Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 102/2015 de 14 de abril de 2015

Cuestión

Reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de los daños causados por caída a consecuencia del mal estado del

pavimento de una calle en el municipio de Zaragoza.

Contestacion

Número Expediente: 80/2015

Administración Consultante: Entes locales

Materia:

Reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN Nº 102 / 2015

Excmo. Sr. D. Ramón SALANOVA ALCALDE,

Presidente

Ilmo. Sr. D. Juan GARCIA BLASCO.

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO.

Ilmo. Sr. D. Carlos NAVARRO DEL CACHO

Ilmo. Sr. D. Juan Fco. SAENZ DE BURUAGA Y MARCO

La Comisión del Consejo

Consultivo de Aragón, con

asistencia de los Consejeros que al

margen se expresan, en reunión

celebrada el día 14 de abril de

2015, emitió el siguiente Dictamen.

El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido por el Ayuntamiento

de Zaragoza relativo a la reclamación en materia de responsabilidad patrimonial de la

Administración derivada de los daños causados por caída a consecuencia del mal estado

del pavimento de una calle en el municipio de Zaragoza.

ANTECEDENTES

Primero.- Por escrito de fecha 3 de marzo de 2015 (Registro de entrada en el

Consejo Consultivo del día 10 de marzo de 2015), el Consejero de Política Territorial e

Interior remite al Consejo Consultivo la documentación enviada al mismo por el

Ayuntamiento de Zaragoza (Vicealcalde-Consejero del Área de Presidencia, Economía y

Hacienda) en fecha 27 de febrero de 2015, relativa a varios expedientes de responsabilidad

patrimonial, entre ellos el relativo a la caída por mal estado del pavimento correspondiente a

la reclamación formulada por ?X?, para la emisión del correspondiente dictamen.

Señala el Vicealcalde en su escrito de solicitud de dictamen que éste debe de

emitirse en el plazo de treinta días desde su solicitud, con lo que se hace una más que

estimable apelación a la eficacia con que deben pronunciarse los órganos de la

Administración pública, cuestión más que resaltable dadas las características temporales

que se dan en el presente supuesto y que luego se resaltarán en la tercera de las

consideraciones jurídicas.

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Segundo.- El procedimiento se inicia por escrito suscrito el 25 de enero de 2013, por

?X?, y dirigido al Ayuntamiento de Zaragoza mediante el que formula reclamación de

responsabilidad patrimonial aduciendo unos hechos que se sintetizan a continuación.

Indica, así, que el domingo 5 de febrero de 2012, cuando paseaba con su hija, al ir a

cruzar por un paso de peatones frente a Radio Zaragoza, en la esquina del Paseo de la

Constitución con la calle Isaac Peral, sobre las 12?43 horas, sufrió una aparatosa caída

debido al mal estado en que se encontraba el pavimento (con baldosas rotas y salientes a

distinto nivel y degradadas tal y como se muestra en el informe policial que se realizó, no

señalizadas). Debió ser atendida en el lugar, y trasladada en ambulancia al Hospital Clínico

donde se le diagnosticó de fractura cerrada de extremidad proximal del húmero debiendo

ser intervenida de urgencia. Ello dio lugar a distintos inconvenientes que se narran en la

reclamación y en el informe de Alta que tiene fecha de 21 de marzo de 2012 y que

acompaña a la reclamación. (En la documentación médica puede observarse que la

perjudicada y reclamante tenía 78 años en el momento del accidente).

Debió existir rehabilitación que se practicó en el Hospital Clínico, narrándose en la

reclamación las secuelas que persisten. Y menciona que en la fecha de la reclamación

sigue recibiendo tratamiento rehabilitador particular. Concreta la reclamación en 28.623,73

euros de una forma que detalla en su escrito y a la que luego se hará mención en la

consideración jurídica cuarta del Dictamen.

Tercero.- Consta en el expediente remitido el informe fotográfico en el que se

aprecian distintas baldosas con fuerte deterioro. También aparece informe del fisioterapeuta

particular.

Existe en el expediente un informe del servicio de contratación y patrimonio del área

de urbanismo, infraestructuras, equipamientos y vivienda en el que consta la visita al lugar,

las deficiencias observadas y que con fecha 25 de febrero de 2013 se ha procedido a la

reparación de dichas deficiencias.

Se ofrece por escrito de 27 de mayo de 2012 (es un error, tiene que ser 2013) a la

reclamante trámite de audiencia para que pueda examinar el expediente y formular

alegaciones. Estas se formulan por escrito de 5 de junio de 2013 en el que la dañada insiste

en su reclamación y en que continúa con la asistencia de un fisioterapeuta privado.

Ningún documento aparece en el expediente recibido en este Consejo Consultivo

entre este escrito de 5 de junio de 2013 y un nuevo escrito de la interesada, de 15 de

diciembre de 2014 (obsérvese que ha transcurrido nada menos que un año y medio sin que

se haya movido un papel) y en el que la interesada pide que se impulse el procedimiento y

se identifique a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones bajo cuya

responsabilidad se tramita dicho procedimiento.

Aparece en la documentación recibida un informe de la aseguradora municipal

Zurich insurance fechado el 3 de febrero de 2015 (dos años y varios días tras la iniciación

del procedimiento administrativo). En el escrito se hace una valoración de los perjuicios que

ha sufrido la interesada que se concretan en 15.829?36 euros, indicándose que ?la

perjudicada podría haber sorteado con facilidad extremando la diligencia y atención en el

deambular que por la vía pública, en virtud de reiterada jurisprudencia en la materia?.

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Cuarto.- La propuesta de resolución se suscribe con fecha 11 de febrero de 2015 y

en ella se declara probados los daños, con la valoración indicada por la compañía

aseguradora de 15.829?36 euros pero debiendo abonarse solo la mitad, 7.914,68 euros, por

la concurrencia de culpas del particular que no actuó con la debida diligencia.

CONSIDERACIONES JURIDICAS

I

El dictamen solicitado entra dentro de las competencias del Consejo Consultivo de

Aragón tal y como se regula en el artículo 15.10 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, del

Consejo Consultivo de Aragón, que dispone la necesidad de consulta preceptiva al Consejo

en el supuesto de ?reclamaciones administrativas de indemnización de daños y perjuicios de

cuantía superior a 6.000 euros?. Ello significa, dada la cuantía de la indemnización solicitada

en este caso, el carácter preceptivo del Dictamen que se emite por este Consejo, todo ello

en el marco del Dictamen 45/2012 del Consejo Consultivo de 17 de abril.

En función de lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la misma Ley 1/2009,

resulta competente la Comisión para la emisión del dictamen.

II

El Consejo Consultivo ha de pronunciarse acerca de si, a la vista del procedimiento

administrativo tramitado por el Ayuntamiento de Zaragoza, procede o no estimar la

reclamación de indemnización económica presentada en relación con daños ocasionados,

según se alega, por caída como consecuencia de la existencia de diversas baldosas con

defectos, debiendo concretar específicamente, por mandato del art. 12.2 del Reglamento

aprobado por R.D. 429/1993, de 26 de marzo, la existencia o no de relación de causalidad

entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, con valoración, en su

caso, del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios

legales de aplicación.

El marco general que regula los requisitos para apreciar la responsabilidad

patrimonial de la Administración arranca de la previsión establecida en el art. 106 de la

Constitución, que, en la actualidad, obtiene un desarrollo ulterior en los artículos 139 y sgs.

de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del procedimiento Administrativo Común, complementados, esencialmente a

nivel del trámite, por el RD 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los

procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad

patrimonial.

Los requisitos que cabe inferir de cuadro normativo expresado pueden ser,

sustancialmente, los siguientes: 1) Existencia de un daño o perjuicio antijurídico, efectivo,

evaluable económicamente e individualizado; 2) Existencia de relación de causalidad entre

el daño o perjuicio sufrido y el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin intervenciones extrañas que pudieran influir en dicha relación causal; 3) Inexistencia de

fuerza mayor; y 4) Ejercicio de la acción el plazo establecido por la norma jurídica para la

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prescripción, que es un año contado a partir del hecho o acto (también, firmeza de la

sentencia judicial anulatoria) o manifestación o finalización del efecto lesivo.

Al mismo tiempo, el Tribunal Supremo tiene declarado que según el artículo 141.1 de

la Ley 30/1992 sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes

de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley, pues lo

contrario convertiría a las Administraciones Públicas en aseguradoras universales de todos

los riesgos sociales. En palabras de la STS de 9 marzo 2010 (JUR 95648), que reitera las

de las anteriores sentencias de 26 enero 2010 (JUR 42164) y 2 diciembre 2009 (RJ 8139),

?la jurisprudencia viene modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial,

rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la

Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se

pueda producir, lo que supondría convertir a la Administración en aseguradora universal de

todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para

los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, siendo

necesario, por el contrario, que esos daños sean consecuencia del funcionamiento normal o

anormal de la Administración (SS. 14-10-2003, 13-11-1997).- A ello ha de añadirse, que

constituye jurisprudencia consolidada que la prueba de la relación de causalidad

corresponde a quien formula la reclamación, o como dice la sentencia de 18 de octubre de

2005, la carga de la prueba del nexo causal corresponde al que reclama la indemnización

consecuencia de la responsabilidad de la Administración por lo que no habiéndose

producido esa prueba no existe responsabilidad administrativa; en el mismo sentido la

sentencia de 7 de septiembre de 2005, entre otras muchas?. O, yendo más allá, en las de la

STS de 4 noviembre 2009 (RJ 7944), ?ha de ser igualmente rechazado el segundo de los

motivos casacionales, en que la actora, y al amparo de la misma norma procesal, aduce la

vulneración de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto del debate,

olvidando que dicha jurisprudencia ha sido ya tomada en consideración por el Tribunal de

instancia que ha apreciado la inexistencia de la antijuricidad de la lesión en el sentido de

que ha de ser soportada la misma por el perjudicado, si bien confunde dicha falta de

antijuricidad con la ausencia de nexo causal.

III

En cuanto a los requisitos formales, debe hacerse constar que se ha cumplido el plazo

del año, pues la caída tuvo lugar el 5 de febrero de 2012 y la presentación de la reclamación

lleva fecha de entrada en el Ayuntamiento de Zaragoza de 25 de enero de 2013.

Por su parte la tramitación realizada por el Ayuntamiento de Zaragoza se ha atenido a

lo que marca el ordenamiento jurídico vigente, desarrollándose los trámites previstos por

éste y ofreciéndose el trámite de audiencia a interesados que la reclamante ha usado.

Pero sorprende enormemente lo que ya ha tenido ocasión de indicarse en los

antecedentes de este Dictamen: el larguísimo tiempo de tramitación de este procedimiento

administrativo, pues cuando el Dictamen llega al Consejo Consultivo de Aragón han

transcurrido dos años y dos meses desde la reclamación y, sobre todo, durante un año y

medio no ha tenido lugar ninguna actuación administrativa siendo constatable cómo ésta se

ha producido cuando la reclamante ha exigido la identificación de los responsables del

procedimiento.

Es, por tanto, fácil de comprobar que se ha superado el plazo que el ordenamiento

jurídico vigente (art. 8 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones

Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993,

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de 26 de marzo) establece en seis meses. La finalización del procedimiento debería haber

tenido lugar, por lo tanto, antes del 25 de julio de 2013, y el envío por el Vicealcalde a la

Administración de la Comunidad Autónoma de la documentación solicitando el dictamen de

este Consejo Consultivo tuvo lugar el 27 de febrero de 2015, veinte meses después de que

el procedimiento debiera haber terminado. Es claro que esa actuación ya estaba fuera del

plazo, como lo estará nuestro dictamen y, en su caso, la resolución que se dicte

definitivamente será una resolución tardía. Antes de ella es obvio que el interesado habrá

podido deducir la desestimación de su reclamación a los efectos que estime oportunos (art.

43 de la Ley 30/1992), entre ellos la formulación de las acciones judiciales que crea

oportunas, cuestión que ignoramos si se ha realizado.

IV

Y pasando a las cuestiones de fondo es constatable que por la propuesta de

resolución municipal se acepta la responsabilidad administrativa discrepando de la

reclamación, sin embargo, en la valoración de la misma. En este punto es curioso cómo se

acepta ?sin explicación alguna- lo que indica la aseguradora de la Administración que

tampoco da ninguna explicación acerca de los fundamentos de su informe. Se prolonga, por

tanto, en la propuesta de resolución la práctica inactividad administrativa que no juzga

necesario ?en lo que sería un mínimo respeto a la reclamación ciudadana que tanto tiempo

ha tenido que esperar- la exposición de las razones por las que no procede estimar la

cuantificación de la reclamación. Eso sí, la propuesta de la aseguradora de la

Administración se divide por la mitad por la concurrencia de culpas indicada en el

antecedente cuarto.

Ante ello debemos indicar que debe ser aplicada la Resolución de 24 de enero de

2012 de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, por la que se publican las

cuantías de las indemnizaciones por muerte, lesiones permanentes e incapacidad temporal

que resultarán de aplicar durante 2012 el sistema para valoración de los daños y perjuicios

causados a las personas en accidentes de circulación (BOE núm. 31, de 6 de febrero de

2012).

Y teniendo este texto como referencia es fácil concordar que tanto la reclamante como

la aseguradora valoran igualmente los días de hospitalización y los días impeditivos.

Existe una discrepancia en cuanto a la inclusión de días no impeditivos (que realiza la

reclamante cuantificándolos desde que cesa la rehabilitación pública hasta el día que

presenta la reclamación y que pensamos que se fundamenta en la apelación a un

fisioterapeuta privado) y la exclusión de ellos que realiza la aseguradora de la

Administración (y, por tanto, la propuesta de resolución). Optamos por considerar que dadas

las circunstancias del caso no procede incluir en la indemnización los días no impeditivos

porque ello nos situaría ante una cuestión completamente indeterminada que estaría

marcada, además, por hecho tan aleatorio como el del día de presentación de la

reclamación.

Con lo cual la valoración por estos conceptos sería de 8.150?49 euros, cantidad en la

que están de acuerdo ambas partes.

Sin embargo justamos más adecuada ?y razonada- la inclusión de 15 puntos de

secuelas que hace la reclamación que la de los 11 que realiza la aseguradora de la

Administración. Pero otra vez debemos discrepar de ambas propuestas en cuanto a la

valoración por punto, dado que la Resolución de 24 de enero de 2012 claramente nos indica

que son 708,69 euros por punto, y no los 908,69 que indica la reclamación. Obviamente la

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valoración por punto de la aseguradora está marcada por que reconoce solo 11, pero si

fueran 11 entonces la valoración por punto sería de 635?06 euros y no los 588?68 que indica

su informe.

Por lo que la valoración de las secuelas sería de 10.630?35 euros (15 x 708?69 euros).

Eso hace un total de 18.780?84 a los que se aplicaría el factor de corrección por

perjuicios económicos de 1.878 euros (10%) con lo que el total sería de 20.658?84 euros.

Y dividiendo por dos por la concurrencia de culpas mencionada que estaría basada en

la nitidez de la percepción de las baldosas dañadas y la hora en la que tuvo lugar la caída

(12?43), llegaríamos a la cantidad de 10.329?42 euros en lo que estimamos la valoración de

la reclamación. (Sin perjuicio de su actualización aplicando el índice correspondiente).

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón formula el siguiente

DICTAMEN:

Que, en disconformidad parcial con la propuesta del Ayuntamiento de Zaragoza,

procede estimar la reclamación presentada por ?X? estimando la indemnización

compensatoria de los daños sufridos en 10?329,42 euros por las razones indicadas en la

cuarta de las consideraciones jurídicas.

En Zaragoza, a catorce de abril de dos mil quince.