Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 107/2013 de 27 de mayo de 2013

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente de tráfico producido por la existencia de mancha de

aceite en la calzada del municipio de Zaragoza.

Contestacion

Número Expediente: 89/2013

Administración Consultante: Entes locales

Materia:

Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Consejo Consultivo de Aragón

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DICTAMEN Nº 107 / 2013

Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de

la Administración derivada de accidente de tráfico producido por la existencia de mancha de

aceite en la calzada del municipio de Zaragoza.

ANTECEDENTES

Primero .- Con fecha 18 de abril de 2013 (con entrada en el Consejo Consultivo de

Aragón el día 26 de abril de 2013), el Consejero de Política Territorial e Interior del Gobierno

de Aragón, remite a este Consejo documentación enviada por el Ayuntamiento de Zaragoza

y relativa a la reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, a

instancia de ? en nombre y representación de ?X?, para la emisión del correspondiente

dictamen.

La documentación del Ayuntamiento de Zaragoza la había recibido el Consejero por

escrito suscrito por la Jefe del Departamento de Contratación y Patrimonio, con el vº bº del

Coordinador General de Presidencia, Economía y Hacienda, con entrada en el Registro

General del Gobierno de Aragón de 17 de abril de 2013.

Segundo.- La reclamación la presenta ?, con fecha 24 de abril de 2012, en nombre

y representación de ?X?. Refiere en el escrito que el 25 de abril de 2011, sobre las 20?20

horas, ?X? circulaba con una motocicleta de su propiedad (se ofrecen los datos del vehículo

de los que se puede prescindir ahora), por el carril central del Puente de Santiago de

Zaragoza, en sentido Echegaray y Caballero, cuando al llegar al último semáforo del

puente, como consecuencia de una mancha de aceite en la calzada, perdió el control de su

motocicleta cayendo al suelo. Sufrió importantes daños que el Letrado no puede cuantificar

a efectos de la reclamación porque, dice, solo hace tres días que fue encargado del caso y

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debe reclamar antes de que se cumpla el plazo prescrito de un año. (Más adelante

precisará la cuantía de la indemnización, como se observará en estos antecedentes).

Acompaña diversa documentación, como el atestado número 1619/11 de la Policía

Local de Zaragoza, testimonio de un testigo, informe de alta del servicio de traumatología,

partes de baja y alta de incapacidad temporal que acreditan que el lesionado permaneció

totalmente incapacitado durante 128 días y otros más.

Tercero .- El atestado referido de la policía señala en la parte relativa ?otras

circunstancias? que:

?A la llegada de la Fuerza Instructora al lugar del accidente, se encuentran los

Policías Locales 1680 y 1726, junto a ellos está trabajando un servicio de limpieza solicitado

por dichos agentes, procediendo a la limpieza de un vertido en la calzada. Los policías han

tomado fotografías antes de que comenzara la limpieza que harán llegar a los instructores?.

Efectivamente existen unas fotografías en la documentación enviada a este Consejo

en las que puede apreciarse la mancha de aceite.

Se envía documentación por la Jefe de Unidad de Responsabilidad Patrimonial a la

correduría de seguros Aon Gil y Carvajal (con fecha 30 de abril de 2012) y se llevan a cabo

por ella otros actos de instrucción de los que queda constancia en el expediente.

Se encuentra en el expediente un oficio del Ingeniero Jefe de servicio, firmado por

autorización por el Jefe de Unidad de Limpieza Pública, con fecha 27 de julio de 2012, y

dirigido al Servicio de Asuntos Generales, cuyo contenido se reproduce a continuación en

su integridad:

?Mediante la resolución del Gobierno de Zaragoza, de fecha 13 de marzo de 2008

(exp. 130.287/2007), se adjudicó a la empresa Fomento de Construcciones y Contratas la

gestión del servicio público de ?Limpieza Viaria, recogida y transporte de residuos urbanos

en el término municipal de Zaragoza? en la modalidad de concesión administrativa.

Por lo que respecta a la información solicitada, relativa al siniestro detallado en el

presente expediente, se acompaña el escrito elaborado por la empresa concesionaria de

dicho servicio público.

Asimismo, se pone de manifiesto que se ha dado traslado de la reclamación del

solicitante a la citada empresa concesionaria, ya que de acuerdo con el título III, capítulo I,

condición vigésimocuarta, apartado 3 del Pliego de Condiciones que rige la vigente Contrata

de Limpieza Viaria, Recogida y Transporte de Residuos Urbanos, se establece que ?La

concesionaria responderá civil, penal, administrativa y laboralmente de los actos ejecutados

en la prestación de los servicios?.

También existe un informe de la empresa adjudicataria del servicio de limpieza viaria

de la ciudad de Zaragoza, de fecha 28 de junio de 2012, en el que se dice, entre otras

cosas, que:

?La zona en la que sucedió el accidente cuenta con un barrido mecánico de

calzadas y con un baldeo tangencial, ambos servicios con frecuencia de 3 veces por

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semana. No existe constancia de la existencia de más accidentes, en fechas ni anteriores ni

posteriores en las cercanías de la zona?.

Consta en el expediente recibido escrito de adjudicación del servicio de limpieza de

fecha 13 de marzo de 2008. También el pliego de cláusulas administrativas particulares en

el que, efectivamente, puede leerse la cláusula 24.3 antes mencionada sobre

responsabilidad de la empresa adjudicataria, así como su obligación de contratar una póliza

de seguro de responsabilidad civil y daños a terceros. Igualmente distinta documentación

sobre el funcionamiento de la limpieza viaria.

Cuarto.- El expediente practicado se somete al trámite de audiencia al interesado

por notificación realizada el 19 de octubre de 2012. Comparece el abogado representante

del lesionado y formula alegaciones. En ellas rechaza la responsabilidad de la empresa

adjudicataria del servicio e insiste en la del Ayuntamiento aduciendo diversas sentencias

(de fechas anteriores a la adjudicación del servicio). Concreta la reclamación en la cantidad

de 12.840 euros, cantidad que se descompondría en los siguientes epígrafes:

-5 días de hospitalización x 67,98 euros = 339,9 euros.

-123 días impeditivos x 55?27 = 6.798,21 euros.

-6 puntos de secuela x 755,90 = 4.535,4 euros.

-10% de perjuicio económico = 1.167,35 euros.

Quinto.- Finalmente el expediente remitido contiene la propuesta de resolución que

suscriben la Jefe de la unidad de responsabilidad patrimonial, la Jefe del servicio de

contratación y la Jefe de Departamento, propuesta que elevan al Vicealcalde, Consejero de

Presidencia, Economía y Hacienda y que lleva fecha de 12 de abril de 2013. En la misma y

tras el correspondiente proceso de razonamiento en el que se hace referencia a los hechos

y a los informes habidos en el procedimiento administrativo practicado se concluye en la

desestimación de la solicitud de indemnización al considerar que no existiría

responsabilidad patrimonial de la Administración por que el posible nexo causal se habría

extinguido por el tercero que realizó tales vertidos. Y textualmente se indica también que:

??ante un hecho coyuntural como es el eventual derramamiento de aceite (u otra

sustancia resbaladiza) en la vía pública no puede exigirse una acción inmediata de la

Administración que podría resultar simplemente imposible, sino que, en tales casos, debe

acreditarse que ha existido algún tipo de pasividad en la reacción administrativa ante un

suceso de esta naturaleza, toda vez que, de otro modo, ha de considerarse que existe la

interrupción del nexo causal por la acción de un tercero (el sujeto que provocó el

derramamiento del aceite)?.

También se hace mención a la cláusula del Pliego de Condiciones administrativas

que antes se ha reproducido, pero no se deduce consecuencia alguna de la misma.

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CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

El dictamen solicitado entra dentro de las competencias del Consejo Consultivo de

Aragón tal y como se regula en el artículo 15.10 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del

Consejo Consultivo de Aragón, que dispone la necesidad de consulta preceptiva al Consejo

en el supuesto de ?reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios de

cuantía superior a 6.000 euros?. Ello significa, dada la cuantía de la indemnización solicitada

en este caso, el carácter preceptivo del Dictamen que se emite por este Consejo, todo ello

en el marco del Dictamen 45/2012 del Consejo Consultivo de 17 de abril.

En función de lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la misma Ley 1/2009,

resulta competente la Comisión para la emisión del dictamen.

II

El Consejo Consultivo ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del expediente

tramitado por el Ayuntamiento de Zaragoza, procede o no estimar la reclamación de

indemnización económica presentada en relación con daños ocasionados, según se alega,

por la existencia de una mancha de aceite en la calzada. Asimismo y por mandato del art.

12.2 del Reglamento aprobado por R.D. 429/1993, de 26 de marzo, se deberá dictaminar

sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio

público y la lesión producida, con valoración, en su caso, del daño causado y la cuantía y

modo de la indemnización, considerando los criterios legales de aplicación.

El marco general que regula los requisitos para apreciar la responsabilidad

patrimonial de la Administración arranca de la previsión establecida en el art. 106 de la

Constitución, que, en la actualidad, obtiene un desarrollo ulterior en los artículos 139 y sgs.

de la Ley 30/1002, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del procedimiento Administrativo Común (LRJAP), complementados,

esencialmente a nivel del trámite, por el RD 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el

Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de

responsabilidad patrimonial.

Los requisitos que cabe inferir de cuadro normativo expresado pueden ser,

sustancialmente, los siguientes: 1) Existencia de un daño o perjuicio antijurídico, efectivo,

evaluable económicamente e individualizado; 2) Existencia de relación de causalidad entre

el daño o perjuicio sufrido y el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin intervenciones extrañas que pudieran influir en dicha relación causal; 3) Inexistencia de

fuerza mayor; y 4) Ejercicio de la acción el plazo establecido por la norma jurídica para la

prescripción, que es un año contado a partir del hecho o acto (también, firmeza de la

sentencia judicial anulatoria) o manifestación o finalización del efecto lesivo.

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Al mismo tiempo, el Tribunal Supremo tiene declarado que según el artículo 141.1 de

la LRJAP sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de

daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley, pues lo

contrario convertiría a las Administraciones Públicas en aseguradoras universales de todos

los riesgos sociales. En palabras de la STS de 9 marzo 2010 (JUR 95648) , que reitera las

de las anteriores sentencias de 26 enero 2010 (JUR 42164) y 2 diciembre 2009 (RJ 8139),

?la jurisprudencia viene modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial,

rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la

Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se

pueda producir, lo que supondría convertir a la Administración en aseguradora universal de

todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para

los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo,

siendo necesario, por el contrario, que esos daños sean consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de la Administración (SS. 14-10-2003, 13-11-1997).- A ello ha de

añadirse, que constituye jurisprudencia consolidada que la prueba de la relación de

causalidad corresponde a quien formula la reclamación, o como dice la sentencia de 18 de

octubre de 2005, la carga de la prueba del nexo causal corresponde al que reclama la

indemnización consecuencia de la responsabilidad de la Administración por lo que no

habiéndose producido esa prueba no existe responsabilidad administrativa; en el mismo

sentido la sentencia de 7 de septiembre de 2005, entre otras muchas ?. O, yendo más allá,

en las de la STS de 4 noviembre 2009 (RJ 7944 ), ? ha de ser igualmente rechazado el

segundo de los motivos casacionales, en que la actora, y al amparo de la misma norma

procesal, aduce la vulneración de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto

del debate, olvidando que dicha jurisprudencia ha sido ya tomada en consideración por el

Tribunal de instancia que ha apreciado la inexistencia de la antijuricidad de la lesión en el

sentido de que ha de ser soportada la misma por el perjudicado, si bien confunde dicha falta

de antijuricidad con la ausencia de nexo causal.

III

Sobre las cuestiones formales que presenta la solicitud de Dictamen y el expediente

que la acompaña solo debemos indicar que el procedimiento administrativo se ha tramitado

de forma correcta, llevándose a cabo las actuaciones garantizadoras de los derechos del

solicitante, en especial la audiencia al interesado, en el que ha comparecido el reclamante y

presentado alegaciones en las que, precisamente, se concretó la cuantía de la

indemnización que no se incluyó en la presentación de la solicitud de indemnización.

IV

En el caso en cuestión, la reclamación efectuada se basa en la existencia de una

mancha de aceite en el puente de Santiago, en dirección Echegaray y Caballero, mancha

que determinó la caída de la moto del lesionado y la consiguiente producción de unos

daños que son los que reclama al Ayuntamiento de Zaragoza.

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El Ayuntamiento de Zaragoza rechaza la producción de responsabilidad administrativa

en tanto en cuanto ella solo podría proceder si hubiera existido algún tipo de pasividad en la

reacción administrativa porque, en caso contrario, debería estimarse que se ha producido

una interrupción del nexo causal por la acción del tercero que arrojó el aceite a la calzada.

El razonamiento de la propuesta de resolución del Ayuntamiento de Zaragoza

abocaría, en última instancia, a una responsabilidad de tipo causal, por culpa o subjetiva,

por la omisión de un comportamiento debido. Sería un tipo de responsabilidad distinta

(responsabilidad por culpa, en la misma línea que la regulación del artículo 1902 del Código

Civil) que la objetiva que marca el ordenamiento español desde hace casi seis décadas y

que es también la que figura en el artículo 106 de la Constitución española que se refiere al

funcionamiento normal o anormal del servicio público. Los arts. 139 y ss. de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común, que son los que regulan con la fuerza de la legislación

básica el instituto de la responsabilidad administrativa, están en plena línea de congruencia

con el artículo citado de la Constitución.

Ello hace que no puedan apreciarse las razones contrarias a la admisibilidad de la

responsabilidad que existen en la propuesta de resolución y que, por el contrario, deba

apreciarse un funcionamiento anormal del servicio público que con sus medios (policía local,

fundamentalmente) no pudo detectar en tiempo apropiado un acontecimiento tan grave

como la existencia de una mancha de aceite en la calzada y adoptar primero las medidas

precautorias consiguientes (interrupción y adecuación del tráfico en ese lugar) e

inmediatamente también las de limpieza de dicha mancha para evitar cualquier daño a los

que con vehículo circulaban por ese lugar.

A lo largo de todo el expediente que se nos ha hecho llegar aparecen, además,

continuas referencias a una cláusula del pliego de condiciones administrativas de la vigente

Contrata de limpieza viaria que arrojan sobre el concesionario la responsabilidad civil, penal,

administrativa y laboral, de sus acciones, dentro de las cuales también debería hablarse de

las omisiones de comportamiento. Sin embargo la propuesta de resolución no contiene

ninguna valoración de los variados documentos que en el expediente se refieren a esta

cuestión.

En el marco de la afirmación de responsabilidad administrativa que aquí sostenemos,

la Administración local podría tener en cuenta, a efectos de repercusión, la existencia de

esta cláusula.

En todo caso esta es una cuestión que solo apuntamos porque resalta su ausencia de

consideración en la propuesta de resolución.

Igualmente no podemos entrar aquí sobre las cuantías que señala el reclamante en su

escrito de solicitud de responsabilidad administrativa. Si el Ayuntamiento aceptara nuestro

dictamen, debería proceder a un examen de tales cuantías y, en su caso, solicitar la emisión

de un Dictamen sobre esa específica cuestión (sobre la propuesta de resolución que a esos

efectos se formulara) a este Consejo Consultivo.

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón formula el siguiente

DICTAMEN:

Consejo Consultivo de Aragón

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Que en disconformidad con la propuesta de resolución del Ayuntamiento de Zaragoza,

procede estimar la solicitud de reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la

Administración formulada por ? en nombre de ?X?, por la existencia de una mancha de

aceite en la calzada y los daños consiguientes que la misma ha causado a una persona que

circulaba en moto, todo ello en los términos que figuran en la consideración jurídica cuarta

de este Dictamen.

En Zaragoza, a veintisiete de mayo de dos mil trece.