Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0685/2015 de 21 de octubre de 2015

Cuestión

Revisión de oficio del reconocimiento de la condición de "urbanista".

Actos nulos.

Improcedencia.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Granada

Ponentes:

Balaguer Callejón, María Luisa

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.647

Contestacion

Número marginal: II.647

DICTAMEN Núm.: 685/2015, de 21 de octubre

Ponencia: Balaguer Callejón, María Luisa

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Granada

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Revisión de oficio del reconocimiento de la condición de "urbanista".

Actos nulos.

Improcedencia.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se somete a dictamen de este Consejo Consultivo por el Ayuntamiento de Granada el expediente de revisión de oficio de acto presunto por el que se reconoce la condición de ?urbanista? a la funcionaria doña C.J.O.

Antes de realizar cualquier otra consideración, hay que recordar que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, reconoce la potestad de las Corporaciones Locales de revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación estatal reguladora del procedimiento administrativo común [arts. 4.1.g) y 53], al igual que lo hace el artículo 218.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

En cualquier caso, la remisión a la legislación estatal conduce a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuyo ámbito de aplicación se incluyen las Entidades que integran la Administración Local [arts. 1 y 2.1.c) de dicha Ley]. Concretamente, la revisión de los actos en vía administrativa se rige por lo establecido en los artículos 102 a 106 de dicha Ley.

II

Realizadas las consideraciones precedentes, hay que señalar que el procedimiento ha sido tramitado correctamente, habiéndose incorporado al expediente la documentación precisa para el pronunciamiento sobre la cuestión de fondo. En particular, cabe referirse a los informes jurídicos que figuran en los antecedentes de este dictamen. Asimismo, se ha cumplimentado el trámite de audiencia, que ha dado oportunidad a la interesada de alegar lo que ha considerado conveniente en defensa de su derecho.

En cuanto al órgano competente para la iniciación y resolución del procedimiento, hay que concluir que el proceder del Ayuntamiento consultante es correcto en este punto, teniendo en cuenta que al Ayuntamiento de Granada le resulta de aplicación el régimen de organización de los municipios de gran población, previsto en el título X de la citada Ley, del que resulta que el Pleno revisa sus propios actos [art. 123.1.l) de la Ley 7/1985] y el Alcalde y la Junta de Gobierno Local los suyos [art. 124.4.m) y 127.1.j) de dicha Ley, respectivamente].

III

A continuación procede examinar si estamos ante un supuesto que permita aplicar la causa de nulidad invocada por la Administración para justificar la revisión de oficio, esto es, si el acto presunto en cuestión ha permitido a doña C.J.O. adquirir una facultad o derecho careciendo ?de los requisitos esenciales para su adquisición?; causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992.

Con carácter previo ha de señalarse que la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, apunta que ?el silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo eficaz, que la Administración pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Ley?. Es decir, la existencia y eficacia del acto no determina necesariamente su validez, por lo que, como cualquier otro acto administrativo, el que se ha producido por la vía del silencio positivo es, en principio, susceptible de ser revisado de oficio si se observa la existencia de alguna de las causas de nulidad recogidas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992.

Pues bien, en este punto, ha de recordarse al Ayuntamiento consultante que debe partirse de la necesaria interpretación restrictiva de la nulidad de pleno derecho. Ciertamente, como es doctrina reiterada de este Consejo, sin caer en laxitudes que el ordenamiento no consiente, sí cabe tener en cuenta las circunstancias del caso concreto para la subsunción del mismo en las causas de nulidad preestablecidas por la Ley. Ello resulta no solo conveniente, sino obligado cuando los perfiles del supuesto de hecho no resulten nítidos. En estos casos, es parecer de este Consejo que la intensidad e importancia del interés público que resulte restaurada con la revisión, y el perjuicio que pueda padecer el particular, de producirse, son cánones hermenéuticos que se han de manejar prudencialmente en la apreciación de cualquier causa de nulidad.

Ello luce especialmente en el supuesto del artículo 62.1 f). Hoy la jurisprudencia, para evitar que esta causa de nulidad desvirtúe el sistema, centra su aplicabilidad en la distinción entre requisitos esenciales y requisitos necesarios. Sólo aquéllos justificarían la nulidad. Ahora bien, esta distinción, difícil desde el punto de vista lógico pues lo es entre género y especie (lo esencial es siempre necesario), que como se sabe es convencional, solo puede ser resuelta con un juicio de razonabilidad sobre la situación concreta, ponderando a la hora de decidir o no la revisión la intensidad del interés público restaurado con ésta, y el perjuicio al administrado en su situación adquirida. En la práctica, este juicio de razonabilidad ha de partir, aunque no sea su único elemento, de la finalidad perseguida por la norma o normas infringidas y su relevancia para la protección de los intereses públicos siempre preferentes.

En definitiva, dicha causa de nulidad ha de ser interpretada en términos estrictos, para evitar que mediante ella se encauce todo supuesto de infracción, más o menos grave, del ordenamiento jurídico. En caso contrario, se corre el riesgo de confundir las categorías jurídicas de la nulidad y la anulabilidad, dañando sobremanera la seguridad jurídica, cuya preservación, por mandato del artículo 9.3 de la Constitución, constituye un principio rector del régimen jurídico de la invalidez de los actos administrativos.

Pues bien, en el presente caso, la argumentación efectuada por el Ayuntamiento acerca de la concurrencia de la referida causa de nulidad se antoja insuficiente, pues se limita a señalar lo siguiente:

?El reconocimiento de la condición de ?urbanista? a efectos de atribución de tal puesto en la Relación de Puestos de Trabajo y consiguiente complemento específico, en virtud del acuerdo de 26 de marzo de 2007 de la Mesa General de Negociación ?sobre la nueva RPT de la Gerencia y su aplicación?, en su apartado uno.c) determina ?las correspondientes modificaciones de la RPT derivadas de la aplicación de este acuerdo, contemplarán una nueva valoración de los puestos ocupados en propiedad, en función de ... y de la especialización adquirida en virtud de los servicios efectivamente prestados transcurridos cuatro años en su desempeño?.

»De lo expuesto se deduce que ?los servicios efectivamente prestados? se han visto modificados por la sentencia citada 375/05, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Granada, en cuanto declara ?nulo de pleno de derecho?, el nombramiento de la Sra. J.O. como ?Oficial Letrado? interina de la Gerencia de Urbanismo y Obras del Ayuntamiento de Granada. Los efectos de la nulidad es la no existencia del acto y por tanto tales servicios prestados no lo han sido, pues no deberían haberse producido, es decir, no reúne los requisitos de ?especialización adquirida en virtud de los servicios efectivamente prestados?, pues su relación funcionarial con la Administración comienza tras su toma de posesión como funcionaria de carrera Técnico de Admón. General el día 1 de julio de 2010, sin que anteriormente consten servicios como empleada pública de este Ayuntamiento tanto a nivel funcionarial como laboral?.

Añade en este nuevo expediente el Ayuntamiento que además de los anulados por la sentencia antes citada del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Granada, la interesada prestó servicios por un periodo superior a 13 años, que el Ayuntamiento consultante considera que también han sido anulados por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 26 de mayo de 2014, dictada en el recurso núm. 2125/11, seguido a instancia de doña Cristina Jiménez Oliva, contra acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 15 de abril de 2011, por el que se aprueba definitivamente la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo de la Gerencia de Urbanismo.

Sin embargo, como bien dice la interesada, nada tiene que ver la sentencia invocada por el Ayuntamiento como fundamento de su pretensión con la posible nulidad del acto que nos ocupa.

En efecto, la sentencia en cuestión desestima el recurso interpuesto por la interesada contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 15 de abril de 2011, por el que se aprueba definitivamente la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo de la Gerencia de Urbanismo. Se trata, como invoca la interesada, de un recurso frente a una disposición de carácter general, por lo que no se pretendía el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, sino la anulación de dicha disposición general; anulación que fue desestimada, pero ello no afecta a su estatus funcionarial. Y precisamente por ello, la sentencia no puede afectar en modo alguno a la situación de la recurrente y, mucho menos, a los servicios que la misma ha prestado en el Ayuntamiento, sobre los que la sentencia no se ha pronunciado.

Precisamente en relación con estos servicios previos de la interesada se emitió por este Órgano el dictamen 498/2013, en el que se dictaminaba desfavorablemente la revisión de oficio del Acuerdo de la Comisión Ejecutiva de la Gerencia de Urbanismo y Obras Municipales de 17 de julio de 2007 y del Decreto de la Vicepresidencia de dicho organismo autónomo municipal de 21 de octubre de 2010; actos por los que se reconocen a doña C.J.O., funcionaria municipal, determinados servicios prestados a la Administración municipal.

Dichos actos no han sido anulados por la sentencia que invoca el Ayuntamiento, pues ni han sido impugnados, ni la sentencia se ha pronunciado sobre ellos. Antes al contrario, pretendió el Ayuntamiento revisarlos de oficio y obtuvo el dictamen desfavorable por parte de este Órgano, por lo que siguen siendo válidos y así han de ser considerados. De esta forma, han de reconocerse a la interesada trece años de servicios de asesoramiento jurídico prestados de manera continuada en las dependencias municipales (a veces con pequeños lapsos temporales entre contrato y contrato) y con las condiciones retributivas y de trabajo descritas por la interesada y no contradichas por el Ayuntamiento consultante.

En suma, ha de afirmarse que no concurre causa de nulidad de pleno Derecho en el acto objeto de revisión.

CONCLUSIÓN

Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución recaída en el procedimiento de revisión de oficio del reconocimiento de la condición de ?urbanista? a la funcionaria doña C.J.O.