Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 106/2020 de 22 de julio de 2020

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Ejéa de los Caballeros (Zaragoza) derivada de los daños ocasionados por caída

en la vía pública debido a existencia de socavón en la calzada.

Contestacion

Número Expediente: 73/2020

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN Nº 106 / 2020

Sra. D.ª Vega ESTELLA IZQUIERDO

Presidenta, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo Consultivo

de Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en su sesión

celebrada el día 22 de julio de 2020 emitió

el siguiente Dictamen:

El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido por el

Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros, a través de la Consejera de Presidencia y

Relaciones Institucionales del Gobierno de Aragón, sobre reclamación en materia de

responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de los daños ocasionados por

caída en la vía pública, formulada por Dña. ?X? contra dicho Ayuntamiento, solicitando una

indemnización de 7.022,57 ?.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Doña ?X? presentó el 21 de noviembre de 2018, un escrito dirigido al

Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros, mediante el que formulaba reclamación de

responsabilidad patrimonial de ese Ayuntamiento, con fundamento en los siguientes hechos:

?El día 1 de septiembre, sobre las 22, 30 horas, caminando por la Avenida Cosculluela, a la altura

del Pasaje Aragón, donde estaban los chiringuitos (eran fiestas) sufrir una caída en uno de los

socavones que hay en la calzada, provocándome una rotura en el codo izquierdo, de la que fui operada

en el Hospital Clínico de Zaragoza, viéndome impedida de realizar cualquier tarea cotidiana hasta la

mejoría?.

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Indica que sufrió una fractura de olécranon cerrada derecho por lo que se procedió a

su inmovilización con férula hasta su recuperación.

Acompaña a su petición reportaje fotográfico del socavón, diversa documentación

médica del tratamiento realizado y dos recibos de taxi por transporte a Zaragoza.

En un momento posterior de la tramitación del expediente, cuantifica la

indemnización en 7.022,57 sin acompañar pruebas documentales que acrediten los

conceptos por los cuales concluye en tal valoración, salvo en lo relativo a la fractura

existente y el sistema que se optó para su curación.

Segundo.- Mediante Decreto de Alcaldía, de fecha 27 de noviembre de 2018, se

procede a la incoación del expediente de responsabilidad patrimonial, al nombramiento de

instructor y a indicar que se debe notificar la apertura de dicho expediente a la reclamante y

a la compañía aseguradora del Ayuntamiento, solicitándose que por Secretaría se informe

de la legislación aplicable en la materia, lo que se realiza al día siguiente.

Tercero.- Con fecha 8 de marzo de 2019, se emite informe por parte del Técnico de

servicios públicos del Ayuntamiento en el que se indica:

?Primero .- Que el día 1 de septiembre de 2018 se celebraban en Ejea de los Caballeros las fiestas

de la Virgen de la Oliva. Durante los nueve días de fiestas, la avenida Cosculluela se cierra al tráfico

favoreciendo la instalación de comercios eventuales y terrazas de hostelería. Por lo tanto, la circulación

a pie por esta vía es posible.

Segundo .- La avenida Cosculluela es una vía principal de tráfico durante todo el año, por lo que el

asfalto sufre más que en el resto de vías, y de vez en cuando, como consecuencia de las heladas, o del

exceso de calor (como es el caso), se cuartea y puede llegar a desprenderse. De hecho, la zona

indicada, al año siguiente fue remodelada de forma íntegra para ya no tener que hacer arreglos

parciales.

Tercero.- El socavón en el asfalto, como hemos dicho, es propio y frecuente en el asfalto de esa

vía y, en cuanto hay posibilidad, se arregla con la brigada de servicios, o mediante contratación externa.

Se trata de un pequeño desprendimiento de la última capa de asfalto de unos 7 u 8 cm de longitud, y de

1 o 1,5 cm de profundidad. Como se ha dicho, se trata de una incidencia lógica en un espacio como el

aludido?.

Cuarto.- Con fecha 2 de agosto de 2019, la reclamante aporta sendas declaraciones

testificales de don ? y doña ?, quienes confirman la versión ofrecida por doña ?X? y

asimismo, cuantifica en 7.022,57 ? la indemnización que, a su juicio, le corresponde.

Quinto.- No consta en el expediente expresamente la realización del trámite de

audiencia, tal vez porque la reclamante a lo largo de la tramitación ha ido aportando la

documentación que consideraba necesaria para la defensa de su reclamación. En cualquier

caso, el artículo 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, es claro al respecto, por lo que si

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Dña. ?X? invocara tal omisión, debería abrirse el plazo para que la reclamante presentara las

alegaciones que estimara pertinentes.

Sexto.- El 28 de febrero de 2020, el instructor dicta propuesta de resolución

desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, al considerar

que no existe relación de causalidad entre los daños sufridos por la reclamante y el

funcionamiento de los servicios municipales.

Séptimo.- Por escrito de 9 de marzo de 2020, con registro de entrada del día 12 de

marzo de 2020, por conducto de la Consejera de Presidencia y Relaciones Institucionales

(artículo 136.2 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, y artículo

13.2 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón, LCCA), se

solicita al Consejo Consultivo de Aragón la emisión del dictamen preceptivo, remitiendo

copia del expediente y propuesta de resolución. Con fecha 16 de marzo de 2020, se

devuelve dicho expediente por la Vicesecretaria de este Consejo, al apreciarse que falta el

índice y que la documentación aparece sin paginar. Subsanadas estas deficiencias, se

remite nuevamente por la Consejera con fecha 12 de junio de 2020.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Competencia del CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

1 El dictamen solicitado se encuentra entre las competencias del CONSEJO CONSULTIVO DE

ARAGÓN y tiene además carácter preceptivo, atendiendo a la cuantía de la indemnización

solicitada (7.022,57 euros), según el artículo 15.10 de la LCCA, que impone la consulta

preceptiva al CONSEJO en los casos de «reclamaciones administrativas de indemnización de

daños y perjuicios de cuantía superior a 6.000 euros».

2 En función de lo que disponen los artículos 19 y 20 de la misma LCCA, resulta competente

la Comisión para la emisión del dictamen.

II

Procedimiento aplicable, plazo y otras cuestiones formales

3 El procedimiento de responsabilidad patrimonial se inicia mediante reclamación de fecha de

registro de entrada 21 de noviembre de 2018 y se sujeta a la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

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de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y a la Ley

40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) que constituyen

el marco normativo de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Según el artículo

81.2 de la LPAC, el dictamen preceptivo del órgano consultivo debe emitirse en el plazo de

dos meses desde su solicitud por el órgano competente.

4 El escrito de reclamación se ha presentado en plazo. El artículo 67.1 de la LPAC dispone

que «el derecho a reclamar prescribirá al año de producirse el hecho o el acto que motive la

indemnización o se manifieste su efecto lesivo. En el caso de daños de carácter físico o

psíquico a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la

determinación de las secuelas». La reclamación se presentó el 21 de noviembre de 2018 y

la fecha en que se produjo la caída que ocasionó los daños por los cuales se reclaman, fue

el 1 de septiembre de 2018, así que es evidente que no ha prescrito el derecho a reclamar

de la interesada.

5 Por lo que se refiere al plazo de resolución, han transcurrido aproximadamente 15 meses,

desde que se inició este procedimiento de responsabilidad patrimonial, siendo de seis

meses el plazo máximo que la ley establece para resolver y notificar, sin que hayan

quedado acreditadas las razones de dicho retraso, que no pueden explicarse, a nuestro

entender, por la complejidad del asunto ni por los trámites de la instrucción. No obstante, el

transcurso del plazo máximo no puede servir de pretexto a este CONSEJO CONSULTIVO para

dejar de emitir su dictamen, pues, de acuerdo con el artículo 21 de la LPAC, la

Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los

procedimientos, sin vinculación alguna al sentido negativo de aquel silencio (artículo 24.3.b)

LPAC).

III

Requisitos generales para la exigencia de responsabilidad patrimonial

6 A la vista del procedimiento tramitado por el Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros, el

CONSEJO CONSULTIVO ha de pronunciarse sobre si procede estimar o no la reclamación de

responsabilidad patrimonial formulada.

7 El artículo 81.2 de la LPAC determina el contenido del dictamen preceptivo del órgano

consultivo, que «deberá pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad

entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la

valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los

criterios establecidos en esta Ley».

8 La institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, reconocida en el

artículo 106.2 de la Constitución española, atribuye a los particulares el derecho a ser

indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en

los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos, y se cumplan los demás requisitos dispuestos

por el ordenamiento jurídico (artículo 32 LRJSP).

9 Los requisitos para que sea declarada la responsabilidad patrimonial de la Administración,

según reiterada y pacífica formulación doctrinal y jurisprudencial, pueden resumirse en los

siguientes:

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a) una lesión o daño antijurídico que el ciudadano no tenga el deber de soportar, lo

que se traduce en la efectiva realización del daño o perjuicio evaluable

económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de

personas;

b) imputable a la Administración, esto es, que sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos;

c) una relación directa de causa a efecto (relación de causalidad) entre el daño

causado y la actuación administrativa, sin intervención extraña que pueda influir

en el nexo causal, excepto en los casos de fuerza mayor, y

d) que no haya prescrito el derecho a reclamar, que legalmente se fija en un año

computado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o

desde la manifestación de su efecto lesivo.

10 La legislación básica de régimen local recoge también los principios generales de la

responsabilidad patrimonial: «las Entidades locales responderán directamente de los daños

y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios

o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad

administrativa» (artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, LRBRL).

IV

Sobre el requisito del nexo causal y la carga de la prueba que corresponde a la

reclamante

11 En el escrito de reclamación, se afirma que los daños sufridos se deben a la negligencia en

el cumplimiento de las obligaciones de conservación y mantenimiento de las vías públicas

por parte del Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros.

12 Los daños sufridos por la reclamante podrían calificarse de efectivos, evaluables

económicamente e individualizados, reales, ciertos y determinados y no basados en meras

especulaciones o expectativas (artículo 32.2 de la LRJSP, véase la STS 2406/2017, ECLI:

ES:TS:2017:2406, FJ. 4), según resulta de las testificaciones aportadas. Pero la mera

existencia de daños no implica automáticamente la responsabilidad patrimonial, ya que es

preciso examinar si concurre una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio

público y la lesión producida, y además que pueda imputarse a la Administración.

13 Este Consejo Consultivo de Aragón ha advertido en numerosas ocasiones (por todos,

Dictámenes nº 9/2018 y 93/2018) que para establecer el nexo causal entre el daño

producido y el estado de la vía pública es preciso considerar las concretas circunstancias

del siniestro y comprobar si se han rebasado los límites impuestos por los estándares de

seguridad exigibles. La casuística jurisprudencial en los casos de caídas en las vías

públicas es muy amplia y no existe un patrón definitorio de carácter general (por todas, STS

110/2008, ECLI: ES:TS:2008:110 y STS 2190/2010, ECLI:ES:TS:2010:2190).

14 Lo cierto es que todo ciudadano tiene la posibilidad de sufrir una caída cuando camina por

las vías públicas: es un riesgo asumido desde el momento en que utiliza la infraestructura

municipal (aceras, calzadas, plazas, parques públicos). La Administración no tiene por qué?

responder de todas las caídas que se produzcan en las vías públicas, ya que no es realista

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pretender que todas se encuentren absolutamente perfectas en su estado de conservación

y rasante.

15 El Tribunal Supremo ha afirmado en reiteradísimas ocasiones (por todas, STS 273/2013, de

29 de enero, ECLI:ES:2013:273, FJ.3 y STS 289/2016, de 5 de febrero,

ECLI:ES:TS:2016:289, FJ. 7) que el sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las

Administraciones públicas no convierte a éstas en aseguradoras universales de todos los

riesgos ni previene cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados

porque, de lo contrario, se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en

nuestro ordenamiento jurídico. Resulta imprescindible tener en cuenta las singulares

circunstancias concurrentes, según las declaraciones de los interesados, las de los agentes

de la autoridad, en su caso, de los testigos, la visibilidad, la naturaleza de la vía o plaza y

cualesquiera otros elementos acreditados en el expediente.

16 Al admitirse la posibilidad de caerse cualquier persona cuando se camina por vías públicas,

se está ante un riesgo propio de la vida, máxime dada la situación de las aceras y calzadas

en nuestras ciudades, por lo que solo cabe exigencia de responsabilidad cuando la

deficiencia sea de tal gravedad y relevancia que pueda demostrarse la existencia de nexo

causal respecto de la caída que sufre el peatón.

17 En definitiva, como dice la STS de 17 de diciembre de 2007 (rec. 609 de 2001) y la STS

701/2015 de 22 de diciembre, «no puede apreciarse responsabilidad en los casos en los

cuales la caída se debe a la distracción del perjudicado o se explica en el marco de los

riesgos generales de la vida, por tratarse de un obstáculo que se encuentra dentro de la

normalidad, o tiene carácter previsible para las víctimas».

18 En el mismo sentido, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 5 de

Zaragoza, de fecha 2 de septiembre de 2009 consideró lo siguiente:

«La existencia de un evidente deber de diligencia de todo peatón cuando circula por la calle; y en lo que

se relaciona con la necesidad de valorar lo que debe considerarse como un estándar de los servicios

públicos, de los que no puede exigirse una suerte de perfección.

El deber de diligencia es tan obvio que nunca ha sido necesario explicitar/o en el ordenamiento jurídico.

No hay ninguna norma en estos momentos que introduzca un deber general de prudencia respecto a

uno mismo. No obstante la cláusula general de diligencia se podría extraer del mismo planteamiento del

Código civil, porque si el artículo 1902 imputa a quien causa un daño por negligencia el deber jurídico

de soportar sus consecuencias, este se debería pedir con tanta o más razón cuando es el mismo

peatón perjudicado quien causa el daño. Del artículo 1902 se puede desprender un deber general de

diligencia que se debe proyectar tanto en la relación con terceros como en la relación con uno mismo».

19 El deber de diligencia de los peatones viene reconocido en, entre otras, las Sentencias de

fechas 2 de septiembre de 2009 y 7 de abril de 2014 de los Juzgados de lo Contencioso

Administrativo n° 5 y n° 3 de Zaragoza respectivamente y por la Sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Aragón de fecha 20 de febrero de 2008.Igualmente, la Sentencia n°

134/2014 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n° 3 de Zaragoza de fecha 17 de

junio de 2014 consideró defecto leve las baldosas despegadas en la vía pública, como es

este caso considerando: «En cualquier caso, los elementos probatorios vienen a constatar

únicamente la existencia de un defecto leve, que no puede considerarse causa eficiente de

la caída, en la medida en que no es posible extender la cobertura del servicio público viario

hasta garantizar la inexistencia en la acera de alguna baldosa en mal estado de escasa

entidad, hasta el extremo de no aparecer algún tipo de raja, o simplemente despegada ya

que, tales deficiencias aun siéndolo, difícilmente pueden ser consideradas como

jurídicamente relevantes en la generación de un riesgo cuya producción constituya a la

Administración en la obligación de resarcirlo».

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20 La reclamante asegura que cuando caminaba sufrió una caída por la existencia de

socavones en la calzada por lo que estima que existe responsabilidad municipal al no

haberlos reparado. Frente a tal afirmación, los servicios técnicos municipales no cuestionan

la existencia de ese mínimo defecto en el asfalto pero lo califican de ?pequeño

desprendimiento de la última capa de asfalto de unos 7 u 8 cm de longitud y de 1 o 1,5 cm

de profundidad, considerándolo una incidencia lógica en un espacio como el aludido?. Es

decir, no se observa un grado de imperfección del pavimento tal, que pueda indicar la

existencia de un riesgo potencial para las personas, de manera que pueda generar

resultados dañosos. Tal y como hemos reflejado en los parágrafos anteriores, la

jurisprudencia exige a todo peatón un mínimo de diligencia cuando deambula por la vía

pública y reconoce la imposibilidad de que la administración responsable alcance la

absoluta perfección del mantenimiento de la vía pública, concluyendo en la existencia de

responsabilidad patrimonial cuando las imperfecciones del pavimento sean tales que

impliquen un riesgo potencial para las personas, sin que, de no ser así, pueda hallarse

relación de causalidad entre los daños sufridos y el funcionamiento de los servicios públicos

municipales.

21 En conclusión, la valoración conjunta de las pruebas obrantes en el expediente que se han

reseñado en los antecedentes citados, permite concluir a este Consejo Consultivo de

Aragón que no se ha acreditado la existencia de los requisitos necesarios para que la

pretensión de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros

pueda prosperar.

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón formula el siguiente

DICTAMEN:

Que, de acuerdo con la propuesta de resolución, se informa favorablemente la

desestimación de la reclamación, de responsabilidad patrimonial interpuesta por doña ?X?

contra el Ayuntamiento de Ejea de los Caballeros.

Zaragoza, a veintidós de junio de dos mil veinte.