Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0669/2017 de 15 de noviembre de 2017

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de El Puerto de Santa María (Cádiz)

Ponentes:

Gutiérrez Rodríguez, Francisco José

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.632

Contestacion

Número marginal: II.632

DICTAMEN Núm.: 669/2017, de 15 de noviembre

Ponencia: Gutiérrez Rodríguez, Francisco José

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de El Puerto de Santa María (Cádiz)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de caída peatonal.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

Se solicita dictamen de este Consejo Consultivo sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración tramitado por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María (Cádiz), en respuesta a la reclamación formulada por doña E.B.F.

Teniendo en cuenta que la indemnización solicitada asciende a 15.034,55 euros, el dictamen resulta preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 17.14 de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía; norma concordante con lo que estableció el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (ambas derogadas), y con lo que actualmente se dispone en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), según interpretación reiterada de este Consejo Consultivo.

El procedimiento examinado está regido por la Ley 30/1992, y por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y ello de conformidad con lo establecido en la disposición transitoria tercera, párrafo a), de la Ley 39/2015, de la que deriva que a los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de dicha Ley ?no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior?.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y en los artículos 65, 67, 81, 91, 92, 96.4 y 114.1.e) de la Ley 39/2015, antes citada. No obstante, dado la fecha en que sucedieron los hechos y el momento de inicio del procedimiento, por un lado, y la fecha en que entraron en vigor ambas leyes a estos efectos (disposición final decimoctava, apartado 1, y disposición final séptima, párrafo primero, respectivamente), por otro lado, el régimen aplicable es el previsto en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993.

En todo caso, el legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisa el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y la propia Ley 30/1992 (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Sentado lo anterior, cabe señalar que la solicitud de indemnización se formula por persona interesada y activamente legitimada para reclamar [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992], ya que la reclamante alega haber sufrido daños físicos y materiales por una caída en la vía pública, responsabilizando al Ayuntamiento consultante del accidente por deficiente conservación de la misma. La intervención de letrada en el expediente ha quedado acreditada en el mismo.

Por otra parte, podemos afirmar que la acción se ha ejercitado en el plazo establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, ya que la caída tuvo lugar el 1 de mayo de 2015 y la reclamación se interpuso el 9 de marzo de 2016

En relación con el procedimiento, aunque se ha tramitado en su integridad, ha de hacerse notar que se ha superado el plazo de seis meses establecido para resolver y notificar la resolución, previsto en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad (art. 13.3). A este respecto se recuerda el deber de la Administración de actuar conforme a los principios de eficacia y celeridad y de respetar el derecho de los ciudadanos a ver resueltas en plazo sus pretensiones; exigencia que se acentúa con el Estatuto de Autonomía para Andalucía, cuyo artículo 31 consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

Sin perjuicio de lo anterior, el transcurso del plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente y sin vinculación alguna con el sentido del silencio desestimatorio producido [arts. 42.1 y 43.4.b) de la Ley 30/1992].

IV

Sentado lo anterior, cabe afirmar que el daño alegado es efectivo, individualizado y económicamente evaluable (art. 139.2 de la Ley 30/1992), no existiendo título jurídico que obligue a soportarlo.

En lo que concieren a la imputabilidad, se puede afirmar que se cumple dícho requisito en el limitado sentido que se le atribuye en el fundamento jurídico segundo, sin prejuzgar por tanto la existencia de nexo causal ni la de los restantes requisitos necesarios para que se reconozca la responsabilidad. A estos efectos, basta con recordar que el artículo 92.2, párrafos e) y f), del Estatuto de Autonomía para Andalucía, señala como competencias propias de los Ayuntamientos ?la conservación de vías públicas urbanas y rurales? y ?la ordenación de la movilidad y accesibilidad de personas y vehículos en las vías urbanas?; competencias que tienen su reflejo en los artículos 25.2 de la Ley 7/1985 y 9.10 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

Por último, abordaremos la existencia de relación causal directa entre el daño invocado y la actividad de la Administración consultante, que ha de ser directa sin que la conducta de la propia interesada haya incidido en la provocación del daño cuya reparación solicita.

Se reclama por el hecho de haber sufrido una caída el 1 de mayo de 2015, a las 12:00 horas, en la Plaza Cristóbal Colón de la localidad de El Puerto de Santa María, cuando la interesaba caminaba por dicho espacio libre y tropezó con un socavón o irregularidad no precisada existente en el suelo.

No podemos cuestionar el hecho del accidente o caída, el cual se acredita por la declaración de la pareja de Policía Local que acudió al lugar del siniestro tras ser requeridos para ello (que, no obstante, no presenciaron la forma en la que se produce el desequilibrio de la reclamante). Sin embargo, debemos cuestionar la incidencia que las irregularidades del terreno pudieron tener sobre la producción de la caída, al menos en los términos descritos por la interesada.

Se ha de poner en duda tal cuestión ya que la única prueba practicada destinada a tal fin ha consistido en la declaración de la propia reclamante y de su hija, a las cuales se les ha tomado testimonio en concepto de testigos. Evidentemente, el interés de ambas en la resolución favorable a su petición indemnizatoria motiva que haya de ser puesta en duda la descripción de los hechos por ellas efectuada -recogida de forma minuciosa en el relato fáctico del dictamen, al cual nos remitimos-.

No ha quedado demostrado, en definitiva, la incidencia de la irregularidad del terreno en la producción del siniestro. No obstante, si a efectos meramente dialécticos admitiésemos que el tropiezo se produce por ese desperfecto, las diversas imágenes fotográficas ponen de manifiesto que se trata (el lugar de la caída) de una plaza peatonal cuyo suelo lo conforman piezas de solería de piedra cuadrada y lo que aparenta ser empedrado. La luminosidad a esa hora del día (12:00 horas) de un 1 de mayo es perfecta, y el espacio de la plaza por el cual se puede deambular amplio y exento de cualquier impedimento u obstáculo que aboque al caminante hacia un lugar o recorrido concreto.

Si existe alguna irregularidad en el suelo, sea un socavón (en una fotografía se aprecia ausencia de una loseta y un ligero hundimiento que se corresponde con el grosor de dicha pieza), un ligero levantamiento o la irregularidad propia del empedrado, desde luego es fácilmente apreciable sin mayor esfuerzo y sorteable al existir espacio sobrado en la plaza para alterar la ruta seguida por el caminante.

El Ayuntamiento, apreciando esta falta de diligencia o descuido por parte de la reclamante, propugna el reparto de culpas por mitad entre la interesada y el ente local, sin que se nos escape que es la compañía aseguradora de éste la obligada al pago ya que la póliza de seguro concertada cubre este tipo de riesgos. Pero la existencia de aseguradoras que, en última instancia, puedan evitar el pago de la Administración reclamada, no ha de provocar que se examinen este tipo de reclamaciones con un criterio más laxo respecto a aquellos otros supuestos en los que no existe tal asegurador del riesgo.

En definitiva, por las razones expuestas, se considera que no existe relación causal entre el daño y la actividad de la Administración. Llegados a este punto, se ha de traer a colación la doctrina del Consejo Consultivo en materia de reclamaciones por accidentes producidos en calles u otros espacios públicos (dictamen 810/2013, al que sigue una larga lista de pronunciamientos en el mismo sentido), volviendo a reiterar que ni la titularidad pública de la vía, ni el deber de conservación de la misma en las mejores condiciones posibles para el tránsito de personas y vehículos, comportan la automática atribución de responsabilidad al Ayuntamiento reclamado.

En este sentido, el Consejo Consultivo viene llamando la atención sobre la necesidad de atender a la rica casuística que presentan estas reclamaciones, de modo que haya que estar a las circunstancias del caso concreto, sin que puedan adoptarse soluciones apriorísticas.

En el expediente examinado, a la vista de lo informado por los servicios municipales y de las pruebas fotográficas, hemos de señalar que aún admitiendo como probado que la reclamante se cayó en el lugar que indica, lo relevante es que en las circunstancias descritas no puede considerarse acreditado el nexo causal directo e inmediato entre el funcionamiento del servicio público y los daños reclamados, ya que la descuidada conducta de la reclamante motivó el tropiezo que fácilmente pudo ser evitado.

CONCLUSIÓN

Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución estimatoria parcial de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración formulada por doña E.B.F.