Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 0669/2015 de 13 de octubre de 2015

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Defectuosa, en general.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Consejería de Salud

Ponentes:

Balaguer Callejón, María Luisa

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Número Marginal:

II.632

Contestacion

Número marginal: II.632

DICTAMEN Núm.: 669/2015, de 13 de octubre

Ponencia: Balaguer Callejón, María Luisa

Guisado Barrilao, José Mario. Letrado

Órgano solicitante: Consejería de Salud

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de asistencia sanitaria.

Defectuosa, en general.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

El dictamen solicitado versa sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por don M.A.P. y don M.P.G. contra la Consejería de Salud.

El dictamen es preceptivo, de conformidad con el artículo 17.10.a) de la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía, al solicitarse 185.764,69 euros en concepto de indemnización.

II

La responsabilidad patrimonial de la Administración, garantizada como principio general en el artículo 9.3 de nuestra Constitución, se configura básicamente en el artículo 106.2 del mismo texto constitucional como el derecho de los particulares, en los términos establecidos por la ley, ?a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

La previsión constitucional está actualmente regulada por los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. El legislador ha optado, dentro de las posibilidades de configuración legal que ofrece el citado artículo 106.2 de la Constitución, por hacer responder a la Administración de los daños ocasionados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, sin que la fórmula, en la opinión generalizada de la doctrina y de la jurisprudencia, deba conducir a una mera responsabilidad por resultado, ni a que la Administración, por la vía del instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual, resulte aseguradora de todos los daños producidos en el ámbito público. Tal razonamiento debe completarse con el deber genérico que vincula a todos los ciudadanos de prestar la colaboración debida para el buen funcionamiento de los servicios, coadyuvando así a la evitación o atenuación de los eventuales daños derivados de su funcionamiento.

La referida normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en los términos de los artículos 149.1.18ª de la Constitución y 1 y 2.1 de la Ley 30/1992. En este orden de cosas, debe hacerse notar, por un lado, que el artículo 47.4 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, dispone que ?corresponde a la Junta de Andalucía, en materia de responsabilidad patrimonial, la competencia compartida para determinar el procedimiento y establecer los supuestos que pueden originar responsabilidad con relación a las reclamaciones dirigidas a ella, de acuerdo con el sistema general de responsabilidad de todas las Administraciones públicas?, y, por otro, que el artículo 123.2 del mismo texto estatutario, recogiendo el contenido del artículo 106.2 de la Constitución, citado, dispone que ?La Comunidad Autónoma indemnizará a los particulares por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de la misma?.

Las consideraciones precedentes permiten afirmar que la responsabilidad patrimonial de la Administración, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, exige la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley (art. 141.1 de la Ley 30/1992).

3º) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad causante del daño, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del bien, del servicio o de la actividad en cuyo ámbito aquél se produce.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado del daño, que no se apreciaría en el caso de que éste estuviese determinado por hechos indiferentes, inadecuados o inidóneos, o por los notoriamente extraordinarios determinantes de fuerza mayor. Por otra parte, se ha de considerar que la injerencia de un tercero o el comportamiento de la propia víctima son posibles circunstancias productoras de la ruptura del nexo causal, si han sido determinantes del daño, o susceptibles de modular el alcance de la responsabilidad de la Administración, graduando el importe de la indemnización si, en concurrencia con el funcionamiento del servicio, han contribuido también a su producción.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

Junto a los presupuestos referidos debe tenerse en cuenta, además, que la reclamación se ha de formular en el plazo de un año, tal y como prevé el artículo 142.5 de la Ley 30/1992.

Debe también subrayarse que la prueba de los hechos constitutivos de la reclamación es carga del interesado, aunque la Administración tiene la obligación de facilitar al ciudadano todos los medios a su alcance para cumplir con dicha carga, señaladamente en los casos en que los datos estén sólo en poder de aquélla. De la misma manera los hechos impeditivos, extintivos o moderadores de la responsabilidad son carga exigible a la Administración (art. 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, por remisión del art. 60.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Finalmente, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el citado Real Decreto 429/1993, aplicable a todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano Consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización.

Eso no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para su correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

La reclamación se presenta por los dos hijos de la fallecida, uno de ellos menor de edad representado por su tutor. Por tanto, la legitimación para reclamar es indudable [arts. 31.1.a) y 139.1 de la Ley 30/1992]. La actuación de letrado a lo largo del procedimiento ha quedado acreditada con la escritura pública de poder otorgada al efecto.

En otro orden de cuestiones, la acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, dado que el fallecimiento tuvo lugar el 28 de marzo de 2012 y la reclamación se presentó el 27 de marzo de 2013.

En cuanto al procedimiento, ha de notarse lo siguiente:

- En primer lugar, se ha superado el plazo de seis meses para resolver y notificar la resolución (art. 13.3 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial).

A este respecto, ha de señalarse que el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía consagra el derecho a una buena administración, incluyendo la resolución de los asuntos en un plazo razonable, y que el artículo 3.t) de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía, alude al principio de buena administración y calidad de los servicios, que comprende (art. 5.1.d) el derecho a que los asuntos sean resueltos en un plazo razonable.

No obstante, la Administración debe resolver expresamente (art. 42.1 de la Ley 30/1992), sin vinculación alguna al sentido del silencio por ser en este caso negativo [art. 43.4.b) de dicha Ley].

- En segundo lugar, se ha comunicado a la parte reclamante el plazo para resolver y los efectos del silencio. Tal comunicación no se ha realizado en el plazo de diez días (hábiles), como exige el artículo 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992. Esta irregularidad no tiene, en el presente caso, efectos invalidantes (arts. 62.1 y 63 de la citada Ley).

IV

Realizadas las consideraciones precedentes, ha de afirmarse que el daño alegado es efectivo, evaluable económicamente, individualizado y antijurídico, concurriendo además el requisito de la imputabilidad, al atribuirse a la asistencia prestada por la Agencia Pública Empresarial Hospital de Poniente de Almería (art. 10 de la Ley 1/2011, de 17 de febrero, de reordenación del sector público de Andalucía).

En efecto, sin prejuzgar la existencia de nexo causal, ni la concurrencia de los demás requisitos de la responsabilidad patrimonial, resulta procedente remitirse a la doctrina sentada por este Consejo Consultivo desde el dictamen 123/1998, en el que se subraya que la Constitución ha erigido la noción objetiva de servicio público en la clave de bóveda del sistema de responsabilidad patrimonial, que ?no puede quedar al albur del concreto ejercicio de la potestad autoorganizatoria? de cada una de las Administraciones Públicas. En este sentido, el dictamen 231/2008 señala que el principio de responsabilidad de los poderes públicos, plasmado en el artículo 9.3 de la Constitución como una de las piezas básicas del Estado de Derecho, se concreta después en su artículo 106.2 con independencia de la tipología de los entes que tengan encomendada la gestión de los servicios públicos en cuyo seno se produce el daño. Otro tanto sucede con lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía (art. 123.2 del vigente Estatuto y art. 42.3 del Estatuto de 1981). Dicho principio tiene su correlato en el derecho de los ciudadanos a exigir la responsabilidad [art. 35.j) de la Ley 30/1992] y es reconocible en el genérico enunciado de la responsabilidad por la gestión pública, que ha sido acogido recientemente como principio de actuación de la Administración de la Junta de Andalucía en el artículo 3.s) de la citada Ley 9/2007, tal y como antes hiciera el artículo 3.2.d) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, con respecto a la Administración General del Estado, incluidos los organismos públicos vinculados o dependientes de ella.

Por lo que se refiere a la relación de causalidad entre la asistencia sanitaria prestada y el daño, como se indicó en el fundamento jurídico II, corresponde a la parte reclamante su prueba (arts. 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 6 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial), y a la Administración la de los hechos obstativos a su existencia (art. 217.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil).

Los reclamantes alegan que su madre acudió al Servicio de Urgencias del Hospital de Poniente de Almería el 24 de marzo de 2012 aquejada de un dolor de cabeza de una semana de evolución, y que ese mismo día fue dada de alta, falleciendo cuatro días después, el 28 de marzo, por una parada cardiaca. Sin aportar prueba alguna, de ningún tipo, argumentan que se realizó una mala praxis médica ya que la paciente debió ser internada en el Hospital en ese momento y sometida a pruebas diagnósticas complementarias.

Ante la ausencia de prueba en sustento de la tesis de la parte reclamante, solamente podemos evaluar los informes obrantes en el expediente. Así, en primer lugar, se ha de señalar que la fallecida contaba con una serie de patologías previas, y entre ellas destaca por su gravedad una insuficiencia renal grave en estado avanzada (estadio 5), en situación de prediálisis. En este sentido, el informe del Servicio de Nefrología del Hospital Torrecárdenas, donde era tratada la paciente, indica que en marzo del año 2005 comenzó a ser tratada en dicho Servicio de su enfermedad renal crónica, y dados los antecedentes personales urológicos (nefrectomía izquierda con lesiones histológicas compatibles con pielonefritis crónica, litiasis izquierda, infecciones urinarias de repetición y ureterohidronefrosis de riñón derecho) se diagnosticó de enfermedad renal crónica estadio 4, secundaria a nefropatía intersticial crónica, donde fue tratada en los años sucesivos de la evolución tórpida pero natural de su enfermedad.

El último día que fue asistida en Nefrología fue el 14 de diciembre de 2011, siendo los diagnósticos a dicha fecha los de ?enfermedad renal crónica estadio 5 secundaria a nefropatía intersticial crónica, en situación prediálisis. Nefrectomía izquierda con lesiones histológicas compatibles con pielonefritis crónica. Ureterohidronefrosis derecha. Infecciones urinarias de repetición. Obesidad grado III. HTA. Anemia. Dislipemia. Hiperuricemia. Hiperparatiroidismo secundario leve?.

Cuando fue atendida en urgencias el informe indica lo siguiente: ?La paciente doña A.P.G. con Nº de S.S. 41/010774486 acudió a Urgencias el día 24 de marzo de 2012, a las 13:00 horas, por un cuadro de cefalea frontal tipo pulsátil intermitente de minutos de duración, junto con dolor en ambos hombros y dolor cervical irradiado a región occipital sin otra sintomatología de una semana de duración. Se trata de una paciente que como se refleja en los antecedentes personales sufre una insuficiencia renal en prediálisis. En la exploración física es normal, sobre todo a nivel neurológico donde se refleja que los pares craneales son normales, y sin existencia de signos meníngeos.

A la paciente se le trató con analgesia mejorando su cefalea. Se le dio el alta con tratamiento adecuado, control por su médico de Atención Primaria, y volver si empeoraba. Las constantes vitales, que se le tomaron a su llegada a triaje, fueron una frecuencia cardiaca de 99 Ipm. Una temperatura de 35.5º C, saturación arterial del 98 % y una tensión arterial de 105/53, que corresponde con un paciente estable hemodinamicamente.

A la vista del motivo de consulta en Urgencias, que fue una cefalea y dado que la exploración física fue normal (con constantes normales), y con mejoría de la sintomatología tras tratamiento analgésico el procedimiento realizado fue correcto?.

El fallecimiento, acaecido cuatro días después, el 28 de marzo, acontece tras ser atendida por aviso de pérdida de conciencia en su domicilio de Adra por el equipo de atención primaria y trasladada por éste en ambulancia al Hospital de Poniente. Durante el traslado, se objetiva taquicardia ventricular sin pulso, aplicándose desfibrilación y fármacos, llegando al box de críticos de dicho Hospital en asistolia. A pesar de continuarse la aplicación de RCP avanzada, se produjo el fallecimiento de la enferma.

La muerte por parada cardiorespiratoria no puede atribuirse a una deficiente asistencia en el Servicio de Urgencias, al que acudió cuatro días antes, sino al resultado de sus graves patologías previas. No existe prueba en contrario en el expediente, y en consecuencia no puede apreciarse la responsabilidad patrimonial de la Administración.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de acuerdo desestimatorio de la responsabilidad patrimonial de la Administración, en el procedimiento incoado por don M.P.A. y don M.P.G.