Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0871/2018 de 28 de noviembre de 2018

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Diagnóstico.

Resumen

Organo Solicitante:

Servicio Andaluz de Salud

Ponentes:

Gallardo Castillo, María Jesús

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.816

Contestacion

Número marginal: II.816

DICTAMEN Núm.: 871/2018, de 28 de noviembre

Ponencia: Gallardo Castillo, María Jesús

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Servicio Andaluz de Salud

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Diagnóstico.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

El dictamen solicitado a este Consejo Consultivo versa sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración interpuesta por don C.B.V., contra el Servicio Andaluz de Salud (en adelante SAS).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 155.285,58 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92. 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, aunque no resulte de aplicación al presente supuesto, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Una vez realizadas las consideraciones anteriores, debe dejarse constancia de la legitimación del reclamante, en tanto que es quien ha sufrido los daños por los que reclama [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992]. Además, la intervención de letrado en representación de aquél, ha quedado acreditada en el expediente instruido.

Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, considerando para ello que la asistencia que le fue prestada al reclamante en el Servicio de Urgencias del Hospital Virgen de la Victoria, a la que le reprocha la producción del daño por el que reclama, tuvo lugar el 24 de mayo de 2013 y el escrito iniciador ha sido presentado el 21 de enero de 2014. En consecuencia, no había transcurrido el citado plazo.

En cuanto a la instrucción realizada, ha de reprocharse el haber superado ampliamente el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución del procedimiento, previsto en el artículo 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial. Como en anteriores ocasiones ha expresado este Consejo Consultivo, hay que significar que esta demora pone en cuestión el principio de eficacia que debe guiar la actuación administrativa (art. 103.1 de la Constitución), lesionando la confianza de los ciudadanos en la obtención de una respuesta en plazo.

En este orden de cosas, el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable, y que el artículo 3.t) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, alude al principio de buena administración y calidad de los servicios, que comprende [art. 5.1.d)] el derecho a que los asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

No obstante tal superación del plazo, la Administración debe resolver expresamente (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

Por otro lado, aunque se ha comunicado al reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992. No obstante, esta irregularidad no tiene efectos invalidantes (arts. 62.1 y 63 de la citada Ley).

IV

Realizadas las consideraciones precedentes, puede afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado, evaluable económicamente, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama, al atribuirse a la asistencia sanitaria prestada en Centros dependientes del SAS.

Finalmente, respecto al nexo causal entre el daño invocado y la asistencia sanitaria censurada, su prueba corresponde a la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), siendo de la Administración la carga de acreditar los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), como ya se indicó en el fundamento jurídico II.

En el supuesto objeto de consulta, describe el reclamante en su escrito que fue atendido el 24 de mayo de 2013, sobre las 13:24, en el Centro de Salud de Alhaurín de la Torre, debido a la manifestación de fiebre de hasta 39,5 grados, fuerte cefalea, vómitos, rigidez en la nuca y raquialgia a la flexión en los miembros inferiores. Ante la apariencia de meningitis, el facultativo que le atendió procedió a trasladar inmediatamente al paciente al Hospital Virgen de la Victoria, tomando medidas para evitar posibles contagios en el desplazamiento.

Tras llegar alrededor de las 14:45 horas al Servicio de Urgencias del Hospital Virgen de la Victoria, es mantenido en el mismo hasta las 22:55 horas de ese mismo día, siendo dado de alta al considerar que el paciente se encontraba clínicamente estable. No obstante, ya en su domicilio y manteniendo los mismos síntomas iniciales, hubo de regresar a Urgencias a las 5:45 horas del 25 de mayo, donde se le diagnostica Meningitis. Tras dicho diagnóstico se procede a activar el protocolo para evitar posibles infecciones por parte del personal del hospital, siendo tratado y dado de alta el 21 de junio de 2013, si bien le han quedado determinadas secuelas (como la amputación de cuatro dedos de cada pie, entre otras) a consecuencia del retraso en el diagnóstico y del consiguiente tratamiento, solicitando por ello una indemnización de 153.236,96 euros.

En la fundamentación fáctica del dictamen se han recogido diversos informes médicos, y no solamente el del perito de la parte reclamante. Además de éste, igualmente han informado el médico que le atendió en el Centro de Salud de Alhaurín de la Torre y que decidió inicialmente el traslado al Hospital al manifestar signos de Meningitis, como los dos médicos que le prestaron asistencia en el Servicio de Urgencias del Hospital Universitario Virgen de la Victoria.

En ellos se describe de forma minuciosa las pruebas diagnósticas realizadas y como, en resumen, ante la ausencia de signos claros de meningitis, se diagnosticó viriasis antes de darle el alta al paciente, si bien 6 horas después fue confirmado el diagnóstico de infección meningocócica que ya desde un primer momento el primer facultativo había sospechado.

Aparentemente nos encontramos ante un error de diagnóstico que provocó una demora en el abordaje y tratamiento de la meningitis, ocasionando las secuelas correspondientes.

El mismo dictamen facultativo del Servicio de Aseguramiento y Riesgos expone que ?En el Servicio de Urgencias del Hospital se reevaluó al paciente presentando a la exploración sólo una discreta rigidez de nuca. Las pruebas complementarias básicas realizadas (hemograma, bioquímica, coagulación, PCR, EKG y RX Tórax) orientaban más a un proceso viral motivo por el cual se procede a su alta bajo recomendaciones de control de signos de alarma que hicieran pensar en una evolución distinta a una viriasis. El diagnóstico de una meningitis requiere un alto índice de sospecha clínica ante el cual deben disponerse los medios diagnósticos adecuados a su confirmación, sobre todo en procesos con un alto potencial de gravedad. En el caso que nos ocupa, la poca especificidad de los síntomas que en ese momento presentaba el paciente hizo que no se valorara adecuadamente la necesidad de confirmar el diagnóstico de meningitis. Cuando el paciente ingresa por segunda vez es diagnosticado de shock séptico de probable origen meningocócico instaurándose de manera inmediata tratamiento antibiótico indicado. Un diagnóstico rápido y la instauración precoz del tratamiento adecuado son elementos clave en el manejo de esta infección, pero no se conoce bien si el pronóstico clínico depende más de la gravedad inicial o de la demora en la instauración del tratamiento antibiótico?, concluyendo que ?tras análisis médico legal del caso, se encuentra parcialmente justificada la argumentación expuesta por el reclamante?.

Podemos considerar, en consecuencia, que existe una relación causal inequívoca entre los daños invocados y la prestación sanitaria desplegada hacia el paciente.

V

En relación con la cuantía indemnizatoria, la propia Administración consultante, que propone una estimación parcial de la reclamación, realiza una evaluación razonada, obrante en el expediente, en aplicación de la Ley 34/2003, de 4 de noviembre, de aplicación al caso que nos ocupa, y por ende del RDLeg. 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, especificando las secuelas por la amputación de 4 dedos en cada uno de los pies y el trastorno depresivo reactivo, lo cual suponen 38 puntos en la tabla de baremación.

Añadiendo el factor corrector y los días de incapacidad laboral así como la incapacidad parcial permanente, arroja todo ello un resultado de 113.245,30 euros, cantidad que se considera ajustada a la normativa de aplicación.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de acuerdo estimatorio parcial de la responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento incoado a instancia de don C.B.V.