Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0873/2018 de 28 de noviembre de 2018

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Inexistencia de nexo causal.

Retraso de diagnóstico.

Resumen

Organo Solicitante:

Servicio Andaluz de Salud

Ponentes:

Moreno Ruiz, María del Mar

Requena López, Tomás. Letrado

Número Marginal:

II.818

Contestacion

Número marginal: II.818

DICTAMEN Núm.: 873/2018, de 28 de noviembre

Ponencia: Moreno Ruiz, María del Mar

Requena López, Tomás. Letrado

Órgano solicitante: Servicio Andaluz de Salud

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Inexistencia de nexo causal.

Retraso de diagnóstico.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña MD.D.P., contra el Servicio Andaluz de Salud (en adelante SAS).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 148.611,76 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamación se ha interpuesto por persona legitimada para reclamar, en tanto que cónyuge de la persona fallecida, no por su condición de heredera, sino por el daño derivado del dolor que produce el fallecimiento de un ser querido (dictámenes 61/1995; 632/2006; 14, 45 y 65/2007; 762/2008; 848 y 790/2009; 707 y 709/2010; 212, 240 y 241/2011; 12, 48, 96, 97, 122, 164, 168, 605, 607 y 609/2013; 16, 68, 89, 107, 158, 180 y 824/2014; 63 y 567/2015; 17, 255, 476, 508, 528, 530, 563 y 564/2016, 106/2017, 18, 31 y 53/2018, entre otros) [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

Conviene precisar que aunque la reclamante afirma actuar en nombre propio y en el de sus hijos, lo cierto es que estos son mayores de edad y no ha acreditado la representación que afirma ostentar respecto de ellos. En el trámite de audiencia las alegaciones las suscribe quien afirma ostentar la representación de la reclamante (no de sus hijos), aunque tampoco la acredita. En el caso hipotético de que la resolución final discrepase de la propuesta de resolución, la Administración habría de requerir que se acreditasen tales postulaciones.

En otro orden de cosas, dado que el fallecimiento se produjo el 17 de diciembre de 2012 y la reclamación se presentó el 16 de julio de 2013, es claro que la acción se ha ejercido dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Por lo que se refiere al procedimiento, deben formularse las siguientes observaciones:

- Se ha superado el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), dado que han transcurrido más de cinco años desde su inicio, lo que contrasta con lo dispuesto en el artículo 103.1 de la Constitución, conforme al cual la Administración Pública ?actúa? de acuerdo con el principio de eficacia. En relación con ello, el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable. Asimismo y a nivel legal, el artículo 3.t) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, alude al principio de buena administración y calidad de los servicios, que comprende [art. 5.1.d)] el derecho a que los asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

En todo caso, aunque haya transcurrido el plazo referido, como es sabido la Administración está obligada a resolver expresamente (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo [art. 43.4.b) de dicha Ley].

- Se ha comunicado a la reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, sino más de tres meses después. No obstante, esta irregularidad no tiene efectos invalidantes (arts. 62.1 y 63 de la citada Ley).

IV

Realizadas las consideraciones precedentes, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, evaluable económicamente, individualizado y antijurídico, concurriendo el requisito de la imputabilidad, dado que se atribuye a la asistencia prestada en un centro de salud dependiente del SAS.

Por lo que se refiere al nexo causal entre la asistencia sanitaria que se censura y el daño, como ya se indicó en el fundamento jurídico II, corresponde acreditarlo a la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial), siendo carga de la Administración la prueba de los hechos que lo excluyen (art. 217.3 de la referida Ley de Enjuiciamiento Civil).

La reclamante considera que la asistencia prestada en el Centro de Salud no fue la adecuada, pues el paciente acudió cuatro veces ?por fuertes dolores y opresión en el pecho? que venía padeciendo desde septiembre de 2011, y no se le practicaron las pruebas pertinentes que ?sin demora? hubieran llevado al diagnóstico de la ?lesión severa cardiaca? que padecía el paciente.

Sin embargo, no aporta informe pericial que sustente su alegato y la documentación clínica del expediente tampoco autoriza a acogerlo.

En efecto, no resulta de esa información clínica que el paciente acudiera ?por fuertes dolores y opresión en el pecho? en todas y cada una de las asistencias prestadas en el centro de salud. Por el contrario, según refleja el informe emitido por su médica de familia, en la atención que se dispensó desde mediados de abril de 2012 hasta septiembre de 2012 solo en la consulta que tiene lugar entre julio y agosto de 2012 el paciente refirió ?dolor en zona dorsal? desde hacía dos meses, ?de carácter punzante e intermitente? que se incrementa con ?los movimientos corporales y respiratorios profundos? y con ?irradiación costal?, de duración variable (a veces sólo unos segundos, otras de algunos minutos) con cese espontáneo y sin cortejo vegetativo. Con esas referencias, con antecedentes de hernia discal lumbar y por el tipo de trabajo, se concluyó que se trataba de un dolor de carácter mecánico, tras exploración cardiaca, lumbar y dorsal. En la asistencia de abril de 2012 no se refirió dolor alguno y en las posteriores a la anteriormente referida solo acudió su esposa comentando que ?el paciente se encontraba mejor, que había realizado el tratamiento fisioterapéutico y que junto con el farmacológico había dado como resultado una importante mejoría del mismo, en cuanto a la menor frecuencia de aparición del dolor, en su intensidad, etc.? Y, finalmente, el 24 de septiembre de 2012 tan sólo acude su esposa ?(pues el paciente se encuentra trabajando) manifestando que en su marido persisten esas molestias, pero que no las consideraban con la suficiente entidad como para que se vieran necesitados de acudir a algún servicio de urgencias y/o solicitar consulta médica, o que le impidiese seguir con su actividad laboral?.

Por tanto, como señala el dictamen del facultativo adscrito al Servicio de Aseguramiento y Riesgos, ?no era posible sospechar? que el paciente ?padeciese ninguna tipología de tipo cardiaco, ya que no presentó ningún síntoma o signos propios de esas enfermedades (no dolor torácico, sino dorsal; no disnea; no palpitaciones; etc.)?

Pero es más, el dictamen referido señala que se desconoce ?cuál ha sido la causa real del fallecimiento del paciente? ya que no se le realizó estudio necrópsico, pues aunque presentaba ?una patología cardiaca conocida, ya que había sido tratado días antes de un Síndrome coronario agudo (SCACEST)? y sería ?lógico pensar que la causa de la muerte súbita sea cardiaca?, ?la clínica referida por el enfermo antes del fallecimiento fue la de un dolor intenso a nivel renal-lumbar, junto con disnea, hipotensión, sudoración, palidez y agitación?, sin mostrar existencia de arritmias y de ahí que no se aplicaran descargas. Para el dictamen, ?los síntomas y signos descritos, sobre todo la localización del dolor, no permiten asegurar que la causa de la muerte tenga su origen en una patología cardiaca?.

Pues bien, las consideraciones expuestas no han sido rebatidas por la reclamante, que en el trámite de audiencia insiste en sus alegaciones, pero sin refutar aquéllas.

En definitiva, con los elementos de juicio que resultan del expediente no ha quedado acreditada la relación de causalidad entre la asistencia prestada y el daño por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria en el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado a instancia de doña MD.D.P.