Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 109/2004 de 20 de julio de 2004

Cuestión

Revisión de oficio de actos de reconocimiento del componente de formación permanente en el complemento específico.

Contestacion

Número Expediente: 106/2004

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Revisión de oficio

1

DICTAMEN 109 /2004

Materia sometida a dictamen: Revisión de oficio de actos de reconocimiento del

componente de formación permanente en el complemento específico.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Con escrito fechado el día 23 de junio de 2004, con entrada en la Comisión

Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón el día siguiente, la Consejera de Educación,

Cultura y Deporte, ha remitido el expediente relacionado con el procedimiento de revisión de

oficio de los actos de ?reconocimiento del tercer y cuarto sexenios del funcionario del

Cuerpo de Maestros L.N.?, a fin de que por esta Comisión se emita el preceptivo Dictamen

?de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12, apartados 2.b) y 3, del Decreto

132/1996, de 11 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento? de

este órgano consultivo.

Segundo.- El expediente, cuyo original se ha enviado, consta de 58 folios, numerados

correlativamente, y de un índice de los documentos que lo integran, correspondiendo el

primero de ellos a la propuesta de iniciación del procedimiento de revisión efectuada por el

Director del Servicio Provincial en Zaragoza del Departamento remitente, fechada el día 1

de marzo de 2004, basándose en lo dispuesto en el artículo 62.1.f) de la Ley de Régimen

Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo

sucesivo LPAC) dada la concurrencia de ?error? en la ?formalización de tercer sexenio que

se efectuó con fecha de efectos económicos el 1?10?1997 cuando debería haber sido con

fecha 1?10?1999?.

El mismo Director Provincial explicita los datos en los que se sustenta su propuesta

mediante un ?informe sobre los documentos administrativos existentes en su expediente y

las actuaciones realizadas.....?. De ellos, y teniendo en cuenta la documentación que obra

en el expediente (folios 4 a 12), se destacan la toma de posesión el día 1 de septiembre de

1982, el reconocimiento de un año de servicios interinos a efectos de trienios, del primer

2

sexenio por la liquidación de haberes en la Provincia de origen, del segundo, con efectos

económicos de 1 de septiembre de 1995, por resolución del Director Provincial en Zaragoza

del Ministerio de Educación y Ciencia, del tercero, con efectos de 1 de octubre de 1997, por

resolución del mismo Director, y del cuarto, por resolución del Director del Servicio

Provincial en Zaragoza del Departamento de Educación, Cultura y Deporte, con efectos

desde el día 1 de octubre de 2003.

En el informe mencionado, quien lo emite presume que el reconocimiento del tercer

sexenio fue debido a un ?error de cálculo?, error que afecta también al cuarto sexenio,

llegando a la conclusión de que el día 1 de septiembre de 1995 el Sr. L. debía de tener

reconocidos dos sexenios por contar con catorce años de servicios, en tanto que el tercer

sexenio debió de reconocérsele con efectos económicos del día 1 de septiembre de 1999, y

el reconocimiento de los efectos del cuarto cuando los años de servicios docentes alcancen

la cantidad de 24, hecho que se producirá, de no haber interrupciones, el día 31 de agosto

de 2005 y los efectos económicos en el mes siguiente.

Tercero.- Por Resolución de la Consejera de Educación, Cultura y Deporte, de 10 de

marzo de 2004, se inició el procedimiento de revisión de oficio por cuanto los actos que

reconocieron al Sr. L. los sexenios tercero y cuarto ?pudieran incurrir en la causa de nulidad

de pleno derecho contenida en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992?.

En la tramitación del procedimiento se dio audiencia al Sr. L., quien formuló

alegaciones en las que cuestionó la aplicación de los artículos 62.1.f) y 102 de la LPAC, por

la posibilidad que tan sólo exista vicio de anulabilidad pero no de nulidad, y sin perjuicio de

lo establecido en el artículo 106 de la misma Ley, instando ?a la Administración actuante a

proceder a un estudio concienzudo del fondo de la cuestión?.

Cuarto.- En la Propuesta inicial de Resolución se recogen como ?antecedentes de

hecho? los ya indicados en el antecedente segundo de este Dictamen, y en los

?fundamentos de derecho?, y por lo que respecta al fondo, se aduce que ?la revisión

planteada se fundamenta en la causa de nulidad prevista en la letra f) del artículo 62.1 de la

citada Ley 30/1992, que establece que son nulos de pleno derecho los actos de las

Administraciones Públicas cuando se trate de actos expresos o presuntos contrarios al

ordenamiento jurídico por el que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de

los requisitos esenciales para su adquisición.- En el presente supuesto se constata que en

fecha 1-10-1997 L.N. no tenía acreditados los 18 años de servicios docentes que se

requieren en el mencionado acuerdo del Consejo de Ministros de 11-10-91 para el

cumplimiento de su tercer sexenio. Asimismo, se constata que el interesado no tenía

acreditados en fecha 1-10-2003 los 24 años de servicios docentes requeridos en dicha

disposición para el cumplimiento de su cuarto sexenio?, por lo que el Sr. L. no reunía los

tiempos de servicios docentes necesarios para el reconocimiento del tercer y cuarto

sexenios en las fechas en las que le fueron reconocidos, para lo que carecía de un

?requisito esencial?, razón por la cual finaliza la propuesta sometiendo a la titular del

Departamento de Educación, Cultura y Deporte una declaración de nulidad de pleno

derecho.

3

Quinto.- Remitido el expediente a la Dirección General de Servicios Jurídicos (escrito

de 31 de marzo de 2004, con salida el día 2 de abril), y comunicada al interesado la

interrupción del plazo para resolver (folios 46 y 47), de conformidad, según se dice, con el

artículo 42.5.c) de la LPAC, en relación con el artículo 3º.3.f) del Decreto 167/1985, de 19

de diciembre, de Organización y Funcionamiento de la Asesoría Jurídica de la Diputación

General, con fecha 16 de junio de 2004 ha emitido informe uno de los Letrados adscritos a

esta Dirección General. En él, y sobre el ?fondo de la revisión?, se estima ?acreditado que, a

fecha 22 de septiembre de 1997, no debería haberse formalizado el tercer sexenio y

consecuentemente tampoco a 9 de octubre de 2003 el cuarto, ......de manera que, a juicio

de este Centro Directivo, queda justificada la revisión de los Acuerdos de reconocimiento del

componente de formación permanente formalizados en su día correspondientes al tercer y

cuarto sexenio al concurrir la causa prevista en el art. 62.1. f) de la Ley 30/92, por ser

contrario a la norma de aplicación, en este caso el Acuerdo del Consejo de Ministros de

1991, adquiriendo el interesado derechos sin reunir en aquel momento el requisito esencial

temporal para su adquisición, declarándolo nulo de pleno derecho, sin que en este caso la

facultad se encuentre afectada por los límites expuestos en el art. 106 de la Ley 30/92 pues

si bien ha transcurrido ya más de cuatro años desde el Acuerdo de formalización del tercer

sexenio sus efectos tienen una prolongación continuada en el tiempo manifestándose, como

hemos expuesto, indebidamente en la retribución del interesado, consideración que

entendemos resuelve las dudas planteadas en su alegación por el interesado?.

Sexto.- Después de la emisión del informe de los Servicios Jurídicos, ha sido

elaborada nueva propuesta de resolución, coincidente con la inicial de la que tan sólo

difiere en la mención hecha en los antecedentes a este informe, en los fundamentos de

derecho al criterio expuesto por el Letrado informante sobre la aplicación del artículo 106 de

la LPAC, y en su parte final por la adición en su segundo párrafo del inciso ?que conllevará

la correspondiente regularización de las cantidades que el interesado ha venido percibiendo

por este concepto?.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

El Dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que

legalmente tiene atribuido la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, puesto

que, según los artículos 56.1.e) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno

de Aragón, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, y 12.2 b) del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora, esta

Comisión habrá de emitir Dictamen preceptivo en los procedimientos que se instruyan sobre

?la revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho y los recursos

4

administrativos de revisión?, siendo la Comisión Permanente el órgano competente por así

estar dispuesto en los artículos 64 de la misma Ley y 21 del citado Reglamento.

II

En el procedimiento seguido, según se desprende del expediente enviado, ha habido

una orden de iniciación del órgano competente ?la titular del Departamento de Educación,

Cultura y Deporte [art. 55.a) del Texto Refundido de la Ley de la Administración de la

Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio

?TRLACA-] y una adecuada instrucción en la que se ha dado audiencia al interesado, ha

emitido informe un Letrado de la Dirección General de Servicios Jurídicos y se ha elaborado

una propuesta de resolución, constituyendo el conjunto documental que integra el

expediente un reflejo de la corrección de las actuaciones llevadas a cabo, así como del

orden en que éstas han sido efectuadas.

La instrucción del procedimiento, como última actuación, se complementa con la

emisión del preceptivo informe de esta Comisión Jurídica que ha de ser favorable para la

declaración de nulidad de los actos cuya revisión se pretende, por así exigirlo el artículo

102. 2 de la LPAC y el artículo 55.a) del TRLACA.

III

La cuestión fundamental radica en el examen de la correspondencia de los hechos

que han dado lugar al procedimiento seguido con los supuestos de nulidad de pleno

derecho admitidos en el artículo 62.1 de la LPAC y, más concretamente, con el de su

apartado f) que sanciona como tales ?los actos expresos o presuntos contrarios al

ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de

los requisitos esenciales para su adquisición?.

Este es el texto de la Ley, y en la aplicación del mismo no caben interpretaciones

extensivas, sino todo lo contrario, pues constituye una potestad administrativa excepcional,

criterio que exige un cuidado extremo tanto para no caer en posiciones restrictivas que

hagan inaplicable la norma como para evitar encuadrar de forma flexible o generalizada en

este apartado 1.f) del artículo 62 los actos contrarios al ordenamiento jurídico por los que

adquieran derechos, máxime tras la modificación de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13

de enero, que no afectó a este supuesto de nulidad, y para ello el texto legal da como

referencia un concepto jurídico indeterminado: la carencia de los ?requisitos esenciales?

para adquisición del derecho de que se trate.

Como ha puesto de relieve el Consejo de Estado, y también la doctrina científica y la

jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, una interpretación amplia de los

?requisitos esenciales? comportaría fácilmente una desnaturalización de las causas legales

de invalidez, por cuanto la carencia de uno de ellos determinaría de modo automático la

nulidad de pleno derecho, vaciando de contenido no pocos supuestos de simple

anulabilidad, lo que representaría un grave peligro para la seguridad jurídica dada la falta de

plazo para proceder a la revisión de los actos nulos, tanto a iniciativa de la propia

Administración como de los interesados, lo que haría quebrar uno de los principios básicos

5

del Derecho administrativo español que limita la nulidad de pleno derecho a las violaciones

más graves del ordenamiento jurídico.

La calificación de un requisito como esencial (causa de nulidad formulada con perfiles

poco claros, en palabras del Consejo de Estado al referirse al apartado 1.f) del art. 62 -

Dictamen 1494/1997, 8 de mayo-) habrá de estar siempre estrechamente relacionada con

los hechos en los que se pretenda fundamentar la declaración de nulidad que han de

mostrar de forma notoria o manifiesta su carencia. A tal efecto se recuerda la importante

distinción entre ?requisitos necesarios? y ?requisitos esenciales? que viene propugnando el

Consejo de Estado en sus Dictámenes a raíz de la inclusión del supuesto recogido en el

apartado 1.f) del artículo 62 de la LPAC, que, como es sabido, no aparecía en el artículo

47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, ya que no todos los requisitos

exigidos, o necesarios, para adquirir derechos merecen la calificación de esenciales (Vid.

Dictamen del Consejo de Estado 2817/2000, de 11 de octubre, y los en él citados, así como

el Dictamen 1381/2001, de 12 de julio y los mencionados en el mismo). Al mismo tiempo, el

Consejo de Estado, después de la promulgación de la LPAC, ha atribuido la introducción de

esta causa de nulidad a su doctrina durante la vigencia de la Ley de Procedimiento

Administrativo de 1958, por haber entendido que ?la ausencia de los presupuestos

esenciales para adquirir un derecho es un vicio que determina la nulidad de pleno derecho

del acto que lo sufra? (Vid. Dictámenes 1979 y 2454/1994, de 1 de diciembre de 1994 y 9 de

febrero de 1995) y también a determinaciones de la legislación urbanística (arts. 178 del

TRLS de 1976 y 242 TRLS de 1992 ? Vid. Dictámenes 250 y 251/2001, de 11 de octubre).

A su vez, esta distinción, no siempre fácil ni susceptible de ser delimitada con

precisión, comienza a ser asumida de forma clara por la jurisprudencia de los Tribunales

Superiores de Justicia (en ocasiones calificada como ?menor?), de lo que es muestra la

Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Cantabria de 31 de

enero de 2003, que además advierte, en línea con lo ya dicho y lo señalado por el Consejo

de Estado en sus Dictámenes 2897, 2817 y 2896/2000, de 4 de octubre el primero y 11 de

octubre los dos restantes, que ?una interpretación de la expresión >

que llevase a abarcar dentro de ellos cualquiera condición que sea necesaria para la validez

del acto declarativo de derecho, llevaría inevitablemente a reconducir a la categoría de

nulidad radical todo supuesto de ilegalidad de un acto declarativo de derecho, en la medida

que dicha ilegalidad se funda siempre en la ausencia de una de las condiciones o requisitos

establecidos en el Ordenamiento Jurídico?, añadiendo a continuación en el mismo

fundamento de derecho (cuarto), reproduciendo lo dicho por el Consejo de Estado en los

Dictámenes mencionados en la Sentencia: ?Por ello, tal y como se ha apuntado por dicho

Órgano Consultivo, entre otros, en el Dictamen 575/1999, de 25 de marzo de 1999, ha de

reservarse la expresión utilizada en por el artículo 62.1.f) para aquellos vicios de legalidad

en los que falta en el acto no cualquier elemento (necesario para su conformidad a

derecho), sino aquéllos que le son realmente inherentes y que le otorgan su configuración

propia?.

IV

Existe sobre la materia específica que motiva este Dictamen una doctrina consolidada

del Consejo de Estado -no así en la jurisprudencia por falta de pronunciamientos- según la

cual la prestación de servicios docentes es un ?requisito esencial? para el reconocimiento del

6

componente de formación permanente en el complemento específico o ?sexenio? (Vid.

Dictámenes 312/2001, de 1 de marzo; 249 a 252/2001, de 19 de abril; 3432/2002, de 23 de

enero de 2003; 2616/2003, de 18 de septiembre: 2958 a 2960/2003; 2770 a 2772, 2774 y

2776/2003, de 2 de octubre), criterio, por otra parte, ya sustentado por esta Comisión

Jurídica (Vid. Dictamen 143/2003, de 23 de septiembre).

Por otra parte, por el R.D. 1982/1998, de 18 de septiembre, se efectuó el traspaso de

funciones y servicios de la Administración del Estado en materia de enseñanza no

universitaria, en cuyo anexo se relacionan las funciones que asume la Comunidad

Autónoma y las que mantiene la Administración del Estado, así como las concurrentes y

compartidas, de conformidad con el R.D. 3991/1982, de 29 de diciembre, en el que se

establecieron las normas para el traspaso de servicios del Estado.

Pues bien, enlazando con lo dicho en la precedente Consideración Jurídica, ha de

indicarse que el componente de formación permanente está destinado a retribuir al

profesorado con una prolongada dedicación a la función pública docente (cada seis años),

unido al requisito de actividades de formación, que, según el acuerdo del Consejo de

Ministros de 11 de octubre de 1991 (apartado Dos. 3º), es un componente del complemento

específico recogido en la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, por lo que

la cuestión suscitada queda reducida a determinar si el Sr. L. contaba con servicios

docentes suficientemente prologados para el reconocimiento de los ?sexenios? tercero y

cuarto, es decir, dieciocho y veinticuatro años de servicios docentes en las fechas de los

efectos económicos señaladas en las respectivas resoluciones.

Tomando como referencia inicial para el cómputo de los servicios docentes prestados

por el Sr. L. el día 1 de septiembre de 1981, según se desprende de los documentos que

obran en el expediente (folios 5, 6 y 9), incluidos los prestados como interino o contratado,

las fechas de efectos económicos del primer ?sexenio?, que había vencido el día 31 de

agosto de 1987, debió ser (aunque específicamente no consta) el día 1 de octubre de 1992,

de conformidad con el mencionado apartado del Acuerdo del Consejo de Ministros, la del

segundo el día 1 de octubre de 1993 por la misma razón, y no el día 1 de septiembre de

1995 como figura en la resolución 11 de enero de 1996 del Director Provincial en Zaragoza

del Ministerio de Educación y Ciencia (folio 10), y la del tercero el día 1 de septiembre de

1999 y no el día 1 de octubre de 1997 como consta en la resolución de la misma Dirección

Provincial de 22 de septiembre de 1997 (folio 11), cuando sólo habían transcurrido dos años

desde el anterior reconocimiento, debiendo quedar pendiente de reconocimiento de los

efectos económicos correspondientes al cuarto ?sexenio? que, de prologarse los servicios

docentes del interesado hasta el día 1 de septiembre de 2005, será ésta la fecha en que

procederá tal reconocimiento, sin embargo, la Dirección Provincial en Zaragoza del

Departamento de Educación, Cultura y Deporte de la Administración de la Comunidad

Autónoma reconoció este ?sexenio? con efectos desde el día 1 de octubre de 2003, por

resolución de 9 de octubre de 2003 (folio 12).

La consecuencia de las discrepancias que acaban de ser puestas de manifiesto,

coincidentes con las del informe del Director del Servicio Provincial, mencionado en los

antecedentes (folio 2) y con las de la propuesta de resolución, no puede ser otra que la falta

de prestación de servicios docentes que justifiquen el reconocimiento de los componentes

de formación permanente por el tercero y cuarto ?sexenios? a favor de L.N., efectuado por

resoluciones de 22 de septiembre 1997 y 9 de octubre de 2003, ya que la insuficiencia de

prestación de servicios constituye, a tales efectos, la carencia de un ?requisito esencial? con

7

arreglo a los criterios expresados en este Dictamen, y de aquí la concurrencia del vicio de

nulidad de pleno derecho señalado en el apartado 1.f) del artículo 62 de la LPAC.

Finalmente, se indica la procedencia de suprimir el último párrafo de la propuesta de

resolución.

V

Para dar una respuesta a la objeción expuesta por el Sr. L. en sus alegaciones en

relación a la improcedencia de ejercitar la revisión de oficio dado lo que indica el art. 106 de

la LPAC, basta con reiterar lo que ya tuvo ocasión de indicar esta Comisión Jurídica en su

Dictamen 143/2003, anteriormente mencionado (Consideración jurídica IV, cuyo texto se

modifica en la referencia del interesado): ?El precepto indicado supone una saludable

precaución en relación a ejercicios de la facultad de revisión de oficio que pudieran

considerarse abusivos en función de distintas circunstancias. En concreto, el teórico ejercicio

sin plazo de la acción de revisión puede, en determinados casos, mostrarse como contrario

a los principios de buena fe y hasta de correcta eficacia en el funcionamiento de la

Administración. Pero no es éste el caso puesto que no ha transcurrido tanto tiempo y la

consecuencia efectiva sobre la situación del Sr. L. va a ser, en realidad, solo la pérdida

(temporal) de un sexenio y la corrección de las fechas sucesivas de cumplimiento de los

sucesivos sexenios que pasan del mes de octubre al de febrero. En todo caso, la mención

del art. 102 de la Ley 30/1992 a que la Administración ?en cualquier momento? podrá revisar

sus actuaciones, es el principio general del que debemos partir que solo, en ocasiones,

podrá verse atemperado por lo previsto en el art. 106 de la misma Ley sin que sea posible,

en cualquier caso, partir de ningún tipo de prescripción de la revisión de oficio sino de una

actuación que pudiera, por el tiempo transcurrido, resultar contraria a la equidad, a la buena

fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Referencias y condiciones todas ellas que

habrán de ser contempladas en el caso concreto y sin que sea posible establecer a priori

una doctrina general en relación a su aplicabilidad?.

Por cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite el

siguiente DICTAMEN:

?De conformidad con la propuesta de resolución del Departamento de Educación,

Cultura y Deporte, procede declarar la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos

de 22 de septiembre de 1997 y 9 de octubre de 2003, de reconocimiento a efectos

económicos del componente de formación permanente en el complemento específico a favor

de L.N. correspondientes a los sexenios tercero y cuarto, por estar incursos en la causa

prevista en el art. 62.1.f) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

del Procedimiento Administrativo Común. Asimismo, procede declarar adecuado a derecho

el contenido del párrafo segundo de la propuesta de resolución según el cual: ?Por el

Servicio Provincial de Educación y Ciencia de Zaragoza se procederá a realizar Acuerdo de

reconocimiento del componente por formación permanente de L.N. correspondiente a su

tercer sexenio, con fecha de efectos económicos de 1-9-99, que conllevará la

correspondiente regularización de las cantidades que el interesado ha venido percibiendo

por este concepto?.

8

En Zaragoza, a veinte de julio de dos mil cuatro.