Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0724/2023 de 28 de septiembre de 2023

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Inexistencia de nexo causal.

Déficit asistencial.

Error diagnóstico.

Resumen

Organo Solicitante: Servicio Andaluz de Salud

Ponentes:

García Navarro, Luis Manuel

Requena López, Tomás. Letrado Mayor

Número Marginal: II.691

Contestacion

DICTAMEN Núm.: 724/2023, de 28 de septiembre

Ponencia:García Navarro, Luis Manuel

Requena López, Tomás. Letrado Mayor

Órgano solicitante: Servicio Andaluz de Salud

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Inexistencia de nexo causal.

Déficit asistencial.

Error diagnóstico.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad

patrimonial tramitado por el Servicio Andaluz de Salud a instancia de (las partes

interesadas).

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 625.700

euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo

17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma

concordante con lo que dispone el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,

del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Respecto al alcance del dictamen, aunque el artículo 81.2 de la referida Ley 39/2015

viene a exigir que el mismo se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad

entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso,

sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, es evidente

que para la valoración de tales elementos es necesario examinar los restantes presupuestos

de la responsabilidad patrimonial.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general

en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo

106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos

establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Dada la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento,

el régimen aplicable es el previsto en el capítulo IV del título preliminar de la

Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos

65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada; normativa estatal

que resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía [arts. 2.1.b) de las

citadas Leyes], en los términos del artículo 149.1.18ª de la Constitución.

El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece

el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración

de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos,

sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia,

deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración,

por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte

aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe

completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la

colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así

a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial

de la Administración exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado

en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no

tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 32.1, párrafo primero,

de la Ley 40/2015).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño,

es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa

a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad

en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado

del daño, que no se apreciaría si éste ha venido determinado por otros hechos o circunstancias

como es el caso de la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima,

que también serían susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la

Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

III

La reclamación se interpone por los padres y hermano de la paciente fallecida, que

lo hacen no como herederos sino iure propio, es decir, como perjudicados por el fallecimiento de un ser querido. En este sentido

hemos de señalar que, tal y como ha manifestado este Consejo Consultivo en su dictamen

643/2023, para poderle reconocer a los hermanos legitimación activa, han de acreditar

las especiales circunstancias de convivencia o de dependencia económica para poderlos

considerar legitimados.

Por otra parte, dado que el fallecimiento tuvo lugar el 12 de febrero de 2020 y el

11 de febrero de 2021 se presentó la reclamación, ha de concluirse que la acción se

ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1, párrafo primero,

de la Ley 39/2015.

En cuanto se refiere al procedimiento debe notarse, por un lado, que se ha superado

el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución (art. 91.3 de la Ley

39/2015). Debe recordarse que el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía

consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos

en un plazo razonable, y que el artículo 3.t) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre,

de la Administración de la Junta de Andalucía, alude al principio de buena administración

y calidad de los servicios, que comprende [art. 5.1.d)] el derecho a que los asuntos

sean resueltos en un plazo razonable. No obstante, la Administración está obligada

a resolver expresamente (art. 21 de la Ley 39/2015), sin vinculación alguna al sentido

del silencio, al tener éste efecto desestimatorio [art. 24.3.b) de dicha Ley].

Por otro lado, aunque se ha comunicado a los reclamantes el plazo para dictar la resolución

y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo, tal comunicación

no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de

la solicitud, como exige el artículo 21.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, si

bien tal irregularidad carece de efectos invalidantes (arts. 47.1 y 48 de la Ley citada).

IV

Realizadas las consideraciones precedentes, cabe señalar que el daño alegado es efectivo,

individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración

contra la que se reclama, al atribuirse a la asistencia prestada en centros sanitarios

dependientes del Servicio Andaluz de Salud.

Finalmente, por lo que se refiere a la existencia de relación causal entre la asistencia

prestada y el daño alegado, su prueba corresponde a la parte reclamante (arts. 217.2

de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la Ley 39/2015), y a la Administración

la de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento

Civil).

En el supuesto sometido a consulta los reclamantes consideran que la asistencia fue

negligente y que existió un error de diagnóstico, además de que desconocían que estaba

embarazada, pero no sólo es que no se alega qué diagnóstico hubiera sido el correcto,

limitándose la reclamación a narrar el periplo asistencial, sino que tal alegato está

ayuno de toda prueba, pues ni se aporta informe pericial ni de la documentación clínica

incorporada al expediente se pueden extraer elementos para sostenerla.

Por el contrario, como resulta de los informes de los Servicios implicados (del Director

de la Unidad de Gestión Clínica de Cabra, del Servicio de Cuidados Intensivos del

Hospital Infanta Margarita y del Servicio de Medicina Intensiva del Hospital Reina

Sofía) y recoge el dictamen del facultativo adscrito al Servicio de Gerencia de Riesgos,

el diagnóstico inicial de gripe fue correcto, como la prueba PCR que se le practicó

puso de relieve y las complicaciones presentadas en la evolución tórpida (síndrome

de dificultad respiratoria aguda -SDRA-, neumotórax, sobreinfecciones bacterianas

y víricas, insufiencia renal, shock séptico y fracaso multiorgánico) se trataron adecuadamente,

de modo que ?el fatal desenlace se produjo por la mala evolución de su proceso gripal

por Virus Influenza A, favorecida por la presencia de factores de riesgo? como la

obesidad, el hábito tabáquico y el embarazo, que fue imposible de diagnosticar pues

la paciente no comunicó nunca la existencia de amenorrea, sin que sea razonable exigir

que ante la sintomatología presentada y el diagnóstico correcto de gripe A se realicen

pruebas de embarazo; un embarazo que, además, no fue la causa de su fallecimiento

sino que solo ?supuso un factor más de riesgo para la aparición de las complicaciones

graves derivadas de la Gripe A?.

Así, el dictamen del facultativo, referido, al analizar las diferentes asistencias

a las que fue sometida la paciente, pone de relieve:

- En la asistencia médica de 2019 se consultó por metrorragias tras la retirada de

la anticoncepción hormonal que venía tomando, por lo que es remitida a Ginecología

y se le solicita una analítica ?para control de una posible anemia, que sólo muestra

unos niveles de hierro bajos, con el resto de parámetros normales?, y en consulta

de Ginecología ?no se evidencia patología alguna?, de modo que para el dictamen ?la

asistencia médica durante este tiempo fue impecable, y no guarda ninguna relación

con los hechos sucedidos en enero de 2020, salvo la certeza de que en el mes de octubre

de 2019 la paciente no se encontraba embarazada?.

- En la asistencia extrahospitalaria de enero de 2020 en el Servicio de Urgencias

de su Centro de Salud, se consulta por dolor de espalda, sin que la misma guarde relación

con la consulta más de dos meses antes por un resfriado, siendo diagnosticada de ?Lumbalgia?,

?prescribiéndose reposo y tratamiento sintomático, y control por su médico de Atención

Primaria?, y al día siguiente el 13 de enero consulta de nuevo, estableciéndose el

diagnóstico de Gripe, ?en base a la sintomatología referida, ya que al dolor de espalda

del día anterior se sumaba malestar general e inflamación faríngea?, diagnóstico que

como se comprobó después fue correcto, prescribiéndose tratamiento sintomático, y

dos días más tarde consulta en Urgencias, confirmándose el diagnóstico, pero añadiendo

terapia antibiótica. No se produjeron otras asistencias antes del ingreso hospitalario

y para el dictamen las mismas fueron correctas y adecuadas al estado y sintomatología

presentada.

- En la atención del Hospital Infanta Margarita de Cabra, se consulta por fiebre persistente

(de hasta 39,5°C), tos y dificultad respiratoria progresivas, ?en la exploración y

toma de constantes se aprecia una hipoxemia importante (saturaciones de O2 en torno

al 80-85% con Ventimask al 50%), motivo por el que se consulta a los intensivistas?,

mostrando la RX de tórax un ?infiltrado difuso bilateral?, y la analítica una ?desviación

izquierda, sin leucocitosis, y elevación de Procalcitonina y PCR?, lo que llevó a

la sospecha de Gripe A, y a la instauración de tratamiento antibiótico empírico (Ceftriaxona

y Claritromicina), esperando resultado de la PCR para administrar Oseltamivir (la

PCR confirmó el diagnóstico de Gripe por Virus Influenza A). La paciente queda ingresada

inicialmente en Observación con el diagnóstico de Neumonía por virus e Insuficiencia

respiratoria, y tras la confirmación del diagnóstico ingresa en UCI, pero la evolución

fue desfavorable desde el principio, precisando ?soporte ventilatorio (BiPAP)? y el

día 18 intubación orotraqueal y ventilación mecánica invasiva, con maniobras de reclutamiento

pulmonar y ventilación en posición de decúbito, terapias habituales para los casos

de hipoxemia refractaria, lo que ?no impidió que desarrollara un SDRA (Síndrome de

Distress Respiratorio Agudo) severo y refractario a todas las medidas terapéuticas

instauradas?.

- Ante ?la situación de la enferma, el día 23 se contacta con el hospital de referencia

(Reina Sofía) para solicitar la posibilidad de aplicar técnicas de oxigenación extracorpórea

(ECMO)? y desde el referido Hospital ?se traslada un equipo especializado para realizar

la canulación para ECMO (sistema de Oxigenación por Membrana Extracorpórea) y el traslado

a este centro con todo tipo de precauciones?. La ECMO no es un tratamiento curativo,

sino que su finalidad es proporcionar un soporte para la función respiratoria.

En definitiva, la documentación clínica no refleja ningún déficit asistencial, y las

consideraciones expuestas no han sido refutadas por los reclamantes, que en el trámite

de audiencia se limitan a señalar que los documentos reflejan la existencia de mala

praxis.

Lo expuesto hasta aquí conduce a concluir que, en opinión de este Consejo, no existen

en el expediente remitido elementos de juicio para considerar acreditada la relación

de causalidad entre la asistencia prestada y el daño por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación

de responsabilidad patrimonial formulada frente al Servicio Andaluz de Salud a instancia

de (las partes interesadas.