Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 108/2017 de 30 de mayo de 2017

Cuestión

Consulta sobre la posibilidad de que no resulte preceptiva la emisión del dictamen del Consejo Consultivo de Aragón en las órdenes anuales por las que

se aprueban los Planes Generales de Caza y Pesca.

Contestacion

Número Expediente: 982017

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Consultas

Consejo Consultivo de Aragón

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DICTAMEN Nº 108 / 2017

Excmo. Sr. D. José Bermejo Vera

Presidente

Ilmo. Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Ilma. Sra. Dª Vega ESTELLA IZQUIERDO

Ilmo. Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Ilmo. Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Ilma. Sra. Dª. Elisa MOREU CARBONELL

Ilmo. Sr. D. Miguel Ángel GIL CONDÓN

Ilma. Sra. Dª María José PONCE MARTÍNEZ

El Pleno del Consejo

Consultivo de Aragón, con asistencia

de los miembros que al margen se

expresan, en su sesión celebrada el

día 30 de mayo de 2017 emitió el

siguiente Dictamen:

Con fecha 16 de mayo de 2017 tuvo entrada en el Registro del Consejo Consultivo escrito del

Consejero de Desarrollo Rural y Sostenibilidad del Gobierno de Aragón, en solicitud de consulta

sobre la posibilidad de que no resulte preceptiva la emisión del dictamen del Consejo Consultivo de

Aragón, en las órdenes anuales por las que se aprueban los Planes Generales de Caza y Pesca.

De los ANTECEDENTES resulta

El referido escrito del Consejero de Desarrollo Rural y Sostenibilidad del Gobierno de Aragón

plantea la consulta en los siguientes términos:

«Con fecha 5 de mayo de 2017, ha sido enviado a ese Consejo Consultivo de Aragón para emisión del dictamen

preceptivo, el expediente del ?Proyecto de Orden por la que se aprueba el Plan General de Caza 2017-2018?, como en

ocasiones anteriores respecto a esta materia y del mismo modo temporada tras temporada se realiza el mismo trámite

respecto a las ordenes anuales que aprueban los Planes Generales de Pesca.

Se ha suscitado en diversas ocasiones dudas sobre el carácter preceptivo de la emisión del dictamen del

Consejo Consultivo de Aragón y, en concreto, en el último informe del letrado de los Servicios Jurídicos de fecha 3 de

mayo de 2017, acerca ?Proyecto de Orden por la que se aprueba el Plan General de Caza 2017-2018?, se plantea la

posibilidad de analizar, al menos para futuros proyectos, si tal proyecto es ajeno al ejercicio de la potestad reglamentaria

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y es más propio de la potestad planificadora de la Administración, lo que puede fundamentar que no resulte preceptivo la

emisión de dictamen del Consejo Consultivo de Aragón.

A partir de la propuesta del letrado se considera conveniente disponer de la opinión al respecto del máximo

órgano consultivo del Gobierno de Aragón, y por ello se exponen los siguientes argumentos para plantear la consulta.

1.- De ambas leyes sectoriales, caza y pesca, se desprende el carácter normativo de las órdenes, al establecer la

existencia de normas específicamente aplicables a la práctica de la caza y la pesca durante las campañas, de modo

expreso se recoge en:

? el artículo 39 de la Ley 1/2015, de 12 de marzo, de Caza de Aragón, Del Plan general de caza, que establece el Plan

General de Caza:

?1. Con el propósito de planificar y programar la existencia de los recursos cinegéticos y ordenar su aprovechamiento

cada temporada, el consejero competente en materia de caza, en el primer semestre del año, oído el Consejo de Caza

de Aragón y previo otorgamiento del correspondiente período de audiencia e información pública, aprobará anualmente,

mediante orden, el Plan general de caza de Aragón, que será aplicable, con carácter general, a todo el territorio de la

Comunidad Autónoma.

2. En el Plan general de caza se determinarán, al menos:

a) Las especies cinegéticas y su clasificación en especies de caza mayor y menor.

b) Las especies cinegéticas que no podrán ser objeto de caza en la temporada, si procediera.

c) Las modalidades de caza permitidas.

d) Las regulaciones y los períodos hábiles de caza, según las distintas especies y modalidades.

e) Las limitaciones generales en beneficio de las especies cinegéticas y medidas preventivas para su control.

f) Las valoraciones de las especies cinegéticas a efectos de indemnizaciones por daños en las resoluciones que las

prevean.

3. Las determinaciones del Plan general de caza tendrán carácter supletorio en todos aquellos aspectos no regulados

específicamente en los planes técnicos y en los planes anuales de aprovechamiento cinegético.?

? artículo 36 de la Ley 2/199, de 24 de febrero, de Pesca en Aragón, que establece el Plan General de Pesca de

Aragón:

?1. El Consejero competente en la materia, oído el Consejo de Pesca de Aragón, aprobará mediante Orden, con carácter

anual y con anterioridad al primero de febrero de cada año, el Plan General de Pesca en Aragón, que, como mínimo,

deberá establecer: a) La temporada hábil para pescar las distintas especies y, dentro de ella, los periodos, días y horas

hábiles para la pesca.

b) Las especies que puedan ser objeto de pesca y el número máximo de capturas o cupo.

c) La medida mínima de las especies objeto de pesca.

d) Las modalidades, artes, medios y cebos autorizados.

e) Las aguas sometidas a régimen especial.

f) El régimen de expedición de permisos y el domicilio social de los gestores.

g) La valoración de cada una de las especies a efectos de indemnización por daños y perjuicios.

2. En la redacción del Plan General de Pesca en Aragón, se seguirán los criterios establecidos en los Planes de Pesca

de Cuenca Hidrográfica y en los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, cuando existan.?

2.- El artículo 50.2 de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, indica que ?Para la

aprobación de normas cuya competencia corresponda al Presidente, los Vicepresidentes o los Consejeros, no será

preceptivo el informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos ni el dictamen del Consejo Consultivo, salvo que

se trate de reglamentos ejecutivos que se dicten directamente en desarrollo de una ley o norma con rango de ley?, y en

consonancia el Dictamen 24/2016 del Conejo Consultivo de Aragón (valga por todos), respecto al Plan de Pesca de

Aragón se pronunciaba (sirve lo indicado por semejanza en el procedimiento para ambas materias), considerando que el

Plan de Pesca de Aragón se dicta en virtud de la potestad reglamentaria, con el fin de establecer una regulación objetiva

y general que complementa o desarrolla los preceptos de las Ley de Pesca y se considera que nos encontramos ante un

reglamento de desarrollo de una ley y que será preceptivo el informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos y

el dictamen del Consejo Consultivo de Aragón.

No obstante, aun cuando éste ha sido hasta ahora el criterio seguido en los Planes anuales de pesca y caza

correspondientes a ejercicios anteriores (dictamen 218/2013, de 13 de diciembre, sobre el Plan general de Caza para

2014) y ello garantizaría la ausencia de riesgo alguno de una eventual invalidez del presente proyecto de Orden, se debe

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poner de manifiesto que, dado que la norma objeto del presente informe se trata de un ?Plan? de carácter temporal y

periódico (que atiene a la ?temporada de caza?), con un contenido delimitado por el artículo 39 de la Ley de Caza de

Aragón y artículo 36 de la Ley de Pesca en Aragón (sirva para lo mismo a lo largo de la exposición para ambas

materias), debiera ponderarse si es ajeno al ejercicio de la potestad reglamentaria pura y es más propio de la potestad

planificadora de la Administración.

3.- En este sentido la potestad reglamentaria está destinada a innovar el ordenamiento jurídico, deroga a otro[a]

disposición reglamentaria anterior, crea normas nuevas, habilita relaciones o actos hasta ese momento no previstos, pero

en el supuesto objeto de consulta estas características no se cumplen en estricto sentido, porque los planes son

elaborados con carácter anual, sobre una materia delimitada por la propia ley para la temporada hábil que corresponda, y

es dictaminado por el Consejo Consultivo con la misma periodicidad, las variaciones en el contenido son mínimas, no

sustanciales, que responden más a la potestad planificadora de la Administración.

Siguiendo ese razonamiento, la potestad planificadora es una derivación específica de la reglamentaria, los planes son

una derivación o una tipología más bien de los reglamentos. Por tal se entiende la potestad administrativa conferida a los

órganos competentes para la aprobación del planeamiento de cualquier clase, fundamentalmente en lo relativo a la

ordenación del territorio y el urbanismo, los recursos naturales (cinegéticos e ictícolas), etc?

Se trata de una potestad especialmente intensa, en la medida en que supone no sólo una creación de normas jurídicas

de validez general, al igual que los reglamentos, sino también determinación y definición del contenido de los derechos

subjetivos patrimoniales inmobiliarios de los particulares y administrados, señaladamente, del derecho de propiedad.

Esta potestad de planificación, programación o planeamiento consiste en la prerrogativa que permite a la Administración

establecer directrices generales de ordenación de determinadas materias y que se pueden referir tanto a las

competencias de la propia Administración que planifica como a la actividad de los interesados.

4.- En definitiva, se trata, de una potestad planificadora que mezcla las potestades organizativas propias de la

administración y la propia de la potestad normativa reglamentaria, respecto de determinados ámbitos en que la materia

así lo permita y sobre la que ya se ha pronunciado el propio Consejo Consultivo de Aragón, en el nº 50/2014 y dos más,

a la hora de analizar la naturaleza jurídica de los decretos que aprueban planes rectores de uso y gestión de los recursos

naturales protegidos, que se mueven en el sentido establecido por las sentencias de la Sala de los contencioso

administrativo del tribunal Supremo de 20 de septiembre 2012 ?RJ/2012/9753? y de 10 de diciembre de 2009 ?

RJ/2010/2189?, que indican que estaríamos ante la denominada ?planificación ambiental o ecológica? y consideran que

no sería preceptiva la emisión de dictamen del Consejo Consultivo.

En esta línea, los planes actuales de caza y pesca, aunque su naturaleza jurídica es resultado del ejercicio de la potestad

reglamentaria, como indicaba el propio Consejo Consultivo, ha de valorarse que las órdenes por las que se aprueban

responden a una habilitación ?expresa específica? previstas en una previa norma con rango de ley (artículo 39 y 36 de la

Ley de Caza de Aragón y la Ley de Pesca en Aragón, respectivamente), y según lo expuesto responden a una potestad

planificadora como una derivación de la reglamentaria, los planes son una derivación o una tipología más bien de los

reglamentos.

Las leyes sectoriales establecen que anualmente es necesario realizar un plan, que debe tener unos contenidos y para

elaborar esos contenidos es necesario planificar los periodos en función de las especies, climatología,?, teniendo en

cuenta año tras año las mismas premisas, adaptándolo a la población de la fauna, y por tanto se trata de planificación

ambiental o ecológica, más que de desarrollo de una ley o innovación de la misma, más propia ésta de la potestad

reglamentaria en estricto sentido.

En virtud de las razones anteriormente expuestas, conforme al artículo 16.2 se somete a la consideración del Consejo

Consultivo de Aragón: si resulta preceptiva la emisión de su dictamen respecto a los proyectos de ordenes aprobatorios

de los planes anuales de caza y pesca, por hallarnos ante la denominada planificación ambiental o ecológica?, siguiendo

la jurisprudencia citada, sin perjuicio de que, caso de no resultar preceptivo, pudiera solicitarse tal dictamen con carácter

facultativo si así se considerase por el órgano consultante.»

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CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

Competencia objetiva del Consejo Consultivo

La consulta planteada se encuentra dentro del ámbito competencial que legalmente tiene

atribuido el Consejo Consultivo de Aragón. Ello es así puesto que el artículo 16.2 de la Ley 1/2009,

de 30 de marzo, que regula los dictámenes facultativos, dispone que ?podrá recabarse el dictamen

del Consejo Consultivo de Aragón sobre cualquier otro asunto no incluido en el apartado anterior

cuando, por su especial trascendencia o repercusión, el órgano consultante lo estime conveniente.?

II

Función consultiva en el procedimiento de elaboración de reglamentos

El ejercicio de la función consultiva se inserta, como control previo, en el procedimiento de

elaboración del reglamento, y tiende a contribuir al mejor logro ?en el contenido y en la forma?

de la disposición reglamentaria. El órgano consultivo coopera, desde su posición institucional, a

conferir a la norma las exigencias de constitucionalidad y legalidad y el perfeccionamiento técniconormativo.

Se persigue, en definitiva, ilustrar a la Administración activa, ilustración que no es

exclusivamente jurídica, sino también jurídico-administrativa.

De lo expuesto se deduce con claridad que los dictámenes del Consejo Consultivo actúan

como un verdadero control sobre la toma de decisiones y el correcto ejercicio de las potestades por

parte de la Administración, siendo no sólo garantía del interés general y de la legalidad objetiva,

sino también de los derechos e intereses de quienes son parte en un determinado procedimiento.

Y ello justifica, según proclama la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, que este tipo de

dictámenes deba ser formalmente el último que recaiga sobre el asunto en cuestión, adquiriendo el

carácter de juicio de síntesis de todas las cuestiones planteadas y de todos los informes

específicos emitidos con anterioridad.

La potestad reglamentaria se halla sometida no sólo al control y revisión ex post de los

Tribunales contencioso-administrativos, sino que opera sobre ella el más cualificado control

preventivo, el realizado ex ante por el órgano consultivo.

En el ordenamiento jurídico aragonés esta función se halla encomendada al Consejo

Consultivo de Aragón. El artículo 15.3 de la Ley 1/2009, del Consejo Consultivo de Aragón

establece que este Órgano será consultado preceptivamente tratándose de proyectos de

reglamentos ejecutivos y sus modificaciones, esto es. La competencia para la emisión de estos

dictámenes corresponde al pleno del Consejo

La intervención preceptiva del Consejo de Estado en el procedimiento de elaboración de los

reglamentos estaba ya prevista en el art. 45.1 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 17 de

agosto de 1860 («reglamentos é instrucciones generales -decía- para la aplicación de las Leyes y

cualquier alteración que en ellos haya de hacerse») y de ahí pasó a la Ley Silvela-Maura de 5 de

abril de 1904 (art. 27.8), donde se le dio la redacción («reglamentos generales que se hayan de

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dictar para la ejecución de las Leyes») que luego tomó el art. 17.6 de la Ley Orgánica del Consejo

de Estado de 25 de noviembre de 1944 y que el vigente art. 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo

de Estado respeta con alguna modificación: «Reglamentos o disposiciones de carácter general que

se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones».

Para perfilar la noción de reglamento ejecutivo, a efectos de la consulta preceptiva al Consejo

Consultivo, la jurisprudencia utiliza dos criterios, uno material y otro formal. En este sentido cabría

señalar que el Tribunal Supremo, en Sentencias de 24 de julio de 2003 y 22 de mayo de 1998, ha

declarado:

«La jurisprudencia de esta Sala, para perfilar la noción de Reglamento ejecutivo, ha utilizado,

esencialmente, dos concepciones: una material, comprendiendo en el concepto aquellos Reglamentos

que de forma total o parcial ?completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan? una o

varias leyes, entendidas éstas como normas con rango de ley, lo que presupone la existencia de un

mínimo contenido legal regulador de la materia; y otra formal, dando cabida a los Reglamentos que

ejecutan habilitaciones legales, con independencia de cualquier desarrollo material. Y es que, como

pone de relieve la STS de 16 de junio de 1989 (Sala Especial del art. 61 LOPJ), el artículo 22.3 LOCE

?que no es sino reproducción de otros análogos en las sucesivas regulaciones de la institución, ha

originado una construcción jurisprudencial dicotómica, quizás artificiosa, que separa los reglamentos

ejecutivos de los independientes?, cuando la realidad es que la necesidad del dictamen previo del

Consejo de Estado enlaza sobre todo y de modo inmediato con la significación de los principios de

constitucionalidad y de legalidad, por los que, según el artículo 2.1 LOCE, debe velar en su función

consultiva el Consejo de Estado, y cuyas exigencias se proyectan sobre cualquier clase de

Reglamento.

? Ha de tenderse, por tanto, a una interpretación no restrictiva del término ?ejecución de leyes?

teniendo en cuenta que hay, incluso, una mayor necesidad de control interno en la elaboración de los

reglamentos, precisamente, a medida que es mayor la desconexión con la ley y dado que, en todo

caso, han de respetar el bloque de la legalidad. Consecuentemente, y mientras subsista la necesidad

de distinguir a efectos del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico

equivalente unos reglamentos específicamente ?ejecutivos? porque la categoría esté formalmente

consagrada en la LOCE o en la correspondiente Ley autonómica, ha de incluirse en ella toda norma

reglamentaria que desarrolle cualquier remisión normativa o reenvío legal a una ulterior formación que

ha de efectuar la Administración como complemento de la ordenación que la propia ley establece,

aunque ésta no incorpore una específica y parcial regulación material de lo que está llamado a

desarrollar o completar el reglamento; y, únicamente, estarán excluidos del preceptivo dictamen del

Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente los Reglamentos independientes,

autónomos o praeter legem, en el reducido ámbito en que resultan constitucional y legalmente posibles

especialmente en el organizativo interno y en el de la potestad doméstica de la Administración y los

Reglamentos de necesidad (cfr. SSTS de 27 de noviembre de 1995 y 3 de julio de 1996 ).»

Por lo tanto, los reglamentos ejecutivos se caracterizan, en primer lugar, por dictarse como

consecuencia de una norma de rango legal que, sin abandonar el terreno a una norma inferior

mediante la técnica deslegalizadora, lo acota al sentar los criterios, principios o elementos

esenciales de la regulación pormenorizada que posteriormente ha de establecer la norma de

aplicación en colaboración con la Ley. Y en segundo lugar, se caracterizan por su naturaleza

normativa, es decir, porque exigen ser dictados en aplicación de una norma legal, innovando en su

desarrollo el ordenamiento jurídico.

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En uno y otro caso los reglamentos «ejecutivos» proyectan la voluntad de legislador mediante

el sistema de remisión normativa o reenvío legal a una ulterior regulación que ha de aprobar la

Administración, como complemento de la ordenación que la propia Ley establece.

La categoría o concepto de reglamento ejecutivo se define pues, como la del reglamento

directa y concretamente ligado a una Ley, a un artículo o artículos de una Ley o a un conjunto de

Leyes, de manera que dicha Ley, o Leyes, son completadas, desarrolladas, pormenorizadas,

aplicadas, cumplimentadas o ejecutadas por el reglamento, sin que esta pluralidad de expresiones

supongan conceptos distintos, sino el común de que el reglamento se manifiesta como desarrollo y

ejecución directa de la norma legal; categoría en la que, en definitiva, ha de incluirse toda norma

reglamentaria que desarrolle cualquier remisión normativa o reenvío legal a una ulterior regulación

que haya de efectuar la Administración como complemento de la ordenación que la propia Ley

establece.

En este sentido, tiene declarado la jurisprudencia del Tribunal Supremo ¾por todas en su

Sentencia de 29 de julio de 1997 ¾, que sólo cuando la norma reglamentaria desarrolla con

carácter general unos principios de regulación contenidos en la ley que le sirve de referencia,

puede hablarse de un auténtico reglamento ejecutivo.

En conclusión, la intervención preceptiva del Consejo Consultivo a que se refiere el art. 15.3

de la Ley 1/2009 se contrae a los reglamentos con el perfil que acaba de exponerse y, en

consecuencia, son ese tipo de reglamentos los que, en su caso, se vean afectados de nulidad si en

su elaboración no ha recaído el oportuno dictamen.

III

La actividad administrativa de planificación. La planificación ecológica

La actividad administrativa de planificación ha sido estudiada dentro del análisis de las

técnicas de intervención administrativa en la economía. El Estado liberal del siglo XIX, basado en

el mantenimiento del orden mediante el empleo de las técnicas de policía, no demandaba de

herramientas planificadoras para lograr los cometidos públicos, básicamente porque las

dimensiones y el grado de complejidad de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos eran

menores.

En el actual Estado de Derecho, es necesaria la implementación de técnicas de planificación

administrativa en diversos ámbitos de actividad. Los planes se configuran como un nuevo escalón

decisional ?así se refiere a ellos una cualificada doctrina administrativa?, los cuales

corresponden a la agrupación coherente de una pluralidad de decisiones administrativas para dar

concreción a un determinado marco legal en relación a un problema específico y para un cierto

lapso de tiempo, determinando con mayor exactitud el marco a seguir por la actividad

administrativa

En la doctrina iuspublicista, es posible encontrar descripciones más o menos precisas en

torno a las características y a los elementos esenciales de la planificación administrativa. Así, por

ejemplo, se ha sostenido que ella responde a una racionalización o cálculo de los

comportamientos, estableciendo puentes lógicos entre diversos medios de acción y determinados

objetivos predefinidos. Otros han simplificado el concepto, señalando que la planificación consiste

en una fijación anticipada y autónoma de medios y objetivos. De manera que es posible sostener

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que un plan importa una relación dinámica entre medios y fines, la cual responde a un proceso de

racionalización que traduce en un solo instrumento la fijación de objetivos, conductas a seguir y los

medios para llevarlos a cabo, siendo su aplicación maleable, esto es, modificable en atención al

concreto ámbito de aplicación.

En general, la actividad de planificación se observa en los más diversos ámbitos en que

interviene la administración en la actualidad. Así, hoy se habla de planificación urbanística,

planificación económica, planificación ambiental, planificación del transporte público, etc.

Y en este sentido, se ha referido este Consejo Consultivo ?Dictamen 50/2014? a la

naturaleza de la potestad que ejerce la Administración de la Comunidad Autónoma al elaborar y

tramitar el proyecto de Decreto por el que se aprobaba por el Gobierno de Aragón el Plan Rector

de Uso y Gestión del Parque Natural de los Valles Occidentales.

Decíamos entonces hallarnos en presencia de uno de los instrumentos de planificación

característicos de lo que el Tribunal Constitucional ha denominado «planificación ecológica»

[fundamentos jurídicos 13 y 14 de la Sentencia 102/1995, de 26 de junio de 1995 (varios recursos

de inconstitucionalidad, acumulados, contra la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de

Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres)].

En el primero de los fundamentos jurídicos citados se puede leer: «La planificación de los

recursos naturales no es sino una forma de poner orden y concierto para conseguir la utilización

racional que exige la Constitución (art. 45.1). Es una ordenación del espacio y de su contenido

coincidente en aquella dimensión con la ordenación del suelo y la planificación urbanística, que

poco tiene que ver o nada con la planificación económica a la cual también se refiere, como

competencia estatal exclusiva en lo básico el art. 149.1.13.ª C.E. [?] Hay una jerarquización,

según los niveles, de los distintos Planes, los de Ordenación de los Recursos naturales de la zona,

bajo los cuales se encuentran los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques (arts. 19 y 21),

en otro peldaño los Planes de Recuperación y Conservación de especies en peligro o vulnerables

y, en su caso, de Protección del Hábitat, así como el Plan de Manejo, condicionantes, a su vez, de

la inclusión de una especie, subespecie o población en el Catálogo de Especies Amenazadas,

cuya elaboración y aprobación corresponde a las Comunidades Autónomas en sus respectivos

ámbitos territoriales (arts. 30.2 y 31, 2 al 6).»

Y es que, y así lo manifestamos, en la legislación sectorial de patrimonio natural existe un

mandato de planificar los recursos naturales, que ya estaba establecido en la derogada Ley estatal

4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna

Silvestres. En el Ordenamiento jurídico vigente, el grupo normativo está encabezado por la Ley

estatal 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad ¾calificada

formalmente como legislación básica sobre protección del medio ambiente (disposición final

segunda) ¾, que comprende, entre otros, los planes de ordenación de los recursos naturales

(artículos 15 a 23) y los planes rectores de uso y gestión de los Parques (artículo 30.5 y 6). En el

subsistema normativo aragonés, hay que tener presente la Ley aragonesa 6/1998, de 10 de mayo,

de Espacios Naturales Protegidos de Aragón, que contempla, también las dos clases de planes,

los de ordenación de los recursos naturales (artículos 23 a 28) y los planes rectores de uso y

gestión de los Parques (artículo 30 y artículos 34 a 38).

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En definitiva, y así lo pronunciamos, cumplir con el mandato de planificación de los recursos

naturales supone que la Administración ejerce una potestad heteroatribuída y expresa, creada y

atribuida por una norma legal, es decir, ejerce una situación de poder que le habilita para imponer

conductas a terceros mediante la constitución, modificación o extinción de relaciones jurídicas. Y

esta potestad es la de planificación ecológica, no la potestad reglamentaria, aunque el producto (el

Plan) contenga normas y sea obligatorio y vinculante ex artículo 38 de la Ley de Espacios

Naturales Protegidos de Aragón ( ?Los instrumentos de planificación serán obligatorios y ejecutivos

en las materias reguladas en esta Ley, constituyendo sus disposiciones un límite para cualesquiera

otros instrumentos de ordenación territorial o física, cuyas determinaciones no podrán alterar o

modificar dichas disposiciones [?]? ).

Y es que existe una consolidada jurisprudencia en el sentido de que los Planes de

Ordenación de los Recursos Naturales y los Planes Rectores de Uso y Gestión, y, en general, las

disposiciones de carácter general sobre planificación de los recursos naturales y protección de los

espacios naturales, no requieren de dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico

equivalente.

El Tribunal Supremo ha declarado que no es exigible el dictamen del Consejo de Estado en

la tramitación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, porque se trata de un

instrumento de planificación de los recursos naturales, cuyos objetivos y contenido, definidos en el

artículo 4 de la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo ¾que ha sido derogada por la Ley estatal

42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad ¾ no ejecutan propiamente

esta Ley, en el sentido de precisar, desarrollar o completar sus previsiones normativas, sino que se

limitan, más bien, tal y como dice en su inicio ese artículo 4, al estudio de un concreto ámbito

territorial con la finalidad de adecuar la gestión de sus recursos naturales a los principios

inspiradores de dicha Ley (así, por todas, en las Sentencias de 26 de noviembre y ?dos? 2 de

diciembre de 2003, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 8237, 8113 y

8114 de 1999). Y también ha declarado que tal dictamen no es exigible, por no ser reglamentos

ejecutivos de la Ley estatal 4/1989, en el procedimiento de elaboración de los Planes Rectores de

Uso y Gestión (así, en la Sentencia de 16 de junio de 2003, dictada en el recurso de casación

2609-1988, referido a un proceso en el que la disposición impugnada lo había sido el Decreto

valenciano 49/1995, de 22 de marzo, por el que se aprobó definitivamente el Plan Rector de Uso y

Gestión del Paraje Natural de las Lagunas de la Mata y Torrevieja).

En la Sentencia de 23 de julio de 2008 (recurso de casación 24949-2004) en que se

impugnaba el Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Marjal Pego-Oliva, el Tribunal

Supremo se pronuncia también en el sentido de que no es necesario tal informe, pues el Plan de

Ordenación de Recursos Naturales no tiene el carácter de reglamento ejecutivo. Y, en fin, en la

Sentencia de 10 de diciembre de 2009 (recurso de casación 4384-2005), en que la actuación

administrativa impugnada en la instancia era el Decreto aragonés 65/1998, de 17 de marzo, por el

que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Paisaje protegido de los Pinares de Rodeno,

el Tribunal Supremo insiste en que el Plan Rector de Uso y Gestión no tiene naturaleza de

reglamento ejecutivo que requiera dictamen de órgano consultivo.

Y este es también el criterio mantenido por la Comisión Jurídica Asesora de Aragón en su

Dictamen 22/1998, emitido el 10 de febrero de 1998, sobre el proyecto de Decreto por el que se

aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Comarca del Moncayo y se

declara el Parque del Moncayo ¾aprobado y publicado como Decreto 73/1998, de 31 de marzo,

del Gobierno ¾.

Consejo Consultivo de Aragón

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IV

Carácter ejecutivo de los reglamentos de los Planes Generales de Caza y Pesca

Las Órdenes por las que se aprueban los Planes Generales de Caza y Pesca , no son

consecuencia únicamente de la potestad de planificación, que también lo son, sino que se dictan

como consecuencia de una norma de rango legal , las Ley de Caza de Aragón y de Pesca en

Aragón, que acotan el campo de las normas reglamentarias, al mismo tiempo que sientan los

criterios, principios o elementos esenciales de la regulación pormenorizada que tienen que

establecer las normas de aplicación en colaboración con dichas leyes. Y además, se trata de unas

normas, que exigen ser dictada en aplicación de Ley de Caza de Aragón y de Pesca en Aragón ,

innovando en su desarrollo el ordenamiento jurídico propio.

En particular Ordenes reguladoras de los Planes Generales de Caza regulan lo relativo a las

piezas de caza menor y mayor, las autorizaciones de caza para la temporada de que se trate, la

caza en verano o media veda y las prohibiciones de caza; los periodos, días y horarios hábiles y

modificaciones. Contiene normas específicas para la caza menor y mayor y establece normas

generales respecto a la caza, los vedados de Aragón y el régimen de autorizaciones, e incluso las

indemnizaciones.

El carácter de reglamento ejecutivo de la Orden por la que se aprueba el Plan General de

Caza dimana de su función de desarrollo del contenido de diversos preceptos de la Ley de Caza

de Aragón, que es la Ley 1/2015, de 12 de marzo, y preceptos que mencionan expresamente el

Plan General de Caza y su funcionalidad. El artículo más específico para ello es el art. 39 que

ofrece un contenido mínimo del Plan General de Caza, debiendo tenerse también en cuenta los

artículos 15.6, 15. 8 y 42. 3 d); y la disposición final primera que se refiere al ejercicio de la

potestad reglamentaria para el desarrollo de la Ley.

El art. 39 citado de la Ley 1/2015 ordena la aprobación por el consejero competente en

materia de caza y en el primer semestre de cada año, oído el Consejo de Caza de Aragón, previo

otorgamiento del correspondiente período de audiencia e información pública, del Plan General de

Caza en el que se determinarán, al menos:

«a) Las especies cinegéticas y su clasificación en especies de caza mayor y menor.

b) Las especies cinegéticas que no podrán ser objeto de caza en la temporada, si procediera.

c) Las modalidades de caza permitidas.

d) Las regulaciones y los períodos hábiles de caza, según las distintas especies y

modalidades.

e) Las limitaciones generales en beneficio de las especies cinegéticas y medidas preventivas

para su control.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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f) Las valoraciones de las especies cinegéticas a efectos de indemnizaciones por daños en

las resoluciones que las prevean.»

Añade el apartado 3 de este artículo que «las determinaciones del Plan general de caza

tendrán carácter supletorio en todos aquellos aspectos no regulados específicamente en los planes

técnicos y en los planes anuales de aprovechamiento cinegético».

En definitiva, los Planes Generales de Caza, aunque se incluyan dentro título regulador de la

de la planificación cinegética, tienen por objeto regular y compaginar el ejercicio de la caza, la

acción de cazar, y un ordenado aprovechamiento cinegético con la protección de la fauna silvestre,

de modo y manera que se cumpla con el mandato constitucional, recogido en el artículo 45 de

nuestra Carta Magna, de una utilización racional de los recursos naturales y lograr una mayor

eficacia en la gestión cinegética, tanto desde el punto de vista del cazador y de las especies de

caza, como de la actividad en los terrenos cinegéticos, y exclusivamente dentro del ámbito

temporal establecido, todo ello en desarrollo de la Ley 1/2015, de 12 de marzo, de Caza de

Aragón.

Y, en la medida que desarrolla normativamente la acción de cazar ?la realizada por el

hombre directamente o mediante el uso de armas, animales domésticos y otras artes o medios

apropiados para buscar, atraer, perseguir o acosar animales silvestres y asilvestrados con el fin de

darles muerte, apropiarse de ellos o facilitar su captura o muerte por terceros (art. 2 Ley 1/2015)?

por remisión normativa o reenvío de la Ley de Caza en Aragón, nos hallamos en presencia de un

auténtico reglamento ejecutivo.

El proyecto de Orden del Plan General de Caza no se limita a aprobar un plan rector de uso y

gestión aprovechamientos cinegéticos, con los contenidos propios del mismo, sino que en virtud de

una remisión normativa contenida en el artículo 39 de la Ley de Caza de Aragón, realiza una

regulación propia del desarrollo reglamentario.

Y esta naturaleza de reglamento ejecutivo y, por ende, del carácter preceptivo de nuestro

dictamen (artículo 15.3 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón) se ha

mantenido de manera constante al examinar las sucesivas Ordenes que han ido aprobando los

correspondientes Planes Generales de Caza en Aragón. Por citar los últimos emitidos sobre esta

cuestión por este Consejo Consultivo, puede hacerse referencia a los dictámenes 107/2017, de 30

de mayo; 141/2016, de 28 de junio y 161/2015, de 15 de julio.

Las mismas consideraciones cabe hacer respecto de las Órdenes por las que se aprueban

los Planes Generales de Pesca al amparo del artículo 36 de la Ley de Pesca en Aragón.

Y así, en nuestro Dictamen 1/2017, manifestábamos que, la naturaleza de reglamento

ejecutivo del denominado ?Plan General de Pesca de Aragón?, cuya aprobación viene exigida por

el artículo 36 de la Ley 2/1999, de 24 de febrero, de Pesca en Aragón, (en adelante, Ley de Pesca,

modificada en algunos preceptos por el artículo 30 de la ley 14/2014, de 30 de diciembre, de

medidas fiscales y administrativas de la Comunidad Autónoma de Aragón), así como el carácter

preceptivo de este dictamen ha sido doctrina constante de este Consejo Consultivo y de su

antecesora, la Comisión Jurídica Asesora: así, por ejemplo, el dictamen 208/2002, de 18 de

diciembre, de la Comisión Jurídica Asesora ya señaló lo siguiente :

?Debe tenerse en cuenta, así, que el proyecto de Orden tiene por objeto establecer normas

de carácter general para regular la actividad de la pesca en el territorio de la Comunidad Autónoma

Consejo Consultivo de Aragón

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y, por ello, constituye una disposición de carácter general que tiene que ser plasmación efectiva de la

potestad reglamentaria.

El carácter ejecutivo de la norma sometida a dictamen dimana de su función de desarrollo

del estricto contenido del artículo 36 de la Ley 2/1999, de 24 de febrero, de Pesca en Aragón, en el

que se hace referencia a materias reguladas en diversos preceptos, entre los cuales pueden

enumerarse los contenidos en los artículos 6 (especies objeto de pesca), 7 (medidas de las piezas

capturadas), 8 (artes y medios de pesca), 9 (cebos), 10 (períodos hábiles para la pesca), 16, 17 y 18

(cotos de pesca), 21 (escenarios para eventos deportivos), 22 (tramos de pesca intensiva), 23

(tramos de captura y suelta) y 24 (aguas de alta montaña y aguas habitadas por la trucha).?

Y esta naturaleza de reglamento ejecutivo y, por ende, del carácter preceptivo de nuestro

dictamen (artículo 15.3 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón) se ha

mantenido de manera constante al examinar las sucesivas Ordenes que han ido aprobando los

correspondientes Planes Generales de Pesca en Aragón: por citar los últimos emitidos sobre esta

cuestión por este Consejo Consultivo, puede hacerse referencia a los dictámenes 184/2012, de 19

de diciembre; 218/2013, de 17 de diciembre; 185/2014, de 22 de diciembre; y 24/2016, de 19 de

enero.

Por cuanto antecede, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente DICTAMEN:

Las órdenes aprobatorias de los planes generales anuales de caza y pesca tienen naturaleza

reglamentaria, son reglamentos ejecutivos de carácter temporal, y su aprobación se halla sometida

al dictamen previo y preceptivo del Consejo Consultivo de Aragón.

En Zaragoza, a treinta de mayo de dos mil diecisiete.