Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0683/2017 de 22 de noviembre de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños por incendio.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Diputación Provincial de Sevilla

Ponentes:

Sánchez Galiana, José Antonio

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.644

Contestacion

Número marginal: II.644

DICTAMEN Núm.: 683/2017, de 22 de noviembre

Ponencia: Sánchez Galiana, José Antonio

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Diputación Provincial de Sevilla

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños por incendio.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por la Diputación de Sevilla a instancia de don R.B.L. y doña MM.B.L.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a un total de 406.457,82 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable al fondo del asunto es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, si bien, como se ha advertido, al procedimiento sí resulta aplicable la Ley 39/2015.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 39/2015 [arts. 2.1.c)], de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Se ha de afirmar en este punto que la reclamación se interpone por quien ostenta legitimación para ello, al tratarse de las personas que han sufrido los daños por los que se solicita una indemnización [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

En otro orden de cosas, la acción ha sido ejercitada dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, ya que el incendio y fallecimiento de los familiares de los reclamantes tuvo lugar el 13 de noviembre de 2014 y la reclamación se presenta el 12 de noviembre de 2015. Además, con motivo de los hechos se incoaron diligencias penales que finalizaron por Auto de 3 de febrero de 2015, con el consiguiente efecto interruptivo atribuido a estas en interpretación del artículo 146.2 de la Ley 30/1992.

En cuanto al procedimiento, debe señalarse que se ha superado con creces el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial); demora que opera en detrimento del principio de eficacia administrativa y del derecho de los ciudadanos a que sus pretensiones se resuelvan en plazo. A este respecto, se recuerda, al respecto, que la exigencia de resolver en plazo se ha venido a acentuar con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, que en su artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

Sin perjuicio de lo anterior, hay que señalar que la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación al sentido del silencio [arts. 43.4.b) de dicha Ley].

Por otro lado, hay que recordar que la comunicación a los interesados del plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como de los efectos del silencio administrativo, debe realizarse en el plazo de diez días (hábiles) siguientes a la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992.

IV

El daño objeto de reclamación reviste las características del artículo 139.2 de la Ley 30/1992, en tanto que resulta efectivo, individualizado y económicamente evaluable, no existiendo, además, título jurídico que obligue a soportarlo.

Igualmente, cabe afirmar que se cumple el requisito de imputabilidad del daño, en el limitado sentido a que se le atribuye en el anterior fundamento jurídico, pues corresponde a la Diputación Provincial de Sevilla prestar el servicio de extinción de incendios en el municipio de Arahal en virtud de Convenio suscrito entre ambas Administraciones con fecha 8 de junio de 2006, que tiene por objeto ?la integración del Parque Municipal de Arahal en la Red Provincial del Servicio de Prevención y Extinción de Incendios?.

Siendo la verificación de la existencia del nexo causal, el principal problema que plantea el expediente, cabe recordar que su prueba corresponde a los interesados, como se adelanta en el segundo fundamento jurídico de este dictamen, sin perjuicio de que la Administración debe desplegar la actividad necesaria para el esclarecimiento de los hechos y observar las exigencias que derivan de los principios de facilidad y disponibilidad probatoria.

En este supuesto, los reclamantes consideran que los daños materiales, así como el fallecimiento de sus familiares durante el incendio que se produjo accidentalmente en su vivienda, podrían haberse evitado de haber acudido los bomberos con presteza tras recibir el aviso y de haber empleado los medios adecuados. En concreto, aprecian las siguientes deficiencias en la actuación del servicio de bomberos:

?... con la intención de reducir el déficit público, por parte de la Diputación de Sevilla se prescindió del servicio de retén de bomberos ?profesionales? de carácter permanente que había en el parque del citado cuerpo en la localidad de Arahal, cuyo servicio fue sustituido por el de localización permanente de un determinado número de bomberos, siendo la mayoría de ellos voluntarios?. Como consecuencia de ello, consideran que ?teniendo en cuenta la hora del suceso, las 06:00 de la mañana, es lógico pensar que éstos estuviesen en sus respectivos domicilios o en el trayecto a su trabajo habitual, por lo que el tiempo que éstos requirieron para levantarse, vestirse, asearse, y desplazarse hasta el parque de bomberos de Arahal, no puedo ser inferior a 20 o 30 minutos?, tardanza que consideran decisiva en el luctuoso resultado final.

Los datos del expediente no permiten compartir los argumentos de los reclamantes, pues la Diputación no prescindió del servicio de retén de carácter permanente, habiendo quedado acreditado en el expediente que en la fecha del siniestro el modelo era el de bomberos voluntarios con un sistema mixto de guardias presenciales y de localización. Así, obra en el expediente informe del Jefe Operativo de Bomberos de la Provincia de Sevilla donde se determina el cumplimiento de las horas presenciales establecidas en el Convenio de Colaboración. Horas de guardia presenciales medias semanales en parque según Convenio de Colaboración para 2014 (211,87 hrs). Horas de guardia presenciales medias semanales en parque justificadas para el cuarto trimestre de 2014 (213 hrs). Este informe indica textualmente: ?El Ayuntamiento de Arahal cumple las horas presenciales en parque mínimas de guardia semanales que tiene que realizar el personal perteneciente al parque de bomberos establecidas en el anexo al Convenio de Colaboración?

En cuanto al tiempo de respuesta por parte del servicio de extinción de incendios, constan en el expediente diversos informes que ponen de manifiesto la rápida respuesta. Así, entre otros, obra en el expediente informe del Jefe Operativo del Sistema de Bomberos de la Provincia de Sevilla de la Diputación, de 21 de junio de 2016, del siguiente tenor:

?Le informo que según los partes de intervención de los parques de bomberos del Sistema BPS, sacados por personal del COEPS de la base de datos de SIGRID, y analizados unos 7.000 partes aproximadamente, correspondientes a 2015, sale una media de 18,77 minutos desde que sale el vehículo del parque hasta que llega al siniestro, y así mismo, la media desde que se activa un parque hasta que llega al siniestro es de 25 minutos.

Analizado informe del Jefe Técnico del Sistema BPS, don M.V.R., sobre siniestro ocurrido el día 13 de noviembre de 2014, se recoge un tiempo de 12 minutos desde que se activa el parque de bomberos de Arahal hasta llegar al lugar del siniestro. Y así mismo, se recoge un tiempo de 5 minutos desde que sale el vehículo del parque hasta que llega al siniestro.

Así mismo le informo que yo me encontraba de descanso la guardia del día que sucedió el siniestro, no estando ni de guardia presencial (GL1) ni de guardia localizada (GL2).

En base a lo anterior, informo:

Tanto el tiempo de llegada desde que sale el vehículo de bomberos del Parque de Bomberos de Arahal hasta que llega al siniestro, como el tiempo que tarda desde que se activa el parque de Arahal hasta la llegada al siniestro, están por debajo del tiempo medio de actuación ante siniestros.

Por tanto, con respecto a su solicitud de informe adicional y aclaratorio, donde ?se determine claramente si el tiempo transcurrido entre el aviso y la llegada de personal operativo al lugar del siniestro entra dentro del promedio razonable para este tipo de Servicio?, le informo que el promedio es razonable para este tipo de Servicio en comparación con la media de las intervenciones analizadas?.

Por consiguiente, los datos cronológicos referidos ponen de manifiesto que el tiempo desde la llamada de activación hasta la llegada de los bomberos al parque es de 7 minutos (7:14 a 7:21) y desde la salida de los vehículos del parque hasta la llegada al siniestro es de 5 minutos (7:21 a 7:26). El tiempo total de respuesta desde el aviso hasta la llegada de los efectivos al lugar del siniestro es de 12 minutos (7:14 a 7:26). Esto es, todo el Servicio de Emergencias se puso en marcha en el modo previsto y los tiempos de respuesta fueron adecuados.

Como ponen de manifiesto los informes emitidos, el fuego era de gran magnitud y las características de la vivienda no facilitaban su extinción ni el salvamento de las víctimas. Así, en informe del Jefe de Servicio de Extinción de Incendios del Ayuntamiento de Arahal se hace constar que ?la vivienda presenta gran complejidad, no tiene pasillo de acceso directo a las dependencias de la vivienda, para acceder de unas a otras hay que ir pasando por todas ellas, las habitaciones internas no tienen ventanas y su única ventilación es un patio central que está totalmente cubierto. El incendio ya de considerable magnitud, se presenta en el salón, a la entrada de la vivienda, paso inevitable para acceder a la cocina por la cual se accede al patio y a las demás habitaciones?.

Por otro lado, no puede olvidarse que según el informe de los médicos forenses la muerte de doña A.L.C., don R.B.B. y don R.C.B. se produjo en el interior del citado domicilio entre las 7:00 y las 7:30 horas, de tal forma que existe la posibilidad de que los fallecimientos de estas tres personas se produjeran incluso antes del aviso a los servicios de emergencias a las 7:13 horas, y muy probablemente antes de la llegada de los efectivos de bomberos al siniestro a las 7:26 horas.

En definitiva, por todos los datos obrantes en el expediente, este Consejo Consultivo debe concluir que no ha quedado acreditada la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño invocado, motivo por el que procede la desestimación de la reclamación, sin que sea preciso entrar a valorar la suma indemnizatoria pretendida.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de acuerdo desestimatorio en el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración, tramitado por la Diputación de Sevilla, a instancia de don R.B.L. y doña MM.B.L.