Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 107/2005 de 22 de junio de 2005

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se aprueba la Ordenación de los Equipamientos Comerciales en Gran Superficie en la Comunidad Autónoma de Aragón.

Contestacion

Número Expediente: 104/2005

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Proyectos de reglamentos

ejecutivos

Comisión Jurídica Asesora

del Gobierno de Aragón

DICTAMEN 107 /2005

Excmo. Sr. D. Juan Antonio GARCÍA TOLEDO

Presidente

Ilmo. Sr. D. Rafael ALCÁZAR CREVILLÉN

Ilmo. Sr. D. Javier DOMPER FERRANDO

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO

Ilmo. Sr. D. Fco. Javier HERNÁNDEZ PUÉRTOLAS

Ilmo. Sr. D. Federico LARIOS TABUENCA

Ilmo. Sr. D. Francisco SERRANO GILL DE ALBORNOZ

Ilmo. Sr. D. Jesús SOLCHAGA LOITEGUI

El Pleno de la Comisión

Jurídica Asesora del Gobierno de

Aragón, con asistencia de los

Consejeros que al margen se

expresan, en su sesión celebrada el

día 22 de junio de 2005, emitió el

siguiente Dictamen:

El Pleno de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón ha examinado el

proyecto de Decreto ? por el que se aprueba la Ordenación de los Equipamientos

Comerciales en Gran Superficie en la Comunidad Autónoma de Aragón?.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- El Consejero de Industria, Comercio y Turismo del Gobierno de Aragón,

con escrito fechado el día 31 de mayo de 2005, que tuvo entrada en el Registro de la

Comisión Jurídica Asesora el día 6 de junio de 2005, ha remitido para su dictamen el texto

del Proyecto de Decreto ?por el que se aprueba la Ordenación de los Equipamientos

Comerciales en Gran Superficie en la Comunidad Autónoma de Aragón?.

En el citado escrito se alude a que la relevancia socio económica de la materia objeto

de la normativa motiva la urgencia en su tramitación a cuyos efectos solicita, en la medida

de lo posible, que se incluya en el próximo Pleno de la Comisión.

Segundo.- En el expediente remitido se encuentran los siguientes documentos:

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 107/2005

2

1.- Estudio y Evaluación del Plan de Equipamiento Comercial de Aragón, trabajo

realizado por una consultora privada y presentado a las Comisiones Provinciales de

Equipamiento Comercial en febrero de 2004.

2.- Copia del Decreto 112/2001, de 22 de mayo, del Gobierno de Aragón, por el que se

aprueba el Plan General para el Equipamiento Comercial de Aragón. Acompañan al mismo

la modificación realizada al art. 14.2 de la Ley 9/1989, de 5 de octubre, de ordenación de la

actividad comercial de Aragón, por el art. 23 de la Ley 26/2001, de 28 de diciembre, de

Medidas Tributarias y Administrativas así como algunas Ordenes del Departamento

competente en materia de comercio y que afectan al Plan.

3.- Certificaciones de distintas Actas de las Sesiones de las Comisiones Provinciales

de Equipamiento Comercial de muy diversas fechas de 2004 en donde se da cuenta del

tratamiento por dichas Comisiones de la revisión del Plan General para el Equipamiento

Comercial de Aragón así como del Plan de Ordenación de los Equipamientos Comerciales

en Gran Superficie de la Comunidad Autónoma de Aragón (las razones para la aparición de

dos documentos se explicitarán luego, en el antecedente III de la mano de la exposición de

lo que indica la Memoria Justificativa).

4.- Primer borrador de Decreto del Gobierno de Aragón por el que se aprueba la

primera revisión del Plan General para el Equipamiento Comercial de Aragón así como

primer borrador de Decreto del Gobierno de Aragón por el que se regula la ordenación de

los Equipamientos comerciales en Gran superficie en la Comunidad Autónoma de Aragón.

De otra documentación presente en el expediente se deduce que llevan fecha de junio de

2004.

5.- Observaciones al primer borrador de los textos indicados en el anterior punto 4 y

formuladas por los miembros de las Comisiones Provinciales de Equipamiento comercial. Se

fechan todas ellas en el verano de 2004.

6.- Segundo Borrador del Decreto del Gobierno de Aragón por el que se aprueba la

primera revisión del Plan General para el Equipamiento Comercial de Aragón y del Decreto

por el que se regula la Ordenación de los Equipamientos Comerciales en Gran Superficie en

la Comunidad Autónoma de Aragón. De otro documento del expediente se deduce que

estos textos se presentan a las Comisiones Provinciales en diciembre de 2004 y que

incorporan, en parte, las alegaciones que sus miembros habían presentado sobre el primer

Borrador.

7.- Observaciones de los miembros de las Comisiones Provinciales de Equipamiento

Comercial a los segundos borradores. Llevan fecha de diciembre de 2004.

8.- Tercer borrador de los Decretos repetidamente mencionados en este antecedente

que se van a someter a información pública. La Orden abriendo este trámite lleva fecha de

14 de enero de 2005 y se publica en el BOA de 20 de enero de 2005 otorgándose un plazo

de un mes para la formulación de alegaciones. Igualmente el texto de estos borradores se

envía a la Oficina de Información de Zaragoza, a los Servicios Provinciales del

Departamento en Huesca y Teruel y a los distintos grupos parlamentarios.

9.- Se presentan numerosas alegaciones durante este trámite de información pública

e, igualmente, comparece algún órgano administrativo. Así y en el expediente remitido se

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 107/2005

3

encuentra la comparecencia del Director General de Urbanismo, la Asociación de

Consumidores Torre Ramona, la Asociación Barro y Albardín para el desarrollo del entorno

del Canal Imperial y la Estepa del Monte de Torrero, la Asociación Familiar de los Montes de

Torrero, la entidad mercantil Decathlon España S.A.U., la Asociación de Consumidores

INFORMACU ARAGÓN, la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución, la

Asociación de Supermercados de Aragón, la Cámara de Comercio de Teruel, la Asociación

de Comerciantes, Industriales y Profesionales del Centro Histórico de Teruel, la Federación

de Empresarios de Comercio y Servicios de la provincia de Huesca, la Confederación de

Empresarios de Comercio de Aragón, la Federación de Empresarios de Comercio y

Servicios de Zaragoza y Provincia, la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Zaragoza,

la Plataforma Logística de Zaragoza PLAZA S.A., la Asociación de Autónomos de Aragón-

UPTA, la Unión Sindical de Comisiones Obreras y la Confederación de Empresarios de

Zaragoza.

10.- Un cuarto borrador de los Decretos mencionados que se envía a informe de los

Servicios Jurídicos incorporando parcialmente las alegaciones anteriores.

11.- Una Memoria Justificativa de los dos borradores de Decreto y una Memoria

económica sobre cuyo contenido volveremos en el siguiente antecedente.

12.- Un Informe de un Letrado sobre cada uno de los dos borradores de Decreto y

sobre el que también se volverá más adelante

13.- Un quinto borrador de los Decretos mencionados que es el que se envía como

informe a esta Comisión y cuya estructura, en lo que hace referencia al Plan de Ordenación

de los Equipamientos Comerciales en Gran Superficie en la Comunidad Autónoma de

Aragón, se explicitará más adelante.

Tercero.- La Memoria justificativa a la que se ha hecho referencia en el antecedente

anterior es un largo documento en el que comienza centrándose en los arts. 14 y 15 de la

Ley 9/1989, de 5 de octubre, de Ordenación de la Actividad Comercial de Aragón, la

obligación de elaborar el Plan General para el Equipamiento Comercial de Aragón. Se

recuerda, entonces, cómo se elaboró y aprobó el Decreto 112/2001, de 22 de mayo, del

Gobierno de Aragón por el que se aprueba el Plan General de Equipamiento Comercial de

Aragón. El art. 31 del mismo Plan establece la necesidad de revisar el mismo cada cuatro

años en función de ciertos criterios (evolución demográfica, hábitos de consumo,

implantaciones comerciales, impacto de las grandes superficies comerciales?). En ese

contexto explica la Memoria que la irrupción de nuevas fórmulas comerciales y, en concreto,

las grandes superficies, plantean temas de gran sensibilidad social y económico lo que ha

llevado consigo la decisión de que en la primera revisión del Plan, se elaboren dos planes y

sus correspondientes Decretos, a los efectos de que se pueda trabajar de forma

independiente lo relativo a las grandes superficies comerciales. Se indica que esta decisión

fue favorablemente acogida por las Comisiones Provinciales de Equipamiento Comercial.

La fórmula elegida para ello ha sido que el art. 2 del Plan de Equipamiento Comercial

de Aragón remita a un específico Plan la Ordenación de los Equipamientos Comerciales en

Gran Superficie en la Comunidad Autónoma, con lo cual también se da cumplimiento a la

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 107/2005

4

voluntad de la Ley 9/1989 de someter las grandes superficies al Plan de Equipamiento

Comercial.

A continuación de explicar esta básica decisión, la Memoria pasa a establecer los

objetivos de cada uno de los Planes y cómo han sido tratados los mismos en diversas

reuniones de las Comisiones Provinciales de Equipamiento Comercial.

Seguidamente la Memoria Justificativa explica cómo se insertan los dos Planes en el

ordenamiento jurídico, vinculándolos a ciertos aspectos de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de

Ordenación del Comercio Minorista (en los artículos en los que esta Ley estatal tiene

carácter básico) y a la Ley 9/1989, de 5 de octubre, de Ordenación de la Actividad Comercial

en Aragón.

A continuación la Memoria justificativa explica los efectos previstos en la aplicación de

los Planes y su contenido. Se narra a continuación su estructura y los resultados de los

trámites de alegaciones y de información pública que se han desarrollado. En Anexo se

contiene relación de tales alegaciones.

Igualmente se contiene una Memoria económica consistente en una narración de las

cantidades que la Dirección General de Industria y Comercio (hasta 2002) y la Dirección

General de Comercio y Artesanía (a partir de esa fecha) ha dispuesto en el tema comercial,

dedicándose un apartado especial a describir las cantidades destinadas a financiar

específicamente el Plan de Equipamiento Comercial de Aragón. Igualmente se contienen

unas previsiones económicas para el período 2005-2007. Todos estos gastos se financian

con arreglo a distintas partidas presupuestarias que se narran también en la Memoria

económica.

Cuarto .- Igualmente se contiene en la documentación remitida un Informe de Letrado

de la Dirección General de los Servicios Jurídicos. El Informe es muy pormenorizado y en el

mismo se centra perfectamente la competencia de la Comunidad Autónoma y el significado

de la elaboración del Plan de Ordenación de los Equipamientos Comerciales en Gran

Superficie en la Comunidad Autónoma de Aragón. Igualmente se aportan muy diversas

sugerencias e iniciativas para el contenido del Plan que, tal y como se dice en otra parte de

la documentación, han sido tenidas en cuenta por el órgano activo al elaborar su quinto

borrador que es el que se somete a nuestra consideración.

Quinto .- El Proyecto de Decreto remitido para el dictamen por parte de esta Comisión

Jurídica esta compuesto de las siguientes partes:

a) Un texto inicial a modo de preámbulo.

b) Un artículo único, una disposición transitoria, dos finales y una derogatoria.

c) El Plan de Ordenación de los Equipamientos Comerciales en Gran Superficie en la

Comunidad Autónoma de Aragón dividido en cinco Capítulos

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 107/2005

5

- El CAPÍTULO I ?OBJETO, VIGENCIA, MODIFICACIÓN Y REVISIÓN DEL PLAN?,

consta de seis artículos: el CAPÍTULO II ?DEFINICIONES?, consta de otros ocho artículos

(arts. 7 al 14 inclusive); el CAPÍTULO III ?TIPOS DE INTERVENCIÓN, INFORMES Y

LICENCIAS?, de cuatro artículos (arts. 15 a 18 inclusive): el CAPÍTULO IV ?TRAMITACIÓN

Y DOCUMENTACIÓN?, de siete artículos (arts. 19 a 25 inclusive) y el CAPÍTULO V

?CRITERIOS DE EVALUACIÓN? de dos artículos (arts. 26 y 27).

Igualmente se incluyen cuatro anexos con las siguientes rúbricas:

- Anexo 1: Polaridades comerciales y sus rangos.

- Anexo 2: Superficies de referencia, déficit y superávit comercial.

-Anexo 3: Relación de establecimientos comerciales en gran superficie, abiertos e

inscritos.

-Anexo 4: Modelo tipo para solicitud de informe o licencia comercial específica. Anexo

de superficies.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

En nuestro Dictamen 82/2001, recaído sobre lo que finalmente devendría ser el

Decreto 112/2001, de 22 de mayo, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Plan

General de Equipamiento Comercial de Aragón, llevamos a cabo una amplia consideración

sobre el significado de este Plan y su inserción dentro de la Ley 9/1989, de 5 de octubre, de

Ordenación de la Actividad Comercial en Aragón, Ley, por cierto, dictada en uso de las

competencias otorgadas a la Comunidad Autónoma por la versión en aquel momento

vigente del Estatuto de Autonomía, en materia de Ferias y Mercados Interiores (artículo

35.1.13), Planificación de la Actividad Económica y Fomento del Desarrollo Económico de la

Comunidad Autónoma (artículo 35.1.14) y desarrollo de la legislación básica del Estado en

materia de Comercio Interior y Defensa del Consumidor y Usuario (artículo 36.1.c). El Plan

General de Equipamiento Comercial de Aragón estaba incluido en los arts. 14 a 16 de dicha

Ley 9/1989.

En aquella ocasión también examinamos el significado de la Sentencia del Tribunal

Constitucional 264/1993, de 22 de julio, por la que se declararon inconstitucionales algunos

preceptos de la Ley 9/1989 que no afectaban, sin embargo, al significado y contenido de tal

Plan e, igualmente, referimos la azarosa vida normativa de la Comunidad Autónoma de

Aragón en materia de equipamiento comercial y que había devenido, incluso, en la

anulación del primer Plan (aprobado por un Decreto de 1994) por Sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Aragón por falta, precisamente, de dictamen previo de órgano

consultivo debiendo recordarse que en aquel momento (1994) no se encontraba constituida

la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón.

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 107/2005

6

Pues bien, nada de lo anterior merece la pena que sea analizado otra vez en este

lugar y, tampoco, el significado de la legislación básica estatal de 1996, pues ésta fue

también el precedente del Plan de Equipamiento Comercial aprobado por Decreto 112/2001

y examinada en nuestro Dictamen 82/2001 al que nos remitimos por entero en éstas y en

otras cuestiones de validez general sobre la competencia en materia de comercio que no

han variado en absoluto desde que dicho Dictamen se emitió.

Dada la materia específica que en función de la decisión de parcelar en dos textos el

Plan General de Equipamiento Comercial de Aragón, configurando un Decreto destinado a

aprobar en exclusiva el Plan de Ordenación de los Equipamientos Comerciales en Gran

Superficie en la Comunidad Autónoma de Aragón (aun cuando éste se considera parte del

Plan de Equipamiento Comercial de Aragón) es conveniente referirse a una reciente

Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (RJ 8449) en la que, aun referido el

tema a la Isla de Mallorca, se sanciona la validez del llamado ?urbanismo comercial? con la

necesidad de intervención de la Comunidad Autónoma vía licencia comercial y con

predominio de la misma y del sentido general de la intervención planificatoria de la

Comunidad Autónoma, sobre las regulaciones urbanísticas municipales. Así, el fundamento

jurídico 3º de dicha Sentencia, indica lo siguiente:

?A la vista de todo ello, atendiendo en primer término a cuales son el ámbito y

objetivos propios de la materia que la Constitución denomina ordenación del territorio

cuando establece la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades

Autónomas y, en segundo término, a cual es el contenido y finalidad que cabe ver en

el Plan impugnado, la conclusión que obtenemos no difiere de la que obtuvo la Sala

de instancia, en el sentido de que dicho Plan, globalmente considerado, se enmarca

en el ámbito al que se extiende la materia ordenación del territorio, procediendo, por

tanto, la desestimación de ese primer motivo de casación. En efecto:

A) La materia relativa a la ordenación del territorio y la competencia a ella ligada

tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que

puede destinarse el suelo o espacio físico territorial y el equilibrio entre las distintas

partes del territorio mismo (SSTC números 77/1984, de 3 de julio [ RTC 1984\77 ];

149/1991, de 4 de julio [ RTC 1991\149 ]; 36/1994, de 10 de febrero [ RTC 1994\36 ];

28/1997, de 13 de febrero [ RTC 1997\28 ], 149/1998, de 2 de julio [ RTC 1998\149 ] y

306\2000, de 12 de diciembre [ RTC 2000\306 ]); habilita a su titular para la formulación

de una política global del territorio coordinadora de las diferentes acciones públicas y

privadas con impacto territorial (SSTC 40/1998, de 19 de febrero [ RTC 1998\40 ] y

306\2000, de 12 de diciembre [ RTC 2000\306 ]); y su núcleo fundamental está

constituido por un conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo

objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas

partes del territorio mismo (SSTC 36/1994 [ RTC 1994\36 ], 28\1997 [ RTC 1997\28 ] y

149\1998 [ RTC 1998\149 ], antes citadas).

B) Recordemos, asimismo, que los preceptos de las legislaciones autonómicas

que imponen directrices al planificador sobre el llamado «urbanismo comercial», no

sólo para que prevea las reservas de suelo necesarias para este fin y, en especial,

para los grandes centros comerciales, sino también para que tenga en cuenta

aspectos comerciales desde el prisma de la racionalidad del uso del suelo, de la

interrelación y equilibrio de sus distintas zonas y del bienestar de sus habitantes, tales

como la localización de los establecimientos y, con ello, la accesibilidad, proximidad y

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 107/2005

7

comodidad para los usuarios; la utilización de criterios de concentración en estas

localizaciones, a fin de facilitar una amplia oferta; los niveles de compra de los

consumidores, su demanda de productos, etc., etc., que se traducen

consiguientemente en parámetros que pueden actuar como límites a la instalación,

caen en el seno de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y

urbanismo, tal y como deducimos de la doctrina constitucional contenida, entre otras,

en las sentencias del TC números 227/1993 (RTC 1993\227 ) y 124/2003 ( RTC

2003\124).

C) Pues bien, nada distinto a todo ello cabe ver en los objetivos que el Plan se

plantea, antes transcritos, que buscan definir la actividad comercio para separarla de

otras próximas también habitualmente realizadas en locales comerciales pero que, por

no serlo, no tienen la misma incidencia sobre aquellos aspectos del territorio que

hacen de éste una estructura equilibrada que sirva al bienestar de sus habitantes; que

imponen al planeamiento de ámbito municipal la obligación de tratar específicamente

esa actividad, pero no para nada distinto que el logro de que el equipamiento

comercial se comporte en su conjunto como un sistema de equipamiento público que

estructure y valorice el uso social de la ciudad; que definen un instrumento que

permita, en su caso, restaurar o potenciar una zona comercial para que ésta se

comporte eficazmente como tal; y que prevén mecanismos de control para evitar la

incidencia negativa en el tejido comercial preexistente, esto es, en uno de los

equipamientos que sirven al logro de aquella estructura territorial equilibrada. Ni nada

distinto a aquello cabe ver, tampoco, en su contenido globalmente considerado y que

antes extractamos, pues lo que pretende y hace es definir la actividad comercio,

catalogar los establecimientos en que se desenvuelve, tener constancia en todo

momento de los existentes, sujetar a previa autorización autonómica la construcción

de las edificaciones destinadas a las grandes superficies y ordenar que el

planeamiento urbanístico tome en consideración el uso comercio de modo específico

e independiente de los demás usos urbanísticos; pero lo pretende y hace no para

regular la actividad comercial en sí misma, que no vemos regulada en el Plan, sino

más bien, o así nos parece, para conocer cual es su realidad, identificándola e

identificando cuales son sus modalidades de implantación por la lógica incidencia de

ellas en el espacio físico y en el volumen de utilización que puedan generar, y para

que su implantación sobre el territorio, en su conjunto y en sus partes diferenciadas

que son los municipios, satisfaga aquellos objetivos, propios de la ordenación del

territorio, de racionalidad, interrelación, equilibrio y bienestar de la población.

D) Tal conclusión no se ve alterada por los argumentos que desenvuelve la parte

recurrente. De un lado, porque desde el prisma de la ordenación del territorio es de

todo punto relevante conocer a nivel supramunicipal donde y como pretenden

construirse las edificaciones destinadas a establecimientos del tipo gran superficie,

tanto por el volumen de desplazamientos de potenciales consumidores que generan,

con su consiguiente incidencia en la planificación y gestión de la estructura general de

comunicaciones, como por el interés general de que sirvan en similar medida a la

mayor parte posible de la población potencialmente usuaria, como por el interés, no

menos general, de que no incidan negativamente en una estructura comercial ya

existente que también sea necesaria para satisfacer las necesidades de esa

población; de ahí la razonabilidad, desde aquel prisma, de que la construcción de tales

edificaciones se sujete a la previa autorización autonómica, de que se exija la

documentación que el Plan exige para decidir sobre ella y de que el sentido de la

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 107/2005

8

resolución dependa de la mejora del sistema de equipamiento comercial en su

conjunto o de los efectos negativos para el mismo. De otro, porque por las mismas

razones, también se incardina en ese ámbito competencial de la ordenación del

territorio la decisión acerca de si ésta requiere o no la construcción o apertura de

nuevos establecimiento del tipo gran superficie; ofreciendo el Plan una justificación

que no se ve irrazonable sobre la decisión que en este particular adoptó

transitoriamente, dado que en su preámbulo valora que «el impacto coyuntural

producido por la introducción demasiado rápida de grandes superficies o de nuevos

sistemas de venta puede deteriorar de forma irreversible el tejido comercial

preexistente, con la consiguiente merma y pérdida de valor de los centros

tradicionales de las ciudades» y afirma que «no es preciso abordar grandes obras de

ámbito regional o metropolitano. El espacio disponible en Mercapalma para la

actividad mayorista de productos perecederos es suficiente y su localización es

adecuada. Los mercados municipales, aunque mejorables, presentan en general un

estado aceptable, y su mejora y adecuación pertenece al ámbito municipal». Y, en fin,

porque el hecho de que el Plan se apruebe a propuesta del Consejero de Agricultura,

Comercio e Industria no es sino consecuencia de su carácter sectorial y cumplimiento

de lo que entonces disponía el artículo 20 de la Ley 8/1987, que encomendaba la

propuesta a la Consellería responsable del Sector; y nada dice en contra del ámbito

competencial en que el Plan debe insertase, pues su aprobación inicial y provisional

quedaba encomendada a la Comisión de Coordinación de Política Territorial, creada

para garantizar la necesaria coordinación de las actuaciones territoriales de las

distintas Consellerías, presidida por el Conseller de Obras Públicas y Ordenación del

Territorio y de la que forman parte representantes de todas las Consellerías (artículos

8 y 24 de dicha Ley).?

Digamos, finalmente, que la competencia de esta Comisión Jurídica Asesora para

emitir dictamen preceptivo sobre el Borrador de Decreto que se nos ha hecho llegar, se

fundamenta en el carácter de éste de ?reglamento ejecutivo? tanto de una Ley estatal como,

sobre todo, de una Ley de la Comunidad Autónoma (la 9/1989 repetidamente nombrada).

Esto funda la competencia de esta Comisión dado lo preceptuado en el art. 56.1.b) del Texto

refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón aprobado por Decreto

Legislativo 1/2001, de 3 de julio, que da carácter preceptivo al Dictamen de esta Comisión

cuando se trate de ?proyectos de Disposiciones de carácter general que se dicten en

ejecución de una Ley, sea ésta estatal o autonómica, o de una norma comunitaria, así como

sus modificaciones? .

Efectivamente, no cabe duda del carácter ejecutivo del Proyecto de Decreto

estudiado, en relación con la Ley 9/1989 y con la Ley Estatal 7/1996, de 15 de enero, de

Ordenación del Comercio Minorista, llamando expresamente la Ley 9/1989 a un texto

reglamentario para el desarrollo de sus preceptos en los artículos 15.1, 15.2 y 51 y en la

Disposición Transitoria Cuarta.

Corresponde la competencia para la emisión de este Dictamen al Pleno de la

Comisión según lo dispuesto en el art. 63.1.a) del citado Texto Refundido de la Ley del

Presidente y del Gobierno de Aragón.

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 107/2005

9

II

Los artículos 32 y 33 del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno

de Aragón. establecen el procedimiento para la elaboración de las disposiciones de carácter

general, y en ellos se estructuran las fases procedimentales y también se indican los

documentos que deben acompañar a todo proyecto de disposición general.

El contenido del expediente enviado ha quedado descrito en el antecedente

segundo de este Dictamen, pudiendo calificarse desde el punto de vista formal como

prácticamente completo. Podemos indicar, no obstante, que no se encuentra en el

expediente una decisión formal de iniciación del proceso de formación de este Plan sino que

el procedimiento comienza con la entrega de la documentación realizada por una consultora

privada a las Comisiones Provinciales de Equipamiento Comercial. Pues bien, aun cuando

el anterior Plan indicara la necesidad de su revisión cada cuatro años, ello no quiere decir

que el requisito de dictar una Orden de iniciación del procedimiento que hemos resaltado

numerosas veces como necesario en la elaboración de cualquier disposición de carácter

general, pueda ser obviado ahora. Esa documentación realizada por una consultora privada

provendría ?ello es seguro- de la decisión específica adoptada por una autoridad

administrativa de rango suficiente de configurar la misma como instrumento auxiliar para la

revisión. Es en ese momento, entonces, donde se situaría el comienzo de la revisión del

Plan de Equipamiento Comercial de Aragón y, por tanto, de la misma decisión de configurar

este Plan de Ordenación de los Equipamientos Comerciales en Gran Superficie, el que se

tendría que tomar, igualmente, como de inicio del correspondiente procedimiento

administrativo. Resaltamos, entonces, que en aras de la mejor realización del principio de

seguridad jurídica y, desde luego, del funcionamiento eficaz de la Administración (ambos

principios con base constitucional ex arts. 9.3 y 103.1 CE) hubiera sido necesario proceder a

esa incoación formal del procedimiento administrativo.

Por lo demás, la Memoria justificativa aportada al procedimiento en fechas avanzadas

de éste, cumple suficientemente con las exigencias que la Ley ha impuesto a este esencial

instrumento en la elaboración de una disposición de carácter general. Tal y como se ha

resumido en los antecedentes de este Dictamen, en la Memoria se encuentran contenidas

las razones que han presidido la elaboración del Plan y la básica decisión de diversificar en

dos instrumentos de planificación su contenido, independizando formal aunque no

materialmente lo relativo a las grandes superficies comerciales. Igualmente se encuentran

en la Memoria datos sobre la estructura del Plan, su inserción en el ordenamiento jurídico y

las alegaciones que distintos colectivos han presentado a lo largo del procedimiento sobre

su contenido.

Por otro lado, también se incluye en el expediente una Memoria Económica, que

puede responder plenamente a tal denominación, en cuanto se hace un recuerdo a las

cantidades que se han utilizado por el órgano competente de la Administración autonómica

en el pasado para la financiación del Plan de Equipamiento comercial de Aragón y se hace

una previsión de las que se pretenden utilizar en los dos próximos años haciéndose mención

a los correspondientes programas presupuestarios según la estructura de la Ley de

Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Igualmente y en el plano de lo formal han quedado cubiertas las exigencias de la Ley

del Presidente y del Gobierno de Aragón en cuanto al trámite de audiencia a interesados y

información pública. Por un lado y primeramente, todos los miembros presentes en las

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 107/2005

10

Comisiones Provinciales de Equipamiento Comercial de Aragón han tenido ocasión de

conocer distintos documentos tal y como se iban formando y alegar sobre los mismos y,

finalmente, se ha desarrollado un más que oportuno trámite de información pública previo

anuncio en el Boletín Oficial de Aragón. Señalamos solamente que dada la dilación del

procedimiento y la formación de muy distintos textos, hubiera sido muy conveniente que el

órgano activo hubiera ido desarrollando pequeñas memorias o documentos comprensivas

de las modificaciones que en los distintos borradores iban apareciendo indicando, al tiempo,

de qué manera se conectaban tales modificaciones con aportaciones o alegaciones de

miembros de las Comisiones Provinciales de Equipamiento Comercial de Aragón o,

simplemente, de perfeccionamientos técnicos llevados a cabo por los propios servicios

administrativos encargados de su formación. En algunos momentos se incluye

documentación o referencias relativas, genéricamente, a que se van teniendo en cuenta

tales alegaciones, pero una lectura sencilla y más completa del conjunto del expediente se

hubiera visto facilitada por la confección de la documentación que se señala.

Igualmente y por concluir con las referencias formales, debemos llamar la atención

sobre la intervención de la Dirección General de los Servicios Jurídicos, preceptiva como

sucede en todos los casos de formación de disposiciones de carácter general, con un

informe que ha facilitado la corrección sustancial del texto final.

III

Digamos ahora algunas palabras sobre la estructura formal del documento que nos

ocupa. Por un lado se ha diferenciado entre Decreto aprobatorio y Plan como parece más

que lógico. Es el artículo primero del Decreto quien procede a la aprobación del Plan

indicando que se inserta ?a continuación?.

Este Plan está estructurado en Capítulos (cinco) divididos en artículos hasta un total

de veintisiete. Queremos llamar la atención sobre lo amplísimo de muchos de los artículos

que contiene el Plan que, en algún caso, abarcan varias páginas y con contenidos temáticos

muy plurales. La división dentro de los mismos se hace de una forma completamente

inusual en textos normativos (6.1, 6.2, 6.3?) y no en apartados separados (1, 2, 3?). Si se

optara por parcelar en nuevos artículos el contenido de algunos de los actuales, ello sería

una decisión correcta que cooperaría a la mejor lectura del texto. En ese caso, incluso,

podría introducirse una nueva división sistemática dentro de los Capítulos, como sería la de

Secciones puesto que el volumen total de artículos resultantes, justificaría plenamente tal

decisión.

En general el contenido de los artículos es plenamente jurídico y los mandatos están

estructurados claramente al contrario de lo que se ha podido apreciar en nuestro dictamen

de esta misma fecha sobre la primera revisión del Plan General de Equipamientos

Comerciales en Aragón.

IV

Comenzando el estudio del texto del Proyecto de Decreto sometido a Dictamen,

digamos en primer lugar que su título no responde a lo que repetidamente se indica en otras

partes de la documentación recibida. Es palmario que en el título del quinto borrador sobre

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 107/2005

11

el que dictaminamos falta el concepto de ?Plan? antes de la referencia a la ?Ordenación? de

tal forma que el título correcto debería ser ?Decreto?del Gobierno de Aragón, por el que se

aprueba el Plan de Ordenación de los Equipamientos Comerciales en Gran Superficie en la

Comunidad Autónoma de Aragón?. De esta forma se guardaría la adecuada

correspondencia con lo que indica, simplemente, el mismo artículo único del Decreto.

Por otra parte, el texto que a modo de Preámbulo sigue al título es relativamente

extenso y en él se alude, siguiendo muy de cerca lo dicho en la Memoria justificativa como

hemos visto en el segundo de los Antecedentes de este Dictamen, a las competencias de la

Comunidad Autónoma de Aragón puestas en juego con el dictado de esta Disposición

(ordenación del territorio, comercio interior, así como planificación de la actividad

económica), continuando con la cita de la Ley 9/1989, de 5 de octubre, de Ordenación de la

Actividad Comercial de Aragón y de la Ley Estatal sobre la materia (Ley 7/1996, de 15 de

enero, de Ordenación del Comercio Minorista) así como de distintas referencias normativas

de dichos textos.

A continuación expone el texto las razones que aconsejan la diferenciación del Plan

General de Equipamiento Comercial de Aragón de un Plan de Ordenación de los

Equipamientos Comerciales en Gran Superficie con independencia de la relación material de

este último con el genérico Plan General de Equipamiento Comercial de Aragón. Finalmente

el texto narra la estructura del Plan concluyendo con un esquema de fórmula promulgatoria

adecuado al momento procedimental en que ésta se redacta en cuanto que deja abiertas las

dos posibilidades que tendría el Gobierno para la observación del Dictamen de esta

Comisión Jurídica Asesora.

En suma, el texto cumple los objetivos que pueden exigirse a un preámbulo de una

norma reglamentaria, en cuanto se explicitan de forma clara y suficiente los objetivos que se

pretenden cumplir y la base estatutaria y jurídica, en general, para ello.

V

El Proyecto de Decreto, contiene un artículo ?el aprobatorio del Plan de Ordenación

de los Equipamientos Comerciales en Gran Superficie de Aragón- así como una disposición

adicional, una transitoria, dos finales y una derogatoria. A continuación, se lleva a cabo un

comentario sobre estos preceptos con la proposición de alternativas de redacción en algún

supuesto.

Artículo único . Sería mejor que el texto indicara que el Plan se inserta como Anexo

que la expresión que utiliza de ?a continuación?. Igualmente y por guardar una coherencia

con el Decreto por el que se aprueba el Plan General de Equipamiento Comercial de

Aragón, podría existir un segundo apartado (siendo el texto actual corregido el primero) con

el siguiente contenido:

?Este Plan se considerará parte del Plan General para el Equipamiento

Comercial de Aragón aprobado por Decreto?.de 2005?.

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 107/2005

12

Disposición transitoria . Aparte de corregir la mención a ?artículo único? que figura en

la rúbrica y que es una evidente errata, el texto mejoraría notablemente con una redacción

como ésta:

?Los procedimientos de solicitud de licencia o informe comercial que se

encuentren en tramitación en la fecha de entrada en vigor de este Decreto,

continuarán desarrollándose conforme a las prescripciones del Plan aprobado por el

mismo siendo válidos los trámites desarrollados hasta el momento?.

La disposición final segunda debería decir así:

?Este Decreto y el Plan que por el mismo se aprueban?, entrará en vigor el día

siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de Aragón.

Finalmente la disposición derogatoria sobra en cuanto que ya se procede a la

derogación del Decreto 112/2001 en el Decreto por el que se aprueba la primera revisión del

Plan General para el Equipamiento Comercial de Aragón, que se deberá aprobar con

anterioridad al que ahora se dictamina.

VI

A continuación se procede a un examen del contenido del Plan de Ordenación de los

Equipamientos Comerciales en Gran Superficie en la Comunidad Autónoma de Aragón. La

configuración general del texto ha quedado muy aclarada al haberse seguido en buena parte

en la redacción del último borrador las recomendaciones del informe del Letrado de los

Servicios Jurídicos lo que, obviamente, facilita en gran medida nuestra labor.

Artículos 2, 3 y 4 . Se refiere el primero de los artículos citados a la vigencia indefinida

del Plan sin perjuicio de la ?modificación extraordinaria? y de la ?revisión ordinaria? que

puede sufrir. A continuación los arts. 3 y 4 inciden en estos conceptos de modificación

extraordinaria y revisión ordinaria.

En general y sobre todo esto debemos indicar que no están bien precisados los

conceptos de modificación extraordinaria y revisión ordinaria ni los procedimientos que

conduzcan a cada uno de esos resultados. Pareciera que lo que puede adoptarse por la vía

de la modificación extraordinaria no puede realizarse por la vía de la revisión ordinaria,

cuando no hay nada regulado sobre ello en norma de superior jerarquía y, además y sobre

todo, la misma lógica no se opone a ello. Por otro lado parece traslucirse de los arts. 3 y 4

que existirían procedimientos distintos para la modificación y para la revisión, cuando ello

tampoco es cierto y, desde luego, no puede pretender crear el mismo Plan ?ni lo pretende-

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 107/2005

13

procedimientos distintos para realizar lo que llama modificación extraordinaria y revisión

ordinaria.

Quizá la solución a una rara complicación cuyas razones no se adivinan, fuera,

simplemente, acudir a la tipología tradicional en la planificación administrativa que llama

?modificación? a todo aquello que no altera los supuestos específicos de un Plan formado

mientras que denomina ?revisión? al surgimiento de un Plan enteramente nuevo. Desde

luego la mayor seguridad jurídica para todo lo que indicamos vendría constituida por el

hecho de que una norma de rango suficiente (por ejemplo la Ley 9/1989 modificada a esos

efectos o un reglamento de desarrollo de ella) se refiriera a estos conceptos en el bien

entendido, además, que modificar y revisar el Plan de las Grandes superficies (digámoslo

resumidamente) equivale a modificar y revisar el Plan General de Equipamientos

Comerciales en Aragón dentro del cual se integra.

Artículos 7 y ss.- Estos preceptos se dedican a las definiciones de una importante

serie de conceptos. El órgano administrativo activo ha optado por incluir estos conceptos en

el Plan de Grandes Superficies pero igualmente, y quizá con más razones, podrían haber

figurado en el Plan General de Equipamiento Comercial de Aragón. O, incluso, en los dos,

pues hay definiciones que no guardan relación específica con las grandes superficies y su

ordenación. En todo caso digamos que en estas definiciones se ha seguido por el órgano

activo en su quinto borrador y en muy buena medida el informe del Letrado de la Comunidad

Autónoma, lo que ha contribuido grandemente a aclarar una materia ciertamente oscura en

ocasiones.

Artículos 15-18 . Quizás podamos decir con bastante seguridad que es en el artículo

15 donde comienza la parte jurídicamente más trascendente del Plan y que se refiere a la

intervención de la Administración de la Comunidad Autónoma por la vía de la emisión de los

informes y licencias en materia comercial. En este plano recomendamos encarecidamente

una nueva redacción del apartado primero del art. 15, pues la utilización de diversos signos

de puntuación (puntos y comas y comas) no permite una lectura correcta ni mucho menos

sencilla de lo que debe ser la voluntad del órgano formador en relación a tan trascendental

cuestión.

De la misma forma parece impropio de un precepto jurídico el comienzo del art. 15.2:

?Los trámites de informe y licencia comercial no se superponen, desde el punto de vista de

que se evacúan sobre distintos, solicitantes, según se detalla a continuación?. Estas

seudoexplicaciones con apariencia pedagógica deberían suprimirse del texto (de cualquier

texto con voluntad jurídica) y aparecer, si acaso, en una Memoria propia del Plan (no en la

justificativa propia de la elaboración de la norma reglamentaria).

Igualmente se recomienda una nueva redacción del conjunto del art. 15.2 para indicar

simple y expresamente, tanto en el punto a) como en el b) si los sujetos que se van

indicando sucesivamente son los que deben solicitar, respectivamente, el informe y la

licencia comercial (que se apellida, no se sabe por qué, ?específica?, en éste y en algunos

otros preceptos, no en todos). Si esto se aclarara y la redacción fuera correcta, quizá no

hiciera falta entonces el art. 18 que en todo caso y en el estado actual de la presentación del

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 107/2005

14

Plan, suena perturbador, por presuntamente duplicativo en relación con lo dispuesto en el

art. 15.2.

La rúbrica del artículo 17 debería ser más explícita y en lugar de decir, simplemente,

?excepciones? debería rezar, dado el contenido del artículo, como: ?excepciones a la

obligación de solicitar licencia comercial?.

Artículos 19-25 . El comienzo del art. 19.2 no se entiende. En concreto debería

aclararse qué quiere decir la expresión ?previstos en el plan de figuras de planeamiento,

establecimientos o recintos asimilables en gran superficie?. Y lo mismo en el comienzo del

art. 19.3 en donde, sin embargo, se ha introducido una coma después de ?plan?, lo que

tampoco es elemento decisivo para que se entienda la voluntad del redactor.

En relación al último inciso del art. 21.1 (?En caso de discrepancia entre los datos de la

documentación y los que figuran en el Anexo IV, prevalecerán los datos del mencionado

Anexo IV?) creemos que debería reflexionarse sobre la remisión realizada. El Anexo IV

contiene un modelo de solicitud y los datos de diversos establecimientos comerciales donde

se contienen es en el Anexo III.

En relación al art. 22.2 sobre la suspensión del cómputo de plazos, quizá fuera más

apropiado que lo actualmente regulado en el precepto, que la suspensión se produjera

desde que se hubiera solicitado informe a la Comisión provincial de Equipamiento Comercial

hasta que ésta lo emitiera. De otra forma no se entiende por qué debe suspenderse un plazo

que solo tiene sentido en el marco de la emisión de un informe, cuando éste todavía no se

ha pedido.

De la misma forma, la suspensión del plazo de resolución que se contiene en el art.

23.3 debería también contarse desde que se traslada la documentación a la Comisión

Provincial de Equipamiento Comercial y no desde que finaliza el trámite de información

pública.

En el artículo 24.2 falta un ?o? entre informe y licencia comercial.

El apartado 1 del artículo 25 podría quedar mejor redactado de esta forma:

?La vigencia del informe comercial de la Administración de la Comunidad

Autónoma será de dos años a contar desde la fecha de su emisión. Si durante este

plazo no se ha producido la efectiva apertura del establecimiento o recinto al que se

refiere, se entenderá que ha caducado dicho informe?.

El apartado 2 del artículo 25 quedaría mejor redactado de esta forma:

?La vigencia de la licencia comercial de la Administración de la Comunidad

Autónoma será de dos años a contar desde la fecha de su otorgamiento. Si durante

este plazo no se ha producido la efectiva apertura del establecimiento al que se

refiere, se entenderá que ha caducado dicha licencia?.

El párrafo primero del artículo 25.3 quedaría mejor redactado de esta forma:

COMISIÓN JUIRÍDICA ASESORA DEL GOBIERNO DE ARAGÓN

Dictamen 107/2005

15

?No obstante, el titular o promotor podrá solicitar antes de finalizar el plazo de

vigencia del informe o licencia comercial, su prórroga hasta por un año. La solicitud

deberá especificar las razones por las que no se ha podido abrir efectivamente el

establecimiento durante el plazo de vigencia del informe o licencia y demostrar

fehacientemente que dicha apertura se producirá durante el período de prórroga

solicitado?.

Artículos 26-28 . El artículo 26.1 debería redactarse de nuevo para dejar bien clara la

relación entre el informe comercial, su contenido y los criterios a utilizar para emitirlo.

Quizá pudiera ser conveniente añadir al final de todo este Capítulo algún precepto

relativo a las consecuencias jurídicas, desde el punto de vista garantizador de la

interposición de los correspondientes recursos, de un informe no favorable o de una licencia

comercial no otorgada. Aunque esos preceptos no fueran otra cosa que una reiteración de lo

regulado de forma general en la legislación básica del procedimiento administrativo y, en su

desarrollo, en el Texto refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma

de Aragón, no debe olvidarse que no existe ningún precepto sobre el particular en el

ordenamiento comercial. En concreto, la Ley 9/1989 no dice nada sobre ello puesto que

remite sobre el particular al Plan General de Equipamiento Comercial (cfr. arts. 14 y ss. y

disposición transitoria cuarta). Por ello, tales preceptos serían un adecuado cierre de los

preceptos relativos a la tramitación de las solicitudes de informe y licencia comercial.

Por cuanto antecede, el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora emite el siguiente

DICTAMEN:

?Procede informar favorablemente el Proyecto de Decreto por el que se aprueba (el

Plan de) la Ordenación de los Equipamientos Comerciales en Gran Superficie en la

Comunidad Autónoma de Aragón, sin perjuicio de la corrección de los defectos, puestos de

manifiesto en el cuerpo de este dictamen?.

En Zaragoza, a veintidós de junio del año dos mil cinco.