Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 106/2017 de 30 de mayo de 2017

Cuestión

Proyecto de Orden por la que se regula el funcionamiento del Registro de Actividades Comerciales en Aragón.

Contestacion

Número Expediente: 96/2017

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Proyectos de reglamentos

ejecutivos

Consejo Consultivo de Aragón

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DICTAMEN Nº 106 / 2017

Excmo. Sr. D. José BERMEJO VERA,

Presidente

Ilmo. Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Ilma. Sra. Dª. Vega ESTELLA IZQUIERDO

Ilmo. Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Ilmo. Sr. D. Miguel Ángel GIL CONDÓN

Ilmo. Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Ilmo. Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Ilma. Sra. Dª. Elisa MOREU CARBONELL

Ilma. Sra. Dª. Mª José PONCE MARTÍNEZ

El Pleno del Consejo

Consultivo de Aragón, con

asistencia de los miembros que al

margen se expresan, en reunión

celebrada el día 30 de mayo de

2017, emitió el siguiente Dictamen.

El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el ?Proyecto de Orden por la

que se regula el funcionamiento del Registro de Actividades Comerciales de Aragón?

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- El 5 de mayo de 2017 tiene entrada en el Consejo Consultivo de Aragón

escrito de 19 de abril de 2017 (registrado de salida el 3 de mayo), de la Excma. Sra.

Consejera de Economía, Industria y Empleo, mediante el que se solicita la emisión de

dictamen preceptivo sobre el proyecto de Orden por la que se regula el funcionamiento del

Registro de Actividades Comerciales de Aragón.

Segundo.- Con el proyecto de Orden se remite una copia del expediente formado en

el procedimiento de elaboración del mismo. El expediente administrativo está foliado,

integrado por 215 folios, agrupados en 25 documentos, correctamente ordenados,

precedidos de un preciso índice, que facilita su consulta, además de cumplir el requisito

procedimental de la remisión del expediente con la solicitud de dictamen, establecido por el

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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artículo 12.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de

Aragón, aprobado por el Decreto 148/2010, de 7 de septiembre, del Gobierno de Aragón (en

adelante, ROFCCA).

Los documentos, respetando la numeración y ordenación en las que está organizado

el expediente administrativo, son los siguientes:

1.- Orden de 2 de febrero de 2016, de la Consejera de Economía, Industria y Empleo,

por la que se inicia el procedimiento de elaboración de la Orden que regula el Registro de

Actividades Comerciales de Aragón.

El órgano instructor del procedimiento designado por la titular del Departamento es

la Dirección General de Industria, PYMES, Comercio y Artesanía.

2.- Memoria justificativa del proyecto, de 21 de marzo de 2016, suscrita por el titular de

la Dirección General de Industria, PYMES, Comercio y Artesanía. Se estructura en cinco

epígrafes: necesidad y oportunidad de la Orden, inserción en el ordenamiento jurídico,

impacto social ? objetivos, estructura, contenido y tramitación administrativa-, impacto de

género y, finalmente, estimación del coste y forma de financiación.

Interesa destacar que en esta memoria se afirma que la Orden propuesta tiene

carácter de reglamento de organización y procedimiento, no ejecutivo. Pese a ello, se

considera oportuno someter el proyecto de Orden al trámite de audiencia a través de las

organizaciones empresariales, asociaciones de comercio y departamentos del Gobierno de

Aragón con competencias en materia de consumo y administración electrónica. Se remitirá

también al Consejo Económico y Social de Aragón, Consejo Aragonés de Cámaras,

Observatorio Aragonés del Comercio, Confederación de Empresarios de Aragón y

Confederación de Empresarios de Comercio de Aragón.

Se incluye en la memoria un apartado sobre estimación del coste y forma de

financiación donde se afirma que el impacto en el presupuesto vendrá determinado por la

posible necesidad de desarrollos y soportes electrónicos para la informatización del registro.

Concluye que, por ello, será en cada ejercicio presupuestario y por cada Departamento

titular de las competencias correspondientes, cuando se determine el impacto económicopresupuestario

que genere la aplicación de la norma.

3.- Documento identificado en el índice como ?versión 1 de 21 de marzo de 2016?, del

proyecto de Orden por la que se regula el funcionamiento del Registro de Actividades

Comerciales de Aragón.

4.- Nota interior del Director General de Industria, PYMES, Comercio y Artesanía, de

23 de marzo de 2016, remitiendo el proyecto de Orden a la Secretaría General Técnica del

Departamento de Ciudadanía y Derechos Sociales.

5.- Nota interior del Director General de Industria, PYMES, Comercio y Artesanía, de

23 de marzo de 2016, remitiendo el proyecto de Orden a la Secretaría General Técnica del

Departamento de Innovación, Investigación y Universidad.

No consta en el expediente que se haya emitido informe por el departamento

competente en materia de administración electrónica.

6.- El trámite de audiencia se confirió por comunicación escrita de 23 de marzo de

2016, del Director General de Industria, PYMES, Comercio y Artesanía, por el plazo de un

mes, a las siguientes entidades:

Consejo Consultivo de Aragón

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- Asociación Nacional de Medianas y Grandes Empresas de Distribución ?ANGED?.

- Asociación de Supermercados de Aragón ? ASUPAR.

- CEACCU Teruel.

- Confederación de Empresarios de Comercio de Aragón (CEMCA).

- CEOE Aragón.

- Confederación de la Pequeña y Mediana Empresa Aragonesa (CEPYME).

- Consejo Aragonés de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Servicios.

- Federación de Empresarios de Comercio y Servicios de Zaragoza ECOS.

- FEACCU.

- Federación de Empresarios de Comercio y Servicios de la provincia de Huesca

FECOS.

- Unión de Consumidores de Aragón (UCA).

- Asociación de Autónomos de Aragón (UPTA-Aragón).

En esa misma fecha se remite al Consejo Económico y Social de Aragón.

7.- Informe favorable al proyecto de Orden del Observatorio Aragonés del Comercio,

de 26 de abril de 2016, según certificación expedida por su secretaria.

8.- Informe de 27 de abril de 2016, de la Dirección General de Protección de

Consumidores y Usuarios. En este informe se considera positivo el proyecto de Orden, en el

marco de las relaciones de colaboración entre los distintos órganos administrativos.

9.- Alegaciones de 27 de abril de 2016, de la Unión de Consumidores de Aragón ?

UCA. Se propone una modificación de los formularios para incluir la posibilidad de identificar

las normas de calidad y los sistemas de resolución extrajudicial de conflictos a los que

pueda estar adherido el interesado.

Proponen incluir también en el Registro los datos de contacto del Servicio de Atención

al Cliente y el Distintivo de Calidad de Consumo que se incluyen en el proyecto de Decreto

por el que se aprueba el Reglamento regulador de los Servicios de Atención a

Consumidores y Usuarios, de las Hojas de Reclamaciones y por el que se crea el Distintivo

de Calidad de Consumo de la Comunidad Autónoma de Aragón; que estaba en fase de

información pública.

10.- Alegaciones de 29 de abril de 2016, del Consejo Aragonés de Cámaras de

Comercio, Industria y Servicios. Propone modificar dos artículos para regular la intervención

de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Servicios mediante encomienda.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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11..- Informe de 29 de abril de 2016, del Instituto Aragonés de la Mujer. En él se

concluye que el texto no prevé ningún impacto por razón de género.

12.- Dictamen de 4 de mayo de 2016, del Consejo Económico y Social de Aragón. En

este dictamen se parte de unas observaciones de carácter general sobre la actividad

comercial, de la existencia del registro a los solos efectos de información y publicidad, y su

carácter no constitutivo.

Se valora de manera positiva la incorporación en el nuevo registro de los datos

existentes en el Registro General de Empresarios de Comercio y Establecimientos

Mercantiles así como la presentación de solicitudes por medios telemáticos. Se destaca

también la escasa regulación que se deriva de su carácter público, con un único apartado de

un artículo dedicado a la materia, sugiriendo un mayor desarrollo de este punto.

Propone también revisar el momento de entrada en vigor de la Orden que en el

proyecto se prevé de modo inmediato, estableciendo una ?vacatio legis? mínima de veinte

días. Se valora también de manera positiva las previsiones sobre colaboración para

actualizar los datos registrales y considera que la actualización del censo exige un esfuerzo

permanente mayor que los cuatro años previstos.

13.- Nueva Memoria justificativa, de 25 de mayo de 2016, del Director General de

Industria, PYMES, Comercio y Artesanía; a la que se anexa el análisis de las alegaciones

presentadas. El contenido de esta Memoria es prácticamente idéntico al de la anterior,

excepto por las referencias a las escasas modificaciones que se introducen en el

articulado en la versión 2 del proyecto de Orden. Sí que resulta relevante el anexo a esta

Memoria donde se resumen las alegaciones presentadas, cuales de ellas se han

aceptado y cuales no, y su motivación.

14.- Documento identificado en el índice como ?versión 2 de 25 de mayo de 2016?, del

proyecto de Orden por la que se regula el funcionamiento del Registro de Actividades

Comerciales de Aragón. No constan en esta versión las modificaciones parciales que se

introducen ni la motivación de las mismas, aunque la motivación se puede deducir del anexo

de la segunda memoria que analiza las alegaciones.

15.- Nota interior de 26 de mayo de 2016, de la Dirección General de Industria,

PYMES, Comercio y Artesanía, por la que se remite a la Secretaría General Técnica del

Departamento de Economía, Industria y Empleo la orden de inicio, la memoria justificativa

y el borrador de Orden, para su informe de conformidad con lo dispuesto en la Ley

2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón.

16.- Correo electrónico de 8 de febrero de 2017, remitiendo documentación para su

publicación en el Portal de Transparencia.

17.- Informe de 24 de febrero de 2017, de la Secretaría General Técnica del

Departamento de Economía, Industria y Empleo, emitido de conformidad con lo dispuesto

en el artículo 50.1.a) de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de

Aragón (en adelante, LPGA). Consta también la nota interior de remisión.

Debe destacarse el tiempo transcurrido entre la petición de este informe y su emisión.

En este informe, de una manera totalmente acertada, se advierte que no estamos ante un

reglamento organizativo, como erróneamente se enuncia en la memoria justificativa del

proyecto de Orden. Se indica que mediante el proyecto de orden se desarrolla una norma

con rango legal, en concreto los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 4/2015, de 25 de marzo, de

Comercio de Aragón (en adelante, Ley 4/2015). Su naturaleza de reglamento ejecutivo

Consejo Consultivo de Aragón

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determina que resulten preceptivos el informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos

y el dictamen del Consejo Consultivo de Aragón.

Se analizan también las alegaciones que se han realizado en el trámite de audiencia y

el resultado de su admisión o rechazo. Seguidamente se informa sobre el contenido del

proyecto, tanto desde la perspectiva del cumplimiento de las Directrices de Técnica

Normativa como desde el punto de vista sustantivo.

18.- Memoria justificativa, de 10 de marzo de 2017, del Director General de Industria,

PYMES, Comercio y Artesanía. Esta memoria se adapta a las numerosas y acertadas

consideraciones que se efectúan en el informe de la Secretaría General Técnica del

Departamento autor de la disposición, que afectan tanto a su naturaleza de reglamento

ejecutivo y no organizativo como a los cambios propuestos en el articulado del proyecto

de Orden.

19.- Nuevo proyecto de Orden por la que se regula el funcionamiento del Registro de

Actividades Comerciales de Aragón, que es identificado en el índice como versión 3 de 10 de

marzo de 2017. No constan las modificaciones parciales que se introducen que vienen

motivadas por las consideraciones del Informe de la Secretaría General Técnica del

Departamento de Economía, Industria y Empleo.

20.- Nota interior de la Dirección General de Industria, PYMES, Comercio y Artesanía,

de 13 de marzo de 2017, por la que se remite el expediente a la Dirección General de

Servicios Jurídicos para la emisión del preceptivo informe.

21.- Correo electrónico de 15 de marzo de 2017, remitiendo documentación para su

publicación en el Portal de Transparencia. En concreto el informe de la Secretaría

General Técnica, la versión 3 del proyecto de Orden y de memoria justificativa y la nota

interior de remisión del expediente para informe de la Dirección General de Servicios

Jurídicos.

22.- Informe de 20 de marzo de 2017, de la Dirección General de los Servicios

Jurídicos. En este informe se examina la competencia de la Comunidad Autónoma; el

procedimiento de elaboración del proyecto de Orden como disposición administrativa de

carácter general ?considera preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo por tratarse de

un reglamento ejecutivo?; el contenido material de la misma; y, en sus consideraciones

jurídicas se formulan diversas propuestas dirigidas a la Dirección General responsable de la

tramitación.

Entre otras cuestiones, se advierte en este informe la inexistencia de mención alguna

a los principios de buena regulación incluidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LPAC); antes regulados en

la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (en adelante, LES). También se

pone de relieve que, si bien en la memoria justificativa hay una mención a la estimación del

coste y su forma de financiación, no consta la existencia de una memoria económica como

documento independiente. Finalmente se realizan unas oportunas consideraciones sobre el

contenido del articulado.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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23.- Tras el procedente informe del la Dirección General de Servicios Jurídicos, por el

órgano instructor se elaboró una nueva memoria justificativa revisada de fecha 23 de marzo

de 2017.

24.- Memoria económica de 23 de marzo de 2017, de la Dirección General de

Industria, PYMES, Comercio y Artesanía, que aunque en el encabezado establece que se

refiere al anteproyecto de Ley por la que se modifican la Ley 4/2015 y la Ley 7/2015, de 4 de

octubre, de horarios comerciales y apertura en festivos; su contenido se refiere a la Orden

objeto de tramitación.

25.- Última versión, denominada 4 de 23 de marzo de 2017, del proyecto de Orden por

la que se regula el funcionamiento del Registro de Actividades Comerciales de Aragón. Es

el proyecto de Orden sometido a dictamen del Consejo Consultivo.

Tercero.- El proyecto de Orden objeto del dictamen se titula «Orden por la que se

regula el funcionamiento del Registro de Actividades Comerciales de Aragón».

Está integrado por una parte expositiva, doce artículos, agrupados en tres capítulos,

una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales. Además,

tiene tres anexos.

El Consejo Consultivo de Aragón ha estudiado el proyecto de Orden y fundamenta su

dictamen en las siguientes:

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

- I -

Naturaleza del proyecto normativo: proyecto de reglamento ejecutivo parcial de la Ley

4/2015, de 25 de marzo, de Comercio de Aragón. Competencia objetiva del Consejo

Consultivo de Aragón.

Procede declarar, en primer término, que el dictamen solicitado al Consejo Consultivo

de Aragón se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que este órgano tiene

legalmente atribuido.

El artículo 15.3 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón

(en adelante, LCCA), dispone que el Consejo Consultivo será consultado preceptivamente

en los ?proyectos de reglamentos ejecutivos y sus modificaciones? . Atribución competencial

reiterada en el artículo 50.1.c) en relación con el artículo 50.2 de la LPGA, y en el artículo

18.1.a) del ROFCCA.

Ninguna duda cabe del carácter ejecutivo de este proyecto de norma, bajo la forma de

Orden. Es desarrollo reglamentario de los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 4/2015, artículos

que regulan el registro de actividades comerciales de Aragón.

Consejo Consultivo de Aragón

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Además, la disposición final primera de la Ley 4/2015 dispone que la regulación del

funcionamiento del Registro de Actividades Comerciales de Aragón se realizará por orden

del departamento competente en la materia.

Por otra parte la intervención del Consejo Consultivo no es vinculante para el

Gobierno, pues los dictámenes que recaen en los proyectos de reglamentos ejecutivos y sus

modificaciones, no tienen ese carácter según el Ordenamiento jurídico aplicable.

Compete emitir el dictamen al Pleno de este órgano consultivo, según lo dispuesto en

el artículo 19.1.a) de la citada LCCA, en función de la naturaleza normativa del texto

remitido para dictamen.

Ha de advertirse que este dictamen ha de fundamentarse en Derecho, sin que pueda

entrar en cuestiones de oportunidad o conveniencia, al no haberlo solicitado expresamente

la autoridad consultante, conforme señala el artículo 14.2 de la LCCA.

-IITítulos

competenciales estatutarios para la elaboración y aprobación del proyecto de

disposición de carácter general.

Afirmada la competencia del Consejo Consultivo, debemos tratar de la competencia

de la Comunidad Autónoma de Aragón para adoptar esta iniciativa normativa.

Esta disposición se aprueba en ejercicio de las competencias asumidas por la

Comunidad Autónoma en materia de "comercio, que comprende la regulación de la

actividad comercial, incluidos los horarios y equipamientos comerciales, respetando la

unidad de mercado, así como la regulación administrativa de las diferentes modalidades de

venta, con especial atención a la promoción, desarrollo y modernización del sector. Ferias y

mercados interiores". Estas competencias exclusivas ¾en la dicción literal del Estatuto de

Autonomía ¾ están atribuídas por el artículo 71.25ª.

-IIIPotestad

reglamentaria derivada.

En relación con la potestad reglamentaria que se ejerce hay que señalar que la

potestad reglamentaria primaria corresponde al Gobierno de Aragón, con carácter general, a

tenor del artículo 53.1 del Estatuto de Autonomía y los artículos 11.1, 42 y 43 de la LPGA,

siendo atribución de los Consejeros proponer al Gobierno los proyectos de Reglamento que

hayan de ser aprobados por el mismo.

Otra cuestión es la competencia de la Consejera de Economía, Industria y Empleo

para llevar a cabo el desarrollo legislativo que mencionamos en las anteriores

consideraciones jurídicas. A esos efectos debemos remitirnos, en primer lugar, a lo

preceptuado en el art. 43 de la LPGA, según el cual la potestad reglamentaria ?reside en el

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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Gobierno. No obstante sus miembros podrán ejercerla cuando los habilite para ello una ley o

un reglamento aprobado por el Gobierno?.

El precepto reproducido parcialmente lo que hace es trasladar al plano normativo la ya

clásica distinción doctrinal entre potestad reglamentaria originaria (la que corresponde al

Gobierno) y potestad reglamentaria derivada (la que puede corresponder a los miembros de

ese Gobierno). En este caso concreto es evidente que la competencia de la Consejera de

Economía, Industria y Empleo se deriva de la habilitación contenida en la disposición final

primera de la Ley 4/2015. Esta disposición, como ya hemos dicho, atribuye la regulación del

funcionamiento del Registro de Actividades Comerciales de Aragón al departamento

competente en la materia y en este momento, el consejero competente es la Consejera de

Economía, Industria y Empleo por la determinación contenida en el artículo 4 del Decreto de

5 de julio de 2015, de la Presidencia del Gobierno de Aragón, por el que se modifica la

organización de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón y se asignan

competencias a los Departamentos.

- IV -

Procedimiento de elaboración

Antes de analizar el procedimiento de elaboración de esta norma y los trámites que

se han realizado, resulta necesario tener en cuenta la fecha de inicio del presente

procedimiento y la incidencia que tiene la aprobación de la LPAC, vigente desde el 2 de

octubre de 2016, fecha de su entrada en vigor.

La Disposición transitoria tercera de la citada Ley establece en su apartado a) que a

los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de esa Ley no les será de

aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior.

En este caso y como la fecha de inicio del procedimiento es anterior a su entrada en

vigor, ya que se ha iniciado mediante Orden de la Consejera de Economía, Industria y

Empleo de 2 de febrero de 2016, seguiría siendo de aplicación lo dispuesto en la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJAPPAC), además de lo dispuesto en

la legislación de la Comunidad Autónoma.

El procedimiento para la elaboración del proyecto de disposición de carácter general,

bajo la forma de Orden, ha de confrontarse con lo dispuesto en los artículos 47 a 50 de la

LPGA, porque como reiteradamente ha señalado este Consejo la realización de los trámites

previstos en esos preceptos tratan de garantizar el acierto en la decisión final, suministrando

a quien ha de adoptarla todos los elementos de juicio necesarios y, además, hacen posible

la participación de los ciudadanos afectados, bien directamente, bien a través de las

organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los representan y cuyos fines

guarden relación directa con el objeto de la norma. Esos trámites han de quedar

adecuadamente documentados en el expediente para hacer posible su examen y control

posterior.

Del contenido del expediente administrativo remitido al tiempo de la petición de

dictamen, se formulan las siguientes observaciones sobre el procedimiento de elaboración

de la disposición de carácter general objeto del mismo:

Consejo Consultivo de Aragón

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a) El procedimiento se inició mediante Orden de la Consejera de Economía,

Industria y Empleo, es decir, por el miembro del Gobierno competente por razón de la

materia ?comercio?, al tiempo de ejercerse la inici ativa. La titular del Departamento

ordenó a la Dirección General de Industria, PYMES, Comercio y Artesanía la elaboración del

proyecto normativo.

Se cumple el artículo 47 de la citada LPGA.

b) Se debe realizar una mención especial a la memoria justificativa desde una doble

perspectiva. Por un lado, el error cometido en las dos primeras memorias justificativas, al

calificar el proyecto como reglamento de organización y procedimiento no ejecutivo, fue

subsanado como consecuencia del informe de la Secretaría General Técnica del

departamento, adaptándose el procedimiento de elaboración de la Orden a lo dispuesto en

los artículos 42 y siguientes de la LPGA.

Por otro lado, llama la atención el excesivo número de memorias justificativas que se

han ido adoptando durante todo el procedimiento (hasta cuatro), con repetición de gran

parte de su contenido en todas ellas. A la vista de su contenido, descrito en los

antecedentes, éstas cumplirían las finalidades que le asigna el artículo 48.3 de la LPGA. No

obstante, se debería haber mantenido la primera memoria justificativa y, en su caso, a la

vista de las sucesivas modificaciones que ha sufrido el proyecto de orden y de su dilatada

tramitación en el tiempo, las memorias siguientes se deberían haber limitado a completar

aquellos aspectos nuevos en la tramitación o en el contenido del proyecto de orden.

Según la memoria justificativa, el impacto que pueda generar la llevanza del Registro

de Actividades Comerciales de Aragón en el presupuesto de la Comunidad Autónoma

vendrá determinado por la posible necesidad de desarrollos y soportes electrónicos para la

informatización del registro y deriva a cada ejercicio presupuestario la determinación del

impacto económico-presupuestario que genere la aplicación de la norma. Esta afirmación se

reproduce en la memoria económica de 23 de marzo de 2017. Mantener esta afirmación es

tanto como concluir que ninguna norma que se elabore va a tener coste económico, porque

en todas ellas, el gasto que se genere será imputado a los ejercicios presupuestarios

correspondientes.

En el artículo 10.1 del proyecto de Orden se determina que las comunicaciones al

registro se realizarán de modo telemático de acuerdo con lo dispuesto en la Orden de 23 de

diciembre de 2013, por la que se regula la tramitación por medios telemáticos de

determinados procedimientos administrativos en materia de industria, energía, comercio,

artesanía y nuevas tecnologías. Y en el anexo I de esta Orden se regulan dos

procedimientos telemáticos, como son la solicitud de registro de empresarios de comercio

en el Registro general de empresarios de comercio y la solicitud de registro de

establecimientos comerciales en el Registro general de establecimientos comerciales. Estos

procedimientos deberán ser ahora sustituidos por la inscripción en el Registro de

Actividades Comerciales por lo que la adaptación supondrá un coste económico. Cuestión

distinta es que dicha adaptación sea realizada por la propia Administración.

Al no contemplarse el coste que tiene la adaptación, desarrollo e implantación de la

plataforma o aplicación informática que dé soporte al Registro de Actividades Comerciales,

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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la memoria económica estaría incompleta, si dicha herramienta telemática conlleva gasto

para el Presupuesto de la Comunidad Autónoma.

Se ha cumplido, en consecuencia, el artículo 48.3 de la citada LPGA ??El proyecto

irá acompañado de una memoria en la que ? [se efectúe] una estimación del coste y forma

de financiación? ?, con la advertencia hecha.

c) Esencial es el trámite específico y expreso de audiencia de los interesados . Es un

trámite exigido por la legislación básica del procedimiento administrativo común (artículo 84

de la LRJAPPAC ?vigente en el momento de inicio del procedimiento de elaboración de la

Orden ?, ahora artículo 133 de la LPAC).

Es oportuno y conveniente recordar que el artículo 105. a) de la Constitución Española

de 1978 establece que ?La ley regulará ? la audiencia de los ciudadanos, directamente o a

través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de

elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten?. Estamos, pues en

presencia de la participación en la elaboración de reglamentos como un valor y norma

constitucional.

Por ello, si la Administración puede identificar sin un ímprobo esfuerzo y sin un coste

desmedido a las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que representen a los

ciudadanos cuyos intereses se vean afectados por la norma reglamentaria en elaboración y

cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la misma debe conferir necesariamente

un específico y expreso trámite de audiencia, so pena de que pueda calificarse su omisión

como un vicio del procedimiento administrativo de elaboración del reglamento, que acarree

la sanción de nulidad radical del reglamento [artículo 62.1.e) de la LRJAPPAC, ahora artículo

47.1.e) de la LPAC].

Es, además, un trámite preceptivo en el procedimiento de elaboración de una

disposición de carácter general, a tenor del artículo 49.1 de la LPGA ( ?Cuando la disposición

afecte a los derechos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo no inferior

a un mes a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los

representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición?).

El trámite de audiencia debe conferirse a las asociaciones representativas de intereses

relacionados con la materia que se va a regular. Como hemos descrito en los antecedentes

se confirió a un número amplio de entidades y organizaciones. No exponemos el detalle de

las alegaciones presentadas, ya que constan en la memoria de la Dirección General

responsable de la tramitación y fueron valoradas por la Secretaría General Técnica del

Departamento de Economía, Industria y Empleo en su informe. No consta en el expediente

que la Dirección General instructora diese una respuesta razonada a las personas alegantes

sobre la aceptación o el rechazo de las alegaciones y los motivos para ello.

Se cumple el artículo 49.1 de la citada LPGA.

d) La Dirección General de Industria, PYMES, Comercio y Artesanía confirió un

trámite de consulta a los Departamentos de Ciudadanía y Derechos Sociales ? competente

en materia de consumo-, y de Innovación, Investigación y Universidad ? competente en

materia de administración electrónica-. Las observaciones recibidas fueron también

valoradas por la Secretaría General Técnica del Departamento de Economía, Industria y

Empleo y algunas fueron incorporadas al texto normativo en proceso de elaboración.

No consta en el expediente que se haya emitido informe por la Dirección General de

Administración Electrónica y Sociedad de la Información; cuestión que debe ser objeto de

Consejo Consultivo de Aragón

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reproche ya que una de las novedades de la Ley 4/2015, en su artículo 10.3, es que la

llevanza del registro se realizará por medios telemáticos.

e) Se ha recabado el dictamen del Consejo Económico y Social de Aragón y el informe

del Observatorio Aragonés del Comercio. Este último órgano colegiado informó

favorablemente el proyecto de Orden. Se cumple así el artículo 50.1. c) de la citada LPGA.

f) Se ha incorporado el informe emitido por la Secretaría General Técnica del

Departamento de Economía, Industria y Empleo. Este informe sobre el procedimiento de

elaboración del proyecto de Orden y de valoración de las alegaciones presentadas en el

trámite de audiencia y de las observaciones contenidas en los informes recabados es

preceptivo y debe ser emitido por la Secretaría General Técnica del Departamento, de

conformidad con el artículo 50.1. a) de la LPGA, precepto al que se ha dado cumplimiento.

g) También consta en el expediente el informe de la Dirección General de los Servicios

Jurídicos . Este informe sobre el proyecto de Decreto es preceptivo conforme al artículo

50.1.b) de la citada LPGA y el artículo 3.3. a) del Decreto 167/1985, de 19 de diciembre, de

la Diputación General de Aragón, por el que se regula la organización y funcionamiento de

la Asesoría Jurídica de la Diputación general de Aragón.

Como hemos señalado en los antecedentes, en este informe se examina por la

Letrado informante la competencia de la Comunidad Autónoma; el procedimiento de

elaboración del proyecto de Orden ?considera precep tivo el dictamen del Consejo

Consultivo por tratarse de un reglamento ejecutivo? ; el contenido material del mismo; y, en

sus consideraciones jurídicas se formulan diversas propuestas sobre el contenido de los

artículos.

h) El proyecto de Orden sometido a dictamen del Consejo Consultivo es la cuarta

versión, redactada tras el precedente informe de la Dirección General de los Servicios

Jurídicos. Con la petición de dictamen sobre el mismo por la Excma. Sra. Consejera de

Economía, Industria y Empleo se cumple el artículo 50.1. c) de la LPGA.

En definitiva, se ha cumplido el procedimiento para la elaboración del proyecto de

reglamento, bajo la forma de Orden, conforme a los artículos 47 a 50 de la LPGA, siempre

que se considere completa la memoria económica.

-VContenido

material

La parte expositiva del proyecto de Orden debería incluir una referencia al artículo

71.25ª del Estatuto de Autonomía de Aragón, que atribuye a la Comunidad Autónoma la

competencia exclusiva en materia de comercio.

En el último párrafo, la mención al dictamen del Consejo Consultivo, en esta fase de

elaboración del proyecto de Orden, debe ser alternativa (?? de acuerdo con el Consejo

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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Consultivo ? / ? oído el Consejo Consultivo ??), conforme al artículo 14.4 de la de la

LCCA (?Las disposiciones y resoluciones sobre asuntos informados por el Consejo

Consultivo expresarán si se adoptan conforme a su dictamen o se apartan de él. En el

primer caso se usará la fórmula «de acuerdo con el Consejo Consultivo»; en el segundo,

«oído el Consejo Consultivo) ?. La fórmula legal se reitera en la directriz 14 de las Directrices

aragonesas de técnica normativa de 2013.

Respecto al articulado del proyecto de Orden no se advierten vicios de legalidad .

A continuación se exponen, en relación a determinados preceptos, algunas

consideraciones de fondo, y, eventualmente, de técnica normativa, ya que conforme al

artículo 48.2 de la de la LPGA, en la ?En la elaboración de los reglamentos se tendrán en

cuenta los criterios de correcta técnica normativa que sean aprobados por el Gobierno ?, por

lo que deben tener en cuenta las Directrices de Técnica Normativa, adoptadas por Acuerdo

de 28 de mayo de 2013, del Gobierno de Aragón, publicado por Orden de 31 de mayo de

2013, del Consejero de Presidencia y Justicia, en aras de la seguridad jurídica, la técnica

jurídica y la coherencia interna y externa de la norma jurídica en proceso de elaboración

1) Artículo 8. Comunicación obligatoria al Registro.

El primer párrafo del apartado 3 reitera lo establecido en el apartado anterior por lo

que se propone su supresión.

Se sugiere la siguiente redacción alternativa para el actual párrafo segundo del

apartado 3: ? En el caso de actividades no permanentes no será necesaria la comunicación

de la baja del ejercicio de la actividad, que se producirá de oficio al terminar su periodo de

realización?.

2) Artículo 9. Contenido de las comunicaciones.

En el apartado 2 se propone sustituir ? realicen? por ?desarrollen?, de modo que

quedaría redactado el inicio de este apartado de la siguiente manera: ?Las personas físicas

o jurídicas que desarrollen??

3) Artículo 10. Procedimiento de la inscripción.

Respecto al procedimiento de inscripción, y como también resalta el letrado de los

Servicios Jurídicos en su informe, la entrada en vigor de la LPAC, generaliza la tramitación

electrónica de los procedimientos.

Esta cuestión es tenida parcialmente en cuenta en la remisión que en el párrafo

segundo del apartado 1 de este artículo se realiza a la Orden de 23 de diciembre de 2013,

de tramitación por medios telemáticos de determinados procedimientos. No obstante, como

ya se ha indicado anteriormente, dicha Orden deberá ser objeto de modificación para

adaptar el registro existente al nuevo Registro de Actividades Comerciales.

Consejo Consultivo de Aragón

13

En el apartado 3, se propone la sustitución en su primer inciso de ?? el órgano gestor

encargado de la tramitación.? por ?? el encargado del registro .?, en consonancia con su

denominación en el artículo 7.

4) Artículo 11. Acceso público a la información.

En el apartado 2, se sugiere sustituir ?? comportará?? por ??conllevará??.

El apartado 5 de este artículo dispone que el suministro de la información estará

sujeto en su caso al pago de la tasa correspondiente. Se sugiere que se valore esta

exigencia a la vista de que el primer apartado de este artículo establece el carácter público

del registro y de que el artículo 8 de la Ley 5/2006, de 22 de junio, de Tasas de Aragón,

exige que el establecimiento de tasas se realice mediante ley. Por ello, en ningún caso

podría establecerse una tasa específica para el acceso al Registro de Actividades

Comerciales mediante esta Orden.

Esta misma observación se ha realizado en el informe de la Dirección General de

Servicios Jurídicos. Asimismo, en el informe de la Secretaría General Técnica del

Departamento se solicita la concreción en la memoria de si se trata de la aplicación de

alguna de las tasas generales existentes o de la creación de una nueva tasa específica. A

ello se da respuesta en la memoria económica final, de 23 de marzo de 2017, donde se

define que se aplicará la tasa 3 correspondiente a servicios administrativos en general que

no se encuentren gravados por una tasa específica.

5) Artículo 12. Coordinación administrativa.

Se propone una nueva redacción para el primer apartado del artículo 12 que quedaría

de la siguiente manera:

?1. El Registro de Actividades Comerciales de Aragón coordinará la información con el

departamento competente en materia de consumo, así como con los registros de

franquiciadores y ventas a distancia del Ministerio competente en materia de Comercio. El

intercambio de información entre las Administraciones Públicas se realizará de forma

electrónica?.

En la redacción propuesta en el proyecto de Orden se dispone que la coordinación de

información se realizará de conformidad con lo preceptuado en la disposición adicional

primera de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de

servicios y su ejercicio. En esta disposición adicional se establece que las Administraciones

Públicas dispondrán de un sistema electrónico de intercambio de la información entre ellas.

Todas estas cuestiones han sido posteriormente desarrolladas en la LPAC, y más

específicamente en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

donde se regulan las relaciones electrónicas entre las Administraciones. Con la redacción

propuesta por este Consejo Consultivo se define de manera más precisa y actualizada a la

nueva normativa del contenido del precepto.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

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En el apartado 2 se sugiere sustituir ? declaraciones de responsabilidad? por

?declaraciones responsables?, tal y como se definen en el artículo 71.bis de la LRJAPPAC

(ahora artículo 69 de la LPAC).

15) Disposición transitoria única. Datos contenidos en el Registro General de Empresarios

de Comercio y Establecimientos Mercantiles de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Esta disposición cuenta en el proyecto de Orden con dos párrafos. Se sugiere su

numeración de manera que la disposición cuente con dos apartados.

16) Disposición derogatoria única. Derogación normativa

Se propone suprimir el inciso inicial de la disposición puesto que obviamente, la

derogación de la Orden vigente se producirá en el momento de entrada en vigor de la nueva

Orden. Se propone también sustituir la ? presente orden? por ?esta orden?. Con las

sugerencias propuestas, la disposición derogatoria quedaría redactada de la siguiente

manera:

?Se deroga la Orden de 28 de septiembre de 1992, del Departamento de Industria,

Comercio y Turismo, por la que se establece el procedimiento e inscripción en el Registro

General de Empresarios de Comercio y Establecimientos Mercantiles de la Comunidad

Autónoma de Aragón y todas aquellas disposiciones de igual rango que se opongan a lo

establecido en esta orden.?

17) Anexos.

En el proyecto de Orden se incluyen tres anexos. Sin embargo, solo aparece

numerado el segundo anexo al que se denomina ANEXO I. Se sugiere la siguiente

numeración:

?ANEXO I

REGISTRO DE ACTIVIDADES COMERCIALES DE ARAGÓN

EMPRESARIOS CON ESTABLECIMIENTO PERMANENTE

Solicitud de inscripción

ANEXO II

REGISTRO DE ACTIVIDADES COMERCIALES DE ARAGÓN

EMPRESARIOS CON ESTABLECIMIENTO PERMANENTE

Otros establecimientos comerciales permanentes

ANEXO III

Consejo Consultivo de Aragón

15

REGISTRO DE ACTIVIDADES COMERCIALES DE ARAGÓN

EMPRESARIOS SIN ESTABLECIMIENTO PERMANENTE

Solicitud de inscripción?

Las dos referencias que en el primer anexo se realizan al Anexo I habría que

realizarlas al Anexo II (Otros establecimientos comerciales permanentes), en caso de que se

acepte esta nueva ordenación.

Se valora además de manera positiva la previsión que se incluye en los anexos para

que los datos personales necesarios para la resolución del procedimiento se recaben

directamente por la Administración a través de la Plataforma de Intermediación de Datos,

incluyendo así las previsiones del artículo 28 de la LPAC, que establece que los interesados

no están obligados a aportar documentos que hayan sido elaborados por cualquier

Administración, siendo las Administraciones Públicas las que deben recabar los documentos

electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas

de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.

Por cuanto antecede, el Pleno del Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente

DICTAMEN:

Que procede informar favorablemente el proyecto de Orden por la que se regula el

funcionamiento del Registro de Actividades Comerciales de Aragón, sin perjuicio de que se

atiendan las recomendaciones contenidas en la consideración jurídica V de este dictamen.

Zaragoza, a treinta de mayo de dos mil diecisiete.