Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 104/2020 de 30 de junio de 2020

Cuestión

Revisión de oficio del acuerdo del Pleno municipal del Ayuntamiento de Orés (Zaragoza) por el que se adjudica la gestión del centro social a un grupo

de personas.

Contestacion

Número Expediente: 113/2020

Administración Consultante: Entes locales

Materia: Revisión de

oficio

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN Nº 104 / 2020

Sra. D.ª Vega ESTELLA IZQUIERDO,

Presidenta, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

La Comisión del Consejo

Consultivo de Aragón, con asistencia de

los miembros que al margen se expresa,

en reunión celebrada el día 30 de junio de

2020 emitió el siguiente Dictamen.

La Comisión del Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido

por el Ayuntamiento de Orés (Zaragoza), a través de la Consejera de Presidencia y

Relaciones Institucionales del Gobierno de Aragón, relacionado con la revisión de oficio del

acuerdo del pleno municipal del Ayuntamiento de Orés de 6 de octubre de 1989, por el que

se adjudica la gestión del centro social a un grupo de personas.

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- Con escrito fechado el día 22 de junio de 2020, con entrada en el registro

del Consejo Consultivo de Aragón el día 23 de junio de 2020, la Consejera de Presidencia y

Relaciones Institucionales ha remitido la solicitud de dictamen realizada por el Ayuntamiento

de Orés, relativa al expediente de revisión de oficio del contrato celebrado el 6 de mayo de

2013, por el que se adjudica a un grupo de personas la gestión del centro social durante un

año.

A continuación, realizamos una exposición cronológica de los hechos de interés, a

efectos de la emisión del presente Dictamen.

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Segundo.- En las dependencias municipales no obra ninguna documentación relativa

al expediente de contratación, ni pliego de cláusulas administrativas, ni contrato firmado.

Tercero.- En noviembre de 2019 de 2019, se aprueba por el Pleno del Ayuntamiento

de Orés iniciar un procedimiento de revisión de oficio, del que se da audiencia a la persona

que en la actualidad lleva a cabo la gestión del centro social, sin que presentara ninguna

alegación, según el certificado de la secretaría municipal de 8 de enero de 2020.

Cuarto.- Existe un Informe Propuesta de la Secretaria del Ayuntamiento de Orés

acerca de la legislación aplicable y el procedimiento a seguir para la declaración de nulidad

del contrato de gestión del centro social.

El informe solicitado es emitido en la misma fecha, 17 de febrero de 2020.

Quinto.- El Ayuntamiento de Orés, mediante escrito de la Consejera de Presidencia y

Relaciones Institucionales de fecha 22 de junio de 2020 (registrado de entrada en este órgano

consultivo el 23 de junio de 2020), al amparo de lo dispuesto en el artículo 136.2 de la Ley

7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón (LALA), y artículo 13.2 de la Ley

1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón (LCCA), solicita al Consejo

Consultivo de Aragón la emisión del dictamen preceptivo, remitiendo copia del expediente.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Sobre la competencia del Consejo Consultivo

1 El Dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente

tiene atribuido el Consejo Consultivo de Aragón, según el artículo 15. 5 de la LCCA. Ese

precepto señala la necesidad de emisión de dictamen por este Consejo en el caso de ?revisión

de oficio de actos y disposiciones administrativas nulos de pleno derecho y recursos

administrativos de revisión?.

2 Según lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la citada LCCA, la competencia para emitir

este Dictamen corresponde a la Comisión.

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II

Sobre el procedimiento de revisión de oficio aplicable

3 El procedimiento de revisión de oficio se inició por Acuerdo de fecha 30 de noviembre de

2019, por lo que resulta de aplicación la LPAC. De acuerdo con lo dispuesto en el apartado

b) de su Disposición Transitoria Tercera: «Los procedimientos de revisión de oficio iniciados

después de la entrada en vigor de la presente Ley se sustanciarán por las normas

establecidas en ésta».

4 En concreto, el régimen jurídico del procedimiento de revisión de oficio, se contiene en los

artículos 106 y 110 de la citada LPAC, y las causas de nulidad de pleno derecho se recogen

en el artículo 47 del mismo texto legal.

5 Sin embargo, al tratarse el caso analizado de la revisión de oficio de un contrato, habrá de

estarse especialmente a lo dispuesto en los artículos 38 y siguientes de la Ley 9/2017, de 8

de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP, en lo sucesivo), que se refieren al

régimen de invalidez de los contratos, y es el texto que sustituye a la legislación contractual

en vigor en el momento de la contratación verbal de la prestación, el Reglamento de

Contratación de las Corporaciones locales, aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953.

6 Durante el siglo XX, hasta la transposición a nuestro ordenamiento jurídico de las Directivas

sobre contratos, el régimen jurídico de la contratación de las entidades locales contaba con

disposiciones reglamentarias específicas que, si bien contenían un régimen semejante o

equidistante al de la Administración del Estado, contemplaban algunas especialidades propias

de las entidades locales.

7 Entre estas normas reglamentarias encontramos el Decreto de 9 de enero de 1953 por el que

se aprueba el Reglamento de contratación de las Corporaciones locales. Es con la Ley

13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, cuando se pretende

establecer un régimen jurídico unitario de la contratación pública aplicable a todas las

Administraciones Públicas del Estado, y entre ellas las Entidades que componen la

Administración Local.

III

Cuestiones formales

8 El procedimiento fue iniciado de oficio, por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Orés, pues,

según se recoge en la propuesta de resolución, es el órgano competente al amparo de lo

dispuesto en el artículo 136.3 de la LALA y el artículo 22.2.j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril,

de Bases de Régimen Local (LBRL, en adelante).

9 Como hemos señalado en dictámenes anteriores (ver Dictamen 208/2018), lo cierto es que,

con excepción de los actos dictados en vía de gestión tributaria, la LBRL no atribuye

expresamente a ningún órgano de las entidades locales la competencia para la revisión de

oficio; por su parte, el artículo 136.3 de la LALA, que dispone que «la revisión de oficio, así

como la declaración de lesividad cuando proceda de acuerdo con la legislación reguladora

del procedimiento común, se acordará por el Pleno de la Corporación o el órgano colegiado

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superior de la entidad», lo que expresamente vendría a apoyar la tesis recogida en la

propuesta de resolución.

10 Sin embargo, este Consejo Consultivo considera que el artículo 136.3 de la LALA es aplicable,

a nuestro juicio, en los supuestos de revisión de oficio con carácter general. No obstante, así

como la propia LBRL (artículo 110) establece expresamente a qué órgano corresponde la

revisión de oficio en un ámbito específico, el de los actos de gestión tributaria (atribuyéndosela

al Pleno), en el caso que nos ocupa, el acto administrativo que se pretende revisar, también

se corresponde con un ámbito específico del régimen jurídico del sector público, el de la

contratación, con su normativa propia y especial, como reconoce implícitamente la propuesta

de resolución, al considerar aplicable el régimen de invalidez de los contratos previsto en los

artículos 38 y siguientes de la LCSP (la propuesta cita el TRLCSP, pero, como señalamos en

el parágrafo 5, consideramos que la norma aplicable es el LCSP, al haber entrado en vigor

antes del comienzo del procedimiento de revisión de oficio, por lo que en lo sucesivo nos

referiremos a los preceptos de este texto legal).

11 Pues bien, el artículo 41.3 de la LCSP establece que «serán competentes para declarar la

nulidad o lesividad de los actos a que se refieren los apartados anteriores el órgano de

contratación, cuando se trate de contratos de una Administración Pública (...)». Y la

Disposición Adicional Segunda de la LCSP distribuye las competencias como órgano de

contratación de las entidades locales entre los Alcaldes o Presidentes y el Pleno, en función

de, entre otros criterios, el porcentaje de los recursos ordinarios del presupuesto que suponga

el importe del contrato.

12 En la documentación remitida a este Consejo, no se encuentran datos relativos a esta

cuestión (el porcentaje de los recursos ordinarios del presupuesto que suponga el importe del

contrato), por lo que no podemos determinar cuál es el órgano competente para la revisión

de oficio del contrato en este supuesto concreto; pero este deberá ser el criterio a seguir por

el Ayuntamiento de Orés para su determinación.

13 Por lo demás, se advierte una adecuada instrucción del procedimiento, en el que se ha dado

audiencia a la interesada, ha emitido informe la Secretaria-Interventora y se ha elaborado una

propuesta de resolución.

14 La instrucción del procedimiento, como última actuación, se complementa con la emisión del

preceptivo dictamen de este Consejo Consultivo que ha de ser favorable para la declaración

de nulidad del acto cuya revisión se pretende, por así exigirlo el artículo 106.1 de la LPAC y

el artículo 15.5 de la LCCA.

15 En relación con el plazo para resolver el procedimiento de revisión de oficio, establecido en

seis meses por el artículo 106.5 de la LPAC, debemos decir que, en la fecha de emisión de

este dictamen, todavía no ha transcurrido ese periodo temporal. Pero debe tenerse en cuenta

la suspensión de los plazos administrativos, así como la de los plazos de prescripción y

caducidad establecida en las Disposiciones Adicionales Tercera y Cuarta del Real Decreto

463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la

situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Asimismo, en los artículos 9 y 10

del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma,

establecen que, con efectos desde el 1 y 4 de junio de 2020, respectivamente, se reanudará

o reiniciará el cómputo de los plazos administrativos suspendidos.

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IV

Sobre los principios generales de la revisión de oficio

16 En anteriores dictámenes de este Consejo Consultivo, así como en los de su antecedente, la

Comisión Jurídica Asesora, expresábamos que en el ámbito en el que nos hallamos no caben

interpretaciones extensivas, pues la revisión de oficio integra el ejercicio de una potestad

administrativa excepcional, que exige un cuidado extremo en su utilización.

17 La revisión de las disposiciones y de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos

exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos

y disposiciones cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata

de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no

pueda ser alterada en el futuro. Ninguno de estos principios tiene carácter absoluto. Cada uno

de ellos puede llegar a incidir y ser aplicado hasta el punto en que se enfrente con la necesidad

de dar obligado respeto al otro. Y ello no puede ser predeterminado de manera apriorística

para toda clase de casos, pues habrá de esperar a que sea analizado cada supuesto de hecho

al objeto de poder averiguar, a la vista de las circunstancias concurrentes, cual es el grado de

intensidad que requiere o exige el acatamiento y respeto por parte de cada uno de los dos

principios citados.

18 Conciliar ambos principios es obligado, y debe ser llevado a cabo, por tanto, para cada caso

singular e individualizado, examinando, evaluando y ponderando las particulares

circunstancias concurrentes, tanto en el seno del acto como en la periferia que viene

conformada por los afectados por el mismo, y haciéndolo desde una perspectiva de

racionalidad y con arreglo a las reglas de la congruencia y de la proporción.

V

Sobre la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1. f) de la LPAC y 10 del Reglamento de

Contratación de las Corporaciones locales.

19 En el plano de las consideraciones de fondo, debe procederse al examen del motivo por el

que desde el Ayuntamiento de Orés se considera que procede la revisión del contrato de

referencia; se alude al artículo 47.1 de la LPAC, según el cual son nulos de pleno derecho los

actos «dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido» y el artículo 10 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones locales,

aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953 (BOE nº 44, de 13 de febrero de 1953).

20 Según reiterada jurisprudencia, para que pueda apreciarse la concurrencia de esta causa de

nulidad es preciso que la omisión del procedimiento sea clara, manifiesta y ostensible, lo que

sucede, entre otros, en los casos de ausencia total de trámite. Veamos lo que ocurre en el

caso analizado.

21 En el expediente remitido, no existe ningún documento relativo a la relación contractual entre

el Ayuntamiento de Orés y la interesada que gestiona el centro social.

22 No existe documentación alguna relativa a trámites para la contratación de la gestión del

centro social. No tratándose de una situación de emergencia, se debería haber cumplido con

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el carácter expresamente formal de este tipo de contratos recogido en la ley, siguiendo la

tramitación por órgano competente del correspondiente expediente.

23 Pues bien, de la documentación obrante en el expediente y de las circunstancias recogidas

en los antecedentes de hecho de este dictamen, se desprende que no se ha realizado ningún

trámite de los previstos en la legislación contractual, en concreto: la determinación de la

necesidad e idoneidad del contrato, la elaboración del pliego de cláusulas administrativas

particulares y el de prescripciones técnicas que hayan de regir el contrato, el establecimiento

del régimen jurídico del servicio público, la tramitación y aprobación del expediente de

contratación, la justificación de la elección del procedimiento y la de los criterios que se

tendrán en consideración para adjudicar el contrato y, finalmente, la apertura y tramitación del

procedimiento de adjudicación.

24 Expuesto lo anterior, podemos concluir que la contratación de la gestión del centro social

municipal se produjo con omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido,

de manera que, concurriendo la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo

47.1.e) de la LPAC, este Consejo Consultivo muestra conformidad a la revisión de oficio

sometida a dictamen.

Por cuanto antecede, el Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente DICTAMEN:

Se informa favorablemente la propuesta de resolución del Ayuntamiento de Orés, por

la que se plantea declarar la nulidad de pleno derecho del acuerdo del pleno municipal del

Ayuntamiento de Orés de 6 de octubre de 1989, por el que se adjudica la gestión del centro

social a un grupo de personas.

En Zaragoza, treinta de junio de dos mil veinte.