Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 107/2006 de 13 de junio de 2006

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración por daños derivados de actos administrativos anulados relativos a la

provisión de un puesto de trabajo como veterinario sustituto.

Contestacion

Número Expediente: 58/2006

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

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DICTAMEN 107 /2006

Materia sometida a dictamen: Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial por

daños derivados de actos administrativos anulados relativos a la provisión de un puesto de

trabajo como veterinario sustituto.

ANTECEDENTES

Primero.- Mediante escrito fechado el día 15 de junio de 2005, con entrada en el

Registro General del Gobierno de Aragón el mismo día, P.R. formuló una reclamación de

responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica por los daños derivados de las

actuaciones habidas en el procedimiento de provisión del puesto de trabajo nº 3458 de la

RPT del Departamento, mediante un veterinario sustituto, cuando dicha plaza debería

haberse adjudicado a la reclamante.

En su escrito, la reclamante señala que la misma figuraba con el número 1en la lista

de sustitutos veterinarios para la zona de Bujaraloz que se generó el 01.12.04 y era válida

para las sustituciones que se iniciaran en el mes de enero de 2005. Dada esa posición, fue

llamada y trabajó los días 3, 4, 5 y 7 de enero de 2005 sustituyendo a un veterinario titular

en la zona de Fraga Matadero. Sin embargo, el 18.01.05 se produjo la incapacidad temporal

del veterinario titular de la zona de Bujaraloz, Sr. M. decidiéndose por la Administración

contratar como sustituto a quien figuraba en aquella lista con el nº 2, D. José Antonio Ramia

Carcelero. Manifiesta la reclamante que, a pesar de sus múltiples gestiones telefónicas ante

la zona veterinaria de Bujaraloz y el Servicio Provincial de Agricultura de Zaragoza, no se

dio razón convincente del por qué de tal decisión administrativa, por lo que solicitaba el cese

inmediato del Sr. R. y su contratación para dicha plaza, la contabilización en su expediente

de los días que hubiera podido trabajar como trabajados, y la indemnización por todos los

días que no pudo trabajar desde la fecha en que debió ser nombrada para tal sustitución.

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Adjuntaba a su escrito de solicitud copia de la lista de sustitutos veterinarios para las

zonas de Bujaraloz y de Fraga Matadero y certificado de una empresa de telefonía

acreditativa de las llamadas telefónicas realizadas por la reclamante a la Administración.

Segundo.- El 05.10.05, por resolución del Consejero de Agricultura y Alimentación

se acordó la incoación del correspondiente procedimiento administrativo, designándose

Instructora y Secretario y decidiéndose que se tramitara por el procedimiento general. Esta

resolución se comunicó a la reclamante el 16.11.05.

Tercero.- Mediante nuevo escrito de 28.10.05, con entrada en ese mismo día en el

Registro General del Gobierno de Aragón, la Sra. R. entendió que su petición había sido

desestimada por silencio y, calificando aquél como recurso de alzada, volvió a insistir en sus

peticiones iniciales.

Cuarto.- Por resolución de la Instructora de 16.11.05 se solicitó a la reclamante que

cuantificara la evaluación económica de su petición indemnizatoria y que acreditara

mediante prueba suficiente los daños causados.

Atendiendo a este requerimiento, la Sra. R. formuló reclamación por un importe de

13.690,40 euros, correspondiendo 12.208,00 euros a las retribuciones de 140 días dejados

de trabajar (puesto que de los 163 días que duró la sustitución mencionada, ella sí trabajó

23 días en otros destinos), y 1.482,40 euros al importe de vacaciones no disfrutadas y

razones particulares. Acompañaba también cuadro de retribuciones, recibo de nómina,

nombramientos como sustituto y concesión de licencia.

Posteriormente, mediante nuevo escrito de 04.01.06, aportó informe de su vida

laboral en el Régimen Especial de Autónomos de la Seguridad Social.

A instancias de la Instructora, se ha incorporado al expediente informe de la Jefa del

Servicio de Personal, Gestión Económica y Asuntos Generales del Departamento de Salud

y Consumo acreditativo de los días en los que trabajó la reclamante como veterinaria

sustituya en aquel periodo; certificado del Jefe del Servicio de Gestión de Personal de la

Dirección General de la Función Pública de 29.12.05 justificativo de las retribuciones diarias

de un veterinario sustituto; e informe de la Agencia Tributaria de 15.02.06 acreditativo del

alta de la reclamante en el Epígrafe del IAE correspondiente a Veterinarios.

Quinto.- Del conjunto de documentos aportados al expediente han quedado

acreditados los siguientes hechos:

- El 11.11.04 la reclamante solicitó su inscripción en la lista de sustitutos

veterinarios prevista en el Decreto 195/1998 para las zonas veterinarias de los mataderos

de Fraga y Bujaraloz, siendo incluida en la lista creada el 01.12.04 para la zona de

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Bujaraloz, aplicable a las sustituciones que se iniciaron en el mes de enero de 2005, con el

número 1 correspondiendo el número 2 al Sr. R.

- La reclamante fue contratada como sustituta los días 3, 4, 5 y 7 de enero de 2005,

en la zona veterinaria de Fraga.

- Como consecuencia de la incapacidad temporal del titular de la plaza veterinaria

número 3458 de la RPT, en la zona veterinaria de Bujaraloz, el 18.01.05 se contrató como

sustituto al Sr. R. manteniéndose al mismo en esa situación a pesar de las múltiples

llamadas telefónicas efectuadas por la interesada a la coordinadora de esa zona veterinaria

y al Servicio Provincial de Agricultura de Zaragoza.

- A la vista de la reclamación presentada por la interesada, el 29.06.05 se produjo el

cese del Sr. R. y el 30.06.05 el nombramiento de la interesada como sustituta para dicha

plaza de veterinaria.

- Los días en los que la reclamante podría haber trabajado de no haberse producido

esta situación hubieran sido 140 días más de los que efectivamente prestó servicios, con

una retribución bruta diaria por todos los conceptos de 88,13 euros.

Sexto.- Por resolución de la Instructora de 21.02.06 se concedió a la interesada el

oportuno trámite de audiencia en el que, con fecha 14.03.06, ha presentado nuevo escrito

de alegaciones insistiendo en su pretensión indemnizatoria.

Séptimo.- En fecha 24.03.06, la Instructora ha elaborado propuesta de resolución

desestimatoria de la reclamación formulada por considerar que no se ha acreditado la

existencia de un daño antijurídico, además de que con tal indemnización se produciría un

enriquecimiento injusto. Asimismo se considera que no hubiera podido prestar servicios la

Sra. R. durante los dos primeros trimestres del ejercicio de 2005, al haber trabajado por

cuenta propia como veterinaria durante ese periodo y ser incompatibles ambos trabajos.

Octavo.- Mediante escrito de 31.03.06, con entrada en el Registro de esta Comisión

Jurídica Asesora el siguiente día 10.04.06, el Excmo. Sr. Consejero de Agricultura y

Alimentación ha solicitado de esta Comisión Jurídica Asesora la emisión de su dictamen

preceptivo a los efectos previstos en el artículo 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de

marzo, y de los artículos 56.1.c) de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón y 12 del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de esta Comisión aprobado por Decreto

132/1996, de 11 de julio.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

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I

El dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que

legalmente tiene atribuido la Comisión Jurídica Asesora. Según el artículo 56.1 c) del Texto

Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón aprobado por el Decreto

Legislativo 1/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, cuando el ordenamiento jurídico

así lo disponga, la Comisión emitirá dictamen preceptivo sobre las reclamaciones de

indemnización por daños y perjuicios. En el mismo sentido se pronuncia el artículo 12.2 a)

del Decreto 132/1996, de 11 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora del

Gobierno de Aragón. Esta referencia al ordenamiento jurídico aplicable nos lleva a citar el

artículo 12 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial

de las Administraciones Públicas aprobado por RD 429/1993, de 26 de marzo, que dispone

la necesidad de intervención del Consejo de Estado ?o, en su caso, del órgano consultivo de

la Comunidad Autónoma? en los procedimientos de responsabilidad patrimonial.

Debemos indicar también que se ha concretado por el reclamante su reclamación en

una cantidad que supera los 1.000 euros, por lo que el Dictamen es preceptivo en relación

con lo indicado en el art. 24 de la Ley 26/2001, de 28 de diciembre, de medidas tributarias y

administrativas.

Por fin, en función de lo indicado en el artículo 64.1 en relación con el artículo 63 del

Texto Refundido referido en el párrafo anterior, resulta competente la Comisión Permanente

de esta Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón para la emisión de este

Dictamen.

II

La Comisión Jurídica Asesora ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del

expediente tramitado por el órgano competente de la Administración Autonómica, procede o

no estimar la reclamación de indemnización económica presentada en relación con daños

ocasionados por la incorrecta aplicación práctica de una lista de veterinarios sustitutos,

debiendo concretar específicamente, por mandato del art. 12.2 del Reglamento aprobado

por R.D. 429/1993, de 26 de marzo, la existencia o no de relación de causalidad entre el

funcionamiento del servicio público y la lesión producida, con valoración, en su caso, del

daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios legales de

aplicación.

Por lo que se refiere a la normativa aplicable, ha de recordarse que en el Derecho

español vigente la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración,

constitucionalizada en el artículo 106.2 de la Constitución, atribuye a los particulares derecho a

ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en

los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal

o anormal de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos por el

ordenamiento jurídico (art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico

de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la

Administración, según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial del régimen

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de Derecho Positivo sobre la materia, pueden resumirse del siguiente modo: 1º) la efectiva

realización del daño o perjuicio evaluable económicamente e individualizado en relación con

una persona o grupo de personas; 2º) que el daño o lesión sufrido por el reclamante sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación

directa de causa a efecto sin intervención extraña que pueda influir en el nexo causal; 3º) que

el daño o perjuicio no se hubiera producido por fuerza mayor; y 4º) que no haya prescrito el

derecho a reclamar (cuyo plazo se fija legalmente en un año, computado desde la producción

del hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación de su efecto lesivo).

III

En relación a las formalidades que regula el ordenamiento jurídico y que deben ser

observadas en la práctica del procedimiento, hay que indicar que la reclamación aparece

formulada dentro del plazo adecuado para ello y que en la tramitación del procedimiento se

han cumplido las actuaciones previstas en el ordenamiento jurídico, habiéndose ofrecido a la

reclamante el trámite de audiencia en el que ésta ha comparecido ratificando su petición.

Al margen de tales consideraciones formales y entrando en el tema de fondo, esta

Comisión debe reiterarse en el criterio sostenido en casos similares (v. gr. en sus

dictámenes 166/2002, de 15 de octubre y 75/2004, de 15 de junio) consistente en que no

aparece probada en el expediente la producción de un daño antijurídico que sea

consecuencia de la actividad administrativa y que reúna, además, las características de

efectivo, individualizable y evaluable económicamente. No basta, a estos fines, con indicar

genéricamente el error producido en la designación como funcionario sustituto a quien

figuraba en una lista con menor puntuación que la reclamante y concluir con ello que se le

adeuda una cantidad igual a las retribuciones que hubiera podido percibir de ser ella la

contratada. No es posible sostener que cualquier error o defecto de apreciación por parte de

la Administración genere, automáticamente, una obligación de indemnización. Para ello hay

que tener en cuenta que las intervenciones de la Administración se producen en supuestos

muy distintos y en circunstancias jurídicas muy diversas también, y que el mero hecho del

ejercicio por los órganos administrativos de sus capacidades de juicio en el uso legítimo de

la competencia que les está atribuida, aunque resulte equivocado, no genera

responsabilidad.

Baste para ello con recordar el texto del artículo 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común indica que ?la anulación en vía administrativa o por el orden

jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no

presupone derecho a la indemnización...?. Y no lo presupone porque lo que debe

comprobarse siempre es el cumplimiento de los supuestos básicos de la responsabilidad

administrativa que hemos recordado en la segunda de las consideraciones jurídicas. Aun

con anulación de una actuación administrativa (como así sucedió con el recurso de alzada

aceptado que estimó en parte la reclamación y que ya hemos mencionado en los

antecedentes) la indemnización no es una consecuencia necesaria de ello porque no lo

quiere así el ordenamiento jurídico aplicable, sino que deberán cumplirse todas las

condiciones de la responsabilidad, entre ellas la lesión en cuanto daño antijurídico que no

exista obligación de soportar, lo que no siempre sucede.

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Y en ese orden de cosas debemos hacer constar que en ningún caso existe un

?derecho? al nombramiento como funcionario sustituto por el mero hecho de ser incluido en

una lista para la provisión de plazas de veterinarios sustitutos sino, a lo más, una

expectativa. Que concretamente se produzca ese nombramiento dependerá de otras

circunstancias (como, en particular, la disponibilidad y compatibilidad de la candidata) y en

modo alguno será una consecuencia inexorable e ineludible de la presencia en la lista.

Por otra parte la efectividad del daño, en abstracto, también debería ser negada,

porque lo cierto es que se reclama una indemnización por no haber trabajado al servicio de

la Administración unos días (140) durante un determinado periodo lo que podría ser juzgado,

entonces, como constitutivo de un enriquecimiento injusto si se accediera a la reclamación

presentada.

En mérito a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite

el siguiente DICTAMEN:

Que no procede apreciar responsabilidad de la Administración en la solicitud de

indemnización formulada por P.R.

En Zaragoza, a trece de junio de dos mil seis.