída que sufre el peatón. En definitiva como dice la SSTS de 17 de diciembre de 2007 (rec.

609 de 2001) y la SSTS 701/2015 de 22 de diciembre que: «no puede apreciarse

responsabilidad en los casos en los cuales la caída se debe a la distracción del perjudicado

o se explica en el marco de los riesgos generales de la vida, por tratarse de un obstáculo

que se encuentra dentro de la normalidad, o tiene carácter previsible para las víctimas».

8 En el mismo sentido, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 5 de

Zaragoza, de fecha 2 de septiembre de 2009 consideró lo siguiente:

«La existencia de un evidente deber de diligencia de todo peatón cuando circula por la calle; y en lo que

se relaciona con la necesidad de valorar lo que debe considerarse como un estándar de los servicios

públicos, de los que no puede exigirse una suerte de perfección.

El deber de diligencia es tan obvio que nunca ha sido necesario explicitar/o en el ordenamiento jurídico.

No hay ninguna norma en estos momentos que introduzca un deber general de prudencia respecto a uno

mismo. No obstante la cláusula general de diligencia se podría extraer del mismo planteamiento del

Código civil, porque si el artículo 1902 imputa a quien causa un daño por negligencia el deber jurídico de

soportar sus consecuencias, este se debería pedir con tanta o más razón cuando es el mismo peatón

perjudicado quien causa el daño. Del artículo 1902 se puede desprender un deber general de diligencia

que se debe proyectar tanto en la relación con terceros como en la relación con uno mismo».

9 El deber de diligencia de los peatones viene reconocido en, entre otras, las Sentencias de

fechas 2 de septiembre de 2009 y 7 de abril de 2014 de los Juzgados de lo Contencioso

Administrativo n° 5 y n° 3 de Zaragoza respectivamente y por la Sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Aragón de fecha 20 de febrero de 2008 que consideró lo siguiente:

«Pues el estado de la acera era patente y visible tanto por la hora como por su presumible

capacidad de percepción; propia de una persona joven, así como por la alta probabilidad de

conocer tal situación de pavimento, por la contigüidad de su domicilio, de manera que el

desnivel era fácilmente salvable con una normal diligencia por, su parte en el andar».

10 Igualmente, la Sentencia n° 134/2014 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n° 3 de

Zaragoza de fecha 17 de junio de 2014 consideró defecto leve las baldosas despegadas en

la vía pública, como es el presente caso considerando: «En cualquier caso, los elementos

probatorios vienen a constatar únicamente la existencia de un defecto leve, que no puede

considerarse causa eficiente de la caída, en la medida en que no es posible extender la

cobertura del servicio público viario hasta garantizar la inexistencia en la acera de alguna

baldosa en mal estado de escasa entidad, hasta el extremo de no aparecer algún tipo de

raja, o simplemente despegada... ya que, tales deficiencias aún siéndolo, difícilmente

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pueden ser consideradas como jurídicamente relevantes en la generación de un riesgo cuya

producción constituya a la Administración en la obligación de resarcirlo».

11 Por consiguiente, teniendo en cuenta el Informe del Servicio de Conservación de

Infraestructuras, considerando que, en su caso, el accidente ocurrió entre la acera y la

calzada, siendo lo habitual que exista un desnivel entre ambas zonas, cabe concluir no

queda suficientemente justificada la existencia de relación de causalidad entre los daños y el

funcionamiento normal o anormal del servicio público, por lo que los daños no tienen

carácter antijurídico.

12 En conclusión, la valoración conjunta de las pruebas obrantes en el expediente que se han

reseñado en los antecedentes citados, permite concluir a este Consejo que no se ha

acreditado la existencia de los requisitos necesarios para que la pretensión de

responsabilidad Patrimonial del Ayuntamiento de Zaragoza formulada por ?X? pueda

prosperar.

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón formula el siguiente

DICTAMEN:

Que, de acuerdo con la propuesta de resolución, se informa favorablemente la

desestimación de la reclamación, de responsabilidad patrimonial interpuesta por ?X? contra

el Ayuntamiento de Zaragoza, por importe de 16.875,10 euros.

Zaragoza, a cuatro de mayo de dos mil veintidós.