Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0731/2023 de 28 de septiembre de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante: Ayuntamiento de Córdoba

Ponentes:

García Navarro, Luis Manuel

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Número Marginal: II.698

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 731/2023, de 28 de septiembre

Ponencia:García Navarro, Luis Manuel

Martín Moreno, José Luis. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Córdoba

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por el Ayuntamiento de Córdoba a instancia de doña (...).

Aun con los problemas de falta de precisión del importe total reclamado, el informe

pericial al que se remite la reclamante detalla secuelas y perjuicios personales cuya

cuantificación supera con creces la cantidad de 15.000 euros, a partir de la cual

resulta preceptivo el dictamen solicitado, de conformidad con lo establecido en el

artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía;

norma concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A este respecto, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015 viene a exigir

que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre

la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos, el régimen aplicable es el previsto en

el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e)

de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal que resulta de aplicación a las

Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos

54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 2.1.c)

de las Leyes 39 y 40/2015, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de

la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

El análisis de los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración

cuyo reconocimiento solicita doña (...), se debe comenzar destacando que la reclamación

se formula por persona legitimada, ya que se trata de la persona que ha sufrido los

daños como consecuencia de una accidente que atribuye al mal estado del acerado, por

lo que solicita una indemnización [arts. 4.1.a) de la Ley 39/2015 y 32.1 de la Ley

40/2015].

También concurre el requisito de imputabilidad del daño a la Administración reclamada,

envés del requisito anterior, entendido en el limitado sentido que se le atribuye

en el anterior fundamento jurídico, esto es, sin que la constatación de este requisito

prejuzgue la existencia de la relación de causalidad, ni la de los restantes requisitos

exigibles para la viabilidad de este tipo de reclamaciones. A este respecto, hay que

señalar que la reclamación de dirige frente al Ayuntamiento de Córdoba porque la interesada

considera que el accidente que sufrió trae causa del deficiente mantenimiento de la

calle Ángel de Saavedra de dicha ciudad. Precisado lo anterior, basta recordar que

el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala

como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas

y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos

en las vías urbanas?, y la Ley 7/1985 configura como competencias propias de los municipios

las relativas a infraestructuras viarias y tráfico [art. 25.2, párrafos d) y g), en

relación con el art. 26.1.a) de la citada Ley]. Asimismo, el artículo 9.10 de la Ley

5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, establece como competencia

propia de los municipios la ?ordenación, gestión, disciplina y promoción en vías urbanas

de su titularidad de la movilidad y accesibilidad de personas, vehículos, sean o no

a motor, y animales, y del transporte de personas y mercancías, para lo que podrán

fijar los medios materiales y humanos que se consideren necesarios?.

En diferente plano, puede afirmarse que la acción se ha ejercitado dentro del plazo

de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015. Es más, como a menudo sucede,

resulta que la interesada presentó la reclamación el 30 de mayo de 2021, cuando ni

siquiera había transcurrido un mes desde la fecha del accidente (4 de mayo), y no

se habían estabilizado las secuelas, ni podía cuantificarse la reclamación.

En lo que respecta al procedimiento, la documentación examinada por este Consejo Consultivo

permite apreciar que se ha tramitado íntegramente, incluyendo el informe del Servicio

al que la reclamante atribuye las deficiencias causantes del accidente, y el trámite

de audiencia. Sin perjuicio de lo anterior, hay que hacer notar que se ha superado

el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 91.3

de la Ley 39/2015). Dando por reproducidas las consideraciones que este Consejo Consultivo

viene realizando sobre el derecho de los interesados a que sus reclamaciones sean

resueltas en plazo, subrayamos que la Administración está obligada a resolver (art.

21.1 de la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en

este caso negativo [art. 24.3.b) de dicha Ley].

Por otro lado, aunque se comunicó a la parte reclamante el plazo para dictar la resolución

y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, debemos

recordar que tal comunicación debe realizarse en el plazo de diez días (hábiles) siguientes

a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la

Ley 39/2015.

IV

Sentado lo anterior, cabe apreciar que el daño alegado es, por su naturaleza, un daño

efectivo, individualizado y económicamente evaluable (art. 32.2 de la Ley 40/2015),

independientemente de las discrepancias que suscitan sobre su concreto alcance y cuantificación.

En este punto, aunque la interesada acompaña informe pericial, el Ayuntamiento consultante

señala que ?no se ha llevado a cabo la cuantificación total del daño, ya que hay lesiones

que se valoran con una horquilla y no con una cuantía determinada?. En caso de que

considere acreditado que tales daños fueron causados por el anómalo funcionamiento

del servicio público (tesis de la reclamante) sin ruptura del nexo causal por la víctima

o por terceros, dichos daños deberían dar lugar a la correspondiente indemnización,

al no existir título jurídico que obligue a soportarlos (art. 32.1 de la Ley 40/2015).

Llegados a este punto, resulta claro que el pronunciamiento sobre la cuestión de fondo

está supeditado a la conclusión que se establezca sobre la relación de causalidad,

requisito sine qua non que, por línea de principio, debe acreditarse por la parte reclamante (arts. 67.2

y 77.1 de la Ley 39/2015, en relación con el art. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento

Civil), mientras que incumbe a la Administración la de los hechos obstativos a su

existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), sin perjuicio de la modulación

que ejercen los principios de facilidad y disponibilidad probatoria sobre dichas reglas

del onus probandi.

En este caso, la interesada afirma que el día 4 de mayo de 2021, cuando caminaba por

la calle Ángel de Saavedra, a la altura del número (?), tropezó con adoquines sueltos

del pavimento, y cayó al suelo sobre su hombro izquierdo; caída que le rompió el húmero

y la obligó a someterse a una intervención quirúrgica de urgencia en el Hospital San

Juan de Dios, en el que se le implantó una placa y varios tornillos de metal. La interesada

subraya que tras la operación tiene que llevar a cabo una larga rehabilitación y someterse

a una nueva operación, con los inconvenientes de dependencia de terceros que genera

el problema de la inmovilización del brazo. La reclamante presenta informe de alta

de urgencias, alta de hospitalización de Traumatología y factura de la compra del

cabestrillo.

La propuesta de resolución objeto de dictamen no pone en duda que la recurrente tropezara

en el momento y lugar descrito en la reclamación, pero considera que la interesada

pudo evitar el accidente y en este sentido cita diversas sentencias en las que se

considera que la presencia de desniveles o pequeños desperfectos en la vía pública

no genera responsabilidad patrimonial, debiendo analizarse las circunstancias de cada

caso.

La referida propuesta está en línea con la doctrina de este Consejo Consultivo que

subraya que la Administración Pública no puede convertirse en aseguradora universal

de todos los riesgos ?ratione loci? (o ?ratione materiae?), dando cabida a sucesos lesivos que podrían haberse evitado por los lesionados

obrando con la debida diligencia. Así lo afirmamos en nuestro dictamen 810/2013, en

el que se resume la doctrina de este Consejo Consultivo al advertir, de acuerdo con

la jurisprudencia en la materia, que, si se aceptara un planteamiento maximalista,

la responsabilidad objetiva de la Administración se transformaría en un sistema providencialista

no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (STS de 5 junio de 1998). Profundizando

en lo anterior, en nuestro dictamen 747/2020 subrayamos la importancia de examinar

el nexo causal alegado por los reclamantes a la luz de las variadas circunstancias

concurrentes en la producción del suceso lesivo. En esta dirección hemos venido examinando

las circunstancias que rodean cada accidente, tales como la entidad y visibilidad

del desperfecto, su ubicación, la existencia o no de señalización, etc., y lo hacemos

destacando que no podemos aplicar reglas apriorísticas a la hora de dilucidar si existe

nexo causal.

Pues bien, en este caso el esfuerzo de la reclamante se ha centrado en acreditar la

realidad de los daños producidos como consecuencia del accidente. Los agentes de la

Policía Local señalan que llegaron al lugar tras ser requeridos por la Sala de Mando,

que les comunica que una mujer había perdido el equilibrio y se había caído al suelo

en la calle Ángel de Saavedra. Según afirman, al llegar observaron que una mujer con

aspecto de haber sufrido una lesión procedió a subirse a un taxi y se marchó sin requerir

su asistencia ni denunciar ningún hecho. No obstante, de las pesquisas que realizan

se confirma la existencia de testigos, propietarios de comercios cercanos al lugar

en que había tropezado la señora (...), que afirman que la mujer cayó al suelo por

el mal estado del pavimento de la vía, utilizada tanto para el tránsito peatonal como

por vehículos residentes o comerciales. Así pues, tampoco puede negarse la realidad

del accidente en el lugar indicado, pero ello no conduce automáticamente al reconocimiento

de la responsabilidad, de acuerdo con la doctrina antes expuesta.

En efecto, procede valorar el conjunto de circunstancias concurrentes para dilucidar

si el desperfecto resulta visible y la interesada pudo evitar el accidente. A este

respecto, el informe del Departamento de Mantenimiento de la Vía Pública señala que

el desperfecto origen de la caída, según fotografías aportadas, es una losa de 40

x 20 cm de superficie que estaba suelta, sin roturas o pérdidas de material donde

introducir el pie. El mismo se sitúa en una calle pavimentada a un sólo nivel con

una anchura de ocho metros, siendo el estado general de la pavimentación bueno. Aunque

la reclamación no concreta la hora del suceso y produce desconcierto la referencia

que en dicho informe se hace a la existencia de una farola próxima a la zona del accidente,

se sabe que la accidentada fue asistida ese mismo día en el Hospital San Juan de Dios,

a las 12:04 horas. Y la hora que consta en el informe de la Policía Local confirma

que el accidente sucedió con plena luz del día, sin que existieran factores climatológicos

adversos u obstáculos que impidieran la visibilidad.

Así pues, con los elementos de juicio que proporciona el expediente, no puede considerarse

acreditada la relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño

por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente al Ayuntamiento de Córdoba a instancia

de doña (...).