Última revisión
21/11/2023
Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0755/2023 de 11 de octubre de 2023
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo de Andalucía
Fecha: 11/10/2023
Num. Resolución: 0755/2023
Cuestión
Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.
Inexistencia de nexo causal.
Resumen
Organo Solicitante: Ayuntamiento de JaénPonentes:
Mingorance Gosálvez, María del Carmen
Requena López, Tomás. Letrado Mayor
Número Marginal: II.722
Contestacion
DICTAMEN Núm.: 755/2023, de 11 de octubrePonencia:Mingorance Gosálvez, María del Carmen
Requena López, Tomás. Letrado Mayor
Órgano solicitante: Ayuntamiento de Jaén
Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.
Inexistencia de nexo causal.
TEXTO DEL DICTAMEN
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
I
Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad
patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Jaén a instancia de don (...).
Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 109.188,78
euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo
17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma
concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Respecto al alcance del dictamen, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015
viene a exigir que el mismo se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad
entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso,
sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente
que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos
de la responsabilidad patrimonial.
II
La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general
en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo
106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos
establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera
de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión
sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.
Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en
el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)
de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las
Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos
54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)
de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de
la Constitución.
El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece
el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración
de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,
sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,
deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,
por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte
aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe
completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la
colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así
a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.
Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial
de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado
en relación a una persona o grupo de personas.
2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no
tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,
de la Ley 40/2015).
3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,
es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa
a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad
en cuyo ámbito aquél se produce.
4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado
del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias
como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,
que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la
Administración.
5º) Ausencia de fuerza mayor.
III
La reclamación se interpone por persona legitimada, al tratarse de quien ha sufrido
los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015
y 32.1 de la Ley 40/2015]; acción que ha sido mantenida por su cónyuge y su hija tras
su fallecimiento.
Por otro lado, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el
artículo 67.1 de la Ley 39/2015 pues con independencia del momento de estabilización
de las secuelas, la caída tiene lugar el 29 de marzo de 2018 y el 8 de enero de 2019
se presenta la reclamación.
En cuanto al procedimiento tramitado, debe indicarse que se ha superado el plazo para
resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 91.3 de la Ley 39/2015),
si bien la Administración está obligada a resolver (art. 21.1 de la Ley 39/2015),
sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo [art.
24.3.b) de dicha Ley].
Por otro lado, aunque se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para dictar
la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo,
tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes
a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la
Ley 39/2015, si bien tal irregularidad carece de efectos invalidantes (arts. 47.1
y 48 de la Ley citada).
Finalmente, en cuanto a las pruebas solicitadas, fueron aceptadas y rechazadas fundadamente
por la Administración, contra cuya resolución recurrió en reposición la parte reclamante,
si bien, a la luz del escrito del trámite de audiencia, la misma parece haber abandonado
tal vía impugnatoria.
IV
Una vez expuesto lo anterior, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, individualizado,
económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que
se reclama al atribuirse al mal estado del acerado de una vía pública.
Al respecto conviene recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto
de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos
?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad
y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?, y la Ley 7/1985 configura
como competencias propias de los municipios las relativas a infraestructuras viarias
y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en relación con el art. 26.1.a) de la citada
Ley]; y asimismo, el artículo 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía
Local de Andalucía, establece como competencia propia de los municipios la ?ordenación,
gestión, disciplina y promoción en vías urbanas de su titularidad de la movilidad
y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no a motor, y animales, y del transporte
de personas y mercancías, para lo que podrán fijar los medios materiales y humanos
que se consideren necesarios?.
Por último, en cuanto al nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño
alegado, ha de acreditarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento
Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), siendo carga de la Administración la prueba de los
hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).
El reclamante alega que la caída se produjo por el mal estado del acerado, en concreto
por la existencia de varias losetas levantadas; dinámica secuencial que es verosímil
a la luz de la información suministrada por el expediente, en particular de la prueba
testifical evacuada.
Ahora bien, que los hechos sucedieran como narra la reclamación y que el acerado no
esté en perfecto estado no determina per se la existencia de responsabilidad, pues como este Consejo ha declarado de forma constante,
no todo funcionamiento normal o anormal de un ?servicio público? genera responsabilidad
patrimonial sino, como es lógico, tanto uno como otro siempre y cuando dicho funcionamiento
sea el determinante del daño. Sólo así se puede entender adecuadamente nuestro sistema
de responsabilidad objetiva, pues de otro modo el instituto de la responsabilidad
patrimonial se convertiría en una suerte de seguro universal frente al proceder administrativo
(entre otros, dictámenes 776/2015, 143 y 281/2016, 74, 78 y 937/2018, 355 y 362/2019,
y entre los últimos, 319, 322, 323, 681, 682, 683 y 685/2021) o sistema providencialista
(STS de 5 de junio de 1998, y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía
de 30 de julio de 2012, entre otras).
Eso significa que sólo hay responsabilidad si tal funcionamiento ha sido el determinante
del daño, pero no cuando éste sea debido a otros factores (SSTS de 21 de marzo, 23
de mayo, 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995; 25 de noviembre y 2 de diciembre
de 1996; 16 de noviembre de 1998; 20 de febrero, 13 de marzo y 29 de marzo de 1999
y 19 de junio de 2007, entre otras).
En el caso en cuestión, la única prueba del estado del acerado en el momento de la
caída son las fotografías aportadas, sin que exista acreditación de cualquier otra
irregularidad, y esas fotografías, si bien permiten apreciar que, en efecto, algunas
losetas están levantadas, también permiten notar que se trata de una irregularidad
irrelevante para conferir virtualidad al instituto de la responsabilidad patrimonial.
Como ha señalado este Consejo (entre otros muchos, dictámenes 39/2008 y por citar
alguno de los recientes, 667/2020), en el concreto evento dañoso ?caída en vía pública?,
deben distinguirse aquellos supuestos que sean manifiesta infracción de los deberes
de diligencia en el cuidado de la vía pública (por ejemplo: grandes socavones, ausencia
de señalizaciones, señalizaciones tan confusas que conduzcan al accidente), los cuales
serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber
de cuidado y vigilancia que le es atribuido por el ordenamiento jurídico, de aquellos
otros desperfectos de la vía pública, o consecuencia de prestación de determinados
servicios, que deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible, según
la conciencia social, que el pavimento carezca de fisuras menores, o no haya alguna
ausencia de losetas, pues la tarea que conduciría a ello es prácticamente imposible
e inasumible desde el punto de vista del coste. De igual modo, tampoco parece exigible,
siempre razonando en vía de ejemplo, que la prestación de los servicios de mantenimiento
implique necesariamente la inexistencia de pequeños desperfectos.
Además, según resulta de la prueba testifical el desperfecto era visible con claridad
(tenía que serlo sobre las 10:00 horas de la mañana de un 29 de marzo) y también todo
hace suponer que el interesado transitaba habitualmente por la zona, por lo que debía
conocer el estado del acerado. A este respecto este Consejo ha declarado reiteradamente
que los ciudadanos han de emplear una cierta diligencia cuando se desenvuelvan por
espacios públicos (por cualquier espacio en realidad) de modo que puedan sortear tanto
las deficiencias o irregularidades menores que puedan existir como la disposición
propia de los elementos públicos en la organización espacial que de ellos se haya
realizado.
En definitiva, con los elementos de juicio que resultan del expediente, no puede considerarse
acreditada la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño
por el que se reclama.
CONCLUSIÓN
Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación
de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Jaén a instancia
de don (...).
De conformidad con el artículo 3 de la Ley 4/2005, el presente dictamen no podrá ser
remitido ulteriormente para informe a ningún órgano u organismo de la Comunidad Autónoma
de Andalucía, debiendo comunicar a este Consejo Consultivo la correspondiente resolución
del procedimiento en el plazo de 15 días desde su adopción, a tenor de lo dispuesto
en el artículo 10.2 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo, aprobado por Decreto
273/2005, de 13 de diciembre.
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