Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0682/2017 de 22 de noviembre de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños a la propiedad.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Consejería de Fomento y Vivienda

Ponentes:

Gutiérrez Rodríguez, Francisco José

Requena López, Tomás. Letrado

Número Marginal:

II.643

Contestacion

Número marginal: II.643

DICTAMEN Núm.: 682/2017, de 22 de noviembre

Ponencia: Gutiérrez Rodríguez, Francisco José

Requena López, Tomás. Letrado

Órgano solicitante: Consejería de Fomento y Vivienda

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños a la propiedad.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por la Consejería de Fomento y Vivienda, en respuesta a la reclamación formulada por la mercantil ?T.V.C., S.L.?

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende 220.658,09 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a) de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamación se interpone por quien ostenta legitimación para ello al tratarse de la propietaria de la ?nave? afectada [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992].

Por otra parte, de acuerdo con la reclamación los daños empiezan a apreciarse en el año 2008, por lo que dado que la reclamación se presenta el 23 de abril de 2014, podría concluirse que la acción ha prescrito. No obstante, lo cierto es que no puede entenderse que entonces fuese posible determinar el alcance de tales daños. Es cierto que no queda claro en el expediente cuándo los mismos quedan determinados a los efectos de la fijación del dies a quo del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, pero dado que podría sostenerse que estamos ante un daño continuado al atribuirse al incorrecto drenaje de las aguas procedentes de una carretera autonómica, el principio in dubio pro actione autoriza a concluir que la acción se ha ejercitado dentro del referido plazo.

Por lo que se refiere al procedimiento, deben formularse las siguientes observaciones:

- Se ha superado el plazo para resolver y notificar la resolución, que es de seis meses (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), pues han transcurrido más de tres años desde su inicio, con merma así del principio de eficacia que ha de presidir la actuación administrativa y de la expectativa de los ciudadanos de ver resueltas en plazo sus pretensiones. A este respecto, se recuerda que el Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza en su artículo 31 el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable, y que el artículo 3.t) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, alude al principio de buena administración y calidad de los servicios, que comprende [art. 5.1.d)] el derecho a que los asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

Pese a la producción del silencio administrativo negativo, según deriva del citado artículo 13.3 del también mencionado Reglamento, la Administración está obligada a resolver (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido desestimatorio del silencio [art. 43.4.b) de dicha Ley].

- Se ha comunicado a la reclamante el plazo para resolver y los efectos del silencio, pero tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles) desde la recepción de la solicitud, como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992, si bien tal irregularidad no tiene efectos invalidantes (arts. 62.1 y 63 de la Ley referida; actuales arts. 47.1 y 48 de la Ley 39/2015).

IV

Sentado lo anterior, cabe afirmar que la reclamante ha sufrido un daño efectivo, individualizado, económicamente evaluable, antijurídico e imputable a la Administración contra la que se reclama, al atribuirse al drenaje de una carretera del titularidad autonómica, sin perjuicio de lo que después se señalará.

Por último, en cuanto a la existencia de nexo causal entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño por el que se reclama, ha de probarse por la parte reclamante (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6.1 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial), debiendo la Administración probar los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), como ya se indicó en el fundamento jurídico II de este dictamen.

En el supuesto analizado, la reclamante alega que durante los años 2005-2006 ?con la creación del nuevo acceso a la Carretera A-320, se produjo una alteración en el sistema de evacuación de las aguas pluviales procedentes de la calzada?, lo que ha provocado una serie de daños en la nave de su propiedad.

En particular alega que el drenaje anterior a tales años ?se encauzaba mediante un arquetón? que derivaba ?en un tubo cuya salida se situaba en la medianería de las parcelas n° 93 y 95 (propiedad de ?T.V.C., S.L.?), discurriendo libremente entre ambas, buscando el olivar existente a espaldas de las mismas?, mientras que el actual el colector que recoge el agua se conecta con la red de pluviales del Polígono Industrial ?La Chaqueta?, mediante un tubo de hormigón que parte del imbornal situado delante de la nave del compareciente y discurre por la medianería antes citada, hasta desembocar en el mencionado olivar ?procediendo posteriormente a rellenar esa finca con tierras cuya altura rondaba los 7 u 8 metros?.

El problema consiste en que ?la mala compactación de estas tierras, unido al aumento de las lluvias en los últimos cuatro años, hizo que el terreno acelerase su proceso de asentamiento ocasionando, a su vez, movimientos en el colector que recogía esas aguas de escorrentía, con la consiguiente pérdida de estanqueidad, haciendo que el agua se filtrase por el terreno agravando los daños?, a lo que hay que unir ?la deficiente conservación de la red de pluviales?.

De esto último se desprende la existencia para el reclamante de una concausa, que es atribuible al Ayuntamiento competente, pues es claro que ?la red de pluviales? no es de titularidad ni de responsabilidad de la Administración contra la que se reclama, con lo que en relación con este aspecto de la reclamación no concurría el requisito de la imputabilidad.

Hecha tal aclaración, frente a lo alegado por el reclamante resulta, en primer lugar, que la obra de drenaje que censura no se realizó con las obras de nuevo acceso a la A-320 que finalizaron en el año 2007, como alega, sino que se realizó con las obras de acondicionamiento de la antigua carretera C-328 (actual A-320) que finalizaron en el año 1993, y en segundo lugar, que en aquellas (2007) se mantuvo el drenaje existente con anterioridad, esto es el que se configuró con las obras referidas en último lugar, de modo que cuando se construyó la nave afectada (2001) tal obra de drenaje ya existía. Así resulta de los informes del Servicio de Carreteras de la Delegación correspondiente, de 30 de marzo de 2016 y 23 de marzo de 2017, y no ha sido refutado por la reclamante en los trámites de audiencia concedidos con posterioridad.

Lo que sí queda probado en el expediente es que el drenaje plantea problemas, pero no se ha acreditado que ello proceda de la deficiencia en la configuración del mismo, sino del tipo de suelo en que se asienta la carretera en ese punto y la nave afectada. Así, figura que el tramo de carretera está ubicado en una gran ladera inestable por la naturaleza de los materiales que la componen y la existencia de un nivel freático muy superficial ?que ha requerido en numerosas ocasiones actuaciones por parte del Servicio de Carreteras para minimizar los efectos de los deslizamientos de la misma, principalmente en épocas de abundantes precipitaciones? (informe de 30 de marzo de 2016, citado). Por otro lado, la reclamación reconoce que la parcela donde se construyó la nave está formada por ?terreno de relleno?, y aunque el interesado defiende que el terraplén se ha consolidado por el aparcamiento de camiones del propietario durante un largo periodo de tiempo, lo cierto es que no está probado, sino solo afirmado en el informe pericial presentado, que tal consolidación haya tenido lugar con el alcance que se pretende, no constando que el proyecto de construcción de la nave partiera de una previa comprobación correcta del terreno.

A lo anterior ha de añadirse que el referido informe de 23 de marzo de 2017, describe cómo ?a raíz de la vigilancia del Centro de Conservación de la zona en septiembre de 2010, se detecta la existencia de un tubo en la fachada de la nave que vierte agua directamente delante de misma, en una zona sin acerado ni pavimentación, por lo que estas aguas filtraban debajo de la losa?; en particular, ?se comprueba por el personal de vigilancia, un día de fuertes precipitaciones, que dicha tubería desaguaba gran cantidad de agua, por lo que se deduce que es un bajante de la cubierta de la nave?. Para el informe tal desagüe ?puede haber influido en la cimentación de la estructura, al no tener control las filtraciones bajo la losa? (se adjuntan fotografías en que se aprecia cómo dicha salida de aguas estaba en funcionamiento y tapada con piedras).

Además, también ese informe señala que ?el Servicio de Vigilancia comprueba en febrero de 2015 que la reclamante había conectado dicho desagüe con tubería de PVC al pozo de salida de la obra de drenaje? al igual que retiró el olivo situado en su fachada para ejecutar dicha canalización, como se aprecia en las fotografías? que se adjuntan.

Las consideraciones referidas no han sido contestadas por la reclamante que, en el segundo trámite de audiencia concedido, además de extrañarse por la emisión de un segundo informe por parte de la Administración (algo que, como es obvio, no puede censurarse en modo alguno; más bien lo contrario), insiste en su alegato inicial, no obstante las contradicciones en que incurre la reclamación que tanto ese segundo informe como el primero ponen de relieve.

En consecuencia, con los elementos de juicio que arroja el expediente no puede darse por acreditada la existencia de relación de causalidad entre el ?funcionamiento del servicio? y el daño por el que se reclama.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria adoptada en el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por la Consejería de Fomento y Vivienda, a instancia de la mercantil ?T.V.C., S.L.?