Última revisión
21/11/2023
Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0766/2023 de 11 de octubre de 2023
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo de Andalucía
Fecha: 11/10/2023
Num. Resolución: 0766/2023
Cuestión
Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de cierre de negocio por
obras municipales.
Devolución.
Resumen
Organo Solicitante: Ayuntamiento de Estepona (Málaga)Ponentes:
Roca Fernández-Castanys, María Luisa
Guisado Barrilao, José Mario. Letrado
Número Marginal: II.733
Contestacion
DICTAMEN Núm.: 766/2023, de 11 de octubrePonencia:Roca Fernández-Castanys, María Luisa
Guisado Barrilao, José Mario. Letrado
Órgano solicitante: Ayuntamiento de Estepona (Málaga)
Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de cierre de negocio por
obras municipales.
Devolución.
TEXTO DEL DICTAMEN
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
I
Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad
patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Estepona (Málaga) a instancia de don
(...) en representación de (...), S.L.
Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 26.994 euros,
el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14
de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante
con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir
que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre
el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre
la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente
que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos
de la responsabilidad patrimonial.
II
La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general
en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo
106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos
establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera
de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión
sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.
Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en
el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)
de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las
Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos
54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)
de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de
la Constitución.
El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece
el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración
de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,
sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,
deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,
por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte
aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe
completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la
colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así
a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.
Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial
de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado
en relación a una persona o grupo de personas.
2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no
tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,
de la Ley 40/2015).
3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,
es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa
a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad
en cuyo ámbito aquél se produce.
4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado
del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias
como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,
que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la
Administración.
5º) Ausencia de fuerza mayor.
III
La reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse del titular del local
de negocio quien ha sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts.
4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley 40/2015].
Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el
artículo 67.1 de la Ley 39/2015. Para ello, consideramos que las obras municipales
de las que se deriva el daño invocado permanecieron en la zona donde se ubica dicho
local desde el 1 de diciembre de 2020 hasta el 16 de abril de 2021, fecha ésta que
hemos de considerar como la de cesación de la actividad dañosa, y por tanto día inicial
del plazo para reclamar. En consecuencia, la reclamación presentada el 30 de noviembre
de 2021 lo fue en plazo.
IV
Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado,
económicamente evaluable e imputable a la Administración Local titular de las obras
públicas que se realizaron. Pero en lo concerniente al requisito de la antijuridicidad,
hay que hacer una serie de razonamientos.
Se reclama por los presuntos daños derivados de la realización de obras de acondicionamiento
en el paseo marítimo de Estepona (Málaga), a cuyo pie de obra se encontraba el local
de hostelería del reclamante, quedando afectado entre el periodo de 1 de diciembre
de 2020 a 16 de abril de 2021.
Cuando se trata de la ejecución de obras públicas de interés general ha de partirse
de que el Tribunal Supremo ha considerado que el deber jurídico de soportar el daño
parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine
o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato
previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de ésta
se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución
firme de tal naturaleza (SSTS de 5 de febrero de 1996, 29 de octubre de 1998, 28 de
junio de 1999, 16 de septiembre de 1999, 13 de enero de 2000, 12 de julio de 2001,
21 de abril de 2005, 27 de diciembre de 2005 y 14 de febrero de 2006, entre otras).
Además, también en relación con la antijuridicidad del daño, debe recordarse que,
conforme a jurisprudencia reiterada (entre otras, sentencias del Tribunal Supremo
de 2 de marzo de 1987, 18 de diciembre de 1990, 15 de septiembre de 1998 y 13 de octubre
de 2001), en el caso de la realización de obras que tienen interés general nos encontraríamos
ante cargas que los ciudadanos tienen el deber jurídico de soportar, de modo que no
es posible obtener, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial, el
resarcimiento de eventuales daños que aquéllas pudieran producir. Todo ello, sin perjuicio
de que puedan concurrir situaciones jurídicas individualizadas que entrañen un sacrificio
excesivo y desigual para algún ciudadano en cuyo caso sí constituiría una lesión indemnizable.
En este orden de cosas, el Tribunal Supremo ha declarado que ?la incomodidad o aumento
en los costos de una actividad que se viene desarrollando no es suficiente (para que
surja la responsabilidad patrimonial), pues es preciso la conjunción de circunstancias
que pongan de manifiesto la existencia del daño, la imputabilidad responsable y que
éste no se corresponda con un actuar adecuado? (STS de 13 de enero de 1992).
Asimismo, conforme a jurisprudencia constante, ?el derecho a ser indemnizado, en concepto
de responsabilidad patrimonial, por la pérdida de los accesos a un establecimiento
desde la carretera sólo procede cuando se ha privado totalmente de aquéllos, pero
no cuando se produce una reordenación de dichos accesos con la finalidad de mejorar
el trazado de la propia carretera? (SSTS 18 de abril de 1995, 14 de abril de 1998,
19 de abril de 2000 y la citada de 13 de octubre de 2001).
También la doctrina del Consejo de Estado se puede inscribir en la misma línea. Así,
en su dictamen de 3 de junio de 1999 (recogiendo la doctrina de ese Alto Cuerpo Consultivo:
entre otros, dictámenes de 8 de julio de 1993, 21 de julio de 1994, 16 de mayo de
1996 y 11 de diciembre de 1997), afirma que ?la privación de un acceso necesario,
a consecuencia de la ejecución de una obra pública, puede producir una situación que,
legitima dentro del marco de la actividad de la Administración Pública para mejorar
las infraestructuras públicas, resulte lesivo, directa e inmediatamente, para el particular
que sufre efectivos y evaluables perjuicios. Sin embargo, se ha circunscrito la consideración
de lesión jurídica indemnizable, a estos efectos, a la privación total o dificultad
extrema de acceso a las propiedades o actividades mercantiles o industriales colindantes.
Por tanto, cuando la lícita actividad administrativa ha producido como resultado una
mayor complejidad, que no imposibilidad, en el acceso, no se genera necesariamente
la responsabilidad administrativa (...) las eventuales repercusiones negativas o desfavorables
que sobre determinadas expectativas puedan derivarse de la modificación temporal de
los accesos o una nueva conformación de las obras públicas, consistentes en pérdida
de clientela y diversas molestias, no son resarcibles, por cuanto no se integran bajo
el concepto jurídico de lesión indemnizable (...)?.
En el presente caso, aparentemente el cierre durante el periodo señalado (1 de diciembre
de 2020 al 15 de abril de 2021) ha sido total, sin que parezca que se haya facilitado
de una u otra forma el acceso al local del interesado; y si tal acceso provisional
hubiere existido durante las obras, no consta en el expediente prueba de ello.
Con arreglo a lo anterior, nos encontraríamos ante un supuesto de responsabilidad
patrimonial si el acceso al bar del reclamante hubiera quedado totalmente bloqueado
por causas ajenas a su voluntad, siendo imposible acceder por no existir habilitado
medio, acceso o pasarela alguna que lo permitiese, supuesto éste que difiere totalmente
si tal cierre se hubiera acometido por iniciativa propia del ahora interesado por
distintas circunstancias que sólo él hubiera podido valorar para adoptar tal decisión.
Por ello, es necesario despejar las incógnitas sobre la existencia o no de dicha vía
de acceso y la fecha en la que el cierre del local se produce. Ello obliga a devolver
el expediente para que se complete la instrucción, intentando esclarecer dichos extremos
que resultan cruciales para el correcto pronunciamiento sobre la cuestión de fondo,
dando respuesta a la reclamación presentada.
Una vez obtenidos, en su caso, los informes mencionados, procede conceder nuevo trámite
de audiencia y elaborar otra propuesta de resolución, debidamente motivada, siquiera
sea por referencia a los informes y a la documentación que requieren una revisión
más rigurosa.
CONCLUSIÓN
Se acuerda la devolución del expediente sin pronunciamiento sobre la cuestión para
que se realicen las actuaciones que se indican en el último fundamento jurídico de
este dictamen, relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración
formulada frente al Ayuntamiento de Estepona (Málaga) a instancia de don (...) en
representación de (...), S.L.
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