Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0870/2018 de 28 de noviembre de 2018

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente de moto.

Inexistencia nexo causal.

Señalización.

Resumen

Organo Solicitante:

Consejería de Fomento y Vivienda

Ponentes:

Álvarez Civantos, Begoña

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.815

Contestacion

Número marginal: II.815

DICTAMEN Núm.: 870/2018, de 28 de noviembre

Ponencia: Álvarez Civantos, Begoña

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Consejería de Fomento y Vivienda

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de accidente de moto.

Inexistencia nexo causal.

Señalización.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por la Consejería de Fomento y Vivienda, en respuesta a la reclamación formulada por don L.G.C.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 1.765.242,23 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 39/2015, dado que se inició el 6 de febrero de 2017.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, si bien procedimentalmente (se inició el 6 de febrero de 2017) rige la reiterada Ley 39/2015.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, aunque no resulte de aplicación al presente supuesto, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, conforme al artículo 81.2 de la Ley 39/2015, el dictamen del Consejo Consultivo se pronunciará sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 81.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Lo primero de lo que debe dejarse constancia tras lo expuesto es que el reclamante está legitimado para promover el procedimiento cuyo expediente se ha remitido, dado que es la persona que ha sufrido los daños por los que solicita ser indemnizado [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].

La acción ha sido ejercida dentro del plazo de un año establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, puesto que aunque el accidente tuvo lugar el 29 de enero de 2016 y la reclamación se presentó el 6 de febrero de 2017, consta en el expediente que tras producirse el siniestro, el ahora reclamante ha sido sometido a diversas intervenciones sanitarias hasta que se ha estabilizado su lesión medular que, finalmente, ha motivado que por el Instituto Nacional de la Seguridad Social se le haya reconocido la invalidez permanente en grado de gran invalidez el 5 de agosto de 2016. En consecuencia, se ha de llegar a la conclusión que ya anticipábamos.

Por último y respecto al procedimiento, deben realizarse las siguientes observaciones:

- Se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (arts. 91.3 de la Ley 39/2015 y 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial). A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

No obstante, la Administración está obligada a resolver (art. 21 de la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio [art. 24.3.b) de dicha Ley].

- Se ha comunicado al reclamante el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio, pero tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015. No obstante, esta irregularidad no tiene en el presente caso efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley 39/2015, referida).

IV

Siguiendo con el análisis de la reclamación, cabe afirmar que el interesado ha sufrido un daño efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama, al atribuirse a la deficiente señalización o mantenimiento de una vía rural o agrícola, o camino de servicio, competencia de la Administración autonómica, cuestión ésta que no ha sido discutida en ningún momento durante la instrucción del expediente.

Pero, por otro lado, dado que el accidente se produce en una vía de servicio considerada como camino agrícola, cuyo mantenimiento y conservación ha sido contratado con la UTE Sur Sevilla (M.P.S.), debe aclararse que ello no afecta a la imputabilidad, como este Consejo ha declarado en reiteradas ocasiones (por todos dictamen 15/2000), en la medida en que el daño se produciría en el ámbito del funcionamiento de los servicios públicos, en el sentido amplio y no técnico en que se entiende tal concepto. Ahora bien, sí determinaría la responsabilidad en el pago por parte de la empresa o empresas, si se admite la responsabilidad patrimonial de la Administración, de no mediar de manera directa e inmediata una orden de la Administración o vicio del proyecto, tal y como resulta de los artículos 97 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RDLeg. 2/2000, de 16 de junio), 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público o 214 del Texto Refundido de la referida Ley, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

Finalmente, en cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño alegado, su existencia ha de probarse por el reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), correspondiendo a la Administración la prueba de los hechos obstativos a la misma (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), como ya se dijera en el fundamento jurídico II.

El reclamante atribuye el daño a la inexistencia de señalización en el camino agrícola indicativa de límite de velocidad debido a que dicha calzada auxiliar era atravesada por un badén situado bajo la carretera principal por donde desaguan las aguas procedentes de la lluvia y del regadío de la fincas agrícolas adyacentes. En apoyo de su tesis, acredita mediante acta notarial que tras el accidente se señalizó el camino rural con limitaciones de velocidad. Pero esta tesis no puede prosperar, ya que una mejora de la señalización preexistente, o la señalización del camino cuando ésta era inexistente, no supone un reconocimiento de un incumplimiento previo por parte de quien señaliza, sino un afán de evitar en lo posible accidentes como el sucedido en ese lugar, motivado por conductas imprudentes tal y como ahora se razonará, advirtiendo a quien transita por dicho camino lo evidente: que por un camino rural con un badén visible desde una distancia de 200 metros -tal y como se indica en los informes obrantes en el expediente a los que se han hecho referencia en los antecedentes fácticos- debe circularse a velocidad moderada, abordando dicho badén en consecuencia.

En el supuesto examinado, las fotografías y el informe de la Guardia Civil interviniente es claro: ??? diligencia para hacer constar, que de la inspección ocular practicada en el lugar de los hechos, elementos de juicio recogidos, así como manifestaciones de los conductores implicados; es parecer de los instructores que el accidente objeto de las presentes diligencias se produce como consecuencia supuesta de una velocidad inadecuada para el trazado, condiciones de la vía (Camino rural sin asfaltar) y tipo de vehículo, incurriendo en una infracción al vigente Reglamento General de Circulación en su artículo 46, que dice textualmente: ?Todo conductor está obligado a respetar los límites de velocidad establecidos y a tener en cuenta, además, sus propias condiciones físicas y psíquicas, las características y el estado de la vía, del vehículo y de su carga, las condiciones meteorológicas, ambientales y de circulación, y, en general, cuanta circunstancias concurran en cada momento, a fin de adecuar la velocidad de su vehículo a las mismas, de manera que siempre pueda detenerlo dentro de los límites de su campo de visión y ante cualquier obstáculo que pueda presentarse (artículo 19, número 1, del texto articulado?, por parte del conductor de la motocicleta, Honda FMX650, matrícula X, L.G.C. (?)?.

Pero no solamente la experiencia y pericia de la Guardia Civil apunta en ese sentido, sino todos los datos obrantes en el expediente: el badén es visible desde una distancia superior a 200 metros, y así lo acreditan las fotografías incluidas en el expediente en las cuales de forma clara se puede observar la inclinación del camino rural, descendiendo hasta atravesar el badén, para posteriormente elevarse de nuevo en una inclinación que no es especialmente pronunciada ni sorpresiva.

Por otra parte, el vehículo que conducía el reclamante era una motocicleta marca Honda Modelo FMX 650, igualmente fotografiada en el expediente, cuya ficha técnica y tipología la hace especialmente apta para la práctica de recorridos por caminos rurales y afines, pistas no asfaltadas en definitiva, con un sistema de amortiguación que permite absorber las irregularidades del terreno con facilidad, ya que están expresamente diseñadas y fabricadas para esos menesteres.

Ahora bien, si se conduce a una velocidad que diversos informes técnicos calculan en torno a 80 km/h, a todas luces excesivo a las características de la vía, el resultado es el que se produjo: el reclamante sufrió un aplastamiento de la vértebra T12 después de despegarse del asiento y volver a caer con todo su peso sobre él mismo, lo cual significa que literalmente la motocicleta voló del camino, se despegó del piso por la zona del badén, y volvió a caer sobre el suelo, fracturando en ese golpe la vértebra y dejando insensible los miembros inferiores al conductor, tal y como él mismo describe. Eso es provocado por una velocidad muy superior a la adecuada a las circunstancias, argumento éste que la parte reclamante no ha rebatido a lo largo de sus diversos escritos.

No es exigible, como ya hemos anticipado, una señalización en los términos en los que pretende basarse la petición monetaria. A este respecto, el informe del Servicio de Carreteras indica que ?según la Orden Circular 306/89 PyP sobre calzadas de servicio y accesos a zonas de servicio (corregida en noviembre de 1989) artículo 2.4, los caminos agrícolas de nueva construcción no irán pavimentados (?). Tal y como se encuentra el camino en estudio?; y a propósito de la señalización se añade que ?tal y como se recoge en la Orden Circular 306/89 PyP. sobre calzadas de servicio y acceso a zonas de servicio (corregida en noviembre de 1989) artículo 2.6.- La Señalización a colocar en un camino agrícola, para los vehículos que entren será una señal R-201 que limite la carga máxima por eje a 5 t, excepto para vehículos agrícolas; al desembocar en otras carreteras, se colocará una señal R-2 de ?STOP?.

En definitiva, la propia conducta del accidentado provocó el siniestro, por lo que no puede entenderse acreditada la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de acuerdo desestimatorio de la responsabilidad patrimonial de la Administración en el procedimiento tramitado por la Consejería de Fomento y Vivienda a instancia de don L.G.C.