Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 108/2013 de 27 de mayo de 2013

Cuestión

Revisión de oficio y declaración de nulidad del acto presunto de reconocimiento de una bonificación del 95% del importe de las cuotas devengadas en

concepto de Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras, tasa por tramitación de licencia de obras y tasa por vertido de escombros, derivadas de la realización de obras en inmueble.

Contestacion

Número Expediente: 90/2013

Administración Consultante: Entes

locales

Materia: Revisión de oficio

Consejo Consultivo de Aragón

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DICTAMEN Nº 108 / 2013

Materia sometida a dictamen: Revisión de oficio y declaración de nulidad del acto

presunto de reconocimiento de una bonificación del 95% del importe de las cuotas

devengadas en concepto de Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras, tasa por

tramitación de licencia de obras y tasa por vertido de escombros, derivadas de la realización

de obras en inmueble.

ANTECEDENTES

Primero.- Con fecha 30 de octubre de 2006, el Ayuntamiento de Calatayud concedió a

?X? licencia de obras en el edificio ?Hostal Marivella? consistentes en la instalación de un

ascensor de cuatro paradas y en la cubrición de la zona exterior posterior en planta baja de

40,80 m2 para instalaciones y almacén.

En la licencia otorgada quedaban relacionados los tributos municipales devengados

como consecuencia del otorgamiento de la licencia concedida y la obra a ejecutar, a saber,

Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras, 885,57 euros, tasa por licencia de

obras 956,47 euros, y tasa por vertido de escombros 282,69 euros, también reflejados en la

liquidación emitida y que se adjuntaba a la licencia de obras otorgada.

Segundo.- Con fecha 10 de septiembre de 2007 se vuelve a conceder otra licencia

que refiere a las mismas obras y por los mismos conceptos, señalando en este caso como

cuantía de los tributos municipales la siguiente: Impuesto de Construcciones, Instalaciones

y Obras 7.255,51 euros, tasa por licencia de obras 7.347,34 euros y tasa por vertido de

escombros 2.481,89 euros Con fecha 9 de octubre de 2007 fueron abonadas las

liquidaciones puestas al cobro.

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Tercero.- Con fecha 10 de octubre de 2008, Hostal Restaurante Marivella solicitó al

Consorcio ?Expo Zaragoza 2008? la expedición de certificación en la que constase que la

inversión llevada a cabo en el Hostal se realizó en cumplimiento de los planes y programas

de actividades establecidos por dicho Consorcio y al objeto de que pudieran ser obtenidos

los beneficios fiscales establecidos en la Disposición adicional quincuagésimo sexta de la

Ley 30/2005, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2006 sobre

beneficios fiscales a la Expo Zaragoza 2008, así como en la Ley 49/2002, de 23 de

diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales

del mecenazgo.

Cuarto.- En reunión del Consejo Rector de la Expo de 6 de noviembre de 2008 se

acordó expedir la certificación nº 273 en la que consta que la reforma y ampliación llevada a

cabo en el Hostal Restaurante Marivella de Calatayud fue realizada en cumplimiento de los

planes y programas aprobadas por el Consorcio ?Expo Zaragoza 2008?.

Quinto.- Con fecha 15 de diciembre de 2008 , con aportación de la certificación

expedida por el Consejo Rector de la Expo, una representación de Hostal Marivella solicitó

ante el Ayuntamiento de Calatayud la devolución de impuestos y tasas que entendía

pagados indebidamente como consecuencia de las bonificaciones legales que debieran

habérsele aplicado.

Sexto.- Con fecha 26 de julio de 2010, Hostal Marivella reitera la solicitud de

devolución formulada, e interesa que sea contestada.

Séptimo.- Con fecha 24 de enero de 2012 es reiterada de nuevo la solicitud de

devolución.

Octavo.- En informe del letrado asesor del Ayuntamiento de Calatayud, de fecha 6 de

marzo de 2012, se expresa que en la cláusula 7ª del convenio de colaboración suscrito en

fecha 30 de abril de 2008 entre el Ayuntamiento de Calatayud y Expoagua Zaragoza 2008,

en relación con la inclusión de determinadas actuaciones urbanísticas en los planes y

programas del consorcio, se explicitaba que el convenio extendía su vigencia desde el

momento de la firma (el 30 de abril de 2008) hasta el 31 de diciembre de 2008, lo que

significa que no podía extender su vigencia y no podía ser aplicado a los actos anteriores de

otorgamiento de licencia en fechas 30 de octubre de 2006 y 10 de septiembre de 2007.

Noveno.- Por resolución del Ayuntamiento de Calatayud de fecha 19 de marzo de

2012 fue desestimada la petición de devolución tributaria efectuada.

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Décimo.- Dicha resolución fue impugnada ante el orden jurisdiccional contencioso

administrativo (procedimiento abreviado 89/2012 del Juzgado nº 3 de Zaragoza), siendo

dictada sentencia de 21 de febrero de 2013, estimatoria del recurso formulado, expresando,

entre otras cosas, lo siguiente: ? Segundo.- Declaro que dicha actuación administrativa no es

conforme a Derecho y queda anulada y sin efecto; y declaro otorgado por el Ayuntamiento

de Calatayud el reconocimiento previo a la bonificación del 95% del importe de las tasas por

licencia de obras, del impuesto de construcciones instalaciones y obras (ICIO) y de la tasa

por vertido de escombros indicadas en el fundamento de derecho segundo de esta

sentencia. Tercero.- Reconozco como situación jurídica individualizada el derecho de las

recurrentes a que por el Ayuntamiento de Calatayud se les abone la cantidad de dieciocho

mil doscientos cuarenta y ocho euros con noventa y nueve céntimos (18.248,99 ?) a que

asciende la bonificación anterior con los intereses al tipo de interés legal desde el 15/2/2009

hasta su pago ?

En la ratio decidendi de dicha decisión estimatoria, con remisión y transcripción parcial

de la sentencia del Juzgado de lo contencioso administrativo nº 5 de Zaragoza de fecha 13

de febrero de 2012 dictada en el PO 231/2011 (que, a su vez, remite a otra del TSJ de

Madrid de fecha 9 de junio de 2009), se explicita, en esencia, que a tenor de lo prevenido

en el RD 1270/2003, de 10 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento para la

aplicación del régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales

al mecenazgo, existe silencio positivo en el reconocimiento de las bonificaciones tributarias

solicitadas cuando no sea resuelta la petición (y notificada) en un plazo de dos meses

desde su formulación. De ahí que debiera haberse entendida concedida en su día la

bonificación, sin perjuicio de que el acto presunto del otorgamiento pudiera ser revisado de

oficio a través de los procedimientos legales establecidos al efecto.

Undécimo.- Por resolución plenaria del Ayuntamiento de Calatayud de fecha 25 de

marzo de 2013 se da inicio al procedimiento de revisión de oficio del acto presunto de

reconocimiento a X de una bonificación del 95% del importe de las tasas de licencia de

obras, ICIO y tasas por vertido de escombros, dimanantes de la concesión de sendas

licencias por acuerdos de la Junta de Gobierno Local de 30 de octubre de 2006 y 19 de

septiembre de 2007.

Duodécimo.- Concedida audiencia a la interesada, ésta efectúa alegaciones en fecha

9 de abril de 2013, invocando, en sustancia, de una parte, la falta de personalidad jurídica

de la sociedad diferenciada de la de los socios, la seguridad jurídica, la naturaleza

excepcional del procedimiento, el carácter restrictivo que debe presidir la apreciación de

vicios de nulidad y, singularmente, la interpretación del sintagma ?carencia de requisitos

esenciales? del art. 62 LRJAP. Y de otra parte y, en cuanto al fondo, asumiendo que las

obras realizadas se consideran incluidas dentro de los planes y programas aprobados por el

Consorcio de la Expo (según acredita la certificación expedida por esta entidad) y que la

Administración del Estado ha reconocido un beneficio fiscal paralelo en relación al Impuesto

de Sociedades.

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Decimotercero.- Con fecha 12 de abril de 2013 y con fundamento en el informe

emitido por el letrado asesor del Ayuntamiento en anterior fecha 11 de abril de 2013, el

Alcalde de Calatayud propone declarar la nulidad del acto presunto de reconocimiento a X

de una bonificación del 95% del importe de las tasas de licencias de licencia de obras, ICIO

y tasas por vertidos de escombros dimanantes de la concesión de licencias por acuerdos de

la Junta de Gobierno Local de 30 de octubre de 2006 y 19 de septiembre de 2007. Se

propone asimismo dejar sin efecto la obligación de devolver el importe bonificado y en su

día satisfecho y someter la propuesta formulada al Consejo Consultivo de Aragón.

Decimocuarto.- Por escrito del Alcalde de Calatayud de fecha 12 de abril de 2013 es

remitido el expediente a la Diputación de Aragón, por el conducto reglamentariamente

establecido.

Decimoquinto.- Con fecha 26 de abril de 2013 es recibida en el Consejo Consultivo la

solicitud formulada, siendo la misma la que determina la emisión del presente dictamen

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Sobre la competencia del Consejo Consultivo

Entre las funciones asignadas al Consejo Consultivo de Aragón, se halla la de ser

consultado preceptivamente en la ? revisión de oficio de actos y disposiciones

administrativas nulos de pleno derecho y recursos administrativos de revisión ? (art. 15.5 Ley

1/2009 ?LCCA -), que, en este punto, viene a coincidir con la anterior regulación legal -

artículo 56.1.e) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón

(Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón)- con una normación

congruente con el actual art. 55 del Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio, del Gobierno

de Aragón, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Administración de la

Comunidad Autónoma de Aragón (TRLACAA ).

En relación a la competencia del Pleno del Consejo Consultivo o de la Comisión, ha de

atenderse al art. 20.1 de la Ley 1/2009, que establece la competencia residual de ésta en

aquellos asuntos no atribuidos expresamente al Pleno por el art. 19 de la Ley, al igual que lo

contempla el artículo 19 del Decreto 148/2010, de 7 de septiembre, por el que se aprueba el

Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Aragón

(ROFCCA).

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II

Respecto del marco general y respecto del procedimiento para la revisión

El procedimiento que se somete a nuestro conocimiento es el prevenido en el art.

217.3 y 4 LGT, que viene a coincidir materialmente con la previsión del art. 102.1 LRJAP,

según el cual ? Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o

a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano

consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la

nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no

hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1 ?. Lo cual ha

de cohonestarse, de una parte, con lo establecido en el art. 84 LRJAP en cuanto prevé el

otorgamiento de audiencia a los interesados al objeto de que puedan presentar alegaciones

y documentos y, de otra, parte, con las previsiones establecidas en la normativa tributaria

para la revisión de actos administrativos de esta índole o naturaleza (en el ámbito tributario

son los arts. 217.4 LGT y 5.3 del RD 520/2005 los que refieren al trámite de audiencia).

En casos como el presente, ello ha de ser conjugado también con la previsión del art.

53 LRBRL , según el cual, ? Sin perjuicio de las previsiones específicas contenidas en los

artículos 65, 67 y 110 de esta Ley, las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y

acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se

establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común?;

y, además, con el art. 14 TRLRHL , en cuanto declara que ?respecto de los procedimientos

especiales de revisión de los actos dictados en materia de gestión tributaria, se estará a lo

dispuesto en el artículo 110 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del

Régimen Local?; con el art. 218 del ROF , a cuyo tenor, ? 1. Sin perjuicio de las previsiones

específicas contenidas en los artículos 65, 67 y 110 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, los

órganos de las entidades locales podrán revisar sus actos, resoluciones y acuerdos, en los

términos y con el alcance que se establece en la legislación del Estado reguladora del

procedimiento administrativo común. 2. La solicitud de dictamen del Consejo de Estado, en

los casos que proceda legalmente, se cursará por conducto del Presidente de la Comunidad

Autónoma y a través del Ministerio de Administraciones Públicas?; así como con el art. 136

LALA , en cuanto que establece que ? 1. Las entidades locales podrán anular o revocar sus

actos o acuerdos en los términos establecidos en la legislación reguladora del

procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las peculiaridades establecidas en la

legislación básica de régimen local y en la presente Ley.- 2. En los expedientes de revisión

de actos y aquellos otros asuntos en los que las leyes hayan establecido la necesaria

intervención del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, el

dictamen preceptivo será emitido por la Comisión Jurídica Asesora. La solicitud se cursará

por conducto del Departamento de Presidencia y Relaciones Institucionales.- 3. La revisión

de oficio, así como la declaración de lesividad cuando proceda de acuerdo con la legislación

reguladora del procedimiento común, se acordará por el Pleno de la Corporación o el

órgano colegiado superior de la entidad .?

El cauce utilizado por la Administración se adecua a las pautas habitualmente

exigibles para el trámite de que se trata, al menos en cuanto aparece en el expediente una

propuesta de resolución en la que se razona sobre el signo de la decisión que se pretende

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emitir, y en cuanto ha sido otorgado a los interesados el correspondiente trámite de

audiencia.

Adicionalmente, el procedimiento fue correctamente iniciado por la decisión del Pleno

del Ayuntamiento de conformidad con lo prevenido en los arts 110 LRBRL y art. 136.3 LALA

y guarda armonía con el art. 217 de la Ley General Tributaria (LGT) y las previsiones

establecidas en los arts. 4 al 6 del RD 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el

Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General

Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, habiéndose cumplido los requisitos

formales en relación a la petición de dictamen que es efectuada.

III

Planteamiento de la cuestión objeto de revisión

En anteriores dictámenes, como puede ser el nº 134/2007, de 17 de julio,

expresábamos que en el ámbito en el que nos hallamos no caben interpretaciones

extensivas, pues la revisión de oficio integra el ejercicio de una potestad administrativa

excepcional, que exige un cuidado extremo en su utilización, lo que hacíamos en

congruencia con la doctrina mantenida por el Consejo de Estado entre otros, en dictámenes

1.393/1998, de 9 de julio, 23 de enero de 2003 (expte 3.432/2002), 528/2005, de 11 de

mayo y 8 de febrero de 2007 (expte 2.536/2006), lo que no obsta, evidentemente, a que

podamos apreciar una causa de nulidad cuando sea clara su existencia.

Asimismo, en dictámenes precedentes de este Consejo, ha sido señalado que la

revisión de las disposiciones y de los actos administrativos firmes (a partir de la Ley 4/1999,

tanto de los favorables ?o de los declarativos de derechos- como de los que no presenten

este carácter) se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que

postula la posibilidad de revocar actos y disposiciones cuando se constata su ilegalidad, y el

principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación

jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro. Ninguno de

estos principios tiene carácter absoluto. Cada uno de ellos puede llegar a incidir y ser

aplicado hasta el punto en que se enfrente con la necesidad de dar obligado respeto al otro.

Y ello no puede ser predeterminado de manera apriorística para toda clase de casos, pues

habrá de esperar a que sea analizado cada supuesto de hecho al objeto de poder

averiguar, a la vista de las circunstancias concurrentes, cual es el grado de intensidad que

requiere o exige el acatamiento y respeto por parte de cada uno de los dos principios

citados.

Conciliar ambos principios es obligado, y debe ser llevado a cabo, por tanto, para

cada caso singular e individualizado, examinando, evaluando y ponderando las particulares

circunstancias concurrentes, tanto en el seno del acto como en la periferia que viene

conformada por los afectados por el mismo, y haciéndolo desde una perspectiva de

racionalidad y con arreglo a las reglas de la congruencia y de la proporción.

En el caso presente se cuestiona y pretende ser revisado un acto presunto del

otorgamiento de una bonificación tributaria de un impuesto y dos tasas municipales. A tenor

de lo expresado por el art. 221.3 LGT, ?c uando el acto de aplicación de los tributos o de

imposición de sanciones en virtud del cual se realizó el ingreso indebido hubiera adquirido

firmeza, únicamente se podrá solicitar la devolución del mismo instando o promoviendo la

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revisión del acto mediante alguno de los procedimientos especiales de revisión establecidos

en los párrafos a), c) y d) del artículo 216 y mediante el recurso extraordinario de revisión

regulado en el artículo 244 de esta ley .? No nos hallamos ahora ante un procedimiento

iniciado a instancia de parte, sino incoado de oficio, lo que no evita que la única posibilidad

de revisar (con causa en un vicio de nulidad) las liquidaciones firmes de las tasas y el ICIO

ingresados en el Ayuntamiento sea precisamente a través del procedimiento formalizado

incoado.

No se explicita, en la consulta formulada por el Ayuntamiento de Calatayud, cuál de

las causas de nulidad relacionadas en el art. 62 LRJAP o del art. 219 LGT, o en otras leyes,

sería la que pudiera concurrir en nuestro caso para justificar el trámite del procedimiento de

revisión.

Desde nuestra perspectiva de las cosas, hemos de desenvolvernos en el marco de lo

prevenido por el art. 217.1 LGT que es el que establece los supuestos de nulidad de pleno

derecho en el ámbito tributario. A tenor de dicho precepto, ? Podrá declararse la nulidad de

pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria, así como de las resoluciones de

los órganos económico-administrativos, que hayan puesto fin a la vía administrativa o que

no hayan sido recurridos en plazo, en los siguientes supuestos: a) Que lesionen los

derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Que hayan sido dictados

por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. c) Que

tengan un contenido imposible. d) Que sean constitutivos de infracción penal o se dicten

como consecuencia de ésta. e) Que hayan sido dictados prescindiendo total y

absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello o de las normas que

contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad en los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se

adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su

adquisición. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango

legal. ?

Observamos, pues, que no existe una gran diferenciación con la enumeración que

efectúa el art. 62 LRJAP, pues, como dice la Exposición de Motivos de la LGT, ?El título V

regula todas las modalidades de revisión de actos en materia tributaria, establece una

regulación más detallada de los procedimientos especiales de revisión? destaca la

aproximación a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tanto en la

enumeración de las causas de nulidad de pleno derecho como en la desaparición del

procedimiento de revisión de actos anulables, exigiéndose para obtener su revisión la previa

declaración de lesividad y la posterior impugnación en vía contencioso administrativa ?.

Justificado ello en palabras de la SAN de 20 de Mayo de 2010, recurso 115/2007 (La

Ley 69315/2010) y aunque refiera a la LGT precedente a la actualmente vigente, ?Desde la

perspectiva del Derecho tributario, la revisión de oficio regulada en la Ley General Tributaria

se asienta, como ha tenido ocasión de reiterar la jurisprudencia del Tribunal Supremo, sobre

los mismos pilares dogmáticos que la general del Derecho Administrativo, esto es, lo

autotutela de la Administración, la defensa de la legalidad, que impide el mantenimiento de

actos con vicios especialmente invalidantes, aún no recurridos incluso por sus destinatarios,

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y la aplicación de los principios configuradores de esa potestad en el orden administrativo

general. Tras la promulgación de la Ley 30/1992, que modifica la regulación preexistente, el

entendimiento dogmático y jurisprudencial en el ámbito administrativo general ha seguido

discurriendo paralelamente en el ámbito tributario, sin perjuicio de las particularidades de

este último, pues no en vano la Disposición Adicional 5ª 2º de la Ley 30/1992 remite

expresamente a los preceptos específicos de la Ley General Tributaria cuando dispone que

"La revisión de actos en vía administrativa en materia tributaria se ajustará a lo dispuesto en

los artículos 153 a 171 de la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y

aplicación de la misma ".

En la enumeración efectuada por el citado art. 217 LGT, podemos ver que el

supuesto de nulidad que podría ser incidente y examinado en nuestro caso sería el de la

letra ?f? del apartado 1 ( actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por

los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales

para su adquisición) , que resulta coincidente con el de la misma letra del art. 62.1 LRJAP, y

así asumimos que vino también a interpretarlo la interesada a tenor de las alegaciones

efectuadas en el trámite de audiencia que le fue otorgado. Veamos, pues, como pudiera

operar este supuesto de nulidad en el caso examinado.

IV

Razonamiento sobre la procedencia o no de la revisión

A tenor de lo establecido en la Disposición adicional quincuagésima sexta de la Ley

30/2005 ( Beneficios fiscales aplicables a EXPO Zaragoza 2008) ? Uno. La celebración de

«EXPO Zaragoza 2008 » tendrá la consideración de acontecimiento de excepcional interés

público a los efectos de lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 49/2002, de 23 de

diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales

al mecenazgo. Dos. La duración del programa de apoyo a este acontecimiento alcanzará

desde el 1 de enero de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2008 . Tres. La certificación de la

adecuación de los gastos e inversiones realizadas a los objetivos y planes del programa

será competencia de un Consorcio que se creará conforme a lo dispuesto en el artículo

27.2.b) de la citada Ley 49/2002, de 23 de diciembre. Cuatro. Las actuaciones a realizar

serán las que aseguren el adecuado desarrollo del acontecimiento. El desarrollo y

concreción en planes y programas de actividades específicas se realizará por el Consorcio

al que se ha hecho referencia en el apartado Tres. Cinco. Los beneficios fiscales de este

programa serán los máximos establecidos en el artículo 27.3 de la Ley 49/2002, de 23 de

diciembre? .

Por su parte, el art. 27 de la citada Ley 49/2002 (Programas de apoyo a

acontecimientos de excepcional interés público), expresa: ? 1. Son programas de apoyo a

acontecimientos de excepcional interés público el conjunto de incentivos fiscales específicos

aplicables a las actuaciones que se realicen para asegurar el adecuado desarrollo de los

acontecimientos que, en su caso, se determinen por Ley. 2. La Ley que apruebe cada uno

de estos programas regulará, al menos, los siguientes extremos: a) La duración del

programa , que podrá ser de hasta tres años. b) La creación de un consorcio o la

designación de un órgano administrativo que se encargue de la ejecución del programa y

que certifique la adecuación de los gastos e inversiones realizadas a los objetivos y planes

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del mismo. En dicho consorcio u órgano estarán representadas, necesariamente, las

Administraciones públicas interesadas en el acontecimiento y, en todo caso, el Ministerio de

Hacienda. Para la emisión de la certificación será necesario el voto favorable de la

representación del Ministerio de Hacienda. c) Las líneas básicas de las actuaciones que se

vayan a organizar en apoyo del acontecimiento, sin perjuicio de su desarrollo posterior por

el consorcio o por el órgano administrativo correspondiente en planes y programas de

actividades específicas. d) Los beneficios fiscales aplicables a las actuaciones a que se

refiere el párrafo anterior, dentro de los límites del apartado siguiente. 3. Los beneficios

fiscales establecidos en cada programa serán, como máximo, los siguientes:.. Quinto. Las

empresas o entidades que desarrollen los objetivos del respectivo programa tendrán una

bonificación del 95 por 100 en todos los impuestos y tasas locales que puedan recaer sobre

las operaciones relacionadas exclusivamente con el desarrollo de dicho programa. Sexto. A

los efectos previstos en los números anteriores no será de aplicación lo dispuesto en el

primer párrafo del apartado 2 del artículo 9 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,

reguladora de las Haciendas Locales. ?

Por parte del Ayuntamiento de Calatayud no se argumenta o razona sobre estos

preceptos, ciñéndose exclusivamente a alegar en relación al ámbito temporal del convenio

suscrito por dicho Ayuntamiento. El planteamiento formulado en relación a ello resulta

impecable desde el punto de vista jurídico: El ámbito de las bonificaciones fiscales

establecidas en los textos legales se halla en dependencia de que el Ayuntamiento

asumiese su incidencia mediante convenio. El convenio suscrito por el Ayuntamiento de

Calatayud disponía de una eficacia temporal que abarcaba desde el momento de su firma,

el 30 de abril de 2008 hasta el momento de su prevista extinción el 31 de diciembre de

2008. Luego, todas las actuaciones que no pudieran insertarse en el meritado espacio

temporal no podían obtener los beneficios legalmente previstos.

Adicionalmente, si se ponderan a los antecedentes del convenio contenidos en el

acuerdo plenario del Ayuntamiento de Calatayud de 30 de julio de 2007, observamos que

refieren exclusivamente a la realización de actividades culturales, aunque esto no pueda

realmente ser atendido, dado que, si examinamos la cláusula primera del convenio suscrito

entre las partes, vemos que en ella se expresa que ? el Ayuntamiento de Calatayud y la

Sociedad Expoagua Zaragoza 2008 SA consideran que entre los objetivos de la celebración

de la Exposición Internacional de Zaragoza 2008 está el impulsar operaciones de promoción

turística y renovación urbana en determinados municipios de Aragón, para lo cual será

necesaria la intervención de la iniciativa privada. Un objetivo a conseguir es incentivar dicha

iniciativa mediante los beneficios fiscales aplicables a las inversiones amparadas en los

Planes y Programas . Para ello, acuerdan celebrar un convenio de colaboración de los que

prevé el epígrafe M.2.5 del expositivo tercero, en virtud del cual se consideran incluidos en

los planes y programas y, por tanto, serán susceptibles de gozar de los beneficios fiscales

pertinentes, las siguientes actuaciones: Inversiones realizadas en la ampliación y

renovación de plazas hoteleras y de alojamientos turísticos ?

Por su parte, el expositivo tercero del Convenio declara perseguir incentivar las

?inversiones que se realicen para la promoción turística y la renovación urbana en aquellos

municipios que , previa selección de acuerdo con criterios de dispersión geográfica

suficiente, así como por su vinculación con el acontecimiento, suscriban convenios de

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colaboración para la realización de actividades culturales vinculadas conceptualmente con

el mismo, con la sociedad estatal organizadora del evento, Expoagua Zaragoza 2008 SA ?.

El texto del convenio así expuesto pudiera plantear un problema de interpretación,

dado que, si a través del convenio se persigue el incentivar las inversiones sujetas a los

planes y programas establecidos por el Consorcio Expo Zaragoza 2008, no sería factible

materializar tales inversiones en el escaso periodo de tiempo al que refiere el convenio

suscrito (ocho meses), lo cual incita a reflexionar sobre si la bonificación tributaria

cuestionada queda vinculada inexcusable y indefectiblemente al ámbito temporal del

convenio o, de otro modo, si de la interrelación existente entre la DA 56ª de la Ley 30/2005

y el art. 27 de la Ley 49/2002 (y de la propia dicción del convenio), puede entenderse la

bonificación directamente derivada de estas normas legales, cuando la inversión se ubique

en el marco del programa de apoyo que abarca del 1 de enero de 2006 al 31 de diciembre

de 2008 y se haya expedido la correspondiente certificación por el Consorcio creado al

efecto, que acredite que la inversión realizada se halla sujeta a los planes y programas

establecidos por dicho Consorcio [en este sentido, puede verse la respuesta vinculante (art.

89.1 LGT) otorgada por la Dirección General de Tributos en fecha 3 de mayo de 2007 (nº

consulta V0907-07) analizando el art. 27 de la Ley 49/1992 en relación a una sociedad

constructora de un hotel]. En tal caso, el convenio suscrito no vendría a establecer un trato

desigual, según exista o no, o según la fecha de su firma, sino que simplemente vendría a

habilitar la incidencia del régimen legal especial en los municipios que optasen por ello.

No es esto, no obstante, algo que deba preocuparnos en este momento, dado que

la cuestión de la vigencia temporal del Convenio suscrito entre el Ayuntamiento de

Calatayud y la Sociedad Expoagua Zaragoza S.A. en orden a la aplicación de beneficios

fiscales a las inversiones incluidas en los planes y programas de actividades establecido por

el Consorcio Expo Zaragoza 2008, sería algo que podría ser atinente a la validez o invalidez

del acto presunto desde la perspectiva de su anulabilidad, pero no de aquella otra que

atañe a la eventual nulidad radical de dicho acto presunto, que es la única que puede ser

analizada por este Consejo Consultivo a partir de la reforma de la Ley 4/1999 (ver hoy el

actual art. 103 LRJAP), y así fue confirmado por los arts 217 y 218 LGT.

En este sentido, ya hemos advertido en nuestro anterior parágrafo que el

Ayuntamiento de Calatayud no invoca vicio de nulidad alguno de los relacionados en las

leyes y que pudiera justificar un resultado favorable de la revisión pretendida. Pudiera serlo,

no obstante, el aludido y concerniente a los ? actos expresos o presuntos contrarios al

ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca

de los requisitos esenciales para su adquisición? (art. 217.1.f LGT). Si bien, aún en este

caso, la doctrina sentada sobre la interpretación de este precepto (o su equivalente, el art.

62.1.f LRJAP) tampoco llegaría a justificar la revisión pretendida.

Cabe que invocáramos aquí el DCE de 17 de abril de 1997 (ref 6/1997), a cuyo

tenor, ? ha señalado este Consejo de Estado en diversos dictámenes (por ejemplo el

dictamen 2133/1996, de 25 de julio) que debe partirse del sentido estricto con que debe

interpretarse el referido precepto legal, para evitar que una interpretación expansiva del

mismo pueda provocar una desnaturalización del sistema, convirtiendo, dentro de la teoría

de la invalidez, la excepción (supuestos de nulidad radical) en la regla general. El Consejo

de Estado viene entendiendo (dictamen 1979/94 de 1 de diciembre de 1994) que no es

posible determinar "a priori" y para todos los casos cuándo debe entenderse que un

requisito es esencial, y ha advertido en anteriores ocasiones la conveniencia de evitar la

interpretación extensiva de esta causa de nulidad de pleno derecho (dictamen 2.059/95, de

11 de octubre), ante el riesgo innegable de que una interpretación amplia del precepto, en

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los términos ya expuestos, vacíe de contenido no pocos supuestos de simple anulabilidad ,

con merma para la seguridad jurídica, especialmente si se tiene en cuenta la inexistencia de

un plazo determinado para proceder a revisar los actos nulos. Además, el ordenamiento

jurídico reserva la nulidad de pleno derecho para las infracciones más graves del

ordenamiento jurídico, remitiendo las restantes a la anulabilidad.- Partiendo de estas

apreciaciones, puede llegarse a la conclusión de que las Resoluciones cuya declaración de

nulidad se pretende no incurren en el vicio de nulidad radical recogido en el artículo 62.1

apartado f) de la Ley 30/1992, en cuanto exige, para apreciar su existencia, que el acto

administrativo sea contrario al ordenamiento jurídico y que a través del mismo se adquieran

facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

La carencia de tales "requisitos esenciales" debe entenderse concurrente sólo en casos

extremos en los que sea patente la ausencia de un presupuesto esencial (por ejemplo,

como se ha destacado en alguna ocasión anterior, cuando falta el título de médico para ser

nombrado Médico Forense), pero no en cambio en aquellos otros casos -como el presenteen

los que la controversia deriva de una mera interpretación (con eventuales soluciones

razonablemente divergentes) de una norma jurídica.- En el presente caso, las personas a

las que se les ha reconocido el componente por mérito docente son efectivamente

Profesores Docentes Universitarios, que, además, han desarrollado una actividad docente

(aunque en parte hayan sido enseñanzas no universitarias, origen de la controversia). En

estos términos, y valorando el problema exclusivamente desde la perspectiva del artículo

62.1 apartado f) de referencia (tal y como ha sido planteado en el expediente), no cabe

aducir que en este caso falten "los requisitos esenciales" para adquirir las "facultades" (las

retribuciones) que finalmente les han sido reconocidas a los interesados. Esta solución es

congruente, por lo demás, con el carácter excepcional de los supuestos de nulidad radical y

con la interpretación siempre estricta que debe seguirse en su apreciación, máxime cuando

se trata de utilizar la técnica de la revisión de oficio.- En definitiva, dando respuesta a la

concreta consulta que se ha formulado, este Consejo de Estado entiende que no procede la

revisión de oficio en los términos pretendidos, es decir, a través de la vía prevista en el

artículo 102 de la Ley 30/1992 en conexión con el artículo 62.1 apartado f) del mismo texto

legal, sin que ello prejuzgue, en los términos expuestos, la legalidad o no de las

Resoluciones Rectorales aludidas .? La misma doctrina resulta sentada en el DCE 11/10, de

11 de febrero de 2010, y en el DCE de 1 de diciembre de 2011 (expte 1750/2011).

O, también, a tenor del DCE de 3 de febrero de 2000 (expte 3485/1999), ? no rara

vez serán objeto de revisión de oficio actos por los que se adquieran facultades o derechos.

Ahora bien, una interpretación amplia de los "requisitos esenciales" para su adquisición

comportaría fácilmente una desnaturalización de las causas legales de invalidez, por cuanto

la carencia de uno de ellos determinaría de modo automático la nulidad de pleno derecho,

vaciando de contenido no pocos supuestos de simple anulabilidad . Esto representaría un

grave peligro para la seguridad jurídica, dada la falta de plazo para proceder a la revisión de

los actos nulos. Además, haría quebrar uno de los principios básicos del Derecho

administrativo español, que reserva las nulidades de pleno derecho para las violaciones

más graves del ordenamiento jurídico, incluyendo las restantes en la anulabilidad (dictamen

2.454/94; en igual sentido podrían citarse los dictámenes 822/95, 3.157/95 y 1.979/94, entre

otros muchos).- En este sentido, cabe recordar la distinción , realizada por este Consejo de

Estado en numerosos dictámenes (véanse el número 2.454/94, antes citado, o los números

5.577/97 y 5.796/97, entre otros muchos) entre "requisitos necesarios " y "requisitos

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esenciales ". No todos los requisitos necesarios para la adquisición de una facultad o

derecho merecen el calificativo de "esenciales". La misma doctrina resulta sentada en el

DCE de 28 de diciembre de 2011 (expte 1751/2011).

O, por abundar y profundizar en el tema, según el DCE de 5 de diciembre de 2000

(expte 3345/2000). En efecto, como ya señaló el Consejo de Estado en el referido dictamen

(ante un supuesto muy similar al ahora consultado), el vicio de nulidad contenido en el

artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 es interpretado de modo muy estricto por el Consejo de

Estado (dictámenes 2.133/96, 6/97, 1.494/97, 1.195/98, 596/99 y 3.491/99, entre otros),

entendiendo que para su apreciación se requiere, no sólo que se produzca un acto

atributivo de derechos que se adquieren en virtud del mismo y que dicho acto sea contrario

al ordenamiento jurídico, sino también que falten los requisitos esenciales para su

adquisición, es decir, los presupuestos inherentes a la estructura definitoria del acto . En

particular, procede subrayar que una interpretación amplia del supuesto del artículo 62.1.f)

podría provocar, dada su potencial vis expansiva, una desnaturalización del régimen mismo

de la invalidez de los actos administrativos. No es ocioso recordar que, en la teoría de la

invalidez de los actos, la nulidad constituye la excepción frente a la regla general de la

anulabilidad.- Así pues, la puesta en acción de una potestad administrativa excepcional

como es la de revisión de oficio de los actos propios requiere una calificación estricta del

vicio que pueda afectar a éstos, máxime -o precisamente por ello- cuando, tras la

modificación de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero, tal potestad ha sido

suprimida por lo que se refiere a los actos anulables. Es claro que el cercenamiento de la

mencionada potestad por el legislador no debe llevar a subvertir el propósito legal,

manteniéndola prácticamente, aunque fuere de modo parcial, por el simple expediente de

calificar los vicios de anulabilidad como vicios de nulidad de pleno derecho mediante una

interpretación extensiva de éstos.

Esta misma comprensión resulta compartida por los órganos jurisdiccionales. Cabría

que recordáramos al respecto la STS de 7 de octubre de 2010 dictada en el recurso

481/2008 (La Ley 175977), según la cual, ? como señalamos en la Sentencia de 23 de

noviembre de 2008 , recurso de casación número 1998 /2006 para apreciar el vicio al que se

refiere la letra f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , no basta con que se denuncie una

vulneración objetiva de las normas reglamentarias aplicables (..); se requiere, precisamente,

atribuir al titular del derecho o de la facultad la carencia de un requisito esencial. Y, dada la

cautela con la que debe afrontarse la revisión de oficio (que, por dirigirse contra actos ya

firmes, perturba en cierto modo la seguridad jurídica y la posición de quien resultó

beneficiado por el acto contra el que nadie interpuso un recurso temporáneo), no es posible

interpretar en el sentido que lo hace la recurrente el concepto de "requisito esencial" para la

adquisición del derecho o de la facultad. No todos los requisitos necesarios para ser titular

de un derecho pueden reputarse "esenciales": tan sólo los más significativos y directa e

indisociablemente ligados a la naturaleza misma de aquél. En otro caso, se propiciaría la

desvirtuación de este motivo extraordinario de invalidez absoluta, que vendría a parificarse

en la práctica con los motivos de anulabilidad.?

En el mismo sentido, según la STS de 16 de octubre de 2009 dictada en el recurso

3879/2005 (La Ley 200627), ? dentro de la teoría de la invalidez de los actos la regla general

es la anulabilidad, y la finalidad de la revisión de oficio es facilitar la depuración de los vicios

de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco

propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos

derive en su consolidación definitiva. Se persigue, pues, mediante esta figura ampliar las

posibilidades impugnatorias, evitando que una situación afectada por una causa de nulidad

de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a

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adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia... no se cumple tal finalidad cuando se

enmascaran bajo el ropaje de nulidades plenas, lo que son meros vicios de anulabilidad . Y

esto es lo que sucede en el caso examinado cuando se denuncia la infracción del apartado

f) del artículo 62.1.? (véanse también las SSTS de 23 de mayo de 2012 en el recurso

7113/2010 -La Ley 73393- y 4 de diciembre de 2007 dictada en el recurso 7161/2005 -La

Ley 199864-).

En el caso que ahora nos ocupa cupiera hasta, si se quiere, llegar a debatirse que la

sociedad interesada pudiese carecer de algún requisito necesario para obtener la

bonificación, pero no, desde luego, esencial, no vinculado a la naturaleza de su persona, ni

tan siquiera a la naturaleza de la actividad que fue llevada cabo, pudiéndonos ubicar, a lo

sumo y según la interpretación que quisiera llevarse a cabo, ante un vicio de mera

anulabilidad, el cual no resulta dilucidable a través del procedimiento de revisión escogido

por el Ayuntamiento afectado.

Por tal motivo, el Consejo Consultivo de Aragón, en cumplimiento de la función que

tiene normativamente encomendada entiende ha de emitir el siguiente DICTAMEN:

Que procede informar desfavorablemente la revisión de oficio y la declaración de

nulidad del acto presunto de reconocimiento a X de una bonificación del 95% del importe de

las tasas de licencias de licencia de obras, impuesto de construcciones, instalaciones y

obras y tasas por vertidos de escombros dimanantes de la concesión de licencias

municipales por acuerdos de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Calatayud de

30 de octubre de 2006 y 19 de septiembre de 2007.

Zaragoza, a veintisiete de mayo de dos mil trece.